Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer
OPTA/IBT/2002/200400 (070) 315 35 00
Datum Onderwerp Bijlage(n)
Transittarieven 1
Geachte heer Sander,
Bijgaand zend ik u het oordeel van het college met betrekking tot het in rekening brengen van transittarieven voor verkeer naar netwerken binnen Koninklijke KPN N.V. Het oordeel geeft aan dat deze vergoeding slechts gerechtvaardigd is in die gevallen waarin verkeer wordt doorgeleid naar een netwerk van een bedrijfsonderdeel dat kan worden aangemerkt als een afzonderlijke aanbieder.
Hiertoe moet worden voldaan aan enkele eisen.
Zoals uit het oordeel blijkt heeft KPN Telecom B.V. (hierna: KPN) volgens het college voor veel van dit verkeer ten onrechte transitvergoeding in rekening gebracht. Volstaan had moeten worden met het kostengeoriënteerde terminating tarief. Het college gaat er dan ook vanuit dat KPN deze ten onrechte betaalde vergoedingen verrekent met de desbetreffende aanbieders en dat de nog niet betaalde vorderingen in dit kader worden kwijtgescholden.
Het college verneemt gaarne binnen vier weken na dagtekening van deze brief op welke wijze KPN hieraan gevolg zal geven.
Een afschrift van deze brief zal worden gezonden aan RSL Com Nederland B.V., Cistron Telecom B.V., Versatel Telecom International N.V., One-tel B.V., Priority Telecom Nederland N.V., Tele-2 Nederland B.V., Energis N.V., WorldCom, Essent Kabelcom, Tritone Telecom B.V., N.V. Casema, Telfort B.V., Libertel N.V., Dutchtone N.V., Ben Nederland B.V. en de Nederlandse Mededingingsautoriteit.
Daarnaast zal deze brief worden gepubliceerd op de website van OPTA.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
hoofd van de afdeling Interconnectie en Bijzondere Toegang
dr. J.Huigen
Koninklijke KPN N.V.
Concernstrategie en Regelgeving de heer drs. J. Sander
Postbus 30000
2500 GA 'S-GRAVENHAGE
Oordeel van het college inzake het optreden van Koninklijke KPN Nederland N.V. met betrekking tot het in rekening brengen van een tarief gebaseerd op de KPN Telecom Premium Transit Connect Service aan andere aanbieders.
A. Inleiding
1. Er is sprake van transitverkeer indien verkeer dat ontspringt in het netwerk van een eerste aanbieder wordt afgeleverd op het netwerk van een tweede aanbieder, die de mogelijkheid heeft om het verkeer op het netwerk van een derde aanbieder af te leveren, welke
aanbieder zorgt voor aflevering op de eindbestemming.
De transitdienst, in feite het doorgeven van het verkeer door de tweede aanbieder, is ontstaan omdat het voor bepaalde aanbieders vanuit een economisch oogpunt niet wenselijk is om met alle andere netwerken directe interconnectie aan te gaan. In die gevallen wordt in de huidige praktijk volstaan met indirecte interconnectie, waarbij eindgebruikers wel over en weer met elkaar kunnen communiceren, maar waarbij de netwerken waarop deze eindgebruikers zijn aangesloten niet direct aan elkaar zijn
gekoppeld. Deze tweede aanbieder, over wiens netwerk het verkeer aldus wordt doorgeleid, brengt voor deze dienst aan de eerste aanbieder een transittarief in rekening. KPN Telecom B.V. verricht als onderdeel van Koninklijke KPN Nederland N.V. (hierna: KPN) met haar vaste telefoonnetwerk veel van deze transitdiensten, onder meer ten behoeve van verkeer dat naar andere netwerken gaat die onder haar beheer vallen. Het college treedt op verzoek van enkele aanbieders in de beoordeling van de rechtmatigheid van het in rekening brengen van de transitvergoedingen voor deze diensten. De centrale vraag in deze beoordeling is of er al of niet sprake is van een netwerk dat toebehoort aan een derde aanbieder. De criteria die hierbij worden gehanteerd zullen door het college worden uiteengezet. Deze zijn tot stand gekomen in een onderzoek, waarbij ook overleg met betrokkenen, in het bijzonder met KPN, heeft plaatsgevonden. Uiteindelijk zal het college de verschillende gevallen waarin KPN deze transitvergoedingen in rekening brengt aan de criteria
toetsen en een oordeel vellen.
B. Procesverloop
2. Op 8 december 2000 informeerden vertegenwoordigers van Versatel Telecom International N.V. (hierna: Versatel), One-tel B.V. (hierna: One-tel) en Priority Telecom Nederland N.V.
(hierna: Priority Telecom) OPTA over het in rekening brengen door KPN van een transittarief
voor verkeer dat via bedrijfsonderdelen van KPN werd afgewikkeld naar eindbestemmingen
met geografische nummers van KPN. Bij fax van 29 december 2000 van Versatel verzochten
genoemde aanbieders het college een onderzoek in te stellen naar de rechtmatigheid van
het in rekening brengen van transittarieven en zonodig handhavingsmaatregelen te
nemen.
3. Bij brieven van respectievelijk 22 maart 2001 kenmerk OPTA/IBT/2001/200599, 23 mei 2001 kenmerk OPTA/IBT/2001/201398 en 10 augustus 2001 kenmerk OPTA/IBT/2001/202613 heeft het college het in rekening brengen van een tarief voor de KPN Premium Transit Connect Service(hierna: transittarief) door het bedrijfsonderdeel Carrier Services van KPN Telecom B.V. aan andere aanbieders als onrechtmatig aangeduid.
4. KPN heeft bij brieven van respectievelijk 20 april 2001 (kenmerk CS&R/01/U/335)en 1 juni 2001 kenmerk CS&R/01/U/364 de opvattingen van het college in zijn bovengenoemde brieven bestreden. Tevens heeft KPN bij schrijven van Allen en Overy, -kenmerk AMCP:
7340.1 d.d. 13 september 2001- bezwaren ingediend tegen de oordelen die besloten lagen in de onder punt 3 genoemde brieven.
5. Bij brief van 7 september 2001 -kenmerk OPTA/IBT/2001/202613- heeft het college KPN om aanvullende informatie gevraagd omtrent de status en de handelswijze van
bedrijfsonderdelen binnen KPN. Vervolgens heeft KPN bij brief van 21 september 2001 - kenmerk CS&R/01/U/424- de vragen van het college beantwoord.
6. Bij brief van 9 november 2001-kenmerk OPTA/IBT/2001/203376- heeft het college KPN om aanvullende informatie verzocht omtrent de status van haar bedrijfsonderdelen, welke informatie KPN -bij brieven van 21 november 2001,kenmerk R/U/01/484, en 21 november 2001, kenmerk R/U/01/484- aan het college heeft verstrekt.
7. Bij besluit van 12 februari 2002 -kenmerk OPTA/JUZ/2001/203624-, heeft het college het bezwaar van KPN niet ontvankelijk verklaard.
C. Feiten
8. KPN brengt aan andere aanbieders, indien er in haar ogen sprake is van een situatie waarin transitvergoeding gerechtvaardigd is, een transittarief in rekening. Dit tarief is opgebouwd uit het terminating tarief dat de derde aanbieder rekent voor het afwikkelen van het verkeer en een tarief dat KPN rekent voor het gebruik van het vaste openbare telefoonnetwerk voor het doorgeleiden van het verkeer.
9. Voor wat betreft het in rekening brengen van transittarieven door KPN beschouwt de Koninklijke KPN N.V. haar volgende bedrijfsonderdelen als derde partij:
- KPN Mobile the Netherlands B.V. (hierna: KPN Mobile),
- KPN Telecom Business Unit Broadband Networks als aanbieder van het IND-2 netwerk en
van het UDS netwerk,
- KPN Telecom Business Unit Vaste Telefonie als aanbieder van National Private Networks, Personal Numbering en van de Voice Fax Mailbox.
KPN Mobile is op 7 oktober 1999 een afzonderlijke rechtspersoon geworden. De overige bedrijfsonderdelen zijn geen afzonderlijke rechtspersoon, maar bedrijfsonderdelen van KPN.
KPN Mobile is sinds de inwerkingtreding van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw)- op 15 december 1998 bij koninklijk besluit van 26 november 1998 Stb.1998- op grond van art. 2.1 tweede lid onder a,Tw, uitgezonderd van de registratieplicht als aanbieder als aanbieder van een openbaar mobiel telecommunicatienetwerk. De overige onderdelen staan niet
zelfstandig geregistreerd, maar vallen onder de registratie van KPN.
D. Overwegingen
10. Het begrip transit wordt niet gedefinieerd in de Tw. De exacte bepaling is derhalve ter invulling aan het college als toezichthouder op de naleving van deze wet. Hierbij laat het college zich leiden door de doelstellingen van de wet, waarbij het bevorderen van duurzame (“gunstige”) concurrentie als uitgangspunt dient. Zoals het college in zijn eerdergenoemde brieven over dit onderwerp heeft aangegeven, is het college van oordeel dat transit slechts geheven kan worden in die situaties waarin sprake is van verkeer over meer dan twee netwerken, van meer dan twee aanbieders. De reden hiervoor is gelegen in de rechten en plichten die de Tw verbindt aan het zijn van aanbieder.
11. Artikel 2.1 Tw bepaalt kort gezegd dat voor het aanbieden van een telecommunicatienetwerk een registratie bij het college vereist is. In de memorie van toelichting bij de Tw is over het begrip aanbieder gezegd: “Onder aanbieder van een openbaar telecommunicatienetwerk moet worden verstaan degene die een netwerk beheert dat door hemzelf, of door een derde, wordt gebruikt voor de verrichting van openbare telecommunicatiediensten of voor het aan het publiek ter beschikking stellen van de mogelijkheid tot overdracht van signalen tussen netwerkaansluitpunten (kale transportcapaciteit). Men is beheerder van een netwerk indien men gerechtigd is de zeggenschap uit te oefenen over die functies van een netwerk die nodig zijn om dat netwerk te gebruiken voor het verrichten van openbare
telecommunicatiediensten of het aan het publiek ter beschikking stellen van kale
transportcapaciteit en men bovendien die zeggenschap ook daadwerkelijk uitoefent.”
1In de Nota naar aanleiding van het verslag wordt ingegaan op de reikwijdte van dit artikel.
Daaruit blijkt dat de belangrijkste reden voor het invoeren van de registratieplicht is om te kunnen bepalen welke natuurlijke of rechtspersoon de drager van rechten en plichten op grond van de Tw is.
2Uit deze parlementaire geschiedenis van het begrip aanbieder kan
1
Kamerstukken II 1996/97, 25 533, nr. 3, blz. 77.
2
Kamerstukken II 1997/98, 25 533, nr. 5, blz. 38.
worden afgeleid dat aanbieders van een telecommunicatienetwerk slechts diegenen kunnen zijn die in juridische zin over kunnen gaan tot (het sluiten van) een overeenkomst met afnemers en dat alleen dergelijke aanbieders zich als aanbieder van een openbaar telecommunicatienetwerk kunnen en moeten laten registreren bij OPTA.
12. Aanbieders van netwerken zijn de dragers van rechten en plichten ingevolge de Tw.
Een belangrijke plicht in dit verband is de plicht tot interconnectie, welke is neergelegd in artikel 6.1 Tw. Deze plicht houdt in dat een aanbieder zijn netwerk moet koppelen aan andere netwerken ten einde verkeer over en weer mogelijk te maken. De band tussen aanbieder en netwerk is hierbij van groot belang. Wanneer een netwerk als afzonderlijk netwerk wordt behandeld - en er dus een interconnectieplicht ontstaat - moet dit ook voor de andere aanbieders voldoende duidelijk zijn. Deze kunnen hiermee in hun zakelijke afweging rekening houden en bijvoorbeeld overwegen directe interconnectie aan te gaan.
Deze duidelijkheid in de markt is slechts te verkrijgen indien de koppeling tussen netwerk en aanbieder strikt is. Dat betekent dat een transitvergoeding slechts kan worden
gerechtvaardigd als er niet alleen sprake is van een afzonderlijk netwerk in technische zin, maar ook van een afzonderlijke aanbieder. Om te kunnen spreken van een afzonderlijke aanbieder is het noodzakelijk dat deze in het bezit is van een eigen rechtspersoonlijkheid, een eigen registratie en eindgebruikersnummers in eigen beheer.
13. Een andere uitleg van de Tw zou meebrengen dat een aanbieder de mogelijkheid heeft om zijn netwerk op te delen met behulp van interconnectiekoppelingen en vervolgens daarover één of meerdere transittarieven in rekening te brengen. Een aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt zou deze situatie kunnen gebruiken om transitvergoedingen in rekening te brengen, terwijl directe interconnectie met bepaalde delen van dat netwerk feitelijk onmogelijk blijkt dan wel onrendabel is voor de andere aanbieders. Dit zou in strijd met de doelstellingen van de Tw, die immers zien op het tot stand brengen van duurzame
concurrentie, niet op het versterken van de positie van de partij die reeds het machtigst is.
14. Het gegeven dat KPN een interconnectieovereenkomst heeft gesloten met een
bedrijfsonderdeel die een netwerk beheert, zoals het bedrijfsonderdeel Broadband Networks die de datanetwerken IND-2 en UDS beheert, komt niet tegemoet aan de hiervoor
geformuleerde noodzaak tot duidelijkheid. Weliswaar wordt hiermee gesuggereerd dat het aangaan van interconnectie-overeenkomsten een bevoegdheid van de BU is, maar dit is in rechte niet het geval, zolang het bedrijfsonderdeel in kwestie geen rechtspersoonlijkheid bezit. Dergelijke overeenkomsten zijn slechts aan te merken als werkafspraken. Voor andere aanbieders is het bovendien onvoldoende kenbaar dat de interconnectieverplichtingen op de BU rusten zolang deze geen eigen registratie bezit.
15. In het licht van het bovenstaande heeft het college in zijn oordeel van 10 augustus 2001 ten aanzien van verkeer naar haar bedrijfsonderdeel Broadband Networks in verband met verkeer naar de datanetwerken KPN IND2 en KPN UDS- gesteld dat KPN pas gerechtigd is om transittarieven in rekening te brengen, als haar bedrijfsonderdeel een zelfstandig
rechtspersoon is waardoor zij op eigen naam en voor eigen risico overeenkomsten kan aangaan, over een eigen registratie bij de OPTA dient te beschikken en zich redelijk dient op te stellen in de onderhandelingen over de voorwaarden die verbonden zijn met interconnectie en over eigen eindgebruikersidentificaties (waaronder geografische nummers) dient te beschikken.
Slechts dan kan BU BN als een derde aanbieder worden aangemerkt en gedraagt zij zich ook als zodanig.
16. Het college constateert, gezien het voorgaande, dat voor een deel van het transitverkeer aldus ten onrechte een transittarief in rekening is gebracht. Volstaan had moeten worden met het kostengeoriënteerde terminating tarief, dat KPN ingevolge de Tw aan andere aanbieders met wie zij interconnecteert in rekening mag brengen.
D. Het oordeel
Op grond van vorenstaande overwegingen komt het college tot het volgende definitieve oordeel over de rechtmatigheid van het in rekening brengen van transitvergoedingen door KPN.
17. KPN mag voor de afhandeling van het verkeer via het vaste openbare telefoonnetwerk naar de net-werken van bedrijfsonderdelen van KPN, die niet kunnen worden aangemerkt als derde partij,
geen transittarieven aan andere aanbieders in rekening brengen.
18. Het college verklaart dat de volgende bedrijfsonderdelen van KPN thans niet als derde partij kunnen worden aangemerkt :
- KPN Business Unit Broadband Networks thans als aanbieder van het IND netwerk en van het UDS netwerk,
- KPN Business Unit Vaste Telefonie als aanbieder van National Virtual Private Networks, Personal Numbering (PN) en Voice Fax Mailbox (VFMB),
- KPN Business Unit Mobile als aanbieder van Mobiele telefonie en semafonie
3ten tijde dat KPN Mobile nog niet als een zelfstandig rechtspersoon kon worden aangemerkt.
19. Voor het verkeer dat naar het netwerk van KPN Mobile is gegaan via het vaste netwerk van KPN en dat afkomstig is van een andere aanbieder mag dus in ieder geval niet eerder dan vanaf 7 oktober 1999 een transitvergoeding worden geheven. Het college onderzoekt nog in hoeverre de
3
