Hoofdstuk 2 Ontwikkelingen in beeld

BMC 1 september 2011 ir. M.F. Depla

drs. P.W.F.J. Raaijmakers drs. H. Rijnkels

drs H. Uneken

Dukdalf werkt aan Maassluis

Schets van een koers voor participatie in Maassluis, en de mogelijke rol voor Dukdalf daarbij

Rapport

Gemeente Maassluis

INHOUD

HOOFDSTUK 1 INLEIDING 3

1.1 Introductie 3

1.2 Leeswijzer 4

HOOFDSTUK 2 ONTWIKKELINGEN IN BEELD 5

2.1 Inleiding 5

2.2 Wonen, welzijn en (jeugd)zorg 5

2.3 Werk, inkomen, integratie en educatie 8

HOOFDSTUK 3 ANALYSE 12

3.1 Inleiding 12

3.2 Observaties 12

HOOFDSTUK 4 KOERS: ZELFORGANISEREND VERMOGEN 15

4.1 Inleiding 15

4.2 De opgaven voor Maassluis 15

4.3 De koers voor Maassluis 16

4.4 Uitwerking van de koers 19

4.5 De betekenis van de koers voor de gemeente Maassluis 23

4.6 Tot slot: de nieuwe koers en Dukdalf 26

HOOFDSTUK 5 TOETSINGSKADER EN SCENARIO’S VOOR DUKDALF 27

5.1 Inleiding 27

5.2 Toetsingskader 27

5.3 Het basisscenario voor Dukdalf 28

5.4 De ontwikkelscenario’s voor Dukdalf 28

5.5 Analyse van de scenario’s 43

HOOFDSTUK 6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 45

6.1 Inleiding 45

6.2 Conclusies 45

6.3 Advies 46

6.4 Aan de slag 49

BIJLAGE 1 LITERATUURLIJST 51

BIJLAGE 2 OVERZICHT INTERVIEWS EN WORKSHOPS 52

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Introductie

De gemeente Maassluis streeft naar een versterking van de samenwerking en afstemming op het brede terrein van samenlevingszaken. De terreinen welzijn, gezondheid, maatschappelijke ondersteuning, sport, cultuur, sociale zaken en wijkbeheer grijpen steeds meer in elkaar. Ook ziet de gemeente Maassluis haar verantwoordelijkheden vanuit verschillende wetten verder toenemen. De kansen die deze ontwikkelingen bieden, wil Maassluis verzilveren. Door meer dwarsverbanden te leggen tussen de verschillende beleidsterreinen en maatschappelijke organisaties is het bovendien mogelijk om, ook bij afnemende financiële middelen, de bewoners van Maassluis volwaardig te laten participeren in de samenleving.

Maassluis staat de komende jaren voor forse financiële en maatschappelijke opgaven. Daarnaast wordt in de regio, samen met de gemeenten Vlaardingen en Schiedam, toegewerkt naar een regionale sociale dienst. De gemeente Maassluis is zich van de omvang van de opgaven bewust en combineert dit besef met stevige ambities voor versterking van uitvoeringskracht van gemeente en maatschappelijke organisaties en een vergroting van de participatie van (groepen) bewoners en ondernemers. Een belangrijke vraag daarbij is hoe het bedrijf Dukdalf

gepositioneerd kan worden in dit zeer dynamische speelveld.

Dit rapport bevat, naast een inventarisatie van de belangrijkste maatschappelijke opgaven, een verkenning van de door Maassluis te volgen koers in het sociale domein. Deze voorgestelde koers is, kort samengevat, om als gemeente krachtig in te zetten op het versterken van het zelforganiserend vermogen van Maassluis.

Bewoners, bedrijven en organisaties moeten worden uitgedaagd om zélf de handen uit de mouwen te steken en de handen ineen te slaan bij het oplossen van

maatschappelijke opgaven. Door de Maassluise samenleving op deze manier uit te dagen, kunnen ook met afnemende financiële middelen de ambities van de

gemeente Maassluis worden gerealiseerd.

Na uitwerking van de koers voor de versterking van de Maassluise samenleving, wordt ingezoomd op de positionering van Dukdalf. In het rapport worden voor de doorontwikkeling van Dukdalf vier scenario’s verkend. Het gaat om de

ontwikkelscenario’s Dukdalf als re-integratiebedrijf, als beschut werkbedrijf, als wijkwerkbedrijf en als wijkwelzijnsbedrijf. Van deze toekomstperspectieven wordt beoordeeld of ze aansluiten bij de voor Maassluis uitgezette koers en of ze financieel duurzaam en inhoudelijk kansrijk zijn.

De voorgestelde koers en de positie van Dukdalf daarin, bieden voor de gemeente Maassluis richting voor de verdere ontwikkeling van het sociale domein en de wijze waarop de gemeentelijke organisatie kan samenwerken met bewoners, organisaties en bedrijven. Daarbij moet worden vastgesteld dat met de voorliggende rapportage geen blauwdruk wordt gepresenteerd: de resultaten zullen voor een belangrijk deel afhangen van het vermogen van bestuurders, professionals, bewoners en

ondernemers om ook in de nieuwe constellatie elkaar te vinden en te versterken.

1.2 Leeswijzer

Het rapport is als volgt opgebouwd: in hoofdstuk 2 wordt een inventarisatie gemaakt van de maatschappelijke ontwikkelingen in Maassluis. Ook bevat het hoofdstuk prognoses over de beschikbare budgetten op het terrein van werk, inkomen, zorg en welzijn. In hoofdstuk 3 volgt een analyse van de huidige organisatie en werkwijze van de belangrijke spelers in het sociale domein.

Hoofdstuk 4 bevat een overzicht van de belangrijkste opgaven voor Maassluis.

Mede op basis van de opgaven worden voorstellen geformuleerd voor de te volgen koers: het versterken van het zelforganiserend vermogen. Ook de implicaties van deze koers voor het handelen van de gemeente Maassluis worden in hoofdstuk 4 in beeld gebracht.

In hoofdstuk 5 staat Dukdalf centraal: na presentatie van een toetsingskader, wordt een beleidsneutraal basisscenario voor Dukdalf opgesteld. Vervolgens worden vier ontwikkelscenario’s uitgewerkt en zowel financieel als inhoudelijk beoordeeld.

Het rapport sluit in hoofdstuk 6 af met een aantal conclusies en aanbevelingen.

Deze aanbevelingen gaan vergezeld van een aantal concrete voorstellen voor op de korte termijn in te zetten acties.

Hoofdstuk 2 Ontwikkelingen in beeld

2.1 Inleiding

In het regeerakkoord 'vrijheid en verantwoordelijkheid' wordt het principe gehanteerd dat taken zo dicht mogelijk bij de burger moeten worden belegd. Het kabinet wil de jeugdzorg, werkgelegenheidstaken en delen van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) bij gemeenten onderbrengen. Tegelijkertijd voelen gemeenten de gevolgen van de financiële crisis, zowel in financiële als in maatschappelijke termen. De combinatie van bezuinigingen en ambitie stelt gemeenten voor omvangrijke maatschappelijke en beleidsmatige opgaven. In dit hoofdstuk behandelen we de belangrijkste ontwikkelingen binnen het sociale domein en vertalen deze naar maatschappelijke en beleidsmatige opgaven. Dit doen we voor de volgende centrale thema's:

1. Wonen, welzijn en (jeugd)zorg

2. Werk, inkomen, integratie en educatie 2.2 Wonen, welzijn en (jeugd)zorg

Maatschappelijke opgave

De gemeente Maassluis vergrijst. De populatie ouderen groeit van 2.332 ouderen in 2010 naar 3.159 ouderen in 2020 (TNO, 2011). Een stijging van 35%. Door de vergrijzing zal de druk op de (Wmo-)voorzieningen groter worden. Bij ongewijzigd beleid stijgen de uitgaven voor maatschappelijke ondersteuning in de periode 2010- 2015 naar verwachting met 18% als gevolg van de vergrijzing (zie figuur 1).

Figuur 1

Ontwikkeling ouderen met mobiliteitsbeperkingen Maassluis (TNO 2011)

In 2009 ontvingen 1.423 personen in Maassluis een individuele voorziening Wmo (Gemeenteatlas, 2009). Het merendeel van de verstrekkingen heeft betrekking op ouderen met grotendeels lichamelijke beperkingen (somatiek). De functie

begeleiding wordt naar verwachting per 1 januari 2013 vanuit de AWBZ overgeheveld naar de gemeenten. Als gevolg van deze overheveling zal de samenstelling van 'de Wmo-doelgroep' ingrijpend wijzigen (zie figuur 2).

Groei van de zorgvraag door vergrijzing

Uitbreiding Wmo met

AWBZ- cliëntgroep

Figuur 2

Aantal cliënten met extramurale begeleiding op 1 januari 2011 (CIZ, 2011)

Cliëntgroep Relatief Prognose Maassluis¹

Somatiek van 0-64 jaar 6% 20

Somatiek van 65-74 jaar 5% 13

Somatiek van 75 jaar en ouder 12% 39

Psychogeriatrische problematiek 8% 26

Kinderen met een psychiatrische stoornis 0,5% 2

Mensen met een psychiatrische stoornis 31% 105

Kinderen met een verstandelijke handicap 11% 38

Mensen met een verstandelijke handicap 17% 57

Mensen met een zintuiglijke handicap 3% 9

Mensen met een lichamelijke handicap 8 % 27

Totaal 100% 335

Ook heeft het kabinet aangekondigd de toegang tot de AWBZ voor mensen met een IQ tussen de 70 en 85 te beperken. Een groot deel van deze groep van

zwakbegaafde personen heeft dan ondersteuning vanuit de Wmo of aanpalende lokale regelingen nodig. 13,6% van de totale bevolking heeft een IQ van tussen de 70 en 85.

Twee zaken vallen op bij de AWBZ-systeemkeuzes van het kabinet:

1. Het volume van 'de Wmo-doelgroep' stijgt behoorlijk door de overheveling van de AWBZ cliëntgroep.

2. De beperkingen c.q. stoornissen van de AWBZ-cliëntgroep zijn complexer en ernstiger dan die van de huidige Wmo-cliëntgroep.

Uit actuele inzichten over de jeugdzorg blijkt dat het problematiseren van de jeugd in combinatie met de neiging tot ‘het exporteren van jeugdigen met problemen’ de belangrijkste verklaringen zijn voor het feit dat de vraag naar jeugdzorg jaarlijks stijgt. Sinds 2002 stijgt de vraag naar jeugdzorg in Zuid-Holland jaarlijks met gemiddeld 15 % (Provincie Zuid-Holland, 2011).

Het aantal vrijwilligers in Nederland neemt in de periode 2005-2015 toe met 5%. De hoeveelheid vrijwilligerswerk groeit in dezelfde periode met 8% (SCP, 2007).

Opvallend is dat deze verwachte groei volledig toegeschreven kan worden aan de populatie van 65 jaar en ouder. Het Sociaal Cultureel Planbureau heeft dus

berekend dat de potentiële vergrijzingwinst voor de vrijwillige inzet zeer aanzienlijk is, maar geeft daarbij direct de waarschuwing dat er in beleid niet zonder meer gerekend kan worden op deze extra inzet (SCP, 2007).

Ongeveer 19% van bevolking vanaf 18 jaar is mantelzorger (SCP). Voor Maassluis komt dat neer op zo’n 6.000 mensen. Van de mantelzorgers zorgt zo'n 1,1 miljoen mensen meer dan acht uur per week én langer dan drie maanden voor een ander.

Vertaald naar de bevolking van Maassluis komt dat neer op 2.085 volwassenen.

11% van de mantelzorgers voelt zich zwaar belast of zelfs overbelast. In Maassluis gaat het dan om ongeveer 230 mensen.

Explosieve

groei van de vraag naar jeugdzorg

Door vergrijzing groei van de hoeveelheid vrijwilligerswerk

Vergrijzing maakt extra aandacht voor overbelasting mantelzorgers noodzakelijk

Beleidsmatige opgave

De beleidsmatige opgave bestaat uit twee vraagstukken:

1. financieringsvraagstuk om de maatschappelijke opgave op te lossen;

2. sturingsvraagstuk (bestuurlijke component van verdeling van taken en verantwoordelijkheden).

Het budget voor de financiering van Wmo-voorzieningen (huishoudelijke hulp) is per 1 januari 2011 gekort met € 83.707,— (2,7% van het totale budget) (Ministerie van BZK, 2010). Tevens kort het Rijk gemeenten op het budget voor de financiering van de maatschappelijk opvang en openbare geestelijke gezondheidszorg. Vlaardingen voert deze taak uit voor Maassluis en is op 1 januari 2011 geconfronteerd met een korting van € 100.000,— (Cebeon, 2009).

De overheveling van de functie begeleiding moet landelijk een besparing van ongeveer 5% opleveren. De verdeling van het budget voor huishoudelijk hulp is richtinggevend voor de hoogte van het budget voor de begeleiding in Maassluis. Het budget is ongeveer € 7 miljoen. Hier gaat naar verwachting een minimale

efficiencykorting van € 350.000,— af. Ook bij de overheveling van de jeugdzorg verwacht het kabinet een doelmatiger besteding van middelen. Het is nog niet bekend of het kabinet een efficiencykorting oplegt.

Het gemeentelijke budget staat, onder andere door de economische crisis en de bestuurlijke keuzes van voor 2010, onder druk. Een structurele bezuiniging van ten minste € 6 miljoen is nodig om een duurzaam financieel evenwicht te verkrijgen (Gemeente Maassluis, 2010). Deze bezuinigingen werken ook door in het programma Samenlevingszaken. Zo zijn meerdere subsidies op het terrein van wonen, welzijn en (jeugd)zorg in 2011 naar beneden bijgesteld (figuur 3).

Figuur 3

Subsidiebudgetten 2010/2011 (Gemeente Maassluis, 2011)

Beleidsveld 2010 2011 Verschil

Maatschappelijke dienstverlening € 644.496,— € 505.400,— - € 139.096,—

Ouderenbeleid € 617.958,— € 573.465,— - € 44.493,—

Beleid voor mensen met beperking

€ 13.211,— € 2.260,— - € 951,—

Jeugd € 564.478,- € 479.157,— - € 85.321,—

Volksgezondheid € 374.480,- € 373.793,— -€ 687,—

Vrijwillige inzet (mantelzorg) € 75.144,- € 69.743,— - € 5.401,—

Totaal € 2.289.767,— € 2.013.818,— -€ 275.949,— (12%)

Uit de meerjarenbegroting van ROGplus blijkt dat de uitgaven voor de individuele Wmo-voorzieningen van Maassluis de komende jaren toenemen van € 4.475.300,—

in 2010 naar € 5.381.300,— in 2015 (+20%) (ROGplus, 2010). Ook op het terrein van de jeugdzorg stijgen de uitgaven. In 2010 heeft de provincie ongeveer

€ 3 miljoen onttrokken aan de egalisatiereserve en de programmareserve (Provincie Zuid-Holland, 2011).

Kortingen op bestaande budgetten

Stijgende uitgaven Efficiencykorting

bij overheveling van budgetten

Bezuinigingen Maassluis

Samenwerkende partners op het terrein van wonen, welzijn en (jeugd)zorg hebben op andere terreinen ook te maken met bezuinigingen. Samenwerken en het

benutten van de kracht van deze partijen wordt onder druk van bezuinigingen moeilijker en tegelijk (gelet op de maatschappelijke opgaven) belangrijker. Het Rijk verwacht dat ontschotting en decentralisatie van verantwoordelijkheden mensen in staat stelt om meer te bereiken voor minder geld.

2.3 Werk, inkomen, integratie en educatie Maatschappelijke opgave

De gemeente Maassluis wil in 2015 de taakstelling Wet inburgering van 700 succesvolle trajecten gerealiseerd hebben. Het kabinet bezuinigt op de budgetten voor inburgering met als doel dat mensen zelf in hun inburgering gaan voorzien. Het is de vraag of allochtonen die de Nederlandse taal niet beheersen in staat zijn om de komende jaren grotendeels op eigen kracht in hun maatschappelijke integratie te voorzien. Het aantal allochtone analfabeten werd in 2010 nog geschat op 1.600 (Gemeente Maassluis, 2010).

Het percentage voortijdige schoolverlaters steeg in de periode 2005-2008 van 4,5%

naar 5.1% (Ministerie OC&W, 2011). In het schooljaar 2008/2009 is de gemeente erin geslaagd om dit percentage flink naar beneden te drukken naar 3,6%. Voor het schooljaar 2010/2011 verwacht de gemeente het percentage verder naar beneden te kunnen drukken.

In de regio Rijnmond concentreert de werkloosheid zich met name op ouderen (23.903 personen; aandeel 45%), laag opgeleiden (29.609 personen; 56% aandeel) en werklozen die langer dan 6 maanden staan geregistreerd (33.529 personen; 63%

aandeel) terwijl de instroom van nieuwe werklozen procentueel het hoogst ligt onder jongeren, mannen en hoger opgeleiden (UWV, 2010)

Figuur 4

Aandeel niet-werkende werkzoekenden (stand december 2010) (UWV, 2010) Totaal Percentage < 6 maanden

niet werkend

> 6 maanden niet werkend

Leeftijd tussen 15 en 27 Nederland 490.497 6,% 173.216 317.281 54.869 (11%)

Maasluis 1.039 7,4% 438 601 146 (14%)

Een lage dan wel afgebroken opleiding vormt vaak een belemmering om (duurzaam) aan het werk te komen. Een groot deel (36%) van de beroepsbevolking in Maassluis heeft een laag opleidingsniveau (SGBO, 2010). Bij benadering heeft 56% van de niet-werkende werkzoekenden in de regio Rijnmond geen startkwalificatie (UWV, 2010).

Het aantal Wajong-uitkeringen is in de gemeente Maasluis in de periode 2006-2009 gegroeid met 22% (CBS, 2011). De uitstroom uit de nieuwe Wet Wajong komt naar verwachting in 2011 langzaam op gang (Gemeente Maassluis, 2010).

Meer met minder

Explosieve groei van de Wajong

Werkloosheid is veelal langdurig Sterke daling

voortijdig schoolverlaten Taalbeheersing en

maatschappelijke integratie

Ontbreken startkwalificatie belangrijkste oorzaak

Figuur 5

Aantal Wajong-uitkeringen gemeente Maassluis Leeftijd

totaal

15 tot 25 jaar

25 tot 35 jaar

35 tot 45 jaar

45 tot 55 jaar

55 tot 65 jaar

2006 4e kwartaal 230 60 60 60 30 10

2007 4e kwartaal 240 60 70 60 40 20

2008 4e kwartaal 250 70 80 50 40 20

2009 4e kwartaal* 280 90 80 50 40 20

Er is nauwelijks sprake van uitstroom van Wsw-medewerkers in Maassluis. De uitstroom beperkt zich tot uitstroom wegens pensionering, verhuizing of herindicatie (ondergrens) (figuur 5). Eenmaal in de Wsw is het moeilijk om daar uit te komen. Er zijn geen gegevens van Dukdalf bekend over de doorstroom van SW-ers op de Cedris-werkladder². Het aandeel beschut binnen (laagste trede werkladder) is met 63% bij Dukdalf lager dan bij de SW-bedrijven in de regio (90%), maar hoger dan het landelijk gemiddelde (49%).

Figuur 5

Uitstroom Wsw: in % uitgestroomde personen van de totale populatie WSW (Cedris, 2010)

Het WIJ- en Wwb- bestand (jonger dan 65 jaar) is in 2010 gegroeid met 19% (tot 750). De instroom in de bijstand in 2010 is ten opzichte van vergelijkbare gemeenten hoog in de gemeente Maassluis (SGBO, 2010). Verder valt de gemiddelde

verblijfsduur in de bijstand op: relatief hoge scores bij de uitersten van korter dan een jaar en langer dan vijf jaar.

Figuur 6

Gemiddelde verblijfduur in de bijstand per 01-01-2010 (BMC, 2010)

0 - 1 jr. (%) 1 - 2 jr. (%) 2 - 3 jr. (%) 3 - 4 jr. (%) 5 jr - > (%)

Maassluis 35 11 8 12 33

Beleidsopgave

De gemeente Maassluis heeft in 2010 een tekort van 28% (ongeveer € 2 miljoen) op het budget van het inkomensdeel (SGBO, 2010). De gemeente Maassluis heeft in 2010 een positief budgetresultaat van 5% op het re-integratiedeel van het

participatiebudget.

2 Cedris individuele rapportage bedrijfsvergelijkend onderzoek 2009 Dukdalf.

Geen uitstroom uit de Wsw

Hoge instroom in de bijstand in 2010.

Aanzienlijk tekort I-deel

Op 1 januari 2009 trad de Wet participatiebudget in werking. In het regeerakkoord wordt een nadrukkelijke verbinding gemaakt tussen inburgering, integratie én participatie en educatie (en de daarvoor beschikbare budgetten). In figuur 7 ziet u de bezuinigingen op het participatiebudget voor 2011.

Figuur 7

Uitkering participatiebudget 2010/2011 (Ministerie van SZW, 2011)

Gebundelde uitkering

Participatie

budget WWI-bijdrage

OCW-

bijdrage SZW-bijdrage 2011 € 8.119.147,— € 4.087.999,— € 629.304,— € 267.041,— € 3.191.654,—

2010 € 8.137.987,— € 4.237.327,— € 793.078,— € 340.184,— € 3.104.066,—

Verschil -€ 18.840,— -€ 149.328,— -€ 163.774,— -€ 73.143,— € 87.588,—

Op het SW-budget is in 2011 een generieke korting toegepast van 5%. Tevens worden de loon- en prijsontwikkelingen van 2010 en 2011 niet gecompenseerd.

Het totale budgetverlies voor 2011 is € 420.300,— (Gemeente Maassluis, 2010).

Van 2010 t/m 2014 krijgen gemeenten in totaal € 864 miljoen minder van het Rijk (Divosa, 2010). Hoe groot de uiteindelijke bezuinigingen vanaf 2012 daadwerkelijk zullen zijn is nog onbekend. Gemeenten moeten erop rekenen dat zij het vanaf 2015 met een derde of minder van hun huidige Participatiebudget moeten doen. Naast de omvangrijke bezuinigingen op het re-integratiedeel in het werkbudget (van € 1.435 miljoen in 2010 naar € 393 miljoen in 2015), kort de overheid ook op de inburgering.

De korting is zodanig dat er vanaf 2014 geen inburgeringsgeld meer over is.

In het regeerakkoord wordt ervan uitgegaan dat alleen mensen met een indicatie voor een beschutte werkplek in de toekomst nog onder de Wsw-regeling vallen. In combinatie met de eerder vermelde structurele korting op de Rijksbegroting 2011 wordt de vermindering van de rijkssubsidie Wsw door Maassluis ingeschat op circa

€ 1.200.000,— in 2015 en daarna van circa € 1.800.000,— (Gemeente Maassluis, 2010).³

Het kabinet roept gemeenten en UWV op om re-integratiemiddelen selectiever en meer vraaggericht in te zetten en te investeren in van-werk-naar-werk-trajecten.

Tevens wil het kabinet de budgetten van de Wwb, Wajong en Wsw samenvoegen tot één regeling voor de onderkant. Het regeerakkoord voorziet een efficiëntere besteding door gemeenten en boekt tevens besparingen in op de Wsw (€ 700 miljoen structureel) en Wajong (€ 900 miljoen structureel).

Op grond van de beschikbare informatie over de ene regeling aan de onderkant schat BMC het effect van de wijzigingen in regelgeving (Wsw, Wajong, Wet Werken naar Vermogen) op het aantal uitkeringen als volgt in (figuur 8):

3 BMC schat de budgetdaling voor de Wsw ongeveer twee keer zo hoog in. De in het regeerakkoord ingeboekte besparingen zijn nettobedragen. Er wordt daarbij geen rekeninggehouden met de hogere Bezuinigingen

2011 ' vallen nog mee'

Korting op korting vanaf 2012

Naar werk:

500 Wwb-ers 250 Wsw-ers 150 Wajong-ers

Figuur 8

Prognose aantal uitkeringen als gevolg van wijzigingen in wetgeving

Regeling 2010 Structureel

Wwb/WIJ 750 750

Wsw 203 68

Wajong 280 105

Wet werken naar vermogen - 189

Geen uitkering - 121

Totaal 1233 1233

Toelichting⁴:

• Wsw-populatie wordt beperkt tot de doelgroep met indicatie ‘beschut‘. Dit is naar verwachting eenderde van de huidige populatie.

• De Wajong wordt beperkt tot de groep duurzaam en volledig arbeidsongeschikt.

Dit is naar verwachting iets minder dan 40% van de huidige doelgroep.

• Wet werken naar vermogen: deel huidige doelgroep Wajong (30%) en deel van de doelgroep Wsw (50%).

• Een deel van de huidige doelgroep zal, naar verwachting, niet in aanmerking komen voor een uitkering (30% Wajong-doelgroep en 15% Wsw-doelgroep).

Het kabinet verwacht veel van de gemeenten in de komende jaren. De voorgenomen bezuinigingen lijken in strijd met die hoge verwachtingen. De gemeente zal de komende jaren alle aanwezige financiële, maatschappelijke en juridische ruimte moeten benutten om een volwaardige maatschappelijke participatie van haar inwoners mogelijk te maken.

4 Deze toelichting is gebaseerd op informele bronnen die betrokken zijn bij de besprekingen over de Wet Werken naar Vermogen. Het wetsvoorstel is nog niet openbaar. Of deze inschattingen correct zijn hangt af van de uiteindelijke invulling van de wet Werken naar Vermogen en de aanpassingen in de andere genoemde wetten.

Hoofdstuk 3 Analyse

3.1 Inleiding

In hoofdstuk 2 is een beschrijving gegeven van een aantal belangrijke

ontwikkelingen in en voor Maassluis: gesproken is over maatschappelijke trends zoals vergrijzing en de toenemende druk op voorzieningen en over de verwachte wijzigingen in rijksbeleid en -budgetten. Ook is het participatiebeleid van Maassluis beschreven, inclusief de belangrijkste partners van de gemeente in het sociale domein.

In dit hoofdstuk zullen enkele observaties worden geformuleerd over de wijze waarop het sociale domein van Maassluis is ingericht en functioneert. Deze observaties komen voort uit de documentenanalyse en de interviews die zijn gehouden (voor een compleet overzicht van de bronnen: zie de bijlagen 1 en 2).

De analyse die voortvloeit uit de observaties, gebruiken we voor het schetsen van de koers voor Maassluis en de rol van Dukdalf daarbinnen.

3.2 Observaties

Observatie 1: de blik van Maassluis is gericht op de toekomst

Uit zowel de beleidsdocumenten als de interviews komt naar voren dat gemeente en de maatschappelijke partners in Maassluis zich zeer bewust zijn van de

veranderingen die de komende jaren op de gemeente af komen. Zowel voor wat betreft de maatschappelijke trends als de ontwikkeling van rijksbeleid en -middelen, zijn vrijwel alle spelers zich ervan bewust dat er grote veranderingen op komst zijn.

Ook beseft men dat de externe ontwikkelingen van grote invloed zullen zijn op de eigen organisatie en werkwijze. Uit de interviews spreekt een gevoel van urgentie:

niets doen is geen optie. Daarbij wordt vaak genoemd dat een betere onderlinge samenwerking tussen de organisaties en professionals in Maassluis een

noodzakelijke voorwaarde is om ook met minder middelen het voorzieningenniveau op peil te houden.

Observatie 2: een routekaart ontbreekt nog

Het besef dat er grote veranderingen op Maassluis af komen, is binnen en buiten de gemeentelijke organisatie breed aanwezig. Tegelijkertijd hebben de partners in het sociale domein nog geen helder zicht op wat de precieze invloed van alle

ontwikkelingen op de eigen organisatie zal zijn. Evenmin is er zicht op hoe nieuwe vormen van samenwerking kunnen leiden tot een meer efficiënte en effectieve inzet van mensen en middelen. Een voorbeeld hiervan is de uitvoering van de

dagbesteding: de gemeente is zoekende hoe deze dienstverlening, met een

toenemende schaarste aan middelen, overeind gehouden kan worden en beter kan bijdragen aan de gemeentelijke participatiedoelstellingen. Zolang de gemeente Maassluis echter niet helder en consequent is over een nieuwe koers in het sociale domein, is het aannemelijk dat de betrokken instellingen dezelfde werkwijze blijven hanteren als in de afgelopen jaren.

De gemeente Maassluis vraagt om innovatie en samenwerking, maar rekent de instellingen nog af op dezelfde prestatie-indicatoren als voorheen. Organisaties zijn primair gericht op het uitvoeren van het eigen aanbod en verbeteren en vernieuwen dit. Zij verwachten van de gemeente een voortrekkersrol als het gaat om

samenwerking en nieuw aanbod.

Observatie 3: de sociale structuur van Maassluis is relatief sterk

De sociale structuur van Maassluis is relatief sterk, zo is gebleken uit het bronnenonderzoek en de interviews. Daarbij gaat het in de eerste plaats om de voorzieningen die worden geleverd door professionele organisaties: zowel de gemeente als de aanbieders op het terrein van wonen, welzijn en zorg leveren veel voorzieningen en voorzieningen van hoge kwaliteit. Ten tweede is er een bloeiend verenigingsleven en kent Maassluis een groot aantal actieve bewoners. Met de verdere vergrijzing zal naar verwachting zowel de vraag naar als het aanbod van vrijwilligers verder stijgen.

Observatie 4: organisaties werken pragmatisch samen

De gemeente en de maatschappelijke organisaties in Maassluis werken intensief met elkaar samen. Daarbij is opgevallen dat de samenwerking tussen de

verschillende organisaties vooral pragmatisch wordt opgepakt: professionals treffen elkaar rondom een bepaalde casus en beoordelen dan hoe, in het voorliggende individuele geval, de dienstverlening het beste kan worden georganiseerd. Ook de

‘vraag raak spreekuren’, waar verschillende maatschappelijke organisaties op

toerbeurt een loket bemensen, is een voorbeeld van de pragmatische samenwerking in Maassluis. In de samenwerking tussen organisaties speelt het concurrentiemotief een rol. Organisaties zien het belang om samen op te trekken maar beschermen ook de eigen positie en producten.

Een meer methodische samenwerking, waarbij organisaties innovaties realiseren door op een hoger abstractieniveau met elkaar een strategie en werkwijze te delen, hebben we in onze documentanalyse en gesprekken minder aangetroffen. Een voorbeeld van samenwerking die het cliëntniveau overstijgt is de aanpak van de ‘top negentien overlastgevende jongeren’ in Maassluis. Ook voor de woonzorgzones liggen er ambities voor verdergaande samenwerking. Vooralsnog staat die nog in de kinderschoenen.

Observatie 5: activiteiten en ambities overlappen elkaar

De verschillende organisaties in het sociale domein in Maassluis hebben een deels overlappende dienstverlening. Een voorbeeld zijn de activiteiten op het terrein van budgethulp en schulddienstverlening; deze worden zowel door de gemeente (bureau Westerbeek) als door StOED aangeboden.⁵ Voor wat betreft de toekomstplannen van de verschillende organisaties geldt deze overlap nog sterker: de meeste organisaties zijn gericht op groei van het eigen domein en takenpakket.

5 Er zijn vaak goede argumenten aan te voeren waarom dit zo geregeld is. Het is echter de vraag of het niet anders kan als er vanuit een samenwerkingsbril naar gekeken wordt.

Veel gesprekspartners hadden daarbij een ‘concurrentiebril’ op: liever groei van de eigen organisatie dan overdracht aan partnerorganisaties. Deze houding is overigens een begrijpelijke reactie op de huidige wijze van financiering en aansturing door de gemeente Maassluis.

Denklijnen over hoe de klant (bijvoorbeeld werkzoekende, oudere, ondernemer) beter en efficiënter kan worden geholpen, waarbij het organisatieperspectief wordt overstegen, liggen vooral nog op de ‘tekentafel’. Ook de ordening of eventuele herschikking van taken en activiteiten van de verschillende maatschappelijke organisaties, lijken geen gespreksonderwerpen die vaak ter tafel komen.

Observatie 6: noodzaak tot vergaande besparingen

Zoals is gebleken uit de inventarisatie in hoofdstuk 2, is het realiseren van besparingen op de uitvoering noodzakelijk. De huidige werkwijze is, met de groeiende vraag en dalende financiële middelen, niet lang meer vol te houden.

Daarbij is het de kunst om ook een kwalitatieve sprong te maken; bij het formuleren van de nieuwe koers voor Maassluis, in het volgende hoofdstuk, wordt daarop teruggekomen.

Observatie 7: Ook burgers moeten meebewegen

Op het terrein van (maatschappelijke) participatie is veel in beweging. De gemeente vraagt een actieve houding van burgers om de beschikbare voorzieningen zo goed mogelijk te benutten. Zelf doen waar het kan en ondersteund worden wanneer het nodig is. Burgers nemen echter niet ‘vanzelf’ afstand van de gedachte dat de gemeente hun problemen kan oplossen. Dit vraagt een andere dialoog tussen gemeente en burger.

Observatie 8: Dukdalf van sociale werkvoorziening naar mensontwikkelbedrijf

Dukdalf is een belangrijke speler op het terrein van werk en participatie in Maassluis.

Opgericht als uitvoerder van de Wsw, heeft Dukdalf zich in de afgelopen jaren ontwikkeld tot een bredere uitvoeringsorganisatie: naast de sociale werkvoorziening biedt Dukdalf ook re-integratietrajecten aan. Onder meer uit het beleidsplan van Dukdalf blijkt dat het bedrijf op dit moment financieel gezond is en dat de interne organisatie verder wordt geprofessionaliseerd. Wel blijkt uit gesprekken met de maatschappelijke organisaties in Maassluis dat Dukdalf relatief onzichtbaar is: zo profileert Dukdalf zich bijvoorbeeld niet in de ontwikkeling van de woonservicezones in Maassluis. Dukdalf kiest vooralsnog niet voor specialisatie op een of enkele vormen van dienstverlening aan cliënten, gemeente of ondernemers.

Hoofdstuk 4 Koers: zelforganiserend vermogen

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden voorstellen geformuleerd voor de door Maassluis te volgen koers voor het realiseren van de ambities op het terrein van zorg, werk en

participatie. Paragraaf 2 bevat de opgaven voor Maassluis en in paragraaf 3 geven we de hoofdlijnen voor de te volgen koers, in paragraaf 4 wordt de koers uitgewerkt vanuit de perspectieven van de klant, de professionals, de organisaties, de

ondernemers en de instrumenten. Paragraaf 5 bevat een uitwerking van de implicaties van de koers voor rol en taken van de gemeente Maassluis. De hier geformuleerde koers biedt vervolgens een basis voor de ontwikkelscenario’s voor Dukdalf.

4.2 De opgaven voor Maassluis

De hoofdopgave: inspelen op demografische en maatschappelijke ontwikkelingen Dé opgave voor Maassluis voor de komende jaren is om in te spelen op de demografische en maatschappelijke ontwikkelingen in de stad. Maassluis is een vergrijzende gemeente. Door het toenemend aantal ouderen zal ook de zorgvraag groter worden. Een stijgende zorgvraag is te zien in de AWBZ. Door een deel van de AWBZ te decentraliseren, wil het Rijk een antwoord vinden op de toenemende vraag. Voor Maassluis betekent dit het ontwikkelen van nieuwe arrangementen op het snijvlak van AWBZ en Wmo.

Ook het bestand van uitkeringsgerechtigden vergrijst sterk. In het re-integratie- en activeringsbeleid zal hier rekening mee gehouden moeten worden. De kansen van oude werkzoekende uitkeringsgerechtigden op een reguliere baan zijn klein.

Opgaven in de uitvoering

De demografische en maatschappelijke opgaven nopen tot veranderingen in de werkwijze van de gemeente Maassluis en haar partners. Drie opgaven hierin zijn:

1. Anders samenwerken

Gemeente en maatschappelijke organisaties werken in Maassluis vooral samen op casusniveau. Gezien de omvang van de opgave om ook in de komende jaren de dienstverlening aan bewoners van Maassluis overeind te houden, zal de

samenwerking tussen de bewoners, bedrijven en publieke organisaties ook op een hoger en meer strategisch niveau georganiseerd moeten worden. De participatie- samenleving moet opnieuw worden uitgevonden, los van de huidige organisaties en structuren. Dit vraagt een integrale aanpak waarbij de klantvraag centraal staat.

Voor organisaties betekent dit meer accent op samenwerking en minder op concurrentie.

2. Meer resultaten met minder middelen

Een belangrijke opgave voor Maassluis is samen te vatten als ‘meer resultaten met minder middelen’. In hoofdstuk 2 hebben we geconstateerd dat door de

veranderingen in de samenleving, de vraag naar publieke diensten fors zal stijgen.

Daarnaast wordt de publieke sector zelf geconfronteerd met een forse korting op de beschikbare (financiële) middelen. De kunst is om met die afnemende middelen de Maassluise samenleving overeind te houden, bijvoorbeeld door meer inzet van vrijwilligers, en de doelstellingen op het terrein van participatie te realiseren.

3. Positionering Dukdalf

De in hoofdstuk 2 genoemde ontwikkelingen – een kleinere doelgroep voor de sociale werkvoorziening, een daling van de beroepsbevolking, minder middelen voor re-integratie, participatie en zorg – vormen een bedreiging voor het voortbestaan van Dukdalf in de huidige vorm. Om van toegevoegde waarde te blijven en om bedrijfseconomisch verantwoord te kunnen voortbestaan, zal Dukdalf zich verder moeten ontwikkelen. Daarbij kan spanning ontstaan tussen de twee petten van de gemeente Maassluis: de gemeente is zowel eigenaar als opdrachtgever van Dukdalf. Vanuit de eerste rol kijkt de gemeente naar het organisatiebelang. In de laatste rol staat het realiseren van maatschappelijke effecten voorop. In de keuze voor de positionering van Dukdalf zal de gemeente de belangen van andere organisaties mee moeten wegen.

4.3 De koers voor Maassluis

Een succesvolle koers voor Maassluis op het terrein van participatie richt zich op het versterken van het zelforganiserend vermogen van burgers. Onder deze paraplu plaatsen we twee andere thema’s: meer doen met minder en verbinden en vernieuwen.

Versterken van het zelforganiserend vermogen

Focus op zelforganiserend vermogen zet de verantwoordelijkheid en de

mogelijkheden van burgers centraal. Wat kan iemand wél, is het uitgangspunt. Dit vraagt van gemeente en aanbieders een andere kijk op vragen en problemen van burgers. Niet de vraag naar het product of de voorziening staat centraal. Het gaat om de vraag op welke manier participatie en zelfredzaamheid bevorderd worden.

Hierbij zijn ‘eigen kracht’ en ‘kracht van het netwerk’ belangrijke begrippen. Dat betekent in sommige gevallen ‘niets‘ doen en in het andere uiterste de

verantwoordelijkheid geheel overnemen (bemoeizorg). Het uitgangspunt is dat de individuele verantwoordelijkheden van de burger in beginsel niet worden

overgenomen.

Dit is een contrast met de huidige praktijk, waarbij vastgesteld wordt op welk aanbod iemand aanspraak kan maken om iemands beperkingen te compenseren. Dat leidt tot een praktijk waarin regelgeving, beperkingen en aanbod centraal staan. Burgers claimen producten, toegang (indicatiestelling) is gericht op kostenbeheering en aanbieders zijn gericht op productiemaximalisatie. Om de noodzakelijke transitie te bevorderen is het van belang dat er nieuwe prikkels komen in het veld van zorg en welzijn gericht op het doorbreken van het claimgedrag van burgers, de

productiedrang van aanbieders en de regeldrang van de overheid. Die prikkels moeten veel meer leiden tot maximalisering van eigen regie en zelforganiserend vermogen van (kwetsbare) burgers en hun sociaal netwerk en tot ondernemerschap van aanbieders die daarbij passende ondersteuning bieden Een indicatie voor drie uur huishoudelijke hulp bevat bijvoorbeeld geen enkele prikkel voor enige vorm van creativiteit voor zowel de klant als voor de aanbieder.

Investeren in het zelforganiserend vermogen vraagt om een ander samenspel tussen gemeente, maatschappelijke organisaties en burgers. In onderstaand

schema worden de relaties tussen overheid, (professionele) organisaties, bewoners en hun informele netwerken weergegeven. De dunne pijlen geven aan dat zowel gemeente als maatschappelijke organisaties relatief weinig sturen op de informele netwerken van bewoners. Als de professionals werk willen maken van het

versterken van het zelforganiserend vermogen van de bewoners van Maassluis, zal juist meer gestuurd moeten worden op versterking van de informele netwerken.

Schema: overheid, organisaties, burgers en informele netwerken

Overheid Organisaties

Bewoners Informele netwerken

Bij de ordening van deze nieuwe relaties tussen burgers, organisaties en overheid, is een belangrijke rol weggelegd voor de gemeente Maassluis. Concreet: een van de doelstellingen die is verwoord in de visie op participatie, is het zo lang mogelijk zelfstandig laten functioneren van de bewoners van Maassluis. Deze doelstelling kan overeind blijven, maar de gemeente hoeft niet een compleet dienstenpakket aan te bieden aan individuele bewoners. In de toekomst zal de gemeente steeds vaker ervoor zorgen dat anderen (vrijwilligers, informele netwerken, maatschappelijke organisaties) de doelstelling realiseren: van zorgen voor naar zorgen dát. In paragraaf 4 van dit hoofdstuk wordt deze nieuwe rol van de gemeente Maassluis verder uitgewerkt.

Verbinden en vernieuwen

Om de geschetste ambitie te realiseren, zijn nieuwe vormen van samenwerking in Maassluis noodzakelijk. Zonder nieuwe werkwijzen en nieuwe allianties tussen gemeente, maatschappelijke organisaties en (groepen) bewoners, is het niet mogelijk om de participatiedoelstellingen te realiseren: minder middelen leiden dan enkel tot verschraling. Hierbij zal de prikkel dusdanig vormgegeven moeten zijn, dat het oplossend vermogen in de samenleving zelf maximaal benut en gestimuleerd wordt. De prikkel moet in die richting werken voor zowel de burger, de overheid als voor de samenwerking tussen aanbieders.

Meer doen met minder

In de voorgaande hoofdstukken is duidelijk geworden dat de (financiële) middelen van de gemeente Maassluis en de organisaties in de publieke sector de komende jaren gaan dalen. Tegelijkertijd nemen de maatschappelijke opgaven toe in omvang en diepgang. Investeren in efficiënter en effectiever werken is daarom een

noodzaak: met minder middelen het hoofd geboden worden aan grotere opgaven.

De te kiezen koers voor de inrichting van het sociale domein in Maassluis zal tot een substantiële kostenbesparing moeten leiden.

De gemeente hoeft deze ontwikkeling niet in haar eentje in gang te zetten.

Integendeel, Maassluis kan bewoners en maatschappelijke organisaties uitnodigen om met ideeën te komen over hoe zaken beter en goedkoper kunnen. Een

voorbeeld hierbij is de dagbesteding, welke wordt overgedragen van de AWBZ naar de gemeenten. De hiermee gepaard gaande bezuinigingen zullen ertoe leiden dat Maassluis de dagbesteding ‘opnieuw moet uitvinden’. Dat kan bijvoorbeeld door deze vorm van dienstverlening voor een lagere prijs in te kopen. Maar de nieuwe aanpak kan ook verder gaan: door uit te gaan van de doelstellingen (participatie, sociale contacten) in plaats van het product (dagbesteding) en door de inzet van vrijwilligers in combinatie met professionals kunnen de doelen wellicht voor een fractie van de huidige kosten gerealiseerd worden.

4.4 Uitwerking van de koers

Hieronder volgt een uitwerking van de nieuwe koers voor Maassluis per groep actoren. Daarbij zal naast de gewenste ontwikkelingsrichting worden beschreven op welke manier de relatie tussen de betreffende actor en de gemeente zal veranderen.

In paragraaf 5 wordt vervolgens een aantal ontwikkelingsrichtingen voor de gemeente zelf gepresenteerd.

Bewoners: van cliënt naar burger

Bewoners van Maassluis zullen in de toekomst minder vaak een beroep kunnen doen op de overheid en maatschappelijke organisaties. Omdat publieke

voorzieningen worden versoberd, worden bewoners steeds meer gedwongen eigen oplossingen te vinden voor hun problemen. Het zal minder vanzelfsprekend worden dat professionals, op basis van een vraag van een bewoner, direct een dienst of voorziening aanbieden. Het bouwen en onderhouden van een eigen netwerk zal in belang toenemen.

Voorbeeld: organiseren van een scootmobielpool

Op dit moment kunnen mensen in de Wmo geïndiceerd worden voor een scootmobiel. Om deze voorziening betaalbaar te houden en het niveau van

dienstverlening op peil te houden, is het een idee om de scootmobiel gedeeltelijk als algemene voorziening in te richten. Op basis van een lichte toets kunnen mensen gebruik maken van een scootmobiel die op een centrale plek in de woonzorgzone klaar staat. Onderhoud en haal- en brengservice zou met vrijwilligers en/of

medewerkers van Dukdalf georganiseerd kunnen worden.

Voor de gemeente Maassluis betekent deze ontwikkeling vooral ‘loslaten’. Meer dan nu het geval is, zullen de medewerkers van de gemeente en maatschappelijke instellingen een beroep moeten doen op de zelfredzaamheid van bewoners en hun informele netwerken. De rol van de publieke actoren zal verschuiven van het leveren van diensten en voorzieningen naar het versterken en ontsluiten van netwerken in de gemeente Maassluis. Deze ontwikkeling is reeds ingezet met de komst van de Wet maatschappelijke ondersteuning en met de nieuwe Beleidsvisie

Samenlevingszaken van de gemeente Maassluis. Deze aanpak zal in de komende jaren verder aangescherpt dienen te worden.

Een van de ontwikkelingen is de nadruk op wijkgericht werken. Voor drie wijken in Maassluis bestaat een gebiedsoverleg waarin wijkbewoners samen met onder andere de woningcorporatie en gemeente gezamenlijk plannen ontwikkelen voor de wijk. Hieraan zijn ook wijkbudgetten gekoppeld.

Professionals: van producten naar oplossingen

De nieuwe koers betekent voor de professionals van gemeente en maatschappelijke organisaties dat men een slag moet maken in het denken: niet de eigen diensten of voorzieningen moeten centraal staan, maar de oplossing van de vragen van

burgers. Daar komt bij dat een probleem van een bewoner niet altijd om een

oplossing van de professional vraagt: veel oplossingen kunnen prima worden bereikt door mensen informatie te verschaffen of door te verwijzen naar private of informele dienstverlening.

Deze omslag zal voor een groot deel van de professionals zeer ingrijpend zijn; men is gewend te denken in bijvoorbeeld uren thuiszorg, vergoedingen per kilometer of een x-aantal hulpverleningsgesprekken. Het leveren van goederen en diensten betekent bovendien dat er een bestaansrecht is voor het eigen werk en de eigen organisatie. Verwijzen naar oplossingen buiten de eigen organisatie zal echter steeds meer de norm worden.

Voorbeeld: geen re-integratietraject maar verwijzen naar uitzendbureau

Een jonge schoolverlater die zich bij de gemeente meldt voor een bijstandsuitkering, kreeg voorheen vaak ondersteuning bij de stap naar regulier werk, bijvoorbeeld in de vorm van een sollicitatietraining of werkaanvaardingspremies. Ook met de Wet Investeren in Jongeren (WIJ) bestaat er nog een breed palet aan ondersteunende voorzieningen voor werkloze jongeren. In de toekomst zal de gemeente Maassluis scherper moeten kiezen welke jongeren wel, en welke niet, professionele

dienstverlening krijgen aangeboden. Jongeren die het op eigen kracht kunnen redden, zullen vaker worden verwezen naar een uitzendbureau of naar andere wegen om een betaalde baan te vinden.

De gemeente Maassluis kan een belangrijke bijdrage leveren aan de omslag van

‘producten’ naar ‘oplossingen’. In de richting van de eigen medewerkers gaat het onder meer om het versterken van het kostenbewustzijn en stimuleren van ondernemerschap. De maatschappelijke organisaties zullen minder gestuurd moeten worden op uren en diensten en meer op het realiseren van oplossingen (zie ook paragraaf 4 van dit hoofdstuk). Ook uitvoerende professionals van de gemeente zullen in hun klantcontacten meer sturen op zelforganiserend vermogen van mensen. Wat kan er in de eigen omgeving georganiseerd worden en welke informele verbanden kunnen worden aangesproken?

Maatschappelijke organisaties: samen sterker

De voorgestelde koers voor Maassluis zal van grote betekenis zijn voor de organisaties in het maatschappelijk middenveld. Op minstens twee aspecten van rollen en taken van de instellingen zal vernieuwing worden gevraagd. In de eerste plaats zal, zoals ook hierboven aangegeven, een draai gemaakt moeten worden van het aanbieden van producten naar het bieden van oplossingen. Dat betekent een andere bedrijfsvoering, nieuwe financieringsstromen en vernieuwende vormen van aansturing van de medewerkers. Daarbij zal niet langer afgerekend kunnen worden op verleende diensten, maar op de bijdrage die de organisatie en de medewerker heeft geleverd aan een oplossing.

Een tweede aspect van vernieuwing betreft de noodzaak tot intensivering van samenwerking tussen organisaties. Gebleken is dat de maatschappelijke

organisaties in Maassluis op dit moment vooral samenwerken op cliëntniveau: daar waar een cliënt van organisatie X een tweede probleem heeft op het terrein van organisatie Y, weten de organisaties elkaar snel te vinden en wordt een

gezamenlijke aanpak gerealiseerd. Samenwerking op een hoger abstractieniveau, waarbij organisaties elkaar treffen om op een meer strategische manier een maatschappelijk probleem in Maassluis aan te pakken, hebben we nog minder aangetroffen. In de toekomst zal de samenwerking echter steeds vaker op een collectief niveau worden aangevlogen.

Voorbeeld: de woonservicezones in Maassluis

Maassluis werkt aan de ontwikkeling van drie woonservicezones in de stad. Dit zijn gebieden waar woningen, de inrichting van de publieke ruimte en het aanbod van voorzieningen zodanig worden georganiseerd dat bewoners zo lang mogelijk zelfstandig kunnen wonen en participeren. De gemeente werkt bij de realisatie van de woonservicezones samen met onder meer woningcorporatie Maasdelta en verschillende welzijns- en zorginstellingen. Een concreet resultaat van de samenwerking in de woonservicezones zijn de wijksteunpunten waar de verschillende maatschappelijke organisaties hun dienstverlening bundelen.

De nieuwe samenwerking, in combinatie met de toenemende schaarste aan financiële middelen, betekent tevens dat maatschappelijke organisaties scherpere keuzes zullen moeten maken over welke vormen van expertise en dienstverlening men zelf in huis wil hebben – en welke men aan partnerorganisaties kan en wil overlaten. Dat betekent tevens dat de verschillende instellingen niet als concurrent van elkaar optreden, maar juist elkaar de ruimte moeten gunnen om in een aantal zaken écht goed te worden. Zo verdient het bijvoorbeeld aanbeveling om budgethulp niet op drie of vier plekken in Maassluis aan te bieden, maar juist centraal te (laten) organiseren. Eén verantwoordelijke instelling betekent dat deze maximale

deskundigheid kan opbouwen en efficiënter kan werken.

Deze nieuwe aanpak, waarbij maatschappelijke organisaties elkaar niet beconcurreren maar versterken, vraagt veel van de gemeente Maassluis. De gemeente kan samenwerking ondersteunen en uitdagen door het wijkgericht en integraal werken (nog) meer centraal te stellen.

De indeling in woonservicezones is hiervoor geschikt. De gemeente kan op het niveau van de wijken en/of de woonservicezones ambities vastleggen. Deze ambities kunnen door organisaties gezamenlijk opgepakt worden.

Ondernemers doen mee

Ondernemers zijn onlosmakelijk verbonden met de Maassluise samenleving. Zij hebben belang bij een levendig Maassluis met een welvarende en koopkrachtige bevolking. Ook zullen ondernemers, in hun rol als werkgever, een groeiend belang hebben bij een verdere versterking van de beroepsbevolking. In de toekomst zal, onder meer door de vergrijzing en ontgroening, het arbeidspotentieel immers gaan dalen. Werkgevers zullen daardoor steeds vaker een beroep moeten doen op andere oplossingen. Ze zullen verleid moeten worden om de groepen die nu nog langs de kant staan in te schakelen. Anders wijken ze uit naar andere oplossingen, zoals de inhuur van ‘Polen’ of het verplaatsen van productie.

Daarnaast kunnen ondernemers prima bijdragen aan het realiseren van een aantal van de maatschappelijke doelstellingen die geformuleerd zijn voor Maassluis. In de genoemde woonservicezones bijvoorbeeld, zal behoefte zijn aan ondernemerschap op het terrein van persoonlijke dienstverlening en gemaksdiensten zoals stomerijen en boodschappenservice. Ook het genoemde voorbeeld van de mogelijke

privatisering van de loophulpmiddelen biedt kansen: voor ondernemers biedt het nieuwe markten, voor de overheid betekent dit een forse besparing op de collectieve uitgaven.

De gemeente Maassluis werkt reeds op verschillende manieren samen met ondernemers en ondernemersverenigingen. Er zijn plannen voor een

werkgeversservicepunt Nieuwe Waterweg Noord, waarin gemeenten en UWV de dienstverlening aan werkgevers hebben gebundeld. Bij de start van nieuwe initiatieven, zoals de woonservicezones, verdient het aanbeveling consequent te kijken naar de kansen en mogelijkheden voor vernieuwend ondernemerschap.

4.5 De betekenis van de koers voor de gemeente Maassluis

In het voorgaande is een nieuwe koers voor werk, zorg en participatie in Maassluis beschreven en zijn voor een aantal actoren de consequenties van deze nieuwe koers in beeld gebracht. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de implicaties van deze koers voor de gemeente Maassluis.

1. Koers bepalen

Een koerswijziging voor Maassluis begint met het vaststellen van een nieuwe koers.

In deze rapportage worden daarvoor voorstellen gedaan: versterken van het zelforganiserend vermogen, verbinden en vernieuwen, meer doen met minder. Het beschrijven van een nieuwe koers is niet voldoende; belangrijker is dat deze koers (1) eigen is – of: eigen wordt gemaakt – voor bestuurders en managers van de gemeente Maassluis en (2) wordt uitgedragen naar de andere belangrijke stakeholders: gemeenteraad, bewoners, medewerkers en maatschappelijke organisaties. En (3) wordt uitgevoerd. Bijvoorbeeld in de vorm van pilotprojecten.

Het uitdragen van de nieuwe koers zal veel vragen van de overtuigingskracht en het uithoudingsvermogen van bestuurders en leidinggevenden. Naar verwachting zullen alle vier hierboven genoemde groepen stakeholders in eerste instantie kritisch reageren op wat beoordeeld zal worden als ‘de gemeente zet een stap terug’. Het beroep dat de nieuwe koers doet op bewoners, medewerkers en de mensen bij de maatschappelijke organisaties, kan als belastend en bedreigend worden ervaren.

Openheid over de analyse, zoals beschreven in hoofdstuk 2, en over de noodzaak tot het creëren van nieuwe werkwijzen is een voorwaarde om de nieuwe koers voor Maassluis succesvol te gaan uitvoeren.

2. Koers vasthouden

Als de nieuwe koers voor Maassluis is vastgesteld en gecommuniceerd, is het van belang deze consequent te volgen. De gemeente – bestuurders, leidinggevenden, beleidsmakers en professionals op de werkvloer – moeten in concrete acties laten zien dat Maassluis een nieuwe weg is ingeslagen. Uiteraard is ‘zelforganiserend vermogen’ niet iets wat van de ene dag op de andere kan worden ingevoerd; wat wél kan is dat de gemeente zich vanaf een vast te stellen moment voor alle nieuwe initiatieven en activiteiten laat leiden door de nieuwe koers. De Maassluise

samenleving moet weten dat het de gemeente menens is.

3. Uitdagen: maatschappelijk aanbesteden

De nieuwe koers voor Maassluis betekent een totaal nieuwe manier van het organiseren van de ondersteuning van en dienstverlening aan bewoners. De

gemeente vraagt hierbij veel van zichzelf en van de maatschappelijke organisaties in Maassluis. De nieuwe koers vraagt dan ook om een nieuwe werkwijze in de relatie tussen gemeente en de instellingen: maatschappelijk aanbesteden.

De kern van ‘maatschappelijk aanbesteden’ is dat de gemeente een probleem op tafel legt en aan de maatschappelijke organisaties vraagt met een oplossing voor dat probleem te komen. Daarbij blijft de gemeente weg van de instrumenten, maar worden zo concreet mogelijke resultaten beschreven. Een maatschappelijke organisatie, of groep organisaties, heeft vervolgens de vrijheid om voorstellen te ontwikkelen om de gewenste resultaten te bereiken. De gemeente stuurt daarbij op de kwaliteit van de voorstellen en op de prijs: ‘meer met minder’ blijft immers een belangrijk onderdeel van de koers.

Op het moment dat Maassluis bijvoorbeeld aan de slag gaat met de implementatie van de nieuwe wet ‘werken naar vermogen’ of de decentralisatie van de jeugdzorg, is het van belang de stap te maken van klassiek aanbesteden naar maatschappelijk aanbesteden: van instrumenten naar oplossingen. De gemeente zal in deze

implementatieprocessen helder moeten maken dat geen men geen trajecten, uren, diensten of werkprocessen aanbesteedt, maar dat men voorstellen wil zien die, bijvoorbeeld, leiden tot een stijging van de arbeidsdeelname van jonggehandicapten.

4. Financiering: afrekenen op resultaten

‘Maatschappelijk aanbesteden’ vraagt om een nieuwe vorm van financiering door de gemeente: met de beschikbare budgetten moet worden gestuurd op oplossingen in plaats van op producten.

Het past in deze koers om uitvoerende organisaties en burgers ruimte te geven om te bepalen ‘hoe’ ze het maatschappelijk probleem op willen lossen. En om ze niet permanent verantwoording af te laten leggen over geleverde deelproducten. Sturen vanuit vertrouwen in plaats vanuit wantrouwen.

Daar hoort bij dat het beschamen van vertrouwen consequent en hard wordt afgestraft.

5. Partnerschappen stimuleren

Als gevolg van de nieuwe koers zal het maatschappelijk middenveld in Maassluis ingrijpend gaan veranderen. Organisaties die nu relatief comfortabel kunnen werken op basis van een meerjarige relatie met de gemeente Maassluis, zullen gedwongen worden de stap te zetten van producten naar oplossingen. Omdat die oplossingen vaak te vinden zijn bij de bewoners van Maassluis en hun informele netwerken, zullen de professionals bovendien de stap ‘van binnen naar buiten’ moeten zetten.

Dit vraagt om een omslag; er zijn geen garanties te geven dat de huidige organisaties in Maassluis succesvol zullen zijn in de gewenste transformatie.

Voor de gemeente Maassluis is het van belang om de blik te verplaatsen van de huidige organisaties en huidige instrumenten naar de oplossingen voor de

maatschappelijke opgaven. In sommige gevallen zal dat betekenen dat vrijwilligers van bijvoorbeeld een bewonersvereniging of kerkgenootschap een bepaalde opgave beter en goedkoper kunnen uitvoeren dan de huidige, professionele organisaties.

Vaak ook zal er sprake zijn van partnerschappen tussen professionals en

vrijwilligers, waarbij (groepen) bewoners door een professional worden ondersteund in hun vrijwilligerswerk. Op een vernieuwende wijze (voldoende) vrijwilligers

inschakelen is een onderdeel van de opgave voor de gemeente Maassluis.

Het is aan de gemeente Maassluis om dergelijke partnerschappen tussen netwerken en organisaties te stimuleren. Daarbij kan ervoor worden gekozen om, buiten de bestaande Maassluise infrastructuur om, ook nieuwe spelers actief binnen te halen voor de realisatie van oplossingen voor de maatschappelijke opgaven. Zowel voor bewoners, professionals als de gemeentelijke organisatie zelf kunnen nieuwe partners leiden tot nieuwe werkwijzen en betere resultaten. Een andere manier om vernieuwing te stimuleren is om te kiezen voor het realiseren van nieuwe

uitvoeringspraktijken. Aan de hand van voorbeeldprojecten kan op kleine schaal geexperimenteerd worden met een nieuwe manier van werken. De

woonservicezones bieden een goede schaal om te experimenteren met nieuwe activiteiten rond welzijn, zorg en/of arbeid. Het is goed om in deze experimenten gebruik te maken van het ondernemerschap van organisaties dat wij tegenkwamen in onze gespreksronde. Zij hebben hun klantgroepen scherp op het netvlies en zijn bereid, onder regie van de gemeente, hun nek uit te steken voor nieuwe projecten.

6. Het goede voorbeeld geven: ondernemerschap en ontkokering

De nieuwe koers voor Maassluis zal ook van grote betekenis zijn voor de

gemeentelijke organisatie en de wijze waarop de eigen medewerkers van Maassluis worden aangestuurd en beoordeeld. De vraag die de gemeente stelt aan bewoners en maatschappelijke organisaties is groot en ingrijpend; dat betekent ook dat de gemeente zelf het goede voorbeeld moet geven.

De belangrijkste verandering is dat de medewerkers van de gemeente, zowel beleidsmakers als uitvoerende medewerkers, de ruimte moeten krijgen om te werken aan oplossingen voor de maatschappelijke opgaven in Maassluis. Dat betekent dat niet langer wordt gestuurd op trajecten, werkprocessen of bestedingen, maar op maatschappelijke resultaten. Ruimte bieden voor maatwerk is hiervoor een belangrijke voorwaarde. Dat betekent niet dat de rol van het management is

uitgespeeld, integendeel: leidinggevenden en medewerkers zullen zeker in de startperiode vaak en intensief met elkaar het gesprek aangaan over wat, in een concrete casus, een effectieve en efficiënte oplossing is.

Daarnaast zal de gemeente Maassluis intern dezelfde vragen moeten neerleggen als die welke men stelt aan de maatschappelijke organisaties: hoe kan, rondom een bepaalde maatschappelijke opgave, de gemeentelijke organisatie zich zo efficiënt en effectief mogelijk organiseren? Ook intern zal de nieuwe koers op deze manier leiden tot nieuwe partnerschappen en een vergaande ontkokering tussen de domeinen zorg en welzijn, werk en inkomen en wonen en wijkontwikkeling.

4.6 Tot slot: de nieuwe koers en Dukdalf

De in dit hoofdstuk beschreven koers heeft forse consequenties voor de werkwijze van de gemeente Maassluis en de maatschappelijke organisaties. Deze voor de maatschappelijke organisaties beschreven veranderingen gelden in gelijke mate voor het bedrijf Dukdalf: ook van Dukdalf zal worden gevraagd om de stap te maken van producten naar oplossingen, om actiever te werken aan het zelforganiserend vermogen van bewoners en hun informele netwerken en om meer allianties aan te gaan met huidige en nieuwe partners in Maassluis.

Hierbij moet worden vastgesteld dat de nieuwe koers van de gemeente Maassluis, welke immers forse uitdagingen bevat voor de maatschappelijke organisaties en hun medewerkers, bedreigend kan zijn voor het bedrijf Dukdalf. Immers, als men er niet in slaagt de gevraagde stappen te zetten, zal Dukdalf bij maatschappelijke

aanbestedingen het onderspit delven. De gemeente-als-opdrachtgever kan daarbij in botsing komen met de gemeente-als-eigenaar-van-Dukdalf.

In het volgende hoofdstuk staat Dukdalf centraal: de nieuwe koers van de gemeente Maassluis wordt hierbij als een gegeven beschouwd. De ontwikkelscenario’s die worden gepresenteerd, richten zich daarbij op de vraag welke rol Dukdalf kan spelen in deze nieuwe ordening van Maassluis.

Hoofdstuk 5 Toetsingskader en scenario’s voor Dukdalf

5.1 Inleiding

In dit hoofdstuk richten we de blik op Dukdalf: in welke richtingen kan Dukdalf zich ontwikkelen, en wat zijn hiervan de kansen en risico’s? Bij de uitwerking van de ontwikkelscenario’s voor Dukdalf zal systematisch worden gekeken naar de effecten van de te maken keuzes voor Dukdalf zelf, voor de gemeente, en voor de bewoners en maatschappelijke organisaties in Maassluis. Na de formulering van een

toetsingskader, wordt in paragraaf 3 een basisscenario voor Dukdalf gepresenteerd.

Daarna worden in paragraaf 4 de vier ontwikkelscenario’s toegelicht en geanalyseerd.

5.2 Toetsingskader

Om de voor Dukdalf te ontwikkelen scenario’s te kunnen beoordelen, wordt gewerkt met een toetsingskader. Met de criteria van het toetsingskader is het mogelijk om op gestructureerde wijze de pro’s en contra’s van de verschillende scenario’s tegen elkaar af te wegen. In onderstaand schema worden de criteria aan de hand van een aantal thema’s op een rij gezet.

Toetsingskader voor de ontwikkelscenario’s van Dukdalf

1 Koers • Sluit het scenario aan bij de voor Samenlevingszaken geformuleerde koers?

2 Doelgroepen • Welke doelgroepen bedient Dukdalf, welke niet?

• Wat gaan cliënten en ondernemers merken?

3 Effecten • In hoeverre draagt het scenario bij aan de gewenste maatschappelijke effecten?

• Wat is de meerwaarde van het scenario voor de stad Maasluis?

4 Verbinding • Draagt het scenario bij aan verbindingen met andere beleidsterreinen en opgaven?

5 Andere partijen • Wat betekent het scenario voor de andere maatschappelijke organisaties in Maassluis?

• Waar ontstaat mogelijk overlap?

6 Financiën • Welke geldstromen lopen in dit scenario via Dukdalf?

• Wat betekent het scenario voor de exploitatie van Dukdalf?

• Is het scenario financieel duurzaam?

7 Organisatie • Wat betekent het scenario voor de interne organisatie?

• Dient de positionering van Dukdalf te worden aangepast?

8 Verwachtingen • Is het scenario kansrijk, gezien de huidige positie en prestaties van Dukdalf?

5.3 Het basisscenario voor Dukdalf

Het basisscenario gaat uit van handhaving van het huidige bedrijfsmodel van Dukdalf. Dukdalf bestaat nu uit twee poten:

• leerwerkbedrijf (productie en dienstverlening);

• Dukdalf Talent (re-integratiediensten).

De totale omzet van Dukdalf bedraagt € 9,8 miljoen (begroting 2011):

• € 1,3 miljoen uit re-integratieopdrachten;

• € 5,6 miljoen uit SW-subsidies;

• € 2,8 miljoen uit opbrengsten van het werkbedrijf (inclusief detachering en provisie Boon).

Bij ongewijzigd beleid nemen deze inkomsten af tot naar schatting:

• € 430.000 re-integratie⁶;

• € 1,9 miljoen SW-subsidies⁷;

• € 700.000 opbrengsten van het werkbedrijf⁸. De belangrijkste kostenposten zijn:

• de loonkosten van SW-medewerkers € 5,5 miljoen;

• loonkosten van ambtelijk personeel € 2,2 miljoen.

De loonkosten van SW-medewerkers nemen evenredig af met de krimp van de doelgroep. De loonkosten voor ambtelijk personeel nemen zonder ingrepen in de bedrijfsvoering niet af. Van de overige kosten is naar schatting € 1 miljoen vast.

De overige kosten € 1 miljoen zijn variabel en dalen dus bij vermindering van de activiteiten.

Bij ongewijzigd beleid stevent Dukdalf dus af op een exploitatietekort van naar schatting € 2,3 miljoen op jaarbasis.

5.4 De ontwikkelscenario’s voor Dukdalf

Op dit moment vervult Dukdalf, net als veel andere SW-bedrijven, twee kernfuncties:

• toeleiden naar de reguliere arbeidsmarkt (re-integratie);

• werk voor mensen met een lage productiviteit organiseren tegen acceptabele kosten (werken);

We zien dat SW-bedrijven deze twee functies op uiteenlopende wijze vervullen.

Daarbij zijn de volgende dimensies onderscheidend:

• binnen <> buiten

• productie <> ontwikkeling.

6 Re-integratiebudget gemeenten daalt tot eenderde

7 SW-subsidie daalt evenredig met doelgroep tot eenderde

8 Omdat de doelgroep gemiddeld genomen zwakker wordt, dalen de inkomsten uit werkzaamheden

Bij Dukdalf is, net als veel andere SW-bedrijven, de afgelopen periode het accent verschoven van productie naar mensontwikkeling. En er is, met de overdracht van de productie van de tuinmeubelen naar een externe partner, ook een stap gezet in de richting van binnen naar buiten. Het is de vraag hoe Dukdalf zich, gegeven de maatschappelijke opgave in Maassluis, verder moet ontwikkelen langs de lijnen van deze matrix. Nog meer naar buiten, samenwerken met werkgevers? En minder eigen productie?

Deze verschuiving heeft betrekking op de klassieke rollen van een SW-bedrijf: werk en re-integratie. Dat geldt ook voor Dukdalf, dat op een professionele manier uitvoering geeft aan het arbeidsmarktbeleid van de gemeente Maassluis. Nu is de vraag aan de orde of Dukdalf ook een bredere rol kan spelen in het kader van maatschappelijke participatie. Wij zien daarbij de ideaaltypisch de volgende mogelijkheden voor de doorontwikkeling van een SW-bedrijf:

Scenario 1: Re-integratiebedrijf Introductie

Het eerste scenario, Dukdalf als re-integratiebedrijf, betreft een doorontwikkeling van Dukdalf Talent. Dukdalf legt zich toe op het ontwikkelen, opleiden en toeleiden van mensen naar reguliere werkgevers. Detacheren en uitzenden, jobcoaching en begeleiding op de werkplek in het kader van één regeling voor de onderkant zijn diensten van zo’n bedrijf. De doelgroep bestaat uit mensen in de Wwb, WIJ, Wsw (voor zover gericht op detachering), Wajong en de nieuwe regeling Werken naar Vermogen. Naast gemeenten en UWV worden werkgevers en (zorg)verzekeraars belangrijke opdrachtgevers voor het bedrijf. Dukdalf ontwikkelt zich in dit scenario tot het werkbedrijf van de te vormen Regionale Sociale Dienst. In het verlengde van de activiteiten op het terrein van re-integratie, biedt Dukdalf ook HRM-diensten aan ondernemingen. Daarbij kan gedacht worden aan werving en bemiddeling, herplaatsing en re-integratie tweede spoor, mobiliteitsdiensten, et cetera.

Regio

A B

Arbeidsmarkt

C D

Activiteiten

Wijk