Repertorium van tijdschriftliteratuur op het gebied van accountancy en bedrijfshuishoudkunde ... (Literature abstracts from periodicals in the field of accountancy and business economics)
biz. 360
V E R M O G E N S R E C H T E L IJ K E S T A A T S B O E K H O U D IN G V E R S U S K A M E R A A L S T IJL (I)
door P rof. D r A . M e y
I. A n a ly se van het probleem , da t overheidsadm inistratie en ondernem ing
hebben op te lossen.
a. de kam eralistiek een verouderde stijl.
V erschillende auteurs hebben er reeds op gewezen, d a t de traditionele boekhouding d er O verheidsorganen — de kam eraalstijl -— niet voldoet aan de eisen, w elke de m oderne tijd aan de publieke adm inistratie stelt, en reeds lang in gebreke bleef om aan de eisen des tijds te voldoen. Ik herinner hier aan van Gijn s critiek op de N e d erlan d se staatsboek- houding in ,,D e E conom ist” van 1912, aan uitingen in verschil lende geschriften over de wenselijkheid van een staatsb alan s of ge- m eentebalans, aa n verschillende uitingen in de kringen van de V ereniging van N ed erlan d se G em eenten en het Instituut van B estuursw etenschappen. D e bekende E ngelse schrijfster over staatsfinanciën M rs U rsu la Hicks m erkt op, d at niet alleen „the m ethod of presentation of the public ac counts” een overblijfsel is van conditions w hich have passed a w a y ” , m aar d a t de gehele „actual m ethod of accounting” van de S ta a t „reflects a stage of economie and political developm ent, w hen accounting technique w as dom inated b y practices ap p ro p riate to personal or fam ily expendi tu re ”.
H ier w o rd t n aa r mijn oordeel de spijker op de kop geslagen. D e adm i nistratie volgens de kam eraalstijl moge gepast hebben in het kad er der
gezagsopvatting van de B orgia’s, M achiavelli, Philippe le Bel, le Roi Soleil en van de D uitse vorsten, voor w ie von S eckendorff zijn v erh an deling over kam eraalstijl schreef, zij p ast niet in de opvattingen van een dem ocratisch bestuur. Evenm in echter schept h et traditionele „koopm ansboekhouden” d e vorm voor de adm inistratie van het m oderne grote industriebedrijf. D e m odernisering van de productie-techniek, de veranderingen in de economische verhoudingen en de om vangvergroting d er te besturen eenheden ■— sedert het m idden der vorige eeuw •— doen op beiden hun invloed gelden.
Beide -— de overheidsadm inistratie en de adm inistratie van h et p a r ticuliere bedrijf —• vragen op vele punten om verbetering; niette min is die verbetering verd er voortgeschreden in h et tw eede dan wel in het eerste geval. D e „accounting-technique” w o rd t d a a r niet m eer beheerst door „practices appropriate to personal or fam ily expenditure” , hoew el in het kardinale v raag stu k van de w aarden, w elke te adm ini streren zijn, de traditionale m ethoden nog dom ineren.
D e verw arring tussen „uitgaven” en „k o sten ” -— w aarover ik enige
c
m aanden geleden schreef ■— beheerst nog beide adm inistraties, m aar die verw arring ligt dieper verankerd in de kam eralistiek dan in d e m oderne bedrijfsboekhouding. D it is echter geen principieel onderscheid, m aar alleen een phasenverschil in de ontw ikkeling. D oor de activiteit van accountants in de particuliere ondernem ingen ligt de ontw ikkeling der adm inistratie d a a r enige paardlengten vóór. D it verschil in stadium w o rd t veelal door adm inistratie-deskundigen versleten voor een princi pieel verschil in het karak ter d er huishouding (b.v. consum ptie- of pro- ductie-huishouding). A nalyse der verschillen in karak ter leert echter, d at hetgeen de traditie als zodanig noem t (boven aangegeven) slechts op oppervlakkige w aarnem ing berust. C onstatering van and ere verschillen dan die, w elke de kam eraalstijl van de „dubbele boekhouding” on d er scheidt, w o rd t d aardoor verkregen.
D e kardinale factor in beide adm inistraties is, d at de boekhouding moet w orden het w erktuig te r besturing van de organisatie, ter beheersing van de doelm atigheid van de bedrijfsvoering, „the tooi of m anagem ent” .
D e strijd, die t.a.v. d at bedrijfsleven gevoerd w o rd t om het bestuurs ap p a raa t te rationaliseren, de interne en externe verslaglegging te v er beteren, de mogelijkheid te scheppen functionele decentralisatie te com bineren m et ongebroken centrale leiding, moet evenzeer in het openbaar b estu u rsa p p ara at gestreden w orden. H e t kardinale in de problem atiek van de organisatie van het b estu u rsap p araat is in beide gevallen gelijk, de verschillen in juridische structuur zijn in het v raagstuk van die o rg a nisatie van secundair belang. H et probleem van de verantw oordelijkheid van de leiding aan een hoger belang, vertoont in beide gevallen op vele punten typische overeenkom sten. Ik ben geneigd te stellen, d at hetgeen de — nog geldende —- traditionele beschouw ing der adm inistratieve o r ganisatie als karakteristiek n aa r voren brengt, niet meer is dan een u it vloeisel uit verouderde opvattingen van standsverschillen tussen hogere am btenaren (la noblesse de robe du Roi Soleil!) en d e „nijveren” (le tiers état!). M rs H icks schijnt dezelfde achtergedachte te hebben.
Bij het bestu u r der gem eenschapshuishouding en hare veel vertakte organen ■— en bij d a t van het ondernem ende concern — drin g t de noodzaak n aa r voren om de verschillende functies en organen van het b estu u rsa p p ara at in eigen betekenis en w erking n aa r voren te laten tre den. D it geldt ten aanzien van de projectie van nieuw e organen en van hun uitbreiding. H e t geldt terzake van het ontw erpen van b estuursplan nen, terzake van de vastlegging van de uitvoering en van de controle op het gevoerde beleid. D erhalve dienen ook financiering en exploitatie in hun onderscheid n aa r voren te treden. H e t uit het financieren volgend uitgeven voor het verw erven van w aarden, dient dus gescheiden te w orden van het —• uit de exploitatie volgend -—• verbruik van w aarden, w elke op vroeger tijdstippen (o n d er andere gelding van w aard en van tijd, stof of krach t) verw orven w erden. D it geldt voor alle huishoudingen en voor alle producties; zowel van die van goederen, die ter m arkt w o r den aangeboden als voor de voortbrenging van beschikbaarheidsnuttig- heden (zoals de openbare orde, de nationale integriteit en dergelijke).
b. hei w aardem om ent en de moderne techniek.
H e t w aardeprobleem komt in alle huishoudingen voor. H et probleem treed t in het bijzonder d a a r op, w a a r een verw erven van w aardevolle zaken voor later verbruik noodzakelijk is, m.a.w. w a a r het z.g. „repro
ductief verbruik” optreed t en dus de activiteiten van „verw erven” en produceren of exploiteren als „verbruiken van verw orven w a a rd e n ” in hun functioneel onderscheid n aa r voren treden. D e w elvaartstoestand w ordt wel in geld -— als algem ene w aardem eter -— uitgedrukt, m aar w o rd t alleen door concrete goederen bepaald. D e verduistering van het inzicht door de z.g. „geldsluier” speelt ook hier een rol n aa st andere oorzaken, w elke ten deze het inzicht vertroebelen.
Bij de voortbrenging van beschikbaarheidsnuttigheden door de ge m eenschapshuishouding, zowel als bij d e voortbrenging van per eenheid verkoopbare goederen of diensten door gem eenschapshuishouding of on dernem ing spreekt •—- in het m erendeel d er gevallen ■— d a t functionele onderscheid tussen verw erven en verbruiken. H e t kom t mij voor, d a t de consequentie van de verandering der productie door de z.g. „industriële revolutie” noch in de adm inistratie van h et bedrijfsleven, noch in die van de gem eenschapsorganen voldoende is uitgew erkt. D ie v eran dering kan — zeer algem een —■ getypeerd w orden door produceren in anticipatie op de toekom stige behoeften, w aarin de productie w enst te voorzien. D a arto e is nodig vooraf te verw erven: voorraden w erkeen heden opgesloten in duurzam e productiem iddelen, voorraden gro n d sto f fen, voorraden w erkeenheden van menselijke arbeid, w elke voor de productie specifieke betekenis hebben en niet gem akkelijk vervangbaar zijn. V olledige uitw erking van die verandering in de adm inistratie kan pas verkregen w orden door toepassing van de bedrijfseconom ische theo rie, zoals die door Limperg w erd geconcipieerd. In die theorie toch w ordt de w a ard e van het tijdstip d e r productieve handeling als basis-elem ent d er calculatie voor alle huishoudingen n a a r voren gebracht, terwijl w ordt aangetoond, w elke fouten gem aakt w orden door de verw arring van uit gaven en w a ard en (m .a.w . door de verm enging van de functies van finan cieren en exploiteren). V e rd e r w orden de kostprijs en h aa r sam enstellende delen in norm atieve betekenis gesteld voor verkoopprijsbepaling, ta rie f stelling, efficientiebew aking en resultatenbepaling en w o rd t de organische verbondenheid van de duurzam e productiem iddelen en de daarm ede voort te brengen producten op de technische en economische karakteristiek dier productiem iddelen gebaseerd (n.1. in d at deel der theorie, w aarin die pro ductiem iddelen gesteld w orden als v oorraad van ter beschikking der pro ductie verw orven w e rkeenheden). D ie bouw der theorie b eantw oordt ten volle aan de eisen van m odern bestuur der m oderne productie-organisatie, ongeacht of zij goederen of diensten produceert dan wel beschikbaarheids nuttigheden voortbrengt en ongeacht de juridische stru ctu u r d er huis houding. U itera ard echter zijn niet in alle gevallen alle problem en aan de orde, tot w elker oplossing de theorie de sleutel geeft.
D eze theorie v erbindt bovendien de verschillende technieken, welke in m onografieën als kunstleren w orden beschreven, standaardkostenbe- paling, bedrijfsbudgettering, w instbepaling op korte term ijn, analyse naar potentiële behoeften en hun w aarschijnlijke ontw ikkeling, enz. Juist d a a r door is zij bijzonder geschikt voor de opbouw van het openbaar bestuurs ap p araat, wijl d a a r het gebonden zijn aan openbare critiek een grotere noodzaak schept aan eenheid van conceptie en logica van stru ctu u r dan in de ondernem ing.
c. de gecom pliceerde structuur der te besturen organisatie.
recte bevrediging van behoeften verkoopbare diensten of beschikbaar- heidsnuttigheden produceren en anderzijds die w elke in ondernem end produceren goederen of diensten ter m arkt aanbieden) is nodig, d at het verantw oordelijk bestuur initiatieven en verantw oordelijkheden dele geert aan leiders van de onderdelen der organisatie. D eze functionele
decentralisatie vereist de norm atieve kostprijs in h a a r organische ver bijzondering. Die verbijzondering gaf er in de tw intiger jaren aa n
leiding toe, d a t de kostprijs, zoals Limperg die form uleerde, in kringen der gem eente-adm inistratie als organische kostprijs w erd aangeduid bij het streven om die kostenbepaling als grondslag d er efficientiebepaling te benutten. Bij de reorganisatie d er rijksadm inistratie stond mij hetzelfde doel voor ogen.
D e parallelisatie van producties ■— evenzeer als de phasenindeling n a a r organisch gescheiden productie-handelingen, hulp-afdelingen en nevenbedrijven ■— kent het particuliere bedijrfsleven evenzeer als de ge m eenschapshuishouding. D e grondslag van de parallelisatie in de on d er nem ende concerns moge een heel andere zijn dan de politieke beginselen, w elke in de gem eenschapshuishouding de collectiviteit van producties van diensten en beschikbaarheidsnuttigheden bepalen, de adm inistratie heeft alleen te m aken m et het feit, d at een com binatie van onderscheiden p ro cessen on d er een centrale verantw oordelijkheid geplaatst is. Bovendien geldt het feit, d a t in elk dier processen w eer een hoofdleiding is, die bevoegdheden moet delegeren, wil zij h aa r verantw oordelijkheid kunnen dragen. D aarbij kom t d an nog, d a t de com binatie van verantw oordelijk heden in het openbaar bestu u rsap p araat een collectieve verantw oordelijk heid schept, w aaraan de eenheid van conceptie niet m ag ontbreken en de economische verdeling d er te verw erven geldm iddelen over de verschil lende vereiste producties van beschikbaarheidsnuttigheden een probleem van de eerste o rde is. Ik geef dit coördinatie-vraagstuk een even cen trale plaats als de politieke coördinatie, w elke grondslag van het rege ringsprogram m a is.
D eze probleem stelling, w elke D r R idder en mij bij de voorbereiding van de reorganisatie van het rijksbestuursapparaat (tijdens de bezetting) voor ogen stond, vond ik terug in de typering van het vraag stu k op het C ongres international des experts-com ptables, P arijs 1948, in de w oor den van de directeur van het Institut de droit com paré d er U niversité de P aris — de C ontroleur-G enéral R. Jacomet —•: ,,L ’avènem ent et le développem ent de la fonction économique de l’E ta t bouleversent les don nées traditionelles de la com ptabilité publique. A la notion de régularité des opérations com ptables se superpose en effet la notion de rendem ent” . „L ’adm inistration d ’un E ta t aux activités ainsi étendues et dispersées et qui prélève sur la collectivité un trib u t de plus en plus lourd faut tém oigner —' p a r le souci constant d ’une organisation rationelle de ses services ■— de son aptitu d e à fournir au public le maximum de satifaction au moin d re prix de revient. Il est donc indispensable, qu ’elle se préoccupe désor mais de déterm iner le coût réel de chacune de ses activités ainsi que les changem ents de valeurs des richesses de tout n ature dont elle fait usage pour rem plir ses m issions”.
„L ’E ta t m oderne est conduit non seulem ent à assum er la direction ou l’anim otion de la production, mais aussi à produire lui-même et à transform er des richesses. Il devient ainsi une grande entreprise dont le sort se trouve étroitem ent lié à celui de la com m unauté nationale. C ’est un problèm e commun de production que l’E ta t et l’industrie ont ensembli à réso u d re”.
E en gem eenschappelijk probleem van productie; inderdaad is dit zo! Immers de traditionele onderscheiding verbruikshuishouding (voortbren gende n a a r de vereisten d er betrekkelijke techniek de beschikbaarheids- nuttigheden van openbare orde, etc.) en productiehuishouding (ter m arkt beschikbaarstellende voortbrengselen h arer verbijzonderde techniek) is volkomen zinloos gew orden. N a a r mijn oordeel is zij steeds zinloos ge weest, m aar d a a ra a n kan ik voorbijgaan, om dat ik hier geen historische analyse bedoel. P roductie is verbruik van w aarden, w elke men bezit om andere w aarden voort te brengen. R eproductief verbruik is een term, w aarm ede A rth u r Spiethoff dit verband typeert. In Lim perg’s theorieën w ordt het verbruik van de mens, als finaal consum ent, terecht gezien als de reproductie van het menselijk productie-verm ogen. E r is een steeds gesloten kringloop van verbruik en productie; alleen is van belang om n a a r gelang van het vraagstuk, d a t men bestudeert, de productieve en de consum ptieve functie te scheiden. W ie dit eenm aal ingezien heeft, kan n iet meer spreken over een ,,principieel onderscheid” tussen verbruiks- en productiehuishouding, teneinde de tegenstelling tussen ,,commerciële boekhouding” en „kam eraalstijl” v ast te houden.
d. instem m ing en bestrijding der vernieuw ingsgedachte.
D e huidige N e d erlan d se staatsadm inistratie is een verm ogensrechte lijke boekhouding; althans dicht bij het doel om dit te w orden. V erschillende der m illioenennota’s van de periode 1945/1952 spreken over die verandering; over h aa r voortschrijding en h are doeleinden. In verschillende publicaties heb ik de denkbeelden, w aarop zij berust •— de toepassing d er bedrijfshuishoudkundige theorieën —' buiten de lands grenzen m oeten verdedigen en in mijn oratie deze in kort bestek aa n gegeven. B uitenlandse autoriteiten — onder meer de vroegere directeur van de federale begroting der U .S.A . de H eer D onald C. Stone, de H e er Jacomet, de Belgische Inspecteur-général des F inances D r G aston Derm oucham ps, de Israëlische S tate-com ptroller D r M oses en verschil lende van zijn hoofdam btenaren, hebben de juistheid van de door de N ed erlan d se staatsadm inistratie ingeslagen w eg erkend. N og zeer onlangs heeft de H e er W . R osenberg in een artikel in ,,T he A ccoun tan ts journal of N e w -Z e a la n d ” (N ovem ber 1951) de juistheid d er N e derlandse m ethode erkend en van d a a r uit een scherpe aanval gedaan op de handhaving van de kam eraalstijl in het E ngelse rap p o rt van ..the Com m ittee on th e reform of governm ent accounts” (H .M .S .O . Em ) 7969 L ondon); D alton-com m ittee.
in-zicht in de staatsrechtelijke betekenis van de m achtsdelegatie in het open b aa r bestuur aan de orde zal komen, is noodzakelijk. D a t ik daarbij een enkele m aal in onze lezerskring bekende delen van Lim perg’s theorieën systeem m oet releveren om ze onder de bijzondere belichting van dit probleem te stellen, acht ik niet te vermijden.
II. E nige grondslagen van de inrichting van de adm inistratie van het
publieke bestuursorgaan.
a. het onderscheid tussen S ta a ts- en bedrijfshuishouding.
B egrippen en inzichten w orden niet gevormd door gedachtenloos over nemen. T e r zake van het onderscheid in kw estie meen ik d a t veelvuldig —- zonder onderzoek n a a r hun juistheid •— traditionele oordelen w orden overgenom en.
H e t wezenlijk onderscheid ligt in het verschil tussen voortbrenging m et direct doel der behoeftebevrediging (de gem eenschap produceert voor de gem eenschap) en de voortbrenging met het doel een inkom en voor onder- nem enden te verw erven, afhankelijk van de uitkom st en van het bedrijfs resultaat; een zo groot mogelijk inkomen. V oortbrenging is dan m iddel to t het inkomen, niet tot het doel van behoeftebevrediging; alth an s niet direct.
D e verm eende oordelen moge ik nu onderzoeken om to t bevestiging van het wezenlijke onderscheid te komen.
E en onderscheiding tussen gem eenschapshuishouding en ondernem ings- huishouding, w aarbij d e een gezegd w o rd t verbruikshuishouding te zijn, de andere productiehuishouding, moge in oppervlakkige beschouw ing aangetroffen w orden, enig nadenken zal leren, d at aldus h et onderscheid in kwestie niet aangegeven kan w orden. Elke fabriek is eensdeels ver- bruiks- anderdeels voortbrengingshuishouding, voortbrengen toch is ver bruik van w aarden om andere te produceren. E n d aarin is alleen het rationeel verbruik productief. M en denke aan S piethoff’s uitdrukking „reproductief verbruik” . D e consum ptie van de mens ter bevrediging van zijn behoeften is niet anders dan het middel om zijn w erkkracht te re produceren; zelfs zijn verbruik voor ontspanning en genot valt d a a r onder, voor zoveel althans d a t verbruik rationeel is. O ud-liberale traditie beperkte h et product-begrip to t m ateriële goederen; een latere visie re kende de diensten mede, voor zover in ruilverkeer ter beschikking ge steld. D a t is echter alles een bekrom pen begripsbepaling. E en gegronde reden is er niet voor. D e gem eenschapsvoortbrenging direct voor de be hoeften der gem eenschap zou dan productie zijn voor zover voor die diensten p er eenheid kon w orden betaald en voor zover voor die diensten als collectiviteit in de belastingen betaling w o rd t geëist, zou er van con sum ptie sprake zijn, die niet gelijk productie is. D a t w are een absurditeit; de beschikbaarstelling der a u to strad a in Italië (w a ar men voor het ge bruik n aa r afsta n d b etaalt) zou dan productie zijn. H ier te lande en in België en Frankrijk, w a a r de snelverkeersw eg onder de beschikbaarheids- nuttigheden valt, zou er sp rake zijn v an uitsluitende consumptie! E ven zeer acht ik onjuist ter benadering van dit v ra ag stu k om tussen nieuwe of m oderne en oude of klassieke taken te onderscheiden. D e nieuwe ta ken liggen daarbij meer uitgesproken op economisch terrein. M en wil dan wel die als productief hebben, n aa st de klassieke, die consum ptief zouden
heten. M en vergeet dan echter, d a t de klassieke taken evenzeer to t het economisch leven behoren. O p en b are orde, rechtshandhaving, voorkomen van beschadiging d er nationale integriteit hebben evenveel betekenis als factoren van economisch bestaan, als factoren van and ere facetten van het sociale leven. D e klassieke overheidstaak van verzorging van verkeersw egen (R om e) heeft wel zeer sterk een economische inhoud.
A lle overheidstaken behoren dus tot het gebied der productie. C on sumptie, w elke niet de productie dient, is verspilling. In Lim perg’s the orie zijn productie en consum ptie dan ook terech t steeds beschouw d als verschillende aspecten van dezelfde technische activiteit. O verigens, het gaat bij het kostprijs-vraagstuk mede om de doelm atigheid van het v er bruik te beoordelen. Elke beschouw ing over overheidsfinanciën zal moe ten toegeven, d a t de controle op de doelm atigheid van het verbruik hier m instens even grote betekenis heeft als in de ondernem ing. Z elfs zou men kunnen zeggen, d a t die controle in de O verheidshuishouding een m eer dringende noodzakelijkheid is, om dat hier niet als in de on d er nem ing een te grote ondoelm atigheid in het verbruik van voor de p ro ductie vereiste w aarden w ordt gekeerd door een o p tredend negatief re sultaat. Evenzo keert -—• overal w a a r ter m arkt verkoopbare goederen of diensten w orden geproduceerd — de bereikbare prijs een producenten- beleid, d a t aan het product een grotere p erfectiegraad zou geven dan door de verbruiker begeerd is of door hem b etaald kan w orden. D e w al keert het schip! H e t feit, d a t w inst beoogd w ordt, im pliceert m aar in zeer beperkte m ate het streven n a a r doelm atigheid in de productie. H e t ef- ficiëntiestreven is niet tot op w inst-gerichte bedrijven beperkt. Integen deel, juist het feit, d at offers d er voortbrenging uit de m iddelen d er ge m eenschap door dw ang gedekt w orden, moet — in de dem ocratische re ch tssta at -— ertoe leiden, d at geen groter offers gebracht w orden d an onder gegeven om standigheden vereist zijn voor de productieve doel einden, w elke de gem eenschap stelt. W a a r d a t toch geschiedt, is de O verheid niet voldoende bekw aam to t h aa r economische taak of vervult die op onjuiste wijze.
O n d an k s het w instverschijnsel in de resultatenrekening dezer bedrij ven, zijn deze bedrijven in economische karakteristiek nauw verbonden m et productie van beschikbaarheidsnuttigheden. Beide behoren to t de directe voortbrenging dóór de gem eenschap vóór de gem eenschap. Slechts oppervlakkige w aarnem ing zou ertoe kunnen leiden om deze bedrijven — op grond van mogelijke gunstige overschotten — enige analogie met ondernem ingen toe te schrijven. O ndernem ingen hebben als doel het verw erven van zo groot mogelijke winst, bij gem eenschapsbedrijven is het resu ltaa t het bijproduct van doelmatig en voorzichtig (dus rationeel) beleid.
K arakteristiek voor de voortbrenging door de gem eenschap voor de gem eenschap van beschikbaarheidsnuttigheden is, d at de kosten door de bevoordeelden als collectiviteit w orden betaald in de belastingen; andere doeleinden der belastingen daargelaten. In het huidig dem ocratisch bestel zal de gem eenschap, w elke de collectiviteit doet voortbrengen, door hare productieorganen de sam enstelling der collectiviteit en de graden der perfectie in de voortbrenging der individuele nuttigheden m oeten be palen. D eze taak is geëndosseerd aan de volksvertegenw oordigende o r ganen. D aarm ede komen we op het budgetrecht, w aarbij de w etgevende m acht, die het publieke productieplan vaststelt. D e begroting is m achti ging en taakoverdracht.
b. d e ,,publieke adm inistratie” — evenals de particuliere bedrijf shuis~ houding — beheerst door waardeverbruik.
Bij beschikbaarheidsnuttigheden is geen band te construeren tussen d e kosten d er beschikbaarstelling en het nut, d a t degene verkrijgt, die van de beschikbaarheid gebruik moet maken. D e politieagent, die de in breker grijpt in de m isdaad, heeft voor de benadeelde huisbew oner zelf een geringer n u t dan degenen hebben, die van zulke bezoeken verschoond blijven door de beschikbaarheid van een actief politiecorps.
E r is dus ter zake van geproduceerde beschikbaarheidsnuttigheden
geen opbrengstw aarde bepaalbaar. H e t gaat dus niet op, d at er voor elke beschikbaarheidsnuttigheid tw ee gecoördineerde w aardebegrippen zijn. D e opbren g stw aard e is alleen bepaald in de collectiviteit der be
schikbaarheidsnuttigheden, w elke de gem eenschap w enst te zien voort gebracht. E r is echter wel een vervangingsw aarde voor elke beschikbaar heidsnuttigheid op zichzelf; n.1. de kosten van h are voortbrenging in de vereiste perfectiegraad. D ie kosten kan men om schrijven als de offers aa n welvaart der volksgem eenschap, w elke de voortbrenging d er b e schikbaarheidsnuttigheden vereist. H e t probleem der doelm atigheid in d a t productieplan houdt — binnen het k ader van de aangenom en collec tiviteit en van de perfectiegraden der afzonderlijke voortbrenging —- de v ra ag in of deze diensten w orden geproduceerd tot h et vereiste minimum aan kosten en of de dru k op het inkomen, w elke de betaling voor de aldus geproduceerde collectiviteit van nuttigheden veroorzaakt, in verantw oor de relatie sta a t to t de bestaan d e volksw elvaart op h et m oment in kwestie. D ie laatste v raag vereist kw antitatieve voorstelling van die volksw el v aa rt: nationaal vermogen, nationaal inkomen. D it b re n g t ons op de in ons land bekende m ethode de staatsbegroting te presenteren tegen de achtergrond van de desbetreffende cijfers van het z.g. „nationaal b u d g et" van het C en traal P lanbureau. Ik laat de vraag n aa r de theore tische juistheid d er nam en buiten bespreking. Ik kan echter niet nalaten
erop te wijzen, d at de vergelijkbaarheid (of beter het vereiste in elkander passen) van staatsbegroting en nationaal budget im pliceren moet, d a t bij beide n aa r de w aard e d er betrokken grootheden gerekend is. M en moet zelfs rekenen m et de w aarde, w elke die grootheden w aarschijnlijk zullen hebben in de periode, w aarvoor de budgetten gem aakt zijn. Indien men op basis van historische w aard en (uitgaven) calculeert in plaats van w aarde, dan telt men in beide becijferingen bedragen op, w elke niet de
huidige kosten, m aar verw ervingsuitgaven van verschillende voorbijge
gane m om enten voorstellen. D e ontoelaatbaarheid dezer opstelling is al elders aangetoond; de onjuistheid d er onderlinge vergelijking van de sommen dier optellingen vloeit d aaru it voort. E r is echter meer. V e rterin g van bestaan d e volksw elvaart of van het verm ogen van S ta a t of gem eente mag niet anders geschieden dan openbaar en m et m achtiging door de volksvertegenw oordiging. E lke calculatiem ethode in de openbare dienst, w elke -—> als de traditionele — zulk een vertering op gecam oufleerde wijze kan impliceren, mag niet w orden getolereerd in een dem ocratisch bestel. U it een en a n d e r volgt, d a t zowel bij de benadering van het volks inkom en en van de belastingontvangst, als bij die van de kosten der voortbrenging door de gem eenschap van v ervangingsw aarde moet w orden uitgegaan. D e belastingen dienen dus m et vervangingsw aarde te rekenen, zowel bij de inkomens uit bedrijven als bij lonen en sala rissen. Bij w ijzigingen in de kosten van levensonderhoud m oet dus ge rekend w orden m et het effect van de w aardew ijzigingen der vereiste goederen op de d raag k ra ch t van de bevolking en van h are inkom ens groepen. 1)
H ier blijkt, da t ■— nadien, sedert de technische revolutie, ■—- voor
de productie der beschikbaarheidsnuttigheden duurzam e ( ook zeer lang durig bruikbare) productiem iddelen vereist zijn en massale voorraadver- w erving doelm atig is — de gelijkstelling van uitgaven aan w aardeverbruik tot een fu n este verw arring in de inzichten m oet leiden en een <— over tw ee heupen ■— hinkende politiek m oet creeren.
V a n de zijde van degenen, te w ier nu tte de beschikbaarheidsnuttigheden geproduceerd w orden, geldt nog de vraag of niet de voortbrenging dier n uttigheden in hun collectiviteit een groter of f er uit hun individuele w el v aa rt vraagt; een offer, d at — n a a r hun oordeel -— groter is dan het nut, d a t zij v oortgebracht achten. D it is een typisch vraagstuk, dat m eer dere problem en inhoudt: n.1.: is de algem ene b elastingdruk niet te hoog; is die druk wel juist verdeeld over inkom ensklassen (m ede gezien de be tekenis voor de klasse van h et totaal resp. van de afzonderlijke beschik b aa rh eid sn u ttig h ed en ); belast de druk h et heden niet te veel ten faveure van de toekom st of w entelt zij niet de huidige lasten op de toekom st af?
verw erving en exploitatie niet afhankelijk kan zijn van m ogelijkheden van het plaatsen van leningen, noch van m onetaire positie, m aar van de tech nische en economische vereisten met de voortbrenging -—• de exploitatie -—- verbonden. H e t probleem van scheiding van kapitaal- en exploitatiereke ning krijgt hier uit de a a rd van de rechtsverhouding tussen bestuur en be stuurders in de dem ocratische sta a t principieel dezelfde gedaante, welke het in de bedrijfshuishouding heeft. D e eis van exactheid is bij de S ta at .— om reeds genoem de redenen -—' gradueel zw aarder. D e eis om de ver bruikte w erkeenheden n a a r vervangingsw aarde te calculeren, krijgt mede daard o o r een meer dw ingend karakter.
H erinneren wij ons hierbij, d a t de g raad van perfectie, w aarin de be- schikbaarheidsnuttigheden geproduceerd w orden —■ juist door de aard dier productie •— bij de gem eenschapshuishouding een groter probleem schept dan bij de ondernem ingsgew ijze productie. H et ontbreken van de overdrijving kerende w erking van de opbren g stw aard e w erd reeds ge noemd. H e t probleem ligt echter dieper.
D oelm atige verhoging der perfectie bij de voorbrenging van beschik- b aarheidsnuttigheden verhoogt het nuttig effect. G roter aa n tal politie- squadrons — d.i. verhoging der perfectie (om een voorbeeld te noem en) — verhoogt de veiligheid; zo ook betere m ateriële uitrusting. E en hogere perfectiegraad vereist echter een groter w aardeverbruik. D e directeur- generaal van een dienst heeft zuiver gesteld de ta a k om de hoogstbereik- bare g ra ad van perfectie na te streven, die m et handhaving der uiterst bereikbare efficiëntie, te combineren is. Evenw el boven zeker punt zal de kostencurve bij verhoogde perfectiegraad asym ptotisch aan de y -as gaan stijgen, terwijl, w are het beschikbaarheidsnut te m eten, een parabolisch verloop asym ptotisch aan de x-as zou zijn w a ar te nemen. H e t snijpunt dezer lijnen zou de grens aangeven boven w elke de productie niet voort gezet m ag w orden. D e opbrengstlijn is echter voor de enkele dienst niet op te stellen, zoals reeds betoogd is. D e bepaling van het p u n t is dus alleen bij intuitie mogelijk, derhalve steeds van persoonlijk inzicht afhan~
kelijk. E r treden echter voor h et geheel der collectiviteit enige w aarneem
bare punten n a a r voren, n.L: is de dru k voor de collectiviteit niet te hoog, lopen de perfectiegraden der verschillende diensten niet m eer uiteen dan met hun belangrijkheid in de collectiviteit te rijm en valt (toepassing G os- sense w e t). A nders gezegd luidt dit; is er w el voldoende coördinatie in de besteding der te heffen m iddelen. D it is de vraag , w elke een bepaalde functie in het hoogste bestuursbeleid doet o ntstaan, n.1. de coördinatie in de budget-voorstellen w elke het K abinet aan het Parlem ent doet. In onze w etgeving is die functie aan de M inister van Financiën opgedragen. Zij is o ndergebracht in de dienst der rijksbegroting. D e com binatie ervan onder een m inistriëel beleid m et de zorg voor geldw ezen en belastinghef fing p ast in het kad er onzer beschouw ing. D a a rn a a st is er in de sam en stelling der collectiviteit en in de beoordeling der perfectiegraden het poli tiek element, d at het K abinet te beoordelen heeft en in hoogste ressort het P arlem ent regardeert. D a t gezagsorgaan kan het politiek plan n aa r mijn mening alleen goedkeuren onder voorw aarde d at niet slechts een repressieve controle een overm atig w aardeverbruik ( d a t niet bij autho- risatie is uit te sluiten) zou signaleren m aar ook een voorkom en ervan verzekerd is. Hierbij is het om het even of dit zaken zou betreffen, w elker aanschaffing of voorziening dit ja a r gefinancierd moet w orden, dan wel verbruik van w aard en , w elke de organ en van het b estu u rsa p p ara at reeds bezitten en die, voor de continuïteit hunner productie onm isbaar zijnde,
onder de klem van vervangingsnoodzaak liggen. D a a rn a a st heeft het P a r lem ent uiteraard goed te keuren de aanschaffingen, w elke dit ja a r voor latere productie vereist zijn. G oedkeuring der exploitatie- of productie kosten sluit voor de lopende dienst in goedkeuring van de financiering der vereiste uitgaven (gew one d ien st). H e t geheel der financiering van ver w erving van duurzam e productiem iddelen en van voo rrad en van vlottende v alt onder kapitaaldienst, mits men die volledig h o u d t n a a r w a t een econo misch bestel vereist. Invoering van dubbele boekhouding (m et balans en exploitatierekening n a a r v ervangingsw aarde) m aakt mogelijk om in be groting en rekening de functies van financieren en exploiteren op de juiste wijze to t uitdrukking te brengen. H e t huidige N e d erlan d se systeem gaat in deze richting. H e t plan der beleidsvoering geeft daarbij de kosten van de uit te voeren diensten overeenkom stig hun organische plaats in het b e stu u rsap p araat. In de kosten voor elke dienst — in organisch v erband en categorische o rde — blijken dan zowel de kosten, w elke aan uitgaven identiek zijn als die, w elke een verbruik van door vroegere uitgaven ver w orven w a ard en inhouden.
H e t bu d g et als huishoudplan moet dus in de verm oedelijke w a ard e van het b u d g etjaa r zijn opgesteld; de vervangingsw aarde b en a d ert die het beste. D it probleem kent ook de ondernem ende bedrijfshuishouding. M ijn boek „B edrijfsbegroting en B edrijfsbeleid” sla men er op na.
M en verantw oorde in de boekhouding — evenals in het particulier bedrijf vereist is — h et verbruik n a a r de vervangingsw aarde (wijl er geen and ere w a ard e is). M en legge de belasting op ter dekking van de n aar v ervangingsw aarde berekende kosten en kan aldus .—- over het gehele sta a tsa p p a ra a t gerekend — de dit ja a r te vervangen duurzam e productie m iddelen financieren uit het totaal der afschrijvingen op alle productie m iddelen (op v ervangingsw aarde berek en d ).
A ldus hebben ook het P arlem ent en de R egering h et juiste beeld der w aardeverhouding in de verschillende diensten en kom t men ook tot een juiste coördinatie in de zin der G ossense w et. Bij de uitgaven-begroting kan die coördinatie nooit juist zijn, om dat er slechts een deel der kosten met uitgaven identiek is en voor het overige de verw arring van uitgaven en kosten een scheef beeld van h et w aardeverbruik van een bepaald jaar geeft; slechts in die zeldzam e gevallen, w aarin bij elke dienst de jaarlijkse aanschaffingen aan de afschrijvingen gelijk zijn zou in perioden zonder w aardeverandering van noem ensw aardige betekenis uitgaven en kosten voor de kapitaaldienst gelijk zijn. D it toont voldoende het onjuiste aan van het argum ent, d at deze gelijkstelling op g rond van jaarlijks regelm atig w ederkerende vervangende aanschaffingen wil verdedigen.
c. W e erleg g in g van S c h o u te n ’s vasthouden aan ,.historische k o s te n ’.
H e t is mij volkom en onbegrijpelijk, d at een voortreffelijk an a ly st en ervaren theoreticus als D r. D . B. }. Schouten in zijn •— overigens door mij buitengew oon g ew aardeerde •—- dissertatie ( O verheidsfinanciën in de volkshuishouding) tot de opvatting komt, d a t calculatie n aa r w aard e der verbruikte „z aken” , geen grondslag mag zijn voor het beleid in de staats- en gem eente-huishouding. Schouten meent, d at de calculatie n aa r uitgaven gehan d h aafd moet blijven. Hij zegt, d a t voor de O verheids-adm inistratie „historische k osten” m aatgevend zijn. Ik moge hier nog even bij stilstaan.
n a a st technieken, w elke met and ere w aardebegrippen w erken, zodat dus soms de ene techniek, soms de andere de beste aanpassing aan het doel geeft. Z o echter hebben de verdedigers der vervangingsw aarde die nooit gesteld. M en leze er mijn laatst verschenen boek en mijn jongste opstel in d it m aandblad op na. D e vervangingsw aarde is onder alle om standig heden en voor ieder de kw antitatieve voorstelling van de betekenis, w elke goederen en diensten hebben voor de bezitters, zo lang zij in de sam en leving in regelm atige en continuele stroom w orden voortgebracht. Slechts in bepaalde gevallen ■— n.1. w anneer de continuïteit verbroken is en de voorraad niet vervangbaar is .—• treedt het alternatief der o p b rengstw aar- de in de plaats der vervangingsw aarde. D it is het kort begrip der w a ard e leer.
D e indicatie „ vervanging” bij de benoem ing van het waardebegrip
dient alleen maar om de tegenstelling tot de opbrengstw aarde aan te geven; d u s om het alternatief uit te drukken. Z ij, die deze theorie als
kunstleer hanteren —• d.i. met de doelstelling van een bepaald effect mo tiveren — kunnen anderen in de w aan brengen, dat vervangingsw aarde een calculatie-grondslag is, welke n aast andere calculatie-grondslagen gebruikt kan w orden. Blijkbaar is ook de H eer Schouten onder de invloed van die m isvatting gekomen.
In het verleden betaalde prijzen, het zij ten overvloede herhaald, be palen ■— n ’en déplaise de traditionele thesen d er boekhoudtechniek —• de w a ard e niet m eer op latere momenten. D e aanschaffingsprijs betaald bij verw erving, is voor het w aard ev raag stu k zonder betekenis. H istorische kosten is dus al evenzeer een onjuist begrip; historische kosten b estaan niet. H e t w oord is misleidend.
D e samen telling van w aarden van verschillende mom enten ( w erk eenheden van gebouw en uit vorige eeuwen en decennia, van schepen, machines en andere productiem iddelen) met verschillende tijdstippen van aanschaffing, verbruik van vroeger verw orven voorraden bijeentellen is even fout als het bijeentellen van tellers van niet op eenzelfde noem er gebrachte breuken.
D e uitgaven kwamen eens -— op het moment, d a t zij een verw erving financierden .— met w aard e overeen. H e t verbruik van het verw orven b e zit moet echter n aa r w aard e op het m om ent van verbruik gecalculeerd w orden en niet n aa r een veelheid van w aarden betrekking hebbende op verschillende m om enten uit het verleden. H et totaal van w aarden uit h et verleden van verschillende w erkeenheden van allerlei productiem idde len —- op verschillende momenten verw orven ■— kan niet aangeven het offer aan verbruik van nationale w elvaart van het huidig moment. D e kapitaalgoederen van de verschillende secties van het openbaar bestuur staan evenzeer onder de klem van de vervanging, indien men de volks w elvaart en het staatsbezit wil handhaven, als de kapitaalgoederen van de ondernem ing. H et gehele voorafgaande betoog acht ik een bewijs van S chouten’s onjuiste stelling — ten deze — in zijn uitstekende boek.
S chouten’s verkeerde uitgangspunt, nl. d a t hij onderscheidt bedrijven, w elke voor een m arkt w erken en de O verheid, die collectieve goederen en diensten doet verzorgen ( in onze termen: beschikbaarheidsnuttigheden voortb ren g en ). Hij zegt, d at bij laatstgenoem de categorie geen sprake kan zijn van een ,,relatieve ru ilw aarde” en d a t bij gebrek aan „m arkt prijs” de w aardesom van de collectieve goederenvoorziening gelijk zou zijn aan de historische kosten. U it het gegeven betoog volgt reeds, d at dit nooit w a a r kan zijn. H istorische kosten is een verw arrend begrip,
d a t het een o ntoelaatbare optelling impliceert. H e t onjuiste in de tra ditionele uitgaven-calculatie heb ik voldoende bestreden. O ok blijkt, dat Schouten het argum ent om de vervangingsw aarde niet te gebruiken, ontleent aan de ontstentenis van de opbren g stw aard e en tenslotte, d at hij niet rekent m et d e functie van een norm atieve kostprijsbepaling ter bew aking van de efficiëntie. Hij schakelt dus juist uit, w a t de betekenis v an het kosten- en w aardeprobleem in de S ta ats- en gem eentehuishou ding is.
H e t argum ent, d at de O verheid geen ondernem ersfunctie, m aar een productiefunctie heeft, zou alleen d an betekenis hebben, indien het ge bruik van de juiste w a ard e de betekenis zou hebben om de regelm aat van het ondernem ersinkom en te verzekeren. D aarin kan echter nooit een bewijs voor zijn stelling liggen, om dat het p ostulaat een aprioristische uitschakeling van toepasbaarheid der L im pergiaanse w aard eleer op de S taatshuishouding (èn op de S taatsbedrijven) inhoudt. D e w aardeleer is echter niet door Limperg geform uleerd als recept of voorschrift (k u n st leer) te r instandhouding van ondernem ersinkom en, bedrijfssubstantie of goederenstroom , m aar als consequentie van het feit, d a t de m aatschap pelijke productie in regelm atige stroom geschiedt en derhalve de w aard e alleen van de vervangingsw aarde kan afwijken, indien de continuiteit van de goederenstroom verbroken w ordt. D it is bekend genoeg.
Ik acht hierm ede — gezien het v oorafgaande betoog —- S chouten’s verw erping mijner theorie w eerlegd.
