V E R M O G E N S R E C H T E L IJ K E S T A A T S B O E K H O U D IN G V E R S U S K A M E R A A L S T IJL (S lot)
door P rof. D r A . M e y
Sam envatting van het voorafgaande ter introductie van dit stuk.
D e gecom pliceerdheid van het m oderne w ijdvertakte en vele gebieden om spannende a p p a ra a t van het openbaar bestuur v ra a g t — n a a r wij zagen — organische indeling van begroting en boekhouding, o p d at de kosten van elk onderdeel n aa r voren gebracht kunnen w orden voor het forum van volk en parlem ent. T evens echter is vereist, d at de v eran t w oordelijke leiders van de verschillende onderdelen van hun eigen o n d er deel inzicht hebben in het effect van hun streven n aa r doelm atigheid, in d e uitkom st van hun beleid, in de door hen en hun ondergeschikten ge m aakte fouten en verkregen uitkom sten, in het w innen op de geplande efficiëntie en kosten, in het daarin tek o rt schieten of •— door force m a jeur -— verhinderd zijn er aan te voldoen. M et het beantw oorden aan die eis ten aanzien van de subalterne leiders, bereikt de organ isato r tevens, d a t over hen gestelde autoriteiten (directeuren-generaal en over hen m inisters) d a t inzicht krijgen in het door hen aan de subalternen gede legeerde initiatief, w aard o o r zij — zonder in details te treden, w elke op hun gezagsniveau onbelangrijk zijn ■—> de hogere leiding in han d houden. T en slo tte w ordt met die organisatie van het b estu u rsa p p ara at de coör d inatie verkregen tussen de com ptabele en personeelbestuursorganen van alle ministeries. A ldus zijn in d e constructie niet alleen alle verticale verbindingen goed bevestigd, m aar ook alle dw arsverbindingen gecon strueerd, w elke de stevigheid van h et bouw sel vereist. Bij alle subalterne diensten is de stru ctu u r —- m et aanpassing aan bijzondere eisen van het onderdeel -— gebouw d in de eenheid van conceptie van het stelsel.
D an m oeten echter alle cijfers vergelijkbaar en o ptelbaar zijn, dus mogen cijfervergelijkingen niet gestoord w orden door verschillen in vroe ger •—’ lang geleden misschien — uitgegeven verw ervingskosten. S telt men de S taatsbegroting in het kader van het nationale budget ■—■ de voor stelling van ’s lands aan sta an d e w elvaartsontw ikkeling — dan ligt ook d aarin nog een argum ent om in alle becijferingen steeds m et synchrone w aard en te w erken. D oet men d a t niet, dan m aakt men fouten, welke verm eden h adden kunnen w orden. C alculatie n aa r uitgaven, verbijzon derd over dienstjaren, is zinloos, om dat men aldus doende onvergelijkbare w aarden bij elkaar optelt. In het m oment van de financierende verw erving -— destijds ■—• w as de w aard e van destijds van betekenis, m aar w anneer gedurende de termijn, d a t bezit van het verw orvene vereist w as, de w a ard e v eranderd is, moet de bepaling van de offers, vereist om bepaalde diensten te produceren, n a a r die w a ard e berekend w orden. L aat men dit na, dan stelt de regering zich buiten sta a t om het staatsverm ogen intact te houden en d e kapitaalgoederen vereist voor de uitoefening van de diverse productieve staatsfuncties — na veroudering of verslijting •— te vervangen. V erb ru ik van in m assa verw orven voorraden behoort een af zonderlijk verantw oordingsm om ent der exploitatie te zijn; een verbruiks- verantw oording n aa r vervangingsw aarde. V oorraad-verw erving behoort to t de kapitaaldienst; voorraadbezit behoort op de S taatsbalans. V o rd e ringen en schulden behoren in de S taatsadm inistratie regelm atig gevolgd te w orden.
D it zijn de beginselen der verm ogensrechtelijke Staatsboekhouding, w aarin system atische en regelm atige verantw oording van verbruik en bezit v an w a a rd e n gecom bineerd is met efficiëntie-bew aking op basis v an norm atieve kosten (taakstellende interne begrotingen) en m et verslagleg ging op korte term ijn om trent gem aakte en vereiste kosten, m et de stan d d er autorisatie en met de verm ogenssituatie in het moment.
G aan wij than s na, w elke consequentie onze opvatting der autorisatie heeft en hoe de principiële bezw aren van de D alton-C om m ittee te w eer leggen zijn, om tenslotte te denken aan de gevolgen van op onze beginse len verrichte beleidsuitvoering.
II. d. de gegeven opvatting der in de begroting geautoriseerde be~ dragen en hare consequenties.
H e t moge duidelijk gew orden zijn, dat de principiële autorisatie niet gezien m ag w orden als een opdracht tot het doen van uitgaven, noch als de m achtiging daartoe. W a re de autorisatie aldus gericht, het visier zou zijn ingesteld op een punt achter het doel. N iet de uitgave — de b e taling voor door derden verrichte prestatie -— m aar de aanleiding d er prestatie ■— de opdracht aan derden ■— moet door het budget binnen de perken gehouden w orden. D e autorisatie is niet anders dan machtig ging tot uitvoering van een -— in geschatte toekom stige vervangingsw aar de uitgedacht — plan, volgens het w elk een bepaalde collectiviteit van beschikbaarheidsnuttigheden mag w orden voortgebracht. D e uitdrukking van de autorisatie in geld gebruikt de algem ene waardem eter •— geld ■—■ slechts om de uiteenlopende offers voor de verschillende delen van het plan vereist, onder één rubriek (w aard e) te brengen. D e collectiviteit is daarm ede niet alleen als zodanig bepaald, m aar moet ook in perfectie- g raden aanw ezig zijn. Ik meen zelfs, d at de Kamers, indien zij de perfectie- graden v eranderen willen, voorgelegd m oeten krijgen w a t die perfectie- verschuiving zal kosten of zal besparen. Eigenlijk vereist elk w etsvoorstel, w elk kosten m et zich bren g t en elk am endem ent op een w etsvoorstel een kostenartikel, o p d at men w ete w a araa n men met die verandering finan cieel toe is; mede om dat zulk een w et een m odificatie van het plan is. A f zonderlijk te behandelen suppletoire begroting acht ik alleen gew enst ter correctie in plus en min van in de begroting gedane voorzieningen.
D e autorisatie als m achtiging to t planuitvoering heeft dus betekenis in de financiering d er diensten èn in hun exploitatie. H ier ligt de bron der frequente verw arring. M en beschouw t beide functies identiek. H e t is echter zo, d at —■ d a a r het plan beoogt voortbrenging van b epaalde be schikbaarheidsnuttigheden — de exploitatie der diensten en het m aken van voor de productie vereiste kosten de wezenlijke autorisatie is. D a t de financiering voor d at doel vereist daarm ede ook geautoriseerd is, spreekt vanzelf. D it is echter de financiering van nog te verrichten uit gaven; hetzij voor d it ja a r te m aken kosten of voor verw erving van voor raden of productiem iddelen. E r m oet echter ook een autorisatie zijn voor het gebruik van voorheen verw orven w aard en ; die kan gewoon deel uit m aken van de begroting als exploitatieplan. Z o n d er d at is er geen auto risatie voor het w aardeverbruik, w elke het plan vereist. D a arn aa st moet een financieringsplan geautoriseerd w orden om verw erving van vervan gende of expanderende kapitaalgoederen goed te keuren. Bij deze posten (w elke n.m.m. het kapitaalbudget moeten vorm en) blijft de autorisatie b etreffen de verw erving voor latere productieve doeleinden en het ge
bruik van geldm iddelen door afschrijving vrijgekom en ter financiering daarvan.
E en en ander im pliceert bedrijfseconom ische calculatie invoeren, af schrijvingen bepalen, verbruiksboekhouding houden t.a.v. voorraden, w aardeveranderingen registreren, balans opm aken. D e efficiëntie-bew a- king impliceert standaardkostenbepaling en vergelijking voor elke dienst ■
— voor elke h arer étappen of hulpafdelingen -— de bekende vergelijking van gebrachte offers en vereiste kosten maken. G een directeur-generaal, directeur, afdelingschef, ook geen m inister of secretaris-generaal kan die vergelijking missen en toch de verantw oordelijkheid d ragen van door hem gedelegeerde initiatieven. T o t d a t doel kan echter de autorisatie-begroting niet dienen, om dat zij te lang vooruit moet w orden opgesteld, prijzen zich kunnen wijzigen, uitvoering in verhoogde m ate van efficiëntie mogelijk kan zijn. Bovendien, om dat zulke m ogelijkheden er niet toe m ogen leiden om zonder parlem entaire goedkeuring een hogere perfectiegraad der d ienstprestatie in te voeren. Ik meen te m oeten stellen, d a t de autorisatie van het plan inhoudt, dat, indien goedkopere uitvoering mogelijk is, deze ook moet geschieden. D it is de consequentie van de gedachte der v er vangingsw aarde. In de uitgave-opvatting zou men deze autom atiek van aanpassing aan goedkopere uitvoeringsm ogelijkheid niet kunnen p la a t sen. D e N ed erlan d se practijk heeft dit geëffectueerd door de invoering van taakstellende begrotingen, op te m aken vlak voor de uitvoering van zeker w erk w anneer het incidentele kosten b etreft en voor het begin van elke m aand voor zover het periodieke kosten —- of d aa raa n gelijk te stellen kleine incidentele — aangaat.
Publieke adm inistratie (inch adm inistratie van gem eenschapsbedrijven) en boekhouding van ondernem ende bedrijven hebben (d it moge than s de conclusie zijn) beide nodig de opheffing van de verw arring van uit gaven en kosten; invoering van de calculatie n a a r w a ard e en basering van b u d g et en boekhouding op de „econom ische” en „organische” kost prijs.
V o o r ieder, die een productiehuishouding te bestieren heeft, b estaa t de voortd u ren d e vraag n a a r de w a ard e van hetgeen onder zijn beheer staat, van het doelm atig verbruik en eventueel van terug te ontvangen teg en w aard e. H e t opheffen van die verw arring moet bij de publieke adm ini stratie verd er gaan dan bij die van de ondernem ing. L aatstgenoem de had reeds in de traditie van het dubbel boekhouden bereikt, d a t de uitgaven in zeker ja a r gedaan voor de financiering der verw ervingen — voor zo veel nodig —■ w erden verbijzonderd to t uitgaven ten behoeve van de exploitatie van het ja a r in kwestie. D erhalve ligt in d at systeem (m its n aar eisen der accountancy gevoerd) de scheiding tussen kapitaaluitgaven en uitgaven voor het verslagjaar. R osenberg noem t dit „the séparation of current expenditure from capital item s” .
D e opheffing van de verw arring tussen uitgaven en kosten vereist dus in de ondernem ing alleen de system atische en regelm atige w a arde-regi- stratie; bij de „publieke” com ptabiliteit is ■— n aa st de invoering van de system atische en regelm atige reg istratie ■— vereist de om stelling van de rubricering der financieringsposten d er kam eralistiek to t een gescheiden verantw oording van exploitatiekosten, verbruik van verw orven w aarden, financiering van nieuw e verw ervingen en w aardeverantw oording van w at men bezit. D it is de verm ogensrechtelijke staatsboekhouding.
boekhouding gegeven moet w orden, d a t rekeningschem a en budgetrubri cering m oeten zijn ingesteld op de eisen der variabele budgetering (ver gelijking van offers en kosten in v ervangingsw aarde), w aartoe de speciale taakstellende begrotingen dienstig zijn.
D e M illioenennota 1949 spreekt er in dit verband van, d at aangegane verplichtingen in de adm inistratie moeten w orden vastgesteld en tegen over de gevoteerde begrotingsbedragen gesteld. D e nota doelt d aa r zowel op de autorisatie-begroting als op de onder M inister Lieftinck ingevoerde speciale nad ere taakstellende begroting. D e no ta duidt de techniek van bew aking der efficiëntie door middel dezer speciale budgetten aan m et het w oord ,,K rediet-opening”. Deze, welke voorheen ■— aldus de n o ta — geschiedde onm iddellijk voorafgaande aan de betaling, geschiedt thans vóór het aangaan d er verplichting en na voorafgaande beoordeling der efficiënte plan-opstelling door de betrokken centrale instanties van het betrokken m inisterie en van het M inisterie van Financiën.
D it deel mijner beschouwing moge ik besluiten met te citeren, w a t de M illioenennota 1949 ter zake summierlijk m ededeelt bij hare behandeling van de reconstructie van het bestuursapparaat.
D e nota zegt d a t doorvoering der in uitvoering zijnde en nog gepro jecteerde m aatregelen er toe zal leiden, d at eventuele overschrijding der autorisatie eerder gesignaleerd w ordt, in suppletoire begroting eerder kan w orden voorzien, m aandelijkse overzichten van de stan d van kosten, uitgaven en baten binnen weinige dagen voor elk m inisterie gem aakt kunnen w orden en in het M inisterie van Financiën gecentraliseerd kunnen w orden, een doelm atige kasbegroting vóór het einde van elke m aand (voor de volgende) gem aakt kan w orden. Z o d oende zijn de kosten van elke staatsd ien st bekend en is een v ast boekhoudkundig verband tussen rijkshoofdboekhouding en boekhouding d er ministeries (en hunne buiten diensten) gelegd, hetgeen de interne controle een basis geeft. U iteindelijk moet w orden bereikt, dat, door het adm inistreren d er vaste bezittingen in het boekhoudkundig verband en dank zij het vastleggen van vorde ringen, schulden en aangegane verplichtingen, de afsluiting der s ta a ts rekening geen langere periode v ra ag t d an de verslaglegging in de p arti culiere ondernem ing en straks (bij geheel uitgew erkt systeem ) de reke ning van het afgelopen jaar telken jare bij het budget van het kom ende ja a r beoordeeld en behandeld kan w orden.
e. de w eerlegging van de argum enten van de D alton-com m ittee om het cash-system te handhaven ( ten dele naar aanleiding van R o senberg's artikel in de A cco u n ta n ts Journal o f N e w Z e a la n d ). R eeds bleek uit mijn artikel, d at het uitgaven systeem niet kan leiden tot een juiste autorisatie, om dat uitgaven in plaats van kosten w orden geautoriseerd en bew aking van de efficiëntie niet mogelijk is zonder kostenverantw oording (incl. de calculatie n aa r verv an g in g sw aard e). N iet alleen m aakt de opvatting, d a t uitgaven geautoriseerd zouden zijn, het niet mogelijk om de taakstellende begroting in te voeren bij verlaagde prijzen, m aar zelfs de vergelijking van kosten van overeenkom stige func ties bij verschillende diensten en in verschillende jaren van een zelfde dienst gaat ontbreken, of liever men komt tot verkeerde conclusies.
Stel, d a t de M arine in de even jaren het m erendeel d er voorraden verw erft en het leger in de oneven jaren (om een w a t sterk sprekend voorbeeld te stellen), dan zou de „m aintenance" van een m atroos in de
even jaren hoger zijn d an van een soldaat en in oneven jaren het om ge keerde het geval zijn. M oge het nu niet precies zo erg zijn, duidelijk is, d a t men tot scheve vergelijking m oet komen en dus beter niet verge lijken kan. E en parlem entariër zou door dergelijke verschuivingen in de juistheid der cijfers wel eens een slechte b eurt kunnen maken.
M en w o rd t in het uitgavensysteem licht verleid om als efficiëntie- bew aking te gaan voeren een speciale goedkeuring, w elke de betaling zou moeten voorafgaan. M e n kan dan echter niet anders doen dan het m om ent der efficiëntiebew aking na het aangaan der verplichting leggen; zelfs na de levering instede van voorafgaande daaraan. D eze m ethode ter verhoging van efficiëntie in de uitgaven zou hoogstens een preventieve w erking kunnen hebben, indien zij de technische diensten in voortdurende vrees voor de centrale betalingsdienst kon houden. D aarm ede is echter geen voldoend a p p a ra a t geschapen om de in A rt. 12 der C om ptabiliteits w et geregelde verantw oordelijkheid voor de doelm atigheid in de rijks uitgaven (lees kosten; n aa r de bedoeling van de w et) door de M inister van Financiën te doen dragen.
R osenberg vestigt er verder de aa n d ach t op, d at het k arak ter van „cash-accounts” het moeilijk m aakt om kapitaal-uitgaven te scheiden van lopende uitgaven, zodat aan het einde van het ja a r geen duidelijk beeld verkregen is van de verhouding tussen uitgaven van „perishable n a tu re ” en van „perm anent n a tu re ”. Bovendien, zegt hij, verschijnen uitgaven door leningen aan derden in hetzelfde k ader als uitgaven voor lopende dienst en zijn terugbetalingen van die leningen n iet voldoende gescheiden van bedrijfsontvangsten. M en kan dit uiteraard w el ondervangen, m aar in het kassysteem m ist men die system atische scheiding, w elke aan het dubbel boekhouden inhaerent is. Laten w e er aan toevoegen, d at er een veel geringere interne controle is, om dat overkoepelende contröle-gege- vens veel moeilijker zijn sam en te stellen. Z ek er, men kan aa n een kam e- raalstijl allerlei aanhangsels geven om al de genoem de euvelen te voor komen, m aar krijgt dan toch niet een uit eenheid van conceptie gesm eed systeem van organisatie. Bovendien, zulk een bijgeflikte kam eraalstijl w o rd t een lomp geval, d a t aan de bijgelapte pantoffels van A bu Kasim uit 1001 nacht herinnert.
H e t gebrek aan interne controle in h et cash-systeem opent ■— zoals R osenberg opm erkt — veel m ogelijkheden to t w indow -dressing. ,,A de- „p a rtm en t th a t has o v ersp en t m oney can ev ad e criticism b y no t paying its „bills at the end of the financial year. A n d convesely, a governm ent th a t „is asham ed of having collected too much taxation an d does n o t w a n t to „reduce taxation m ay hide taxation receipts b y not entering them into the
„Public A ccount”. .
E en voetnoot w ijst erop, d a t men in N ieu w -Z ee la n d ■— sedert de oor log alleen de „income taxes, th a t have been banked in public accounts” opneem t. B etalingen, w elke voor de R egering bij de P o st O ffice hebben plaats gehad en nog niet zijn overgem aakt, w orden alleen bij de post dienst op een afzonderlijke rekening met een nietszeggende omschrijving aangetroffen.
H e t bovengenoem de ra p p o rt van de D alton-com m ittee bepleit — zoals de heer R osenberg vertelt — de handhaving van het kassysteem o.m. met een beroep op de autorisatie, die in geldsom m en is uitgedrukt en bovendien op het feit, d a t h.i. kasposten gem akkelijker controleerbaar Zijn dan posten van an d e r karakter, zoals in een dubbele boekhouding voorkomen.
H e t eerste argum ent w erd ook in mijn besprekingen in Israël en in F rankrijk als bezw aar geopperd. H e t is echter alleen m aar in schijn, d at aan dit bezw aar een S taatsrechtelijke grondslag gegeven kan w orden. H e t g aa t om de v raag van de uitlegging, w elke aa n de w et moet gegeven w orden, onder huidige om standigheden niet om de letter. Bovendien heeft de w etgever destijds ■— nog gevangen in de traditie van de verw arring van de begrippen: uitgaven en kosten —' ten deze geen scherpe scheiding gem aakt. In de E ngelse w et is gezien het w oord: „expenses” hier nog grotere moeilijkheid. Ik geloof echter, d a t de E ngelse adm inistratie ten onrechte aan h et begrip uitgaven vasthoudt. H etzelfde geldt in F ra n k rijk. M en lette echter op de zaak, welke geregeld moet w orden, niet op het w oord in de tekst.
D e heer R osenberg critiseert de laatste opm erking met de contröle- ervaring van elke accountant ten aanzien van de controle van de ja a r rekening en de boekhouding. E n w etende w a t in E ngeland de „A uditors- practice’’ betekent, kan men alleen m aar verbaasd zijn over het argum ent, d a t kasposten gemakkelijker controleerbaar stelt en derhalve de verou derde boekhouding zou willen handhaven. M en kan -—- n a a r mijn oor deel •— van elk parlem entslid verw achten, d at hij, ook w anneer hij geen boekhoudkundige is, begrijpt, d a t een dienst geen groter verbruik van w aardevol bezit d er gem eenschap m ag vereisen dan w aarto e de begroting m achtigt, noch d a t die dienst meer offers met zich zal brengen dan uit de rekening blijkt. E n w at de controle aa n g aat beschikken R ekenkam er en S tate C om ptrollers-O ffices over voldoende deskundigen.
W a t de eerste opm erking aang aat, wil ik er voorts op wijzen, d a t alle w aard en steeds en overal zijn uitgedrukt in geld, om dat dit de algem ene w aard em eter is. T e r zake van kasposten (w aarop D alton c.s. zich be roepen om het cash-system te handhaven) heeft men met het geld in de ruilm iddelfunctie te doen. D e limitering der autorisatie kan echter al leen op de functie van het geld als w aardem eter slaan. D e uitdrukking der autorisatie in de begrotingsw et in geldbedragen betekent dus niet, d at een m achtiging to t „cash-spending” gegeven is in de zin van het D alto n - rapport. D e uitdrukking in bedragen betekent een limitering der kosten en daarm ede de beperking, w a araa n de uitvoering van het plan gebonden is.
D e H eer R osenberg bepleit ,,for a b etter u n d erstanding of govern- ,,ment account to m ake difference betw een capital-expenditure w hich „creates new assets and capital-expenditure, serving to m aintain and to „replace old assets” . H e t moge gebleken zijn, d a t deze noodzakelijkheid ook een der uitgangspunten van de N ed erlan d se reorganisatie gew eest is.
In het derde deel van zijn artikel adviseert hij de collega’s in N ieuw - Z ee lan d om het bij hen b estaande systeem te vergelijken m et ,,a system built on doublé en try bookkeeping” , zoals dit in N ed erlan d w erd inge voerd. ,,T h e D utch accounts m ake possible a clear judgm ent on the ,,size and the n atu re of governm ent finances during anyone y ear w ithin ,,the fram ew ork of th e national income” . N a summiere bespreking van de N ed erlan d se S taatsbalans van 31 D ecem ber 1949 w o rd t het artikel be sloten m et de opm erking: „If the T re a su ry ever thinks of reviving this ,,instructive m ethod of presen tatio n ” ( N ieuw Z eelan d publiceerde zulk een balans v ó ó r '1939), „the attention will no doubt be paid to the advances
„ th a t have been m ade in G overnm ent-accounting in the N e th e rlan d s”. W a r e de H eer R osenberg even verder gegaan en w a re hij doorgedron
gen to t de oorzaken van het verschil van opvatting tussen het traditionele en het moderne, hij zou met mij geconstateerd hebben, d a t de traditionele opvatting de activiteit van financieren en exploiteren verw art, mitsdien uitgaven m et waarden en kosten verw art en dus de uitdrukking van een o pdracht in geld als uitdrukking van w a ard e om stelt in een opdracht tot een K asm utatie.
D e verw arring van uitgaven en kosten — c.q. van de functies van financieren der verw erving en besturen der exploitatie •— veroorzaakt, d a t begroting en rekening een onjuiste (m isschien zelfs m isleidende) in~ form atie geven aan het P arlem ent als w etgevende en controlerende m acht; zo ook, d at budget en verantw oording in de uitvoering der interne be stuursfunctie m is-wijzende instrum enten zijn. K enm erkend voor d e v er w arring, w elke aldus in bestuursbeleid kan ontstaan, is die tussen uit- gaven-besnoeiing en kosten-rationalisatie; een verw arring, die kan leiden to t w a t ik m een te m oeten typeren als de verspilling van h et ontoe reikende m iddel to t het gestelde doel, het effect van een averechtse toe passing van het economisch motief.
III. D e versterking van d e beleidsstructuur door oriëntering op de waarde.
D e opheffing van de traditionele verw arring van uitgaven en kosten (w aard e) in de calculatie schept een verandering in de beleidsvoering in de ondernem ing en in het openbaar bestuur. V o o r zover bestuursfunctio- narissen daarm ede -—■ binnen het k ader d er traditionele beschouw ing —- toch wel rekening hielden, w o rd t nu een sterk er basis verkregen voor hun handelen. D e verm ogensrechtelijke constructie van budget en boek houding m anifesteren die verandering en scheppen — met statistiek en analyse -— het instrum ent om het vernieuw de beleid te voeren. A ldus w o rd t ook de mogelijkheid geschapen to t een m eer overzichtelijke ver slaglegging en een scherper gestelde projectie van het beleid, die — in het openbaar bestu u r — ter autorisatie het parlem ent w o rd t voorgelegd.
H e t zal nu nodig zijn om dit oordeel ook te staven. Ik wil in de eerste plaats dit in algem ene zin n aa r voren brengen, aansluitend op w a t reeds uit het v oorafgaande is af te leiden. D a a rn a zal te bezien zijn hoe door de oriëntering op de w a ard e het beleid k rachtiger sta a t in de conjunc- tuurpolitiek, hoe de verhoging van het inflatoire effect van een periode van voortdurende prijsstijging door de oriëntering op de w aard e w ordt gekeerd en ten laatste dient nageg aan te w orden, w elk effect van de nieuw e oriëntering zal uitg aan op de loonpolitiek.
a. het algemeen ef f ect van d e oriëntering van het bestuursbeleid op de w aarde van dienst en vereiste offers.
begroting. D e w aard e is in de begroting ingevoerd; schatting d er toekom stige vervangingsw aarde.
D eze calculatie sluit aan bij de grondslag van de m oderne staatsb e groting, geplaatst tegen de achtergrond der w aarschijnlijke ontw ikkeling van de nationale economie en opgebouw d, zodat de diensten elk afzon derlijk in kosten — tevens in eigen ontvangsten •— gegeven zijn.
D e vergelijkbaarheid d er achtereenvolgende begrotingen en rekenin gen is door indeling n a a r diensten onafhankelijk van w isselingen in sa m enstelling van het kabinet en van de indeling d er diensten on d er mini steriële verantw oordelijkheid. D e begroting en de rekening van vooraf gaande jaren kunnen w orden „verhuisd” als vergelijkingscijfers.
D e invoering van de w aarde m aakt de begrotingen van elke dienst jaar na ja a r vergelijkbaar, zij opent ook de mogelijkheid van onderlinge v er gelijking van kosten, zelfs van onderdelen. D e verw arring van financie ringsuitgaven met kosten (verbruik van w aard en ) in het oude systeem stoorde de vergelijkbaarheid.
H e t huidige systeem opent grotere mogelijkheid van interne controle. D e m inisters krijgen daarin een beter overzicht van het door hen gedele geerde beleid aan directeuren, zoals deze het op hun subalternen krijgen. D e R aad van M inisters krijgt grotere mogelijkheid om gezamelijk begroting en rekening te bespreken. K roon en P arlem ent krijgen beter inzicht in plan en verslag; het P arlem ent dus een betere basis voor auto risatie, d a a r zij nu w aardeverbruik en financieringsuitgaven afzonderlijk ziet.
Elk begroten im pliceert vergissingen in de schatting van om standighe den en verhoudingen in de begrotingsperiode. P rof. M ichelson uit P arijs w aarschuw de in Basel ’49 te r zake van het „N ationale b u d g et” van plan- bureaux voor de „erreurs de la prévision”. E n terecht, m aar ik kon ripos teren, d at de begroting — gecombineerd met boekhouding en analyse van verschillen —- uitging van „la prévision des erreu rs” . Juist door de rekenschap om trent h et beleid en de analyse van verschillen en w erke lijkheid o n tstaat w a t Limperg noem de de ,,corrigerende leiding". K ort achter de feiten aan w ordt de verkeerde vooronderstelling gevonden en w o rd t het beleid om gesteld. Z u lk s is voor de bedrijven en voor het openbaar bestuur van belang.
H e t opstellen van de begroting stelt efficiëntie voorop. M en kan geen verspilling tolereren, laat staan een budget autoriseren, w aarin kosten en verspilling gem engd zijn. E chter het opstellen van een budget, d at efficiëntie garandeert, vereist een v oorafgaande analyse van vereistheid en om vang van taken en vereisten van uitvoering: w erkm eting, functie- analyse, w erkclassificatie.
D e invoering d aarv an vereist jaren; m et voorlopige globale m ethoden kan echter een voorlopig globaal resu ltaat bereikt w orden. D an echter vergete men niet, d at -— moge de efficiëntie-bew aking aan de eisen be antw oorden ■— een autorisatie-begroting nooit een instrum ent van effi ciëntie-bew aking kan zijn. D eze begroting kan nooit definitief taak stel lend zijn. D a arto e is •— als bekend •— de term ijn te groot tussen de perio de, w aarop het budget betrekking heeft en het tijdstip, w aarop het w ordt opgem aakt. D erhalve vereisen te m aken incidentele kosten (bijvoorbeeld voor de uitvoering van w erken) speciale incidentele taakstellende be grotingen (gem aakt vlak voor de uitvoering) en periodieke kosten (en als zodanig gelden ook geringe kosten, w elke m et grote frequentie, op zichzelf incidenteel, voorkom en) periodieke taakstellende begrotingen,
opgem aakt vlak voor het begin van een zeer korte periode (m aand of k w a rta a l).
D eze taakstellende begrotingen behoeven -—- in de nieuw e regeling — goedkeuring van de deskundigen (inspecteurs) van de dienst d er Rijks begroting ter zake van efficiëntie der plannen, alvorens opdrachten mogen w orden gegeven of alvorens (voor periodieke uitgaven) gelden van de G enerale T hesau rie uit voor periodieke betalingen w orden verstrekt. D it is w a t ik eerder benoem de als „voorafgaande K redietopening” . D e indie ning der periodieke kredietopenende begrotingen is verbonden m et de indiening der proefbalansen van de v oorafgaande periode (m aa n d ), w aard o o r —■ ondanks zekere decentralisatie van de boekhouding — ach terlopen van de boekingen is voorkom en en zekerheid bestaat, d a t de periodieke verslagen (w aarin opgenom en verslagen van de stan d van incidentele w erken) zodanig tijdig binnenkom en, d a t elke directeur en elke vakm inister en na hen de dienst der Rijksbegroting en de M inister v an F inanciën de noodzakelijke inform atie krijgen. D it geschiedt respec tievelijk binnen 10 dagen tussen dienst en vakm inisterie en binnen 25 dagen tussen die vakm inisteries en h et centrale punt. H e t onderling v er b an d tussen de centrale hoofdboekhouding, de boekhoudingen d er minis teries en diensten ligt in self-balancing- ledgers m et sluitrekeningen.
H e t initiërend beleid in de leiding der diensten kan dus tot op vrij g rote hoogte gedecentraliseerd w orden; de rekenschap door de betrok ken leider schept d a a rn a a st de zekerheid, d a t de uitw erking van het ge delegeerde initiatief niet ingaat tegen het algem ene beleid van de v ak m inister, noch van de m inister v an Financiën, zoals d a t — eventueel a a n passend aan v eranderde om standigheden en verhoudingen -—- binnen de grenzen d er authorisatie w o rd t gevoerd. V o o ra f overleg in voorberei den d e stadia, tussen de subalterne „officials” van de betrokken dienst en van de deskundigen van de dienst d er R ijksbegroting, voorkom t veel al, d a t m eningsverschillen over dergelijke zaken to t tegenstellingen tussen de hoogste autoriteiten leiden. H e t vroegere systeem deed die m enings verschillen pas blijken n a d a t het beleid w as gevoerd, om dat de beleids beoordeling m et het begrip „uitgave” verbonden w as. Sam enw erking tu s sen autoriteiten w o rd t hierdoor vergem akkelijkt en w rijvingen vermeden; althans zolang de deskundigen van d e efficiëntie-bew aking begrip hebben van de behoeften, de vereisten en de techniek van het m inisterie, w aarin zij voor doelm atige kostenbesteding w aken en de autoriteiten d ier minis teries begrip hebben voor de belangen, w elke de dienst der S chatkist te coördineren heeft. V o o ral doordien de betrokken autoriteiten d er vak m inisteries eraan gew end raken, d at hun plannen a priori w orden be oordeeld, gaan zij vaak zelf overleg plegen met de betrokken inspecteur van financiën. A ldus doet de souplesse van het gebruik der passerelle h aar intrede. D a t n aa r kosten — en niet n aa r uitgaven -—■ w o rd t gecalculeerd, m aakt mogelijk de vergelijking van kosten derzelfde dienst over m eer dere jaren en ■— zowel binnen de m inisteries als interdepartem entaal •— de vergelijking van kosten en kostprijzen van overeenkom stige functies op hetzelfde tijdstip.
O verleg om trent te nem en beslissingen en controle op de uitvoering van de beslissingen w o rd t aldus mogelijk en wel op zodanig korte te r mijn, d a t ingrijpen, bij aldien d a t nodig is, nog het vereiste effect kan hebben.
o rg anisatiestructuur is bereikt •— de efficiëntie van het beleid kunnen garanderen.
D oor de calculatie n a a r vervangingsw aarde van alle verbruikte w erk eenheden van de duurzam e productiem iddelen, w o rd t het mogelijk aan het M inisterie van Financiën om telken jare uit de m iddelen, w elke de afschrijvingen opleveren, de vereiste vervangingen te financieren. A ldus kan ook bij stijging van prijzen voorkom en w orden, d a t het verm ogen van de S ta at w o rd t uitgehold en de offers van noodzakelijke vervangin gen n aa r het nageslacht w orden verschoven. H e t effect van de invoering van de juiste kostenrekening (d.i. de basering op standaardkw antiteiten en vervangingsw aarde) is bij de gem eenschapshuishouding volkomen ge lijk aan dat, hetw elk bij de particuliere ondernem ing bereikt w ordt.
D e inform atie aan h et P arlem ent in begroting en verslag kan niet alleen aan het essentiëel vereiste beantw oorden; het parlem ent heeft ■— in de stru ctu u r van het b estu u rsap p araat — ook de zekerheid, d at het geautoriseerde plan, niet alleen regelm atig en rechtm atig, m aar ook doel m atig w o rd t uitgevoerd, d.i. d at zo goedkopere uitvoering later mogelijk blijkt, de vrijkom ende gelden inderdaad w orden bezuinigd. D it kan in het K am eralistische systeem —■ in de K asadm inistratie ■— niet bereikt w orden. U itera ard verm indert het feit, d at de interne stru ctu u r van het b estu u rsap p araat die zekerheid verschaft, de noodzaak van de interne controle der R ekenkam er evenmin als de doelm atigheid der interne con trole in de ondernem ing de gew enstheid van controle van de van het bestuur onafhankelijke accountant overbodig m aakt. E vengoed als de aa n deelhoudersvergadering — als hoogste m acht in de vennootschap —■ door een commissie van onderzoek eventueel kan ingrijpen, kan het P a r lem ent dit doen; die commissie krijgt in het nieuw e systeem echter pas h aa r kans goed w erk te doen.
D e snelheid d er verslaglegging en het feit, d at de aangegane v er plichtingen reeds van sluiten van het contract af in de boekhouding v er w e rk t kunnen w orden, opent een g rotere mogelijkheid aan de financiële planning dan ooit met een ,,kas-systeem ” kon w orden bereikt. V o o r het begin van elke m aand kan een definitief financieringsplan voor de ko m ende m aand w orden gem aakt, terw ijl voor een p aa r verdere m aanden provisoire plannen kunnen w orden opgesteld. D it d an k t men aan de taakstellende begroting der exploitatie; hierin w o rd t de grondslag voor een rationeel financiëel beleid gevonden. H e t systeem van het m aken van het financieringsplan w ordt door nacalculatie verbeterd, w aarbij te vens controle op d e uitvoering van het geprojecteerde financieringsbeleid verkregen w ordt.
D a t versnelling der jaarverslaglegging aldus mogelijk w ordt, ligt voor de hand. H e t w ordt mogelijk om bij de indiening ter autorisatie van de begroting van het kom ende ja a r het verslag van het afgelopene voor te leggen. D e dubbele boekhouding behoeft niet de beruchte supplem entaire periode van kas-systeem , w aarin men de kas van het v oorafgaande ja a r m oet openhouden, w aarvoor het E ngelse systeem van het laten vervallen d er autorisatie aan h et einde van het ja a r geen oplossing geeft en kans op verw arring schept.
D a t in het nieuw e systeem, de verm ogensrechtelijke staatsboekhouding, de balans ook voor w a t de kapitaalgoederen aa n g a a t uit de boekhouding moet w orden opgem aakt, spreekt vanzelf. D e balans toont aan, d a t het S taatsverm ogen intakt w o rd t gehouden en in hoeverre de regering er in geslaagd is om een „d ead-w eight-debt" uit vroegere periode (in casu uit de bezetting d ateren d e) in te sparen.
b. het ef f ect van oriëntering naar de waarde op conjunctuurbeleid en structurele o f conjuncturele versoberingsmaatregelen.
W a n n e e r men ■— zoals het kassysteem im pliceert -— ja a r na ja a r de uitgaven en ontvangsten in evenw icht brengt, o n tsta a t het bezw aar, dat ruime uitgaven gedaan zullen w orden w anneer de ontvangsten ruim vloeien en dat beperkingen zullen w orden opgelegd in andere jaren over eenkomstig aan de beperkte toestrom ing der m iddelen. H e t zuivere kas systeem heeft hier reeds het nadeel van de naijling der ontvangsten bij de conjunctuur, w elke de hoogte d er uitgaven beheerst. V o e rt m en een verm ogensrechtelijke boekhouding, dan geldt dit niet m eer door invoering van de debiteurenrekening.
A fgescheiden d aarv an is op te merken, d at de conjunctuurgevoeligheid d er ontvangsten en die d er uitgaven niet parallel lopen; ook niet in het kw antitatieve. D e aanpassing in kw antiteit van de vereiste offers, voor het b estu u rsa p p ara at vereist, zal een sterke inelasticiteit vertonen. D erhalve is echter juist gew enst om niet m et uitgaven, m aar m et kosten te rekenen; vereiste offers n aa r vervangingsw aarde. H e t laatste elem ent is dan steeds aan g ep ast bij de geldende w aarde.
V o o r het overige vereist conjunctuurpolitiek de cyclische begroting; d e overschotten van de vette jaren w a t d e ontvangsten aa n g a a t dienen als reserve voor de m agere. D eze rekening komt echter pas goed tot h aa r recht, w anneer in de cyclische begroting met de w aardefluctuatie als één d er graadm eters der conjunctuurgolving gerekend w ordt. D e schatting van een toekom stig verloop der w a ard e moge daarbij hypothetisch zijn; de vergelijking met werkelijke w aard e geeft grondslag aan het corrige ren d e beleid; aan suppletoire begrotingen en aanvullende m aatregelen. V a n het grootste belang is het de reserve voor m agere jaren niet te laten w egslinken in verhoogde perfectiegraad van dienstuitvoering in hoog conjunctuur.
T och zou een overgang naar depressie — zelfs ondanks een verstevigde efficiëntie-contröle •—■ het o ptreden van z.g. versoberings-com m issies nodig kunnen m aken. Z elfs zou een structurele versobering gedacht kunnen w orden naast een conjuncturele.
voor de hand. W il men n aa r de mogelijkheid van doelm atig ingrijpen in bepaalde om standigheden van parlem entaire of deskundigen-com m issies (en die mogelijkheid moet een dem ocratisch staatsb estu u r hebben), dan kan men daarto e alleen geraken na de volledige invoering van het dzz. be pleite rationele systeem van adm inistratie, norm atieve kostprijsbepaling, kostenvergelijking, efficiëntiebew aking en interne verslaglegging op korte termijn. N orm atieve kostenbepaling vereist, w at de menselijke arbeid be treft, een verantw oord verband tussen te verrichten arbeid, om vang van de taak, bezetting met personeel en hoogte van bezoldiging.
D ezelfde conclusie kan gesteld w orden ter zake van conjunctuurpoli- tiek.
D enken wij ons ■—' n aar de ervaring d er d ertiger jaren •—' een periode van ongunstige conjunctuur, w aarin de rijksontvangsten laag zijn door gedaalde w elvaart, dan zullen bij toepassing der vervangingsw aarde de afschrijvingen evenzeer aangepast zijn aan het depressieniveau als zij het eerst w aren aan het niveau van de hausse. D it tend eert er toe, d at door een m eer juiste opstelling gemakkelijker een sluitend budget in m agere jaren w ordt verkregen. D e traditionele m ethode van dubbel boekhouden, vergetende d at de w erkeenheden van vroeger verw orven k a p ita a lg o e d e ren gedurende de bezitsperiode aan w aardefluctuatie onderw orpen zijn, calculeert (zowel in de traditionele boekhouding van de ondernem ing als in die der gem eenschapshuishouding) in de jaren van uitbreidende w el v a a rt te lage afschrijvingen, de kam eraalstijl bren g t aflossingen, die be neden de w aard e der in het betrokken ja a r verbruikte w erkeenheden lig gen, ten laste van begroting en rekening. In depressie-periode geschiedt het om gekeerde. In hausse w ordt dus schijnw inst verbruikt in hoge v er tering of in ongem otiveerde expansie. In depressie w o rd t getracht de fouten van dit beleid in te sparen. H e t is duidelijk, d at m et toepassing van de „ w aard e” het beleid veel juister w ordt.
Invoering d er verm ogensrechtelijke boekhouding op vervangingsw aarde leert nu aan de beleidvoerende overheid, d a t het bedrag d er afschrijvin gen w elisw aar in depressie terugloopt, m aar d a t de uitgaven voor de financiering der vervangende verw ervingen evenzeer en overeenkom stig verm indert. E venw icht in de financiering blijft dus ongestoord b estaan en motieven om in depressie, vanw ege de terugloop der gew one ontvangsten, kapitaalsuitgaven uit te stellen, blijken niet aanw ezig te zijn. H e t kas systeem heeft in de dertiger jaren het oordeel vertroebeld, hier en elders, en het zal dit blijven doen overal w a a r men het •— om d er traditie wille — han d h aaft.
H e t invoeren van het w aardebegrip in de openbare adm inistratie leidt er tevens toe, d a t men inziet, d a t in de tijden van prijshausse en grote toevloeiing van m iddelen uit de fiscale bronnen, de kosten d er vervan gende verw ervingen hoog zijn. M en zal, dit w etende, op de kosten van de kapitaaldienst in hausse sparen en alle uitstelbare w erken n a a r de depres sie verschuiven, w aarin ze goedkoper uitgevoerd kunnen w orden. D it is juist het tegengestelde dan w aartoe het kassysteem in vroegere depressie perioden geleid heeft. M en zal w achten to t de uitvoering d er w erken goedkoper gedaan kan w orden. V oorheen w erd men door het systeem d a t uitgaven voor kosten versleet gebracht tot uitstel in de goedkope periode w aarbij het systeem, d at slechts ontvangsten en uitgaven beoor deelde — per op zichzelf staan d ja a r —■, de suggestie gaf of zulk een uitstel een nuttig effect had.
w erkte plannen voor de uitgestelde w erken voor expansie of verbeterde vervanging. M en m aakt die dus in de jaren van hogere prijzen, teneinde ze gereed te hebben, w anneer de m agere jaren inzetten. T oepassing der vervangingsw aarde in het openbaar b estu u rsa p p ara at doet zien hoeveel er op die plannen door uitvoering in depressie besp aard w ordt. D a t voor de toepassing d er vervangingsw aarde hier met speciale indexcijfers kan w orden gew erkt, ligt voor de hand.
O ok in ander opzicht w o rd t h et wezen van het probleem van steun verlening of w erkenpolitiek door verandering d er boekhouding zuiver ge steld. In de d ertiger jaren gold, gededuceerd vanuit de verw arring van financiering en exploitatie, d a t het uitvoeren van dergelijke w erken in elk geval de eisen aan de m agere vulling d er Schatkist te stellen v er zw aarden, d a t dus zulk een w erkenpolitiek to t inflatoire financiering zou leiden, reeds bestaan d e budget-tekorten zou versterken. D it w as de essentie van h et toenm alig beleid en het klinkt als „kas-systeem -econo- mie” niet onverstandig. V erg eten w erd echter, d a t de uitvoering van een „plan to t verrichten van kapitaalw erken als conjunctuurpolitiek” de uit gaven d er w erklozensteun van k arak ter veranderen doet. H e t kassysteem kan die niet anders zien dan als onderdeel van de financiering van de gew one dienst. Bij uitvoering van een w erkenprogram m a vervallen zij als zodanig in de gew one dienst en tree d t daarvoor in de plaats de u itgaaf voor de verw erving van kapitaalgoederen. In de verm ogensrechtelijke boekhouding is dit financiering van kapitaaldienst; d aa ru it blijkt, d at slechts het verschil tussen het volledige loon (begrepen in de uitvoe- ringssom m en d er w erken) en de alternatieve steunuitkering als offers voor de verw erving d er kapitaalgoederen in kw estie kan w orden gezien. In het kassysteem is het m ede dit verschil, d at verzet tegen de w erken politiek uitlokt, om dat meer uitgegeven w ordt. D e verdedigers van het kassysteem vergeten, d a t die m eerdere u itg aaf v erre w o rd t overtroffen door de w aarde, die verkregen w o rd t en d a t bij steunuitkering het p ro ductieverm ogen d er steuntrekkers achteruit loopt. O o k hierin heeft onze N ieu w -Z ee la n d se collega R osenberg gelijk, d a t het kassysteem „cur re n t” en „Capital” verdoezelt. H e t m ultiplier-effect bij de w erkenpolitiek laat ik onbesproken, hoew el dit zeker niet vergeten mag w orden bij dit probleem.
D e w aard eleer doet zien, d a t door de „com penserende conjunctuur politiek’’ kapitaalgoederen verw orven w orden w ier structurele w aarde hoger is dan de vereiste u itg aaf voor hun verw erving in het geschetste beleidssysteem . D ie politiek betekent dus ■—■ on the long run — een besparing op de offers te r financiering van de publieke dienst.
c. het effect op de nationale w elvaart van de vervanging van uit- gaven; verdeling door waarde-calculatie.
T oepassing van de vervangingsw aarde over het gehele gebied der volkshuishouding zou het storend effect van inflatie verm inderen. H e t is juist de schijnw inst, w elke o n tstaat w a ar de prijs- en w instcalculatie op verbizonderde uitgaven is gebaseerd, w elke een inflatoir, conjunctuur- agraverend effect heeft. W e l is w a ar zou algem ene toepassing d e r v er vangingsw aarde in de kostprijs- en w instcalculatie een snellere aan p as sing geven aan verhoogde prijzen van productiem iddelen in de sector der goederen van finaalconsum ptie; dit zou echter het om zetvolume drukken, zodat die versnelde aanpassing niet to t vergroting der geldcirculatie be hoeft te leiden. Juist het om gekeerde is w aar: het aanhouden van de aanschaffingsprijs als w instbepalingsgrondslag leidt bij conjunctureel schijnbaar verhoogde w instm arge tot te grote vertering of tot aanw en ding van de schijnw inst voor overm atige expansie. Z o men bij de ver koop op het oude w instpercentage en aanschaffingsprijs calculeert, ont s ta a t de overm atige vertering elders: of w el de overm atige expansie. G irale geldschepping door banken vult dan aan in het bedrijfsverm o gen, w a t door aanpassing aan vervangingsw aarde-calculatie d er activa autom atisch verkregen zou zijn. H a ndhaven der traditionele m ethode w erkt dus inflatoir.
H e t is dus onjuist, d a t de algem ene overgang op d e vervangings w aard e inflatoir zou w erken. Juist is, d a t men niet de salarissen en de lonen star kan houden en de prijzen kan laten stijgen, beide m oeten met elkander in harm onie gehouden w orden, wil men arbeidsonlust van v e r schillende soort vermijden. D e overheid in een geleide economie zal dus zekere gedragslijnen m oeten voorschrijven, m aar daarbij m oeten bedenken, d a t handhaven der w a ard e uit het verleden w el lage prijzen te voor schijn roept, d at export aldus misschien tijdelijk bevorderd kan w orden
(evenals een overeenkom stige calculatie in de bedrijfshuishouding de afzet stim uleert), m aar d at vervanging der productiem iddelen d a a r m ede in gevaar gebracht w ordt. D it zal zich op een later m oment m a nifesteren.
H e t probleem kwam in debat na mijn lezing aan de H ebrew -U niversity. D e voorm alig financiële redacteur van de F ra n k fu rte r Z eitung, de heer E rn st K ahn, stelde d a a r de v raag of de industrie de — ook z.i. —■ op zichzelf juiste en enig rationele gedragslijn „calculeren n aar ver v an g in g sw aard e” kon toepassen, w a ar en w anneer de overheid — zoals d a a r te lande het geval schijnt te zijn —• die m ethode niet erkende. D e v raag w as alleen goed te beantw oorden vanuit h et effect, d at zulk een voorschrijven van een onjuiste calculatie-basis op de volksw elvaart heeft.
D e overheid heeft in een dem ocratisch land .— als Israël is — bij partiëel-geleide economie de m acht om zulk een voorschrift te geven ter basering van vraagprijzen en inkom enscalculatie m et fiscale doeleinden. Z ij heeft dit, zolang de volksconsciëntie daarteg en niet in voldoend sterk verzet komt. H e t is echter veel meer logisch om — w a a r en w anneer een hoger volksbelang onttrekking aan het bestaande volksverm ogen eist —■ deze expliciet in alle beleidsprojecten en beleidsrapporten tot uitdrukking te brengen. D e overheid heeft echter niet de m acht om het getuigenis tegen verkeerde calculatievoorschriften te w reken, noch om de leider der bedrijfshuishouding te verhinderen om voor zijn interne beleid de juiste calculatie toe te passen. Hij is daartoe als bedrijfsleider verplicht en d a a r
door tevens in sta a t om aan te tonen, w elk nadeel in prijsstelling en w inst bepaling het officiële stan d p u n t hem berokkent; subsidiair d a t het dit regerin g sstan d p u n t gew eest is, d a t hem in de positie gebracht heeft van benadeling van zijn schuldeiser of in die van v erteren van het hem toe vertrouw de aandeelhoudersverm ogen. „ T o u t soit perdu, 1’honneur est sauvé”.
M ocht het nu zover komen, d a t in d a t land algem een de laatstg e noem de gedragslijn door bedrijfsleiders gevolgd w ordt, dan zal de volks- consciëntie steviger gaan reageren, dan w anneer men twijfelm oedig de oude voorgeschreven traditie zou blijven volgen m et een dubieuze half bew ustheid van de onjuiste handelw ijze. D e v raagsteller verbond hieraan het bezw aar van de bew erkelijkheid van de nieuw e m ethode in tijden van sterk-teruglopende geldsw aarde. E rkennende, d at het vereist aa n tal w a a r- decorrectie-boekingen in d a t geval toeneemt, kon tevens niet anders ge steld w orden, dan d at de juiste calculatiewijze h aa r nuttig effect sterker doet uitkomen, naarm ate de w aardeveranderingen frequenter zijn en de sprongen gro ter w orden, H oogstens zou men de m ethode zo kunnen toe passen <—> als dit aansluit bij de practijk van h et geval -— d at de w a ar- decorrectie met groter sprongen en met een geringere springfrequentie de bew eging der „geldsw aardeverm indering” volgt. Z o u het bedrijfsleven — in het onderstelde geval — algem een de juiste m ethode n a a st de offi ciéél voorgeschrevene volgen, dan zou het kunnen komen to t de k w anti tatieve voorstelling van de vertering van nationale w elv aart door de on derstelde com binatie van inflationistische en fiscale politiek.
Indien de overheid voor de diensten d er „collectieve behoeftenbevre diging” —' zoals D r Schouten blijkbaar wil — n aa r de historische data calculeert en dus ■—• bij stijgende prijzen -— de toekom stige generatie benadeelt ten faveure van de huidige en de betaling van die diensten geschiedt op grond van een w instcalculatie, w elke —- als de traditionele ■— verm ogensvertering impliceert, dan is daarin geen sprake van com pensatie van fouten. Immers, men rekent de kosten te laag en heft de belasting van te hoge bedragen (op b ren g st — te lage kosten ). M en int dus in perioden van conjunctuuropgang meer dan m et de bedoeling van het w ettelijk voorschrift strookt. T e laag rekenen der kosten geeft dus een verschuiving n aa r het nageslacht. H e t opleggen van belasting over be dragen, die —' in wezen •— een com binatie zijn van inkomen en verm o gensvertering geeft een verschuiving n a a r het nageslacht, d a t de vereiste verm ogensaanvulling in zijn bedrijven moet insparen of m et een geringere uitrusting aan kapitaalgoederen zou m oeten volstaan in een tijd, die w aarschijnlijk een grotere zal v ragen om het equilibrium in de han d els balans te handhaven, om dat de verd erg aan d e techniekvoortschrijding el ders goedkoper doet produceren door betere, m aar meer verm ogen eisen de, uitrusting aan concreet kapitaal. Indien men in debet en credit (als ik mij die term en t.a.v. de overheidscalculatie m ag veroorloven), dus bij de kosten en bij de onttrekking aan het nationale inkom en in vervan gingsw aarde rekent, dan blijkt, w elk deel van d a t inkomen de publieke huishouding verteert in de productie van de collectiviteit der beschikbaar- heidsnuttigheden. R ekent men niet in v ervangingsw aarde dan zijn de cijfers niet vergelijkbaar en w eet men niet of men het aandeel w el juist berekent. H e t kan, onder bepaalde om standigheden, nodig zijn, volks- verm ogen te verteren. Z u lk s moet echter uit begroting en rekening blijken.
de d aarin gegeven kw antitatieve bepaling •— m et meer kracht op verla ging kunnen aandringen dan op grond van de onvergelijkbare gegevens bij het cash-system mogelijk is. D e conclusie der discussie in kw estie leidde mij er toe te stellen, dat, zo de aanpassing van n aa r juiste w inst en kostenbegrippen berekende bestuurskosten en belastingopbreng sten niet sam envallen en de belasting in procenten niet kan w orden ver hoogd, n aa r mijn oordeel de openlijke presentatie van d a t deficit een m eer dem ocratische politiek is dan de cam ouflage van dit feit, w elke uit de traditionele com ptabiliteit volgt. P as bij deze calculatie blijkt hoe groot de inflatie is. U it een en and er volgt, d a t het argum ent, d at een opponent in Israël gebruikte, d a t de calculatie n aa r vervangingsw aarde to t vergrote inflatie leiden moest, niet juist gesteld w as, al w as de rich ting van de w erking goed aangevoeld. M en creëert evenmin inflatie, doordien men in stede van een ap e rt onjuiste m ethode de goede calcu latie toepast, dan d at men door deze verbetering d er m ethode de inflatie voorkom t, zoals F r. Schm idt indertijd ons w ilde doen geloven. D e ag g ra- vering kan men voorkomen voor zover zij van de foutieve calculatie het gevolg is. H etgeen inflationair w erkt is een niet-sluitend staatsbudget. E en sluitend budget vereist, d at de kosten van de exploitatie van de col lectiviteit der S taatsdiensten (inch het verbruik van vroeger voor deze periode verw orven w aarden en exclusief de verw erving in verleden en heden voor toekom stig verbruik) door de S taatsontvangsten w orden ge dekt, zonder d a t het nationale verm ogen en de volksw elvaart w orden aangevreten. H e t sluiten van het budget in de traditionele zin van uit gaven tegenover kosten heeft onvoldoende betekenis voor rationeel b e leid. D e m ethode om bij de beoordeling van al of niet sluiten het o n d er scheid tussen kapitaal en exploitatie-budget te verw aarlozen moet ik als onjuist betitelen.
d. het ef f ect van de oriëntering op de w aarde bij loonpolitiek en per soneelsbeleid.
T e r zake van de gouvernem entele loonpolitiek en het personeelsbeleid geldt n a a r mijn mening ook voor het overheidsbestuur, w a t ik in mijn m eergenoem d boek algem een stelde, n.1. d a t de p restatie van de mens als arbeider (ongeacht het niveau van de activiteit) onder het vraag stu k der vervangingsw aarde valt. A ls werkelijke kosten van de arbeid m oeten w orden gezien alle offers (incl. ontspanning, recreatie, studie, enz.) voor de duurzam e productie van arbeidskracht vereist. H ierin tree d t n aa r vo ren de reëele vervangingsw aarde van de arbeid. H e t duurzam e reprodu ceren houdt in de zorg voor de vervangende arbeid via gezinsvorming, kinderopvoeding overeenkom stig sociaal milieu; althans in landen, w a ar d e vorm ing tot de gezinstaak gerekend w ordt. D e ontw ikkelingsm oge lijkheid der begaafden n a a r andere sociale m ilieu’s is d aa rn aa st een di recte gem eenschapstaak, welke t.d.p. onbesproken kan blijven. D e a r beidscapaciteit voor alle niveau’s van bekw aam heid moet in de m aat schappij — als boven bedoeld •— in continuele stroom geproduceerd w orden; ook in het nageslacht. T e n deze geldt voor de arbeid hetgeen voor elk ander goed geldt, de w aard e is door de vervangingskosten be paald, behoudens in de gevallen van noodzakelijke verbreking van de continuïteit in de soortelijke reproductie van zekere arbeidscategorie. D eze these ho u d t een richtlijn in voor het beleid van de „loonzetting” in de geleide en partieel geleide of geregulariseerde economie.
Loonpolitiek moet n.m.m. als grondslag hebben —■ w at Limperg noem d e —' het technisch-econom isch bestaansm inim um van elke arbeid. „E r
,,moet — zo zei hij — voor elk gezin, elk individu in elke arbeid en ook „voor de m aatschappij een norm atieve behoeftebevrediging te vinden zijn, „w elke een technisch maximum aan arbeidskracht oplevert en na inscha- „keling van de prijzen moet er een niveau van behoeftebevrediging te „vinden zijn, d a t niet alleen de soort in stan d houdt, m aar dit zodanig „doet, d a t een economisch rationeel optimum aan arbeidscapaciteit tegen o v e r de kosten van levensonderhoud verkregen w ordt." (L eer d er a r beidsvoorw aarden ).
In onze sam enleving w o rd t (overigens m.i. terecht) van het gezins hoofd verw acht, d at hij — via de opvoeding d er kinderen —■ de rep ro ductie van het geestelijk volksverm ogen verzorgt. H et gezinshoofd moet dus •— d a t is w a t bovenstaande these uitspreekt -— in sta a t zijn om, over eenkom stig de eisen en gew oonten van zijn sociaal milieu en zijn m aat schappelijke positie, met de zijnen te leven en zijn kinderen op te voeden to t d a t niveau van kennis en ontw ikkeling, d a t hem straks in sta a t zal stellen om in de behoefte der sam enleving aan dergelijke bekw aam heden te voorzien. Z u lk s zonder d a t d it streven psychische spanningen in be trokkene oproept, w elke zijn prestatie-verm ogen schaden. D it geldt voor alle functies in de sam enleving, voor hoge en lage.
D e bepaling van w a t voor elke functie als reproductiekosten van elke categorie van arbeid zou moeten gelden ■— bij een gegeven prijzenstand —> kan geschieden op grondslag van gegevens uit de statistische analyse der huishoudbudgetten. De verhouding, w aarin de aanleg to t verschillend ge- qualificeerde eigenschappen en bekw aam heden in een volksgem eenschap voorkom en is m inder gem akkelijk vast te stellen. D aarin ligt het a n t w oord op de vraag in hoeverre vervangingszorg speciale m aatregelen v er eist om belangstelling voor ontw ikkeling in bepaalde richting te prikkelen. M oge dit een moeilijk terrein zijn voor een algem een onderzoek, men zal v o o rsh a n d s met ervaringscijfers v an hoger en m iddelbaar onderw ijs een oriëntering kunnen vinden.
O m de eisen van de arbeid te leren kennen zal men n aa r functie-ana- lyse en werkclassificatie m oeten grijpen, deze m ethoden zijn reeds in behoorlijk stadium van ontw ikkeling.
zijn geclasseerd. B elangrijk is hier, d at de basisfactoren (classificatie, w a a rd e van eigenschappen, enz.) in overleg van w erkgevers- en w erk nem ersorganisaties w orden opgesteld. „Job-evaluation a n d em ployee rating" heeft in de oorlog de aan d ach t gehad in de „ S ta te s” en in E n g e land als een techniek, die hier ook in de jaren 1946 en 1947 de aan d ach t d er regering heeft gehad, zoals uit de M illioenennota van Septem ber 1948 (begroting 1949) en uit een onlangs verschenen publicatie van de hoofdcommissie voor de norm alisatie c.s. blijkt. Commissies voor beroepsclassificatie, voor het opstellen van een algem een-toepasbare w erk- classificatie, voor w erkclassificatie van overheidspersoneel w erden •— zoals de publicatie m ededeelt — in 1947 ingesteld (S am enw erking Binnenl. Z ak en , Soc. Z a k e n en F inanciën). O ver beroepsclassificatie verscheen een p aa r jaren geleden een rapport. D e ten tw eede genoem de commissie —- voor ons onderw erp de belangrijkste •— publiceerde het bovenbedoelde ra p p o rt inhoudende een ontw erpm ethode van w erkclassificatie. U it dit rap p o rt blijkt, w elk een enorm stuk arbeid verricht is; ook in het con tact m et de V akorganisatie, w aardoor het voorgestelde systeem een stuk van het collectief arbeidscontract kan w orden. D eze publicatie „O n tw erp genorm aliseerde m ethode van w erkclassificatie” geschiedde in Juli 1952 door genoem de hoofdcommissie in sam enw erking m et de N ederlandse M aatschappij van N ijverheid en het Koninklijk Instituut van Ingenieurs.
N a a r onze beschouw ing is deze m ethode van [unctie-analyse en w erk classificatie (job-evaluation) niet anders d an de toepassing van de ver- vangingsw aardetheorie in horizontale richting. D eze toepassing is ook een onm iskenbare voorw aarde voor toepassing van de w a ard e in verti cale richting. Zij is d a t ook al zou men zich d aarvan niet overal en altijd rekenschap gegeven hebben.
In dit verband m ag even gewezen w orden op een lezing, gehouden in het B ritish Institute of M anagem ent — M ei 1945 — onder de titel: Job-evaluation door M r J. J. Gracie, „G eneral-m anager of the general electric C om pany’s engineering W o rk s " , Birm ingham. Hij gaat er te recht van uit, d a t de historische benam ingen van arbeidstaken niet vol doende zijn om de w aard e van de daarin te verrichten arbeid te bepalen. H ijm ans en andere organisatie-deskundigen hebben d aa r ten onzent eveneens op gewezen. D aarm ede is echter tevens uitgedrukt, d a t de historische salarissen en lonen geen basis voor enig bestuursbeleid kun nen zijn; niet in de ondernem ing, niet in de staatshuishouding, m aar ze ker niet (d it voeg ik er aan toe) een grondslag kunnen geven van over heidsleiding in salaris en loonpolitiek. T h e unfairness an d inequity of to m any salaries and w ag es” is oorzaak, d a t een — bij stijging van levens onderhoud -— gew enste loonsverhoging in de branche elders repercussie oproept. D it kan door een „general agreem ent on com parative job-values in all industries” w orden opgeheven. „ W h a t is w anted, is a set of ac cepted common standards, a t various levels of job-value; around these stan d ard s each industry w ould complete its ow n fram e-w ork.” ,,It has been proved beyond doubt th a t in one factory, covering tw elve or more different trade-unions, and a w ide ran k of trad e and skills, it can oper ate succesfully." G racie acht toepassing mogelijk in alle in d ustrie-bran ches, ook in adm inistratieve functie en in functies van d e staven.
Indien deze gedachte verw erkelijkt w o rd t <—> en daarheen zijn wij in N ederland, dan k zij de regeringsm aatregelen bovengenoem d een goed stuk op weg ■— d an heeft de economische calculatie een goed stuk terrein op de historische gew onnen. D aarm ede zal ook de aanpassing van lonen
en salarissen aan v eranderde kosten van levensonderhoud (d e verticale toepassing der vervangingsw aarde) gem akkelijker w orden.
In een personeelsbeleid, beheerst door w aardering der functies op basis van w erkclassificatie, zal het niet licht voorkomen, d a t m en — om de uitgaven te drukken —■ er toe over g aa t om in bepaalde gevallen personeel te verw erven, d a t bereid is te w erken voor geringer loon of salaris dan uit de w aard erin g volgt. Z o n d e r d e w aard e van de functie als beleids- basis te gebruiken zou men geneigd zijn zulk een besparing in de uitgaven na te streven, indien zich een gelegenheid voordeed. D e overw eging, d at de aldus te verw erven persoon öf de vereiste bekw aam heid zou missen, öf de functie alleen zou aa n v aard en als phase in zijn carrière, zou — bij oriëntering op uitgaven ■— eerder verdrongen w orden dan w an n eer w erk classificatie het personeelsbeleid beheerst. In kosten calculerende zou men constateren, d a t in het eerste geval het gemis aan vereiste capaciteit zich zou m anifesteren in te lange du u r — of onvoldoende afdoening — van zaken, in geringere kw antitatieve prestaties, in opschuiven van v e ra n t w oordelijkheid n aa r een hogere functie en dergelijke. D e kosten van het w erk zouden — w a a r zulk een beleid van onvoldoendheid in h et vereiste middel algem een gevolgd zou w o rd en ■—• stijgen; de personeelsform atie zou te om vangrijk w orden, de rationaliteit van de organisatie zou v er stoord w orden. H e t is van groot belang voor de opbouw van een be stu u rsap p araat, d a t .— zoals M r G racie bepleit en ook ten o nzent het officiële beleid schijnt te bedoelen — , de functie-analyse ook op adm ini stratie en leidende taken en staffuncties w o rd t toegepast. Ir H ijm ans heeft de techniek hiervan beschreven in zijn opstel: „D e constructietechniek van het b estu u rsa p p a ra a t” (D e Ingenieur 1949). T aak d o u b lu res kunnen aldus tevens verm eden w orden; een goede o rg anisatie w o rd t n agestreefd tegelijk m et de opbouw van een gezonde personeelspolitiek. D e M il- lioenennota van 1949 spreekt over deze m aterie, w a a r zij h an d elt over de moeilijkheid van versobering in het b estu u rsa p p ara at bij onvoldoende kennis van kosten als som van vereiste offers. N orm atieve kosten m oeten voor elke dienst gesteld zijn om to t een doelm atig a p p a ra a t te kunnen geraken. D e nota noem t in dit verband ook taakinventarisatie, functie- analyses en w erkclassificatie.
