Consultatiedocument
“Vormen van bijzondere toegang tot mobiele netwerken
en redelijkheid van verzoeken hiertoe.”
OPTA, 30 november 2001
Inhoudsopgave
1 Inleiding...1
2 Wettelijk kader...3
2.1 Nederlands wettelijk kader 3 2.2 Europees wettelijk kader 5 2.3 Herziening van het Europese kader 6 2.4 Eerdere besluiten en uitgangspunten van het college 8 2.4.1 Algemene uitgangspunten...8
2.4.2 Redelijkheid...9
2.4.3 Datadiensten ...10
3 Bijzondere toegang voor het aanbieden van diensten op de mobiele markt...11
3.1 Bijzondere toegang voor het aanbieden van indirecte toegangsdiensten 11 3.2 Bijzondere toegang voor het aanbieden van toegevoegde waardediensten 13 3.3 Bijzondere toegang voor het aanbieden van diensten op basis van roaming 15 3.3.1 Mobile Virtual Network Operators (MVNO’s)...15
3.3.2 Internationale roaming...16
3.4 Bijzondere toegang tot signaleringssystemen 17 3.4.1 Onafhankelijke serviceproviders ...17 4 Economisch kader...18 4.1 Marktbeschrijving 18 4.1.1 Infrastructuur ...18 4.1.2 Diensten ...19 4.1.3 Afnemers...19 4.2 Bestendige concurrentie 21 4.3 Feitelijk marktgedrag 22 4.3.1 Duopolie ...22
4.3.2 Toe- en uittreding tot de markt voor mobiele telefonie als onafhankelijke serviceprovider...23
4.3.3 Toetreding tot de markt voor mobiele telefonie als aanbieder van carrier selectiediensten...24
4.3.4 Toetreding tot de markt voor mobiele telefonie als MVNO...24
4.3.5 Toetreding tot de markt voor mobiele telefonie als aanbieder van value added services...25
5 Algemene uitgangspunten bij de beoordeling van verzoeken om bijzondere toegang ...27
5.1 Algemene redelijkheidsbeginselen 27 5.2 Transparantie 29 5.3 Objectiviteit en non-discriminatie 30 5.4 Redelijkheid van tarieven 30 5.4.1 Algemene overwegingen ten aanzien van de bepaling van redelijke tarieven ...30
5.4.2 Cost-plus...31
5.4.4 Benchmarking...35
5.4.5 Slotoverwegingen met betrekking tot tarieven...35
6 Specifieke invulling van het redelijkheidskader ...36
6.1 Verzoeken voor het aanbieden van indirecte toegangsdiensten 36 6.1.1 Bereikbaarheid van de dienst...36
6.1.2 Omvang van de dienst ...37
6.1.3 Carrier preselectie...37
6.2 Verzoeken voor het aanbieden van toegevoegde waardediensten. 38 6.2.1 Bereikbaarheid van de abonnees van de diensten ...38
6.3 Verzoeken voor het aanbieden van diensten met behulp van roaming (bijvoorbeeld als MVNO). 39 6.4 Verzoeken voor bijzondere toegang tot signaleringssystemen 40 6.5 Overige overwegingen 41 6.5.1 Overwegingen ten aanzien van GPRS- en UMTS-netwerken...41
7 Overzicht van de gestelde vragen...42
8 De procedure...45
APPENDIX A...1
A.1 Inleiding 1 A.2 GSM-netwerken 1 A.3 Routering van gesprekken 3 A.3.1 Inkomende gesprekken...3
A.3.2 Uitgaande gesprekken...3
A.4 Vormen van toegang tot een GSM-netwerk 4 A.4.1 Toegang op (G)MSC-niveau...4
A.4.2 Toegang op BSC/BTS-niveau...5
A.4.3 Toegang tot het signaleringsnetwerk ...5
A.4.4 Toegang voor datacommunicatie ...6
A.4.5 Toegang tot systemen voor andere vormen van dienstverlening ...6
A.5 GPRS 8 A.6 Toegangsmogelijkheden GPRS 8 A.6.1 Toegang op (G)GSN-niveau...8
A.6.2 Toegang op BSC/BTS-niveau...9
A.6.3 Toegang op signaleringsniveau ...9
1 Inleiding
1. Bij besluit van 20 oktober 1999 heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college van OPTA of het college) Koninklijke KPN N.V. (later: KPN Mobile) en Libertel N.V. (later: Libertel-Vodafone) aangewezen als partijen met aanmerkelijke macht (hierna: AMM) op de markt voor mobiele openbare telefonie1 zoals bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, van de Telecommunicatiewet
(hierna: Tw). Op 9 november 2000 heeft het college aangegeven geen aanleiding te zien om af te zien van continuering van de aanwijzing van KPN Mobile. Bij besluit van 9 november 2000 heeft het college tevens de bezwaren van Libertel-Vodafone tegen de aanwijzing ongegrond verklaard, waardoor ook deze aanwijzing van kracht blijft.
2. De aanwijzing van een aanbieder met AMM op de markt voor mobiele telefonie betekent dat deze aanbieder, kortweg, verplicht is tot het bieden van non-discriminatoire interconnectie op haar mobiele netwerk, tot het op transparante wijze verstrekken van informatie met betrekking tot interconnectie en tot het voldoen aan redelijke verzoeken om bijzondere toegang tot diens netwerk op andere punten dan de netwerkaansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers worden aangeboden. Het achterliggend doel is het creëren van een zogenaamd “level playing field” om zo (totstandkoming van) effectieve (diensten-)
concurrentie op telecommunicatiemarkten te introduceren en te bevorderen.
3. Door de aanwijzing van partijen met AMM ontstaan mogelijkheden voor potentiële aanbieders van telecommunicatiediensten die niet zelf over een telecommunicatienetwerk beschikken. De mogelijkheden ontstaan in het bijzonder op grond van de verplichting van een partij met AMM om aan alle redelijke
verzoeken tot bijzondere toegang te voldoen. De Nederlandse noch de Europese wet- en regelgeving voorziet in een limitatieve opsomming van diensten die zijn aan te merken als bijzondere toegang.
4. Het Forum voor Interconnectie en Speciale Toegang (hierna: FIST) heeft op 21 juli 2000 per brief aan het college verzocht om een aantal onzekerheden weg te nemen omtrent de toepassing van het wettelijke kader op het gebied van bijzondere toegang tot mobiele netwerken. Bij brief van 10 november 2000 heeft het college in een reactie aan het FIST2 aangegeven eerst nader onderzoek te willen uitvoeren vanwege de
complexiteit en omvang van de zaken waarover meer duidelijkheid wordt gewenst. In de onderzoeken, die intussen zijn uitgevoerd, zijn diverse vormen van bijzondere toegang tot mobiele netwerken, ook in technische zin, en (economische) effecten van bijzondere toegang op de mobiele sector, nader bestudeerd. In de brief is ook aangegeven dat het college voornemens is om de inzichten, die uit deze onderzoeken zijn verworven, in de loop van 2001 aan de markt ter consultatie voor te leggen. Ook zijn in dezelfde brief, voorafgaand aan de uit te voeren onderzoeken en de te houden consultatie, reeds een aantal aspecten van bijzondere toegang tot mobiele netwerken als aanzet voor verdere discussie beschouwd.
1 De hier genoemde aanwijzingen van KPN Mobile en Libertel-Vodafone als partij met een aanmerkelijke macht op de markt voor mobiele telefonie is gebaseerd op de huidige situatie. Het college zal zich op korte termijn uitspreken over continuering van de bestaande aanwijzingen.
2 Wettelijk kader
8. In de volgende paragrafen wordt ingegaan op zowel de Europese regelgeving als de Nederlandse wet- en regelgeving met betrekking tot bijzondere toegang tot mobiele netwerken. Ten aanzien van de Europese regelgeving wordt uitvoerig stilgestaan bij het veranderende ONP-kader. Voor zover reeds in te schatten is zal worden aangegeven op welke wijze de onderwerpen die in dit consultatiedocument aan de orde komen, relevant zijn onder dit nieuwe ONP-kader. Een en ander dient ter motivatie van het feit dat een dergelijke consultatie vrij kort voor het verschijnen van de nieuwe ONP-regels alsnog plaatsvindt. Als afsluiting van het hoofdstuk zullen enkele algemene uitgangspunten die het college in eerdere besluiten heeft gehanteerd worden aangegeven.
2.1 Nederlands wettelijk kader
9. In de Telecommunicatiewet is met betrekking tot de toegang tot netwerken een tweetal regimes te onderscheiden: bijzondere toegang en toegang voor eindgebruikers3. Bijzondere toegang is volgens art. 1.1,
onder j, Tw ‘toegang tot een telecommunicatienetwerk op andere punten dan de netwerkaansluitpunten die de meeste gebruikers worden aangeboden’. De definitie van het begrip telecommunicatienetwerk4 geeft aan
dat het bij bijzondere toegang gaat om toegang tot voorzieningen die de overdracht en routering van signalen mogelijk maken tussen netwerkaansluitpunten. In de Memorie van Toelichting wordt dit als volgt uitgelegd:
‘Bij bijzondere toegang is sprake van twee aanbieders van telecommunicatiediensten, waarbij de ene partij wel en de andere partij geen eigen aansluitnet heeft. Wanneer de laatstgenoemde gebruik wil maken van het netwerk van bijvoorbeeld een aanbieder van openbare telecommunicatienetwerken vraagt deze speciale voorzieningen, opdat de abonnees van deze netwerken toch de diensten kunnen afnemen van deze dienstaanbieder. (… ) Voorts is bijzondere toegang zodanig flexibel in de wet vastgelegd dat de ontwikkeling in de markt hiermee kan worden gestimuleerd de komende jaren.’5
De regels omtrent het bieden van bijzondere toegang zijn weergegeven in artikel 6.9 Tw.
10. Andere vormen van toegang tot een netwerk dan bijzondere toegang worden bestreken door artikel 41 uit het Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie (hierna: BOHT). Dit artikel bepaalt dat aanbieders met een aanmerkelijke marktmacht, onverminderd de verplichting om bijzondere toegang te bieden, moeten voldoen aan alle redelijke verzoeken om toegang tot hun netwerken. Het gaat bij deze vorm van toegang om toegang
3 Interconnectie is een specifieke vorm van bijzondere toegang. Bij interconnectie gaat het erom dat aanbieders die de toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren, zorgen voor koppeling van elkaars netwerken (door middel van bijzondere toegang), zodat de op die netwerken aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen communiceren.
4 Artikel 1.1, onder d, Tw: ‘… de overdrachtapparatuur en, waar van toepassing, de routeringsapparatuur en andere technische middelen die de overdracht mogelijk maken van signalen tussen netwerkaansluitpunten via kabels, radiogolven, optische middelen of andere elektromagnetische middelen.’
op het niveau van netwerkaansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers ter beschikking staan. De Memorie van Toelichting merkt over dit artikel in het BOHT het volgende op:
‘Artikel 41 ziet (… ) op al die vormen van toegang die niet zijn te beschouwen als bijzondere toegang. Het gaat hier om toegang tot het netwerk op de netwerkaansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers worden aangeboden.’
11. Concluderend kan worden vastgesteld dat ten aanzien van bijzondere toegang slechts enkele algemene kenmerken genoemd zijn. Het moet gaan om (a) toegang tot een telecommunicatienetwerk op (b) andere punten dan de netwerkaansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers worden geboden, namelijk die voorzieningen die de overdracht en routering van signalen mogelijk maken tussen netwerkaansluitpunten. Afgezien van deze algemene kenmerken kan niet uitputtend kan worden aangegeven welke toegangsvormen vallen onder het begrip bijzondere toegang. Aan de hand van de wettelijke definities kan daarentegen wel worden aangegeven wat géén bijzondere toegang is. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de toegang van ‘gewone’eindgebruikers tot een mobiel telecommunicatienetwerk en de ‘administratieve’toegang die onafhankelijke serviceproviders hebben tot zo’n netwerk.
12. Uit artikel 6.4, eerste lid, Tw volgt dat aanbieders van mobiele openbare telefoonnetwerken en mobiele openbare telefoondiensten die op de markt met betrekking tot mobiele openbare telefoonnetwerken of de mobiele openbare telefoondienst beschikken over een aanmerkelijke macht als zodanig door het college worden aangewezen. Ten gevolge van een aanwijzing dienen zij op grond van artikel 6.9, eerste lid, Tw te voldoen aan alle redelijke verzoeken tot bijzondere toegang.
13. Partijen, die zijn aangewezen als partij met AMM op de markt voor mobiele openbare telefonie, dienen ten aanzien van bijzondere toegang aan diverse verplichtingen, die ook op interconnectie van toepassing zijn, te voldoen:
- overeenkomsten inzake bijzondere toegang dienen te worden gedeponeerd bij OPTA (art. 6.2 Tw) - het college kan regels vaststellen bij het ontbreken van overeenkomst en in deze geschillen beslechten
(art. 6.3 Tw) en
- zij dienen non-discriminatoire, objectieve en transparante voorwaarden te hanteren met betrekking tot
de toegang (art. 6.5 Tw).
2.2 Europees wettelijk kader
15. De bestaande telecommunicatiewetgeving is gebaseerd op het huidige Europese regelgevend kader met betrekking tot ‘Open Network Provision’(hierna: ONP), ofwel open toegang tot telecommunicatienetwerken. Het begrip Open Network Provision wordt in de zogenaamde Interconnectierichtlijn6 nader uitgewerkt.
Bovendien zijn de ONP-spraakrichtlijn7, evenals de herziene versie daarvan8, in dezen relevant.
16. Ten aanzien van redelijkheidscriteria op grond waarvan een verzoek om netwerktoegang zou kunnen worden geweigerd geeft de Europese Commissie in een zogenaamde Explanatory Note nadere uitleg over wat bedoeld is in de bestaande ONP-richtlijnen9. Onder andere wordt hierin uitgelegd dat verzoeken om
netwerktoegang betrekking kunnen hebben op roaming, toegang voor ‘virtual network operators’of VPN-aanbieders. De explanatory note gaat ook kort in op tarieven. Opgemerkt wordt dat, nadat eenmaal besloten is de gevraagde toegang te willen verlenen, tarieven vaak het kritieke onderhandelingspunt worden. Door het ontbreken van de expliciete eis van kostenorientatie in de Interconnectierichtlijn, zijn commerciële onderhandelingen het uitgangspunt.
17. Ten aanzien van de prijsstelling voor de toegang merkt de Europese Commissie het volgende op. Zij geeft aan dat problemen ten aanzien van de prijsstelling vaak betrekking zullen hebben op buitensporig hoge prijzen. Het begrip ‘buitensporig hoge prijzen’is door het Hof van justitie gedefinieerd als “een overdreven hoge prijs in verhouding tot de economische waarde van de verrichte prestatie. Het buitensporige karakter van die prijs kan onder meer objectief worden vastgesteld door de verkoopprijs te vergelijken met de kostprijs.”
18. De Europese Commissie heeft naast het ONP-kader ook een aantal beginselen gepubliceerd over de toepassing van mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang in de telecommunicatiesector.10 In
deze bekendmaking worden cumulatief enkele omstandigheden genoemd waarmee rekening wordt gehouden bij de vraag of verlening van toegang moet worden gelast op grond van de mededingingsregels. De
omstandigheden zijn als volgt samen te vatten:
- Toegang tot de betrokken faciliteit is in het algemeen noodzakelijk voor ondernemingen om te kunnen
concurreren op de verwante markt;
- er is voldoende toegangscapaciteit aanwezig;
6 Richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 ‘inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP)’, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, Nr. L 199/32.
7 ‘Richtlijn 95/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1995 ‘inzake de toepassing van “Open Network Provision” (ONP) op spraaktelefonie’, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, Nr. L 321/6.
8 ‘Richtlijn 98/10/Eg van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 1998 ‘inzake de toepassing van Open Network Provision (ONP) op spraaktelefonie en inzake de universele telecommunicatiedienst in een door concurrentie gekenmerkt klimaat’,
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, Nr. L 101/24.
9‘Access to fixed and mobile network infrastructures owned by operators designated as having significant market power’, Explanatory Note by Information Society DG, 17 september 1999.
- de eigenaar van de faciliteit voldoet niet aan de vraag op een bestaande diensten- of productenmarkt,
verhindert de opkomst van een potentiële nieuwe dienst of product, of belemmert de mededinging op een bestaande of potentiële diensten- of productenmarkt;
- de onderneming die om de toegang verzoekt, is bereid de redelijke, niet-discriminerende vergoeding te
betalen en aanvaardt ook anderszins in alle opzichten die niet-discriminerende toegangsvoorwaarden;
- er is geen objectieve rechtvaardiging voor de weigering van de toegang.
19. Op dit moment wordt het bestaande ONP-kader herzien. Naar verwachting zal deze herziening (de zogenaamde ONP-review) op korte termijn afgerond zijn. De volgende paragrafen gaan nader in op de verwachte Europese regelgeving na de ONP-review.
2.3 Herziening van het Europese kader
20. Op het moment van opstellen van dit consultatiedocument moet de definitieve besluitvorming rond de herziening van de ONP-richtlijnen nog plaatsvinden. In december van dit jaar (2001) nemen het Europees Parlement en de Raad naar verwachting een definitief standpunt in over de voorstellen van de Europese Commissie inzake de ONP-review. De Lidstaten krijgen volgens de huidige voorstellen tot april 2003 de tijd om de nieuwe richtlijnen te implementeren in nationale wetgeving. Omdat de nieuwe ONP-regels relatief kort op het verschijnen van dit consultatiedocument volgen, wordt hier een inschatting gegeven van de gevolgen van het nieuwe ONP-kader. Met name de gevolgen voor het aanwijzen van partijen met een aanmerkelijke marktmacht en de verplichtingen van als zodanig aangewezen partijen in het kader van het bieden van bijzondere toegang spelen hier een rol. In dit kader zijn vooral de kaderrichtlijn en de ontwerp-richtlijn inzake interconnectie en toegang van belang11.
21. Een belangrijk kenmerk van de nieuwe ONP-regels is dat het begrip aanmerkelijke marktmacht meer in lijn wordt gebracht met het algemene mededingingsrecht. Dit betekent dat het innemen van een ‘dominante positie’op een relevante markt (alleen dan wel gezamenlijk met andere partijen) aanleiding is om te worden aangewezen als partij met een aanmerkelijke marktmacht. Het begrip dominantie wordt ingevuld aan de hand van verschillende, niet-limitatieve criteria, zoals de hoogte van marktaandeel, de mogelijkheid om marktvoorwaarden te beïnvloeden, toe- en uittredingsdrempels, prijsontwikkeling en de mate van verticale integratie.12 Deze criteria staan onderling op gelijk niveau, wat onder andere betekent dat de hoogte van het
marktaandeel op zichzelf niet meer leidend zal zijn voor het innemen van een dominante positie. 22. Een ander belangrijk kenmerk van de nieuwe ONP-regels is het toepassingsgebied van het begrip aanmerkelijke marktmacht. Onder de nieuwe ONP-regels wordt dit uitgebreid van spraaknetwerken naar elektronische communicatienetwerken. Dit betekent onder andere dat het begrip aanmerkelijke marktmacht onder de nieuwe ONP-regels ook van toepassing zal zijn op datanetwerken en -diensten die volledig zijn gebaseerd op technologieën als UMTS.
11 Resp. Publ C 365E Com(2000)393def en Com (2000) 384def dd. 19/12/2000, p. 198 en p. 215.
23. Onder de nieuwe ONP-regels moeten nationale toezichthouders met behulp van marktonderzoek eerst relevante markten binnen de totale markt voor (mobiele) communicatie afbakenen. Het college merkt in dezen op dat de Europese Commissie aan het einde van 2001 dan wel komend voorjaar een aanbeveling of een beschikking zal publiceren, waarin verschillende relevante markten worden onderscheiden.13 De
aanbeveling of beschikking is richtinggevend voor nationale toezichthouders. Afwijken ervan is mogelijk, zij het na instemming van de Europese Commissie.
24. Aan de hand van de uitkomsten van het marktonderzoek dient de nationale toezichthouder vervolgens te besluiten of één of meerdere aanbieders moeten worden aangewezen als partij(en) met een aanmerkelijke marktmacht op een bepaalde markt. Bovendien dienen nationale regelgevers vast te stellen in hoeverre sprake is van geconstateerd marktfalen (‘market failure’). Om dit tegen te gaan kan de nationale toezichthouder onder de nieuwe ONP-regels concrete verplichtingen koppelen aan een aanwijzing als partij(en) met een aanmerkelijke marktmacht (de zogenaamde toolkit-benadering). Inzet van deze verplichtingen is afhankelijk van de doelstellingen die de toezichthouder met een eventuele aanwijzing wil realiseren. Toezichthouders dienen hun bevoegdheden hierbij uit te oefenen op een wijze die bevorderlijk is voor effectieve en duurzame concurrentie en die de eindgebruiker maximaal voordeel biedt. Verplichtingen die aan een aanwijzing kunnen worden verbonden hebben onder andere betrekking op tarieftoezicht, non-discriminatie en transparantie.
25. Eén van de verplichtingen die een nationale toezichthouder kan opleggen, is om redelijke verzoeken om toegang tot het netwerk te honoreren. Anders dan in de huidige regelgeving is deze plicht straks niet meer van rechtswege gekoppeld aan een aanwijzing als partij met een aanmerkelijke marktmacht, maar is een van de instrumenten waarvan de toezichthouder gebruik kan maken. Het begrip ‘toegang’vervangt onder de nieuwe ONP-regels het begrip ‘bijzondere toegang’. Toegang wordt gedefinieerd als ‘… het beschikbaar stellen van faciliteiten en/of diensten… met het oog op het aanbieden van elektronische
communicatiediensten’. Onder andere omvat deze definitie toegang tot netwerkonderdelen en bijbehorende faciliteiten en diensten waarvoor eventueel, al dan niet draadloos, apparatuur moet worden aangesloten. Toegang tot mobiele netwerken voor roaming wordt bovendien expliciet genoemd als vallend onder de definitie.
26. Door de algemene, grotendeels technologie-onafhankelijke, definitie van toegang, zullen diensten waarvan regulering binnen het bestaande ONP-kader onduidelijk is, mogelijk wel onder de werking van de nieuwe richtlijn vallen. Doordat het begrip ‘bijzondere toegang’, zoals dat nu gebruikt wordt, straks onder de ruimere definitie van toegang valt, zal de invulling ervan zoals in dit consultatiedocument wordt voorgesteld naar de mening van het college ook onder de nieuwe ONP-regels betekenis blijven houden.
27. Ook met betrekking tot het nieuwe begrip toegang heeft het college een geschilbeslechtende rol onder het nieuwe ONP-kader. De beoordeling van de redelijkheid van gedane verzoeken om toegang tot bepaalde
elektronische communicatienetwerken blijft, indien hierover geschillen aanhangig worden gemaakt, een belangrijke taak van het college. Het college meent dat voor het uitoefenen van deze taak het bestaande kader ten aanzien van de beoordeling van redelijkheid van verzoeken om bijzondere toegang als
uitgangspunt kan dienen.
28. In de conceptversie van de richtlijnen is voorzien dat genomen maatregelen op grond van het oude ONP-kader in stand blijven totdat zij zijn herzien conform het nieuwe ONP-kader. Genomen maatregelen vervallen dus niet direct van rechtswege. Herziening dient wel spoedig na inwerkingtreding plaats te vinden.
29. Samenvattend stelt het college vast dat het ook onder het nieuwe ONP-kader denkbaar is dat partijen (alleen of straks eventueel gezamenlijk) op deelmarkten binnen de mobiele sector kunnen worden
aangewezen als partij(en) met een aanmerkelijke macht. Toegespitst op bijzondere toegang is de conclusie dat ook onder het nieuwe ONP-kader verplichtingen op het gebied van toegang blijven bestaan. Deze verplichtingen zijn echter niet meer van rechtswege aan een aanwijzing als partij met een aanmerkelijke marktmacht verbonden, maar kunnen door toezichthouders worden opgelegd. De invulling van het begrip bijzondere toegang in dit consultatiedocument zal derhalve ook onder het nieuwe ONP-kader betekenis blijven houden.
Vraag 1: Het college verneemt, mede in het licht van de aanstaande wijzigingen van het ONP-kader, graag uw zienswijze over de noodzaak ten aanzien van het opstellen van richtsnoeren naar aanleiding van de consultatie. Als u richtsnoeren niet noodzakelijk acht, vraagt het college uw visie op de wijze waarop de verkregen informatie uit deze consultatie in dat geval het meest effectief kan worden ingezet.
2.4 Eerdere besluiten en uitgangspunten van het college
30. Het college heeft in eerdere consultaties en besluiten uitspraken gedaan over bijzondere toegang tot het vaste netwerk van KPN Telecom B.V., het redelijkheidsbegrip en zijn bevoegdheden dienaangaande. Voor het opstellen van een regelgevend kader inzake bijzondere toegang tot mobiele netwerken zoekt het college aansluiting bij deze uitspraken. De belangrijkste zijn onderstaand aangegeven.
2.4.1 Algemene uitgangspunten
31. Op hoofdlijnen kent het consultatiedocument drie uitgangspunten:
genuanceerd op basis van enige afwijkende karakteristieken van de mobiele sector, die in hoofdstuk 4 nader zullen worden besproken14.
2. Aan de hand van de wettelijke definitie van het begrip bijzondere toegang en de bedoeling van de wetgever wordt vastgesteld dat, afgezien van een aantal algemene kenmerken, niet uitputtend kan worden aangegeven welke toegangsvormen vallen onder het begrip bijzondere toegang, maar dat wel kan worden aangegeven wat géén bijzondere toegang is.
3. Een uitgangspunt bij de verplichting tot het bieden van bijzondere toegang is het creëren van een ‘level playing field’voor de toegang tot de infrastructuur netwerkaanbieders, aangewezen als AMM-partij. Dit betekent dat het voor dienstenaanbieders zonder eigen netwerk mogelijk moet zijn toegang te krijgen tot (delen van) het netwerk van een AMM-partij onder vergelijkbare voorwaarden en tegen vergelijkbare kosten als waaronder de AMM-partij dit zelf heeft.
32. Uit deze uitgangspunten volgt een aantal logische keuzes. Die keuzes betreffen de vormen van toegang die het college reeds op voorhand aanmerkt als bijzondere toegang en de algemene omstandigheden waaronder dergelijke toegang redelijk kan zijn. In overeenstemming met bijzondere toegang op de vaste telefoniemarkt gaat het hier bijvoorbeeld om carrier selectie en toegang tot signaleringssystemen. Specifiek voor de mobiele telefoniemarkt neemt het college in dit consultatiedocument voorlopige standpunten in over bijzondere toegang ten bate van het bieden van diensten op basis van roaming en over bijvoorbeeld het aanbieden van SMS-diensten15 via bijzondere toegang.
2.4.2 Redelijkheid
33. In de richtsnoeren met betrekking tot ontbundelde toegang tot de aansluitlijn (“MDF-access”)16, wordt
gesteld dat een verzoek om bijzondere toegang tot de aansluitlijn via de hoofdverdeler redelijk is indien:
- de toegang noodzakelijk is voor de verzoekende partij om te concurreren op de telecommunicatiemarkt.
Weigering van toegang zou in dat geval ertoe leiden dat de toegang tot de eindgebruiker onmogelijk of in aanzienlijke mate en onvermijdelijk oneconomisch worden. Indien de verzoekende partij aantoonbaar (door de degene die de toegang weigert) een bepaalde klant direct zou kunnen aansluiten op eigen infrastructuur, of via alternatieve infrastructuur en/of equivalente draadloze aansluitingen op een economisch verantwoorde wijze kan realiseren, is weigering van toegang tot de aansluitlijn van die klant in beginsel toegestaan; en
- er voldoende toegangscapaciteit beschikbaar is. Het college gaat in beginsel er van uit dat op
hoofdverdelers waar de verzoekende partij één van de eerste partijen is die toegang vraagt, er voldoende capaciteit zal zijn. Hiervan zal bijvoorbeeld geen sprake zijn in een van de navolgende gevallen. KPN Telecom zou kunnen aantonen dat er geen geschikte lijnen meer zijn, doordat een aantal andere partijen al bijzondere toegang hebben, of doordat het aanbod van de verzoekende partij onvermijdelijk zou leiden tot overspraak of een andere onherstelbare inbreuk op de kwaliteit van de dienstverlening van alle partijen die reeds hun diensten via die hoofdverdeler aanbieden.
14 Eén van de afwijkende karakteristieken van de mobiele sector is het bestaan van meerdere, in bepaalde opzichten gelijkwaardige netwerken. Dit betekent dat concurrerende aanbieders van mobiele netwerken met landelijke, dan wel grotendeels vergelijkbare dekking voor een specifieke dienst in beginsel geen bijzondere toegang kunnen verlangen bij aangewezen AMM-partijen. 15 SMS staat voor Short Message Service
34. Het college is van oordeel dat deze criteria mutatis mutandis ook als uitgangspunt zouden kunnen dienen voor een beoordeling van de redelijkheid van verzoeken om bijzondere toegang tot mobiele netwerken. Hierbij merkt het college wel op dat de specifieke omstandigheden op de markt voor mobiele telefonie aanleiding kunnen zijn om de redelijkheidscriteria nader in te vullen.
2.4.3 Datadiensten
35. Het college interpreteert zijn bevoegdheden op het gebied van bijzondere toegang zodanig dat deze in elk geval van toepassing zijn op alle netwerken waarbij sprake is van aanmerkelijke marktmacht én waarover onder andere spraaktelefonie wordt geboden. Het college baseert deze interpretatie van zijn bevoegdheden op enerzijds de bepalingen rond het aanwijzen van partijen met een aanmerkelijke marktmacht (artikel 6.4, eerste lid, Tw.) en anderzijds de definitie van het begrip bijzondere toegang (artikel 1.1, onder j, Tw.). Geen van beide artikelen sluit bevoegdheden op het gebied van datadiensten uit.
36. De definitie van het begrip bijzondere toegang spreekt van toegang tot telecommunicatienetwerken. Dit is een ruimer begrip dan het begrip telefoonnetwerk, zoals gebruikt in het kader van de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht. Een openbaar telecommunicatienetwerk wordt volgens de definitie in artikel 1.1, onder g, Tw. gebruikt voor de verrichting van openbare telecommunicatiediensten. Binnen de definitie van het begrip bijzondere toegang is dan ook naar het oordeel van het college geen beperking te vinden van het type dienst waarvoor bijzondere toegang kan worden gevraagd. Aan de andere kant betreft een aanwijzing als aanmerkelijke marktmacht aanbieders van mobiele openbare telefoonnetwerken en -diensten. Het feit dat een partij aangewezen kan worden op de markt voor openbare mobiele telefoonnetwerken en –diensten spreekt zich in de ogen van het college niet uit over het type dienst waarvoor op mobiele telefoonnetwerken van partijen met een aanmerkelijke marktmacht bijzondere toegang kan worden gevraagd.
3 Bijzondere toegang voor het aanbieden van diensten op de mobiele markt
38. Ten behoeve van de invulling van het aan bijzondere toegang verbonden redelijkheidsbegrip heeft het college met behulp van VKA onderzoek verricht naar verschillende concepten van bijzondere toegang waarmee aanbieders van telecommunicatiediensten op de mobiele markt kunnen toetreden. In dit hoofdstuk zal kort aan aantal conclusies worden weergeven welke het college uit dit onderzoek heeft getrokken. Er worden vier concepten van bijzondere toegang beschreven, waarbij onder meer typen diensten of aanbieders worden besproken welke het college zich hierbij voorstelt (zie tabel 1). De beschrijving is geen limitatieve opsomming van bijzondere toegangsconcepten, doch dient als leidraad bij de analyse of naar het voorlopig oordeel van het college een specifieke toegangsvorm onder het begrip bijzondere toegang valt. Daarmee wordt alle ruimte opengelaten voor concepten van bijzondere toegang die nu nog niet voorzien kunnen worden. Appendix A beschrijft beknopt de techniek van mobiele telecommunicatienetwerken en de wijze waarop hier toegang tot kan worden verkregen.
Bijzondere toegangsconcepten Voorbeelden van mogelijke diensten
a. Bijzondere toegang voor het aanbieden van
indirecte toegangsdiensten Carrier selectie, virtual private network (VPN) b. Bijzondere toegang voor het aanbieden van
toegevoegde waardediensten Persoonlijke nummerdiensten, unified messaging,toegang tot informatiediensten, toegang tot internet c. Bijzondere toegang voor het aanbieden van
diensten op basis van roaming MVNO, internationale roaming
d. Bijzondere toegang tot signaleringssystemen Voicemail-dienst, SMS-diensten, toegang tot internet via een WAP-gateway en andere innovatieve diensten die gebaseerd zijn op gebruikerssignalering
Tabel 1: Bijzondere toegangsconcepten met voorbeelden van mogelijke diensten.
3.1 Bijzondere toegang voor het aanbieden van indirecte toegangsdiensten
39. Aanbieders van indirecte toegangsdiensten hebben veelal geen eigen aansluitnetwerk en zijn daarom voor het aanbieden van hun diensten over het algemeen afhankelijk van partijen waarbij hun klanten een aansluiting afnemen. Het begrip indirecte toegang staat tegenover het begrip directe toegang, waarbij de eindgebruiker direct is aangesloten op het netwerk van de aanbieder van de (mobiele) telefoondienst. Binnen de categorie indirecte toegangsdiensten zijn vooralsnog twee sterk gerelateerde typen diensten te onderscheiden: carrier selectiediensten en virtual private networks (VPN’s).
op verzoek van de klant van de indirecte toegangsdienst een oproep op het dienstenplatform van de gewenste aanbieder afleveren. Voor het afnemen van de carrier selectiedienst is het ook mogelijk dat de eindgebruiker vooraf heeft ingesteld via welke aanbieder hij zijn uitgaande verkeer wil laten afhandelen. Hiervoor moet de netwerkaanbieder carrier preselectie bieden.
41. De netwerkaanbieder routeert de oproep volgens de afspraken met de aanbieder van de indirecte toegangsdienst naar een punt in zijn netwerk waar het gesprek kan worden overgenomen. Het niveau van koppeling is afhankelijk van de mate waarin de aanbieder van de indirecte toegangsdienst zelf bepaalde faciliteiten wenst te verzorgen (zie voor een beknopte technische uitleg appendix A). Inkomend verkeer, dus gesprekken naar de eindgebruiker toe, wordt volledig afgehandeld door de netwerkaanbieder zelf. De aanbieder van de indirecte toegangsdienst kan slechts diensten leveren aan de eindgebruikers die op het netwerk zijn aangesloten waarop hij bijzondere toegang heeft. Zie ook figuur 1.
42. In figuur 1 is eA1 abonnee van netwerkhouder A die tevens abonnee eDA is van bijvoorbeeld carrier
selectieaanbieder DA. Als eA1/eDA bijvoorbeeld abonnee eA2 van netwerk A of abonnee eB van netwerk B wil
bereiken kan hij door middel van een prefix (of gepreselecteerd) aangeven dat dit via DA moet gebeuren. Het gesprek wordt dan afgeleverd bij DA door netwerkaanbieder A op basis van bijzondere toegang. DA moet nu het gesprek afleveren op het netwerk waar de opgeroepen abonnee zich bevindt. Dat kan dus in dit geval zijn op netwerk A of op netwerk B. Het afleveren van dit verkeer bij de opgeroepen eindgebruiker geschiedt op basis van interconnectie (termineren). In dit voorbeeld kan carrier selectie zonder nadere aanpassingen (met uitzondering van de preselectie mogelijkheid) vervangen worden door VPN.
Figuur 1: Bijzondere toegang voor het aanbieden van indirecte toegangsdiensten.
43. Op dit moment worden nog geen carrier selectiediensten aangeboden op de mobiele telefoonmarkt in Nederland. Wel worden VPN-diensten aangeboden, met de kanttekening dat dit vooralsnog gebeurt door de huidige aanbieders van mobiele telefonie. De verschillen tussen carrier selectie en VPN hebben vooral betrekking op de groep gebruikers die de diensten kan afnemen en op het gebruiksgemak van de dienst. Bij carrier selectie geldt dat alle eindgebruikers die klant zijn bij een carrier selectieaanbieder op dezelfde voorwaarden de dienst afnemen. Bij een VPN-dienst geldt dat een specifieke groep gebruikers, een
zogenaamde closed user group, op maat gemaakte diensten kan afnemen. De consequentie van dit maatwerk
netwerk A (AMM) netwerk B
is dat de prefix die gebruikt wordt het bereiken van een VPN-aanbieder langer en complexer is dan die waarmee een carrier selectieaanbieder bereikt kan worden.17
44. De nu bekende indirecte toegangsdiensten carrier selectie en VPN zijn beide eerder benoemd als bijzondere toegangsdiensten18. Het college ziet geen aanleiding om met betrekking tot mobiele netwerken
van dit standpunt af te wijken. Voor het afleveren van verkeer bij de desbetreffende aanbieders is immers op een mobiel netwerk evenzeer toegang tot een netwerkaansluitpunt nodig als op vaste netwerken. Dit netwerkaansluitpunt is niet een punt waar de meeste gebruikers toegang hebben. De bijzondere toegang is, zoals eerder gezegd, nodig tot elk netwerk waar eindgebruikers op zijn aangesloten die de dienstaanbieder als klant wil bereiken.
Vraag 2: Het college verneemt graag uw zienswijze over zijn overwegingen ten aanzien van bijzondere toegang voor het aanbieden van indirecte toegangsdiensten. Het college verneemt tevens graag uw zienswijze over de stelling dat de overwegingen ten aanzien van carrier selectie evenzeer zouden kunnen gelden voor VPN-diensten.
3.2 Bijzondere toegang voor het aanbieden van toegevoegde waardediensten
45. Aanbieders van toegevoegde waardediensten (value added services, hierna: VAS) hebben evenmin als aanbieders van indirecte toegang de beschikking over een eigen aansluitnet. Voor het aanbieden van hun diensten zijn zij afhankelijk van het aanleveren van verkeer, dat van de eindgebruikers van andere netwerken komt, op hun platform. De abonnees van de VAS-aanbieder zijn aangesloten op dit platform en in beginsel bereikbaar onder een eigen uniek (niet-geografische of mobiel) nummer uit het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten19. Voorbeelden van toegevoegde waardediensten zijn persoonlijke nummerdiensten, unified
messaging, toegang tot internet via 06760-nummers en het bieden van toegang tot (gratis of betaalde) informatiediensten.
46. Een oproep naar een abonnee van een VAS-aanbieder moet naar het platform van deze VAS-aanbieder worden gerouteerd, zodat deze de oproep kan termineren bij zijn abonnee (bijvoorbeeld een oproep naar een 0900-nummer dat moet worden getermineerd bij een informatiedienstaanbieder). Om verkeer op zijn platform te kunnen ontvangen, moet deze VAS-aanbieder in elk geval op één netwerk bijzondere toegang hebben. In enkele gevallen is het mogelijk om via het netwerk waarop bijzondere toegang is verkregen ook verkeer dat van andere netwerken afkomstig is af te leveren bij de VAS-aanbieder. Technisch gezien kan het daarom voorkomen dat voor het aanbieden van de gewenste telecommunicatiedienst bijzondere toegang tot één of enkele netwerken volstaat. Het college merkt hierbij op dat het realiseren van een gewenste dienst niet louter een technisch vraagstuk is. In dezen wijst het college op elementen die eveneens een rol kunnen spelen, zoals incasso-afspraken voor de desbetreffende dienst. Hierdoor kan het toch nodig blijken op meerdere netwerken bijzondere toegang te vragen. Zie ook figuur 2.
17 Bovendien bestaan er VPN-diensten waarbij men de prefix en de gewenste bestemming niet in één keer (one-stage dialling) kan kiezen. In dit geval moet men op een tweede kiestoon wachten na het kiezen van de prefix voordat men de gewenste bestemming kan aangeven (two-stage dialling).
47. In figuur 2 is eA abonnee van netwerkhouder A, is eB abonnee van netwerkhouder B en is eVAS abonnee
van een VAS-aanbieder (bijvoorbeeld een aanbieder van unified messaging). Het kan voorkomen dat eVAS
dezelfde is als eA of als eB, maar dit speelt geen rol bij VAS. Als eA abonnee eVAS wil bereiken, kiest deze
daartoe het nummer waaronder eVAS te bereiken is. Dit kan bijvoorbeeld een persoonlijk nummer, een
nummer voor elektronische postbussen of een informatienummer zijn. Het gesprek wordt via en door netwerkhouder A afgeleverd bij aanbieder VAS op basis van bijzondere toegang. Aanbieder VAS termineert het gesprek bij zijn abonnee. Als eB abonnee eVAS wil bereiken dient netwerkhouder B het nummer van eVAS
aankiesbaar te hebben. Afhandeling van dit gesprek kan via netwerkhouder A lopen, maar netwerkhouder B kan ook besluiten om het verkeer direct af te leveren bij aanbieder VAS. Als netwerkhouder B geen partij met een aanmerkelijke marktmacht is, wordt vooralsnog slechts op commerciële basis aan een dergelijk verzoek om bijzondere toegang voldaan.
Figuur 2: Bijzondere toegang voor het aanbieden van toegevoegde waardediensten.
48. Het college onderscheidt bijzondere toegang voor toegevoegde waardediensten van bijzondere toegang voor indirecte toegangsdiensten op basis van de volgende overweging. Bij indirecte toegangsdiensten wordt op basis van een prefix (een CS-nummer of een VPN-nummer) of een voorinstelling (bij carrier preselectie) een alternatieve routering, via de aanbieder van de indirecte toegangsdienst, naar de gekozen bestemming mogelijk gemaakt. De beller is hierbij klant van de aanbieder van de indirecte toegangsdienst, de gebelde hoeft dit niet te zijn. Bij toegevoegde waardediensten is dit in beginsel andersom. De beller hoeft namelijk geen klant te zijn bij de aanbieder van de toegevoegde waardedienst, de gebelde wel. Deze is immers bereikbaar via een eigen nummer, verkregen via de aanbieder van de desbetreffende dienst of direct aan hem toegekend (dit is mogelijk bij 06760-nummers of informatienummers).
49. Op dit moment zijn verschillende toegevoegde waardediensten beschikbaar vanaf de diverse mobiele netwerken. In elk geval zijn meerdere informatienummers te bereiken, zowel vanaf mobiele netwerken met een AMM als zonder AMM. Het college beschouwt het afleveren van verkeer op netwerkaansluitpunten waar de aanbieder van de toegevoegde waardedienst verkeer kan ontvangen in elk geval als bijzondere toegang. Dit is in lijn met eerder ingenomen standpunten ten aanzien van bijzondere toegang tot het vaste netwerk van KPN Telecom B.V., voor zover het persoonlijke nummerdiensten betreft. Het college ziet geen aanleiding om deze opvatting niet uit te breiden tot de opvatting dat alle bekende toegevoegde waardediensten, die
netwerk A (AMM) netwerk B
aangeboden worden met daartoe in het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten bestemde nummers, gebaseerd zijn op bijzondere toegang tot vaste en/of mobiele openbare telecommunicatienetwerken.
Vraag 3: Het college verneemt graag uw zienswijze over de overwegingen ten aanzien van bijzondere toegang voor het aanbieden van toegevoegde waardediensten. Geef tevens uw ideeën over de geschetste diensten die naar de mening van het college onder deze groep bijzondere toegangsdiensten vallen.
3.3 Bijzondere toegang voor het aanbieden van diensten op basis van roaming
50. Voor het aanbieden van bepaalde diensten op de mobiele markt door aanbieders die niet beschikken over een radionetwerk voor mobiele telefonie, is het soms noodzakelijk abonnees van deze diensten te laten roamen op één of meer mobiele netwerken. Dit houdt in dat de abonnees van de dienstaanbieder gebruik kunnen maken van de radioweg van een mobiele netwerkhouder voor het afnemen van de diensten van een partij zonder eigen radionetwerk. Om te roamen moet de SIM-kaart20 van de desbetreffende gebruiker door
het mobiele netwerk waarvan deze gebruik wil maken herkend worden en hierop toegelaten. Deze herkenning geschiedt op basis van het zogenaamde IMSI-nummer21, waarvan een Mobiele Netwerk Code
(MNC) onderdeel uitmaakt. De MNC geeft aan van welk netwerk de SIM-kaart is, de rest van het IMSI-nummer identificeert de specifieke gebruiker met al zijn rechten. In internationaal verband wordt hiermee mogelijk gemaakt dat men ook in het buitenland mobiel kan bellen zonder bij een plaatselijk netwerk abonnee te hoeven worden. Roaming kan echter ook nationaal worden aangeboden.
51. Het verkeer dat voor roamende eindgebruikers bedoeld is of verkeer dat bij deze eindgebruikers ontstaat dient op een afgesproken punt in het netwerk, bijvoorbeeld een Mobile Switching Center (MSC), te worden overgedragen aan de aanbieder van de dienst waarbij deze eindgebruikers abonnee zijn. Bovendien ligt het in de lijn der verwachtingen dat voor het aanbieden van diensten waarbij roaming een rol speelt toegang tot (onderdelen van) het signaleringsnetwerk nodig is. Hierover zal later in paragraaf 6.4 een en ander worden opgemerkt. De faciliteiten die de dienstaanbieder nodig heeft voor het aanbieden van roaming aan zijn klanten, hebben dus in elk geval betrekking op toegang tot een telecommunicatienetwerk op andere punten dan aan de meeste gebruikers ter beschikking staan. Hierom beschouwt het college de faciliteiten die nodig zijn voor het aanbieden van diensten op basis van roaming als vorm van bijzondere toegang. De Minister van Verkeer en Waterstaat ondersteunt het standpunt dat roaming een vorm van bijzondere toegang is.22
3.3.1 Mobile Virtual Network Operators (MVNO’s)
52. Het belangrijkste voorbeeld van dienstaanbieders waarvoor roaming een belangrijke rol speelt zijn MVNO’s. Anders dan aanbieders die door middel van indirecte toegang diensten aanbieden verzorgt de MVNO zowel het uitgaande verkeer als het inkomende verkeer. Een MVNO kan zo niet alleen inkomsten op basis van
20 SIM staat voor Subscriber Identity Module
21 IMSI staat voor International Mobile Subscriber Identity
22 Zie de brief van Staatssecretaris De Vries aan de Tweede Kamer van 26 januari 2000 (geen kenmerk, onderwerp:
uitgaand verkeer genereren, maar ook op basis van inkomend verkeer door het afleveren van verkeer bij zijn eigen mobiele eindgebruikers (termineren). Een MVNO kan door het verzorgen van inkomend èn uitgaand verkeer de complete mobiele telefoondienst aanbieden. De abonnements- en gesprekskosten worden door de MVNO direct bij zijn klanten in rekening gebracht, zonder tussenkomst van aanbieders van gastnetwerken23.
53. Uit het onderzoek dat VKA voor het college heeft uitgevoerd, heeft het college geconcludeerd dat een MVNO verschillende vormen kan aannemen. Een minimum vereiste voor de status van MVNO is dat deze eigen SIM-kaarten uitgeeft met op basis van een eigen MNC. Dit is een belangrijk onderscheid met aanbieders die als onafhankelijke serviceprovider mobiele diensten bieden. Een andere, gerelateerde voorwaarde is dat de MVNO zelf Home Location Registers (HLR’s) exploiteert om gesprekken naar eigen eindgebruikers te kunnen routeren. Voor het feitelijk gebruik van gastnetwerken is een (roaming-) overeenkomst met een of meer mobiele netwerkaanbieder(s) noodzakelijk, waardoor de SIM-kaarten van de klanten van de MVNO worden herkend door deze gastnetwerken.
54. Door de faciliteiten, benodigd voor aanbieden van diensten op basis van roaming, als vorm van
bijzondere toegang te beschouwen, acht het college zich bevoegd om te oordelen over geschillen die spelen omtrent verzoeken om bijzondere toegang tussen potentiële MVNO’s en mobiele netwerkaanbieders met een aanmerkelijke marktmacht.
3.3.2 Internationale roaming
55. Door de faciliteiten, benodigd voor het aanbieden van diensten op basis van roaming, als vorm van bijzondere toegang te beschouwen, acht het college het niet uitgesloten dat buitenlandse mobiele netwerkaanbieders, die hun abonnees roamingdiensten willen aanbieden binnen Nederland, geschillen zullen indienen. Deze geschillen zouden, buiten onderlinge tariefafspraken tussen aanbieders om24, onder
meer kunnen gaan over de hoogte van de gevraagde tarieven die Nederlandse partijen met een AMM in rekening brengen aan deze buitenlandse partijen voor de gevraagde faciliteiten. Het college realiseert zich dat de gevolgen van een eventuele verlaging van dergelijke tarieven enkel ten goede zouden komen aan de buitenlandse aanbieder en zijn abonnees. Internationale roaming en de tarieven die daarvoor worden gevraagd zijn momenteel onderdeel van bespreking in de IRG (Independent Regulators Group).
Vraag 4: Het college vraagt uw zienswijze over de overwegingen ten aanzien van bijzondere toegang voor het aanbieden van diensten met behulp van roaming. Geef tevens uw zienswijze op de gevolgen die geschetst zijn voor de positie van bijvoorbeeld MVNO’s, maar ook voor geschillen met betrekking tot de tarieven voor internationale roaming.
23 Per 1 september 2001 biedt Tele2 als MVNO mobiele diensten aan met gebruikmaking van het mobiele netwerk van Telfort. Deze overeenkomst is op commerciële wijze tot stand gekomen.
3.4 Bijzondere toegang tot signaleringssystemen
56. Het college ging al in het consultatiedocument over bijzondere toegang tot het vaste netwerk van KPN Telecom B.V.25 in op bijzondere toegang tot signaleringssystemen. In lijn met dat consultatiedocument
meent het college dat ook op de mobiele markt toegang tot gebruikerssignalering kan bijdragen aan de ontwikkeling van innovatieve diensten. In het genoemde consultatiedocument geeft het college ook ten aanzien van toegang tot netsignalering voorbeelden van bijzondere toegang die nodig kan zijn om de ontwikkeling van innovatieve telecommunicatiediensten mogelijk te maken. Op voorhand sluit het college niet uit dat deze voorbeelden ook van toepassing zijn bij mobiele netwerken. Het college maakt wel het voorbehoud dat dergelijke toegang geen problemen ten aanzien van de netwerkintegriteit mag veroorzaken. 57. Voor bepaalde toegevoegde waardediensten is het denkbaar dat toegang tot signaleringssystemen nodig is. Het college kan zich voorstellen dat diensten, waar bijvoorbeeld roaming voor noodzakelijk is, effectiever en efficiënter kunnen worden aangeboden als de desbetreffende dienstaanbieder toegang heeft tot het bepaalde onderdelen van het signaleringssysteem. Andere voorbeelden waarbij een dergelijke vorm van bijzondere toegang nodig kan zijn lijken netwerkgebonden voice maildiensten, SMS-diensten en toegang tot internet via zogenaamde WAP-gateways26. Soms zijn deze diensten gebaseerd op doorschakeldiensten die
sterk lijken te zijn gekoppeld aan het aanbieden van netwerkdiensten (netwerkgebonden voice mail). In andere gevallen zijn het diensten waarbij een platform wordt bereikt door in te bellen met een mobiel nummer, zoals bij SMS-diensten en toegang tot WAP-portals.
3.4.1 Onafhankelijke serviceproviders
58. Onafhankelijke serviceproviders (hierna: OSP’s) zijn in de ogen van het college partijen die voor eigen rekening en risico ingekochte belminuten wederverkopen aan eindgebruikers. Op grond van de kortingen die zij kunnen bedingen bij het inkopen van de belminuten, kunnen zij bepaalde mobiele telefoondiensten met zelf samengestelde abonnementen in de markt zetten. Een OSP heeft veelal administratieve toegang tot bepaalde systemen van de gastnetwerken, waarmee de OSP zijn klantenbestand rechtstreeks kan bijwerken. Het college ziet hierin in beginsel geen vorm van bijzondere toegang. Er is immers geen sprake van toegang tot netwerkpunten die vallen binnen de definitie van het begrip telecommunicatienetwerk, namelijk
overdrachtsapparatuur, routeringsapparatuur of andere technische middelen die de overdracht van signalen mogelijk maken. Het college sluit niet uit dat voor een meer effectieve en efficiënte wijze van aanbieden van diensten als OSP ook in de toekomst toegang wordt gevraagd tot andere systemen, waaronder
signaleringssystemen.
Vraag 5: Het college verneemt graag uw zienswijze over de overwegingen ten aanzien van bijzondere toegang tot signaleringssystemen. Geef hierbij in elk geval uw visie op de diensten die met behulp van dergelijke bijzondere toegang mogelijk zouden kunnen worden. Het college vraagt tenslotte uw zienswijze op de status van onafhankelijke serviceproviders in het licht van bijzondere toegang.
4 Economisch kader
59. Het economisch kader van de mobiele markt vormt een belangrijk onderdeel van deze consultatie. Een analyse van de marktomstandigheden is voor het college altijd een belangrijk uitgangspunt geweest voor het nemen van beslissingen. Het college streeft hierbij op de telecommunicatiemarkt naar een duurzame situatie waarin eindgebruikers voldoende keuze en kwaliteit tegen redelijke prijzen aangeboden krijgen op de diverse deelmarkten. Dit komt onder andere tot uiting in de missie van OPTA27. In dit hoofdstuk worden eerst de
voornaamste karakteristieken van drie elementen van de mobiele markt in Nederland beschreven,
infrastructuur, diensten en afnemers. Vervolgens wordt ingegaan op het begrip bestendige concurrentie en de betekenis ervan voor de markt voor mobiele telefonie. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een
economische analyse van het gedrag op de markt voor mobiele telefonie, waaronder een korte analyse van toe- en uittreding van enkele typen dienstaanbieders op deze markt.
4.1 Marktbeschrijving
4.1.1 Infrastructuur
60. Nederland kent vijf aanbieders van mobiele openbare telecommunicatienetwerken: Ben Nederland B.V. (hierna: Ben), Dutchtone N.V. (hierna: Dutchtone), KPN Mobile, Libertel-Vodafone en Telfort Mobiel B.V. (hierna Telfort). KPN Mobile is sinds 1994 actief, gevolgd in 1995 door Libertel-Vodafone, die via een zogenoemde ‘beauty contest’een vergunning voor een tweede GSM-netwerk had verkregen. In 1998 hebben Ben, Dutchtone en Telfort frequentievergunningen verkregen door middel van een veiling, waardoor zij eveneens GSM-netwerken konden aanleggen. KPN Mobile en Libertel-Vodafone hebben bij deze veiling extra frequentieruimte verworven, die zij pas na een overgangsperiode (met ingang van februari 2000)
operationeel konden benutten.
61. Op basis van het onderzoek van SEO is een aantal voordelen te benoemen die KPN Mobile en Libertel-Vodafone mogelijk hebben ten opzichte van Ben, Dutchtone en Telfort:
- KPN Mobile en Libertel-Vodafone hebben voor hun oorspronkelijke (900 MHz) frequenties minder kosten
hoeven maken dan Dutchtone, Telfort en Ben voor hun vergunningen voor het gebruik van 1800 MHz frequenties.
- KPN Mobile en Libertel-Vodafone hebben een voorsprong van enkele jaren met het uitrollen van een
netwerk. Hierbij speelt een rol dat momenteel de uitrol van netwerken niet in alle gevallen makkelijk is te realiseren door problemen met betrekking tot het verkrijgen van plaatselijke vergunningen. Deze problemen zijn in de meeste gevallen pas gaan spelen na de toetreding van de drie nieuwe spelers. Omdat bovendien de drie nieuwkomers gebruik maken van een frequentie (1800 MHz), waarbij voor de uitrol van een netwerk meer antennelocaties nodig zijn dan KPN Mobile en Libertel-Vodafone nodig hadden met hun eerstverworven frequentie (900 MHz), zijn deze problemen voor hen zwaarder. Een achterstand bij de uitrol van hun netwerken lijkt daardoor moeilijk in te lopen.
- In het algemeen wordt nog steeds aangenomen dat KPN Mobile en Libertel-Vodafone een zekere
voorsprong hebben op de andere drie aanbieders ten aanzien van de kwaliteit (in dekking zowel als in capaciteit) van hun netwerk.
- KPN Mobile en Libertel-Vodafone zijn enkele jaren langer op de markt en hebben daardoor een groter
deel van hun investeringen kunnen terugverdienen dan de andere drie aanbieders. Bovendien is dit gebeurd in een tijd waarin de markt snel groeide. Doordat de grootste groei uit de mobiele markt lijkt te zijn, is dit een moeilijk in te halen achterstand.
- Door de voorsprong van KPN Mobile en Libertel-Vodafone bij de uitrol van hun netwerken en een groter
klantenbestand dat tot schaalvoordelen leidt en waardoor meer verkeer on-net blijft, lijken de kosten per minuut voor KPN Mobile en Libertel-Vodafone lager dan voor de overige operators.
- Het eerder op de markt komen en de kwalitatief betere netwerken hebben er toe geleid dat KPN Mobile
en Libertel-Vodafone vooral het zakelijke segment van de mobiele markt bedienen, waar over het algemeen meer omzet door wordt gegenereerd per klant dan binnen het particuliere segment. 4.1.2 Diensten
62. De belangrijkste dienst op de mobiele telecommunicatiemarkt is de mobiele telefoondienst. Deze wordt door de vijf aanbieders van mobiele openbare telecommunicatienetwerken zelf aangeboden. Dit betekent dat zij verticaal geïntegreerd zijn. Behalve de netwerkaanbieders bieden ook onafhankelijke serviceproviders diensten aan eindgebruikers aan. OSP's beschikken niet over een eigen netwerk, maar kopen zoals gezegd tegen korting belminuten in bij aanbieders van mobiel netwerken om deze voor eigen rekening en risico aan eindgebruikers door te verkopen in de vorm van zelf samengestelde abonnementen. Momenteel zijn in elk geval Debitel, Talkline28 en Intercity Mobile Communications actief als OSP op de netwerken van KPN Mobile
en Libertel-Vodafone.
63. Behalve de mobiele telefoondienst worden op de mobiele markt ook toegevoegde waardediensten aangeboden. Deze diensten lijken vooralsnog beperkt tot diensten die de netwerkaanbieders zelf hebben ontwikkeld om hun klanten beter te bedienen. Voorbeelden hiervan zijn SMS-diensten, WAP-diensten, voice maildiensten etc. Vooralsnog zijn er voor zover bekend op de mobiele markt geen andere aanbieders van toegevoegde waardediensten. OSP’s bieden veelal de toegevoegde waardediensten van het netwerk waarvan zij gebruik maken, waar zij in sommige gevallen wel een eigen ‘verpakking’aan geven. Als voorbeeld van het laatste geldt dat bepaalde SMS-diensten met een aparte eigen menustructuur zouden kunnen worden aangeboden.
64. Voor de daadwerkelijke verkoop van diensten en gerelateerde producten aan de klant maken alle aanbieders gebruik van onafhankelijke verkooppunten. Vooral KPN Mobile en Libertel-Vodafone hebben bovendien een aantal verkooppunten in eigen beheer (via Primafoon, Libertel City en Business Points). 4.1.3 Afnemers
65. Sinds het midden van de jaren negentig is het aantal gebruikers van mobiele telefonie in Nederland explosief gestegen. Het totaal aantal mobiele aansluitingen is toegenomen van ongeveer 3,5 miljoen in 1998
naar 10 miljoen in 200029. Dit is onder andere veroorzaakt door prijsconcurrentie na de toetreding van Ben,
Dutchtone en Telfort. De introductie van prepaid-abonnementen en de sterke mate van subsidie op handsets30 hebben ertoe geleid dat ook het particuliere segment veelvuldig gebruik is gaan maken van
mobiele telefonie. Ter illustratie van de prijsontwikkeling is in tabel 2 een overzicht opgenomen van de gemiddelde tarieven voor mobiel bellen in Nederland voor een particulier met laag gebruik31.
Gemiddelde tarieven voor mobiel bellen in Nederland voor een particulier met laag gebruik.
jan ‘94 jan ’95 jan ‘96 jan ’97 jan ‘98 jan ’99 jan ’00 jan ‘01
31 Euro 25 Euro 22 Euro 18 Euro 19 Euro 17 Euro 12 Euro 11 Euro
Tabel 2: Voorbeeld van de ontwikkelingen in prijzen voor mobiel bellen op de particuliere markt. 66. Op de markt voor mobiele telefonie zijn de afnemers in te delen in diverse segmenten. In de eerste plaats is onderscheid te maken naar een zakelijk en een particulier segment. Zoals eerder gezegd lijkt naar het oordeel van SEO vooral het zakelijke segment belangrijk voor aanbieders van mobiele telefonie. Deze gedachte is gebaseerd op de vermoedelijk grotere omzet die een zakelijke klant in het algemeen genereert en het feit dat zakelijke klanten loyaler lijken dan particuliere klanten. Het zakelijke segment is nog steeds grotendeels in handen van KPN Mobile en Libertel-Vodafone.
67. Naast het onderscheid tussen een zakelijk en een particulier segment bestaat er ook een onderscheid tussen zogenaamde pre-paid en post-paid segmenten. Bij een post-paid abonnement betaalt de klant op basis van een schriftelijke overeenkomst maandelijks een vast bedrag vooruit, en rekent achteraf (extra) belminuten of andere kosten af. Bij een pre-paid abonnement is er vaak geen schriftelijke overeenkomst en wordt in beginsel afgerekend door middel van een vooraf betaald beltegoed. Een pre-paid abonnee is daarmee vrijwel anoniem. Voor sommige diensten die een pre-paid abonnee wenst af te nemen (onder andere internationale roaming) kan hij soms achteraf een rekening krijgen. Hiermee geeft hij wel zijn anonimiteit op. De tendens is dat pre-paid en post-paid abonnementsvormen naar elkaar toe groeien. 68. Het college heeft in zijn beleidsregels over het porteren van mobiele nummers geen grond gezien om onderscheid te maken tussen nummers van abonnees die op pre-paid basis hun mobiele telefoonkosten betalen en die van abonnees die deze op post-paid basis betalen.32 Voor de beoordeling van bijzondere
toegangsvraagstukken acht het college een onderscheid tussen beide abonnementsvormen evenmin relevant.
29 OPTA-marktmonitor 2000 (te vinden op www.opta.nl).
30 Uit diverse informatiebronnen is gebleken dat operators soms aanzienlijke vergoedingen geven aan verkooppunten voor de werving van een nieuwe klant. Deze subsidie wordt over het algemeen aangewend voor het goedkoop aanbieden van handsets. Recente berichten geven aanleiding om te veronderstellen dat deze subsidie wordt beperkt.
Vraag 6: Het college heeft kort weergegeven welke conclusies SEO uit haar onderzoek van de mobiele markt trekt op het gebied van infrastructuur, diensten en afnemers. Onder andere schets SEO enkele verschillen die ten grondslag liggen aan de verhoudingen tussen de diverse mobiele netwerkaanbieders op het gebied van infrastructuurconcurrentie. Het college verneemt graag uw reactie op de conclusies die SEO trekt uit haar onderzoek.
4.2 Bestendige concurrentie
69. In de missie van OPTA is bestendige concurrentie een belangrijke doel. Bestendige concurrentie betekent dat effectieve marktwerking niet alleen nu maar ook in de toekomst tot stand komt. Effectieve marktwerking nu houdt in dat er naar toegang wordt gekeken met als criterium het mogelijk maken van
concurrentieverhoudingen die voor de consument de beste prijs-kwaliteit verhouding tot stand brengt en die er voor zorgt dat de bedrijven die op de markt opereren normale, dat wil zeggen niet-bovenmatige, winsten realiseren. Effectieve marktwerking in de toekomst houdt in elk geval in dat ook op de lange termijn voldoende concurrentie aanwezig blijft zodat ook dan de beste prijs-kwaliteit verhouding voor de toekomstige consumenten wordt gerealiseerd en de dan opererende bedrijven normale winsten maken. 70. Het college streeft in elk geval naar voldoende keuze in prijs en kwaliteit voor eindgebruikers op een basis die toekomstvast is. Hiervoor is toetreding van efficiënte en/of innovatieve dienstaanbieders
belangrijk, zodat de voordelen voor de eindgebruikers maximaal zijn. Efficiënte nieuwe aanbieders zullen de slag met zittende aanbieders aan kunnen gaan door beter te presteren. Innovatieve nieuwe aanbieders zullen de slag met zittende aanbieders aan kunnen gaan door andere diensten te ontwikkelen of andere segmenten te willen bedienen.
71. Het centrale economische principe voor het creëren van concurrentie op een markt is er voor te zorgen dat vrije toe- en uittreding tot en van de markt mogelijk is. Vrije marktwerking zorgt er dan vanzelf voor dat de meest efficiënte bedrijven overleven en dat minder efficiënte bedrijven uittreden. In die situatie zullen ook vooral de meest efficiënte bedrijven toetreden omdat die zien dat ze beloond worden voor hun hogere efficiëntie. Omdat hierdoor per definitie een betere prijs-kwaliteitverhouding door ontstaat is dit gunstig voor de eindgebruikers.
73. In dit consultatiedocument gaat het college uit van bestaande infrastructuur. Het feit dat er slechts een beperkt aantal frequenties beschikbaar is en deze reeds alle vergeven zijn, betekent dat er in de afzienbare toekomst geen extra infrastructuurconcurrentie van nieuwe aanbieders is te verwachten. Voor het
garanderen van bestendige concurrentie acht het college ten aanzien van infrastructuur de volgende elementen in elk geval van belang:
- Investeringen in het onderhoud van netwerken (het op peil houden van de kwaliteit van het huidige
netwerk);
- Investeringen in de verbetering van de kwaliteit van de bestaande netwerken uitgaande van de huidige
technologie;
- Investeringen in uitbreiding capaciteit bestaande netwerken;
- Bevorderen innovatie: introductie van nieuwe netwerktechnologie (GPRS, UMTS).
Vraag 7: Het college vraagt uw zienswijze op het begrip bestendige concurrentie. Het college vraagt u hierbij in elk geval aandacht te schenken aan de relatie tussen vrije toe- en uittreding van dienstaanbieders en de positie van zittende infrastructuurhouders. Tevens vraagt het college uw zienswijze ten aanzien van het ontbreken van een level playing field op de mobiele markt.
4.3 Feitelijk marktgedrag
4.3.1 Duopolie33
74. Uit het rapport van SEO blijkt, zoals eerder opgemerkt, dat het zakelijke segment van de mobiele markt voornamelijk wordt bediend door KPN Mobile en Libertel-Vodafone. Hierbij heeft KPN Mobile een groter marktaandeel dan Libertel-Vodafone34. Gezien de beperktere rol van Ben, Telfort en Dutchtone binnen het
zakelijke segment, lijkt hier sprake van een duopolie met KPN Mobile en Libertel-Vodafone. Er bestaat hierdoor een gezamenlijk belang om potentiële toetreders te weren. Volgens SEO blijkt uit signalen van marktpartijen dat vooral de verplichting om non-discriminatoire voorwaarden te bieden aan alle toegangsvragers toegang op commerciële basis belemmert. Soms kan het namelijk wel commercieel
interessant zijn om toegang te bieden aan slechts één of enkele partijen. Een AMM-partij kan echter niet zo maar beslissen slechts één of enkele partijen toe te laten, omdat zij tegen dezelfde voorwaarden aan alle verzoekers toegang moet verlenen, mits sprake is van gelijke gevallen.
75. Volgens SEO is het duopolie binnen het zakelijke segment voor wat betreft de verdeling van de
marktaandelen instabiel. Dit betekent dat de ene partij de andere aanvalt om de marktverhoudingen tussen hen beiden te veranderen. In concreto stelt SEO dat KPN Mobile en Libertel-Vodafone gezamenlijk (in wat SEO benoemt als een soort stilzwijgende collusie) het zakelijke segment van de Nederlandse mobiele markt blijvend afsluiten van toetreding, maar dat ze onderling sterk concurreren om marktaandeel in dit
33 Ten aanzien van het al dan niet bestaan van een dominante positie (bijvoorbeeld als gevolg van een duopolistische situatie) dient te worden vastgesteld op welke relevante markt een dergelijke situatie bestaat. De bespreking in deze paragraaf ten aanzien van het mogelijke bestaan van een duopolie heeft betrekking op een segment in de mobiele markt. Indien en voor zover dit segment niet kan worden beschouwd als relevante markt met eigen productkenmerken kan op grond hiervan niet worden geconcludeerd tot het bestaan van eventuele dominantie.
winstgevende segment. De oriëntatie op het zakelijke segment is mogelijk ook van belang met oog op de verwachte introductie van nieuwe technologieën zoals GPRS en UMTS.
76. Ook binnen het particuliere segment nemen KPN Mobile en Libertel-Vodafone een dominante positie in volgens SEO35, al is het aandeel van Ben, Dutchtone en Telfort hier groeiende. Voor particuliere gebruikers
lijkt met name de prijs van mobiel bellen doorslaggevend. Door de prijsstrategie die Ben, Dutchtone c.q. Telfort gevoerd hebben bij toetreding tot de mobiele markt, hebben zij binnen het particuliere segment een hogere penetratie weten te bereiken dan binnen het zakelijke segment dat minder op prijs gericht lijkt te zijn.
77. Hoewel de marktaandelen binnen het particuliere segment schijnbaar meer gelijk zijn verdeeld, hebben KPN Mobile en Libertel-Vodafone volgens SEO nog altijd een sterke positie binnen dit segment. Ook hier hebben ze een gezamenlijk belang om hun voorsprong te behouden. Dit wordt volgens SEO vergemakkelijkt doordat KPN Mobile en Libertel-Vodafone hun dominante positie binnen het zakelijke segment inzetten om bijvoorbeeld door middel van kruissubsidies de winst- en opbrengstposities van Ben, Dutchtone en Telfort binnen het particuliere segment te beperken.
78. SEO concludeert dat KPN Mobile en Libertel-Vodafone een dominante positie hebben binnen het zakelijke segment en een sterke positie binnen het particuliere segment van de mobiele markt. Beide posities
versterken elkaar bovendien. Verlagen van toetredingsbarrières voor het aanbieden van telefoondiensten via de netwerken van KPN Mobile en Libertel-Vodafone stimuleert daardoor meer concurrentie binnen het zakelijke segment. Daardoor komt het duopolie van KPN Mobile en Libertel-Vodafone binnen dit segment onder druk te staan. Evenwichtiger concurrentie binnen het zakelijke segment heeft afgeleide positieve effecten voor de verhoudingen binnen het particuliere segment door de verwevenheid van beide segmenten.
Vraag 8: SEO constateert in haar onderzoek van de mobiele markt de genoemde marktgedragingen van KPN en Libertel-Vodafone. Het college vraagt uw zienswijze over de genoemde constateringen van SEO en de overwegingen ten aanzien van de gevolgen ervan. Hierbij stelt het college het op prijs als u in elk geval aandacht schenkt aan de effecten van toetreding door nieuwe aanbieders tot de netwerken van KPN en Libertel-Vodafone op de marktverhoudingen binnen het zakelijke en particuliere segment.
4.3.2 Toe- en uittreding tot de markt voor mobiele telefonie als onafhankelijke serviceprovider 79. Met betrekking tot het dienstenniveau is opvallend dat eind jaren negentig veel onafhankelijke
serviceproviders zijn uitgetreden36. Oorzaak hiervan is onder meer dat de marges voor OSP’s zijn afgenomen
door de prijsdalingen na de introductie van Ben, Dutchtone en Telfort. Een aantal OSP’s heeft haar
dienstverlening beëindigd en anderen zijn overgenomen door andere OSP’s of door KPN Mobile en Libertel-Vodafone.
35 Bronnen: OPTA-marktmonitor 2000 en “Visie op de markt” OPTA, 31 maart 2001.
80. Toetreding van nieuwe serviceproviders tot de mobiele netwerken van KPN Mobile en Libertel-Vodafone is aantrekkelijker geworden met de introductie van zogenaamde SP-plus contracten. Belangrijkste kenmerk daarvan ten opzichte van de ‘oude’contracten tussen netwerkaanbieders en OSP’s is dat het SP-plus contract meer mogelijkheden biedt voor de OSP om zijn diensten aan te bieden. Ook in de prijsstelling en in de ontwikkeling van diensten, bijvoorbeeld door gebruikmaking van onderdelen van de SIM-kaart, zijn OSP’s minder gebonden aan netwerkaanbieders dan daarvoor. De wijze waarop OSP’s in de nieuwe situatie ‘gekoppeld’zijn aan de netwerken, en de wijze waarop de inkoop van belminuten is geregeld, is evenwel identiek aan de oude situatie.
4.3.3 Toetreding tot de markt voor mobiele telefonie als aanbieder van carrier selectiediensten
81. In zijn rapport hanteert SEO voor de overweging of aanbieders op commerciële basis toe zullen treden voor carrier selectiediensten de volgende gedachtelijn. De netwerkhouder die bijzondere toegang biedt verliest marktaandeel op het uitgaande verkeer aan de carrier selectieaanbieder. Hij raakt hierdoor retail inkomsten kwijt, waartegenover wholesale inkomsten komen te staan. Hoeveel marge hij hierdoor kwijtraakt aan de carrier selectieaanbieder hangt af van het gekozen tariefsysteem.
82. Het feit dat op een bepaald netwerk carrier selectie mogelijk is kan evenwel ook klanten van andere netwerken doen beslissen naar dit netwerk over te stappen of kan nieuwe klanten voor het netwerk
aantrekken. Hierdoor zullen inkomsten uit abonnementen (voor zover relevant bij mobiele telefonie) en uit termineren van verkeer toenemen. Dit voordeel valt weg zodra meerdere netwerkaanbieders carrier selectie toelaten op hun netwerk. Bij een verzadigde markt is dit voordeel kleiner, net als bij netwerken die over een groot eigen klantbestand beschikken, zoals KPN Mobile en Libertel-Vodafone. Het toestaan van carrier selectie op één netwerk zal naar verwachting als gevolg hebben dat anderen volgen, waardoor hier geen blijvende voordelen van zijn te verwachten. De conclusie van SEO is daarom dat geen van de mobiele netwerkhouders, vooral niet KPN Mobile en Libertel-Vodafone, commercieel belang heeft bij toelaten van carrier selectieaanbieders.
83. Vanuit de carrier selectieaanbieders bekeken is verder relevant dat zij bij voorkeur toegang zullen willen hebben tot KPN Mobile en Libertel-Vodafone, omdat hier het grootst aantal potentiële klanten voor hun diensten zijn te vinden (carrier selectieaanbieders kunnen immers slechts klanten werven onder de klanten van het netwerk waarop zij toegang hebben gekregen). Als kleinere netwerkaanbieders bereid zouden zijn om hun netwerk voor carrier selectie open te stellen is het daarom nog de vraag in hoeverre dit voor carrier selectieaanbieders interessant is zonder eerst toegang te hebben tot KPN Mobile en Libertel-Vodafone. 84. De conclusie van SEO is dat toetreding van aanbieders van carrier selectiediensten naar verwachting niet op commerciële basis tot stand zal komen. Op toetreding van andere indirecte toegangsdiensten gaat SEO niet nader in.
4.3.4 Toetreding tot de markt voor mobiele telefonie als MVNO
