Mededeling inzake
wholesale tariefregulering
OPTA/IBT/2003/201590
1. Inleiding
In het consultatiedocument inzake het meerjarig wholesale tariefsysteem (hierna: het MWTS)1 heeft het
college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) zijn voornemen bekend gemaakt ten aanzien van de introductie en invulling van een meerjarig systeem voor de
tariefregulering van KPN’s interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten en interconnecterende huurlijnen.
In totaal hebben twaalf partijen2 schriftelijk op het consultatiedocument gereageerd. Mede gegeven deze
reacties en met name de reactie van KPN heeft het college zijn voornemen met betrekking tot de introductie van het MWTS per 1 juli 2003 heroverwogen. Naar aanleiding van deze heroverweging heeft het college besloten om de bestaande richtsnoeren ten aanzien van de tariefregulering van KPN’s interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten3 vooralsnog ongewijzigd in stand te laten.
Voor de komende periode, die aanvangt op 1 juli 2003 en eindigt op 1 juli 2004, betekent dit dat voor KPN’s terminating diensten de kostengeoriënteerde tarieven worden bepaald aan de hand van een actualisering van het bestaande BULRIC model (het BULRIC-III proces), terwijl voor KPN’s originating diensten uitgegaan wordt van het EDC systeem van KPN (de beoordeling door het college van KPN’s EDC-VI rapportage).
Hierna volgen in paragraaf 2 de overwegingen van het college die in de heroverweging van het meerjarig systeem een rol hebben gespeeld. Paragraaf 3 besluit deze mededeling met nadere informatie over het verdere proces waarin wordt gekomen tot kostengeoriënteerde tarieven voor de komende periode.
1 Consultatiedocument inzake het meerjarig systeem voor de tariefregulering van door KPN aangeboden
interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten en een nieuw model voor de tariefregulering van door KPN aangeboden interconnecterende huurlijnen, OPTA/IBT/2002/202979, 11 december 2002.
2 Deze partijen zijn: ACT, Ben, BT Ignite, Casema Telecom, Essent, KPN, NLIP, One.Tel/Scarlet, Tele2, Tiscali, UPC en
Vodafone.
3 Richtsnoeren tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten, OPTA/IBT/2001/200850, 13 april
2. Overwegingen
Er is een tweetal hoofdredenen te noemen waarom het college de introductie van het MWTS voor de komende periode niet langer opportuun vindt: de op handen zijnde implementatie van het nieuwe ONP kader en de onvoorspelbaarheid van volumeontwikkelingen. Beide zaken heeft het college reeds onderkend in het consultatiedocument MWTS, en op zichzelf vormden deze op het moment van vaststelling van de geconsulteerde lijn toentertijd onvoldoende reden om af te zien van de introductie van een meerjarig systeem. Echter, op basis van voortschrijdende inzichten van het college, naar aanleiding van gewijzigde omstandigheden ten opzichte van de tijdens het opstellen van het consultatiedocument geldende situatie en tevens de reacties van marktpartijen op het
consultatiedocument ten aanzien van de genoemde punten, is het college tot de conclusie gekomen dat de onzekerheden van dien aard zijn dat één van de belangrijkste ontwerpeisen van het MWTS, in casu de voorspelbaarheid van tarieven, in gevaar komt. Het college acht dit risico te groot om op dit moment de introductie van het MWTS door te zetten.
2.1 Nieuwe ONP kader
In het consultatiedocument MWTS heeft het college in het hoofdstuk met de aan het MWTS te stellen ontwerpeisen (paragraaf 2.5) reeds gewezen op de implementatie van het nieuwe Europese ONP kader in de nationale regelgeving en de betekenis hiervan voor de introductie van een systeem dat in zijn werking ook tijdens dat nieuwe kader voortduurt. Dit in de context dat het nieuwe ONP kader een nieuwe
benadering kent ten aanzien van de bepaling wanneer ex ante regulering dient te worden ingezet, waarbij geldt dat nauwer wordt aangesloten bij de principes van het algemene mededingingsrecht. In het consultatiedocument heeft het college aangegeven te verwachten dat de afbakening van relevante markten, de constatering van aanmerkelijke marktmacht (hierna: AMM) en de vaststelling van de voor een AMM partij te gelden verplichtingen, onvoldoende aanleiding zullen geven om te veronderstellen dat de verplichting tot kostenoriëntatie voor KPN in het nieuwe kader disproportioneel zal zijn4. Ook na
inwerkingtreding van het nieuwe ONP kader zou het MWTS dus van kracht kunnen blijven, althans voor het merendeel van de daarbinnen gereguleerde wholesale diensten. Op basis van deze verwachting is het college toentertijd tot de slotsom gekomen dat de voorgenomen invulling van het MWTS met de
introductie van het nieuwe kader te verenigen was. Inmiddels heeft het college zijn standpunt ten aanzien van deze conclusie gewijzigd. Naar de mening van het college is door de huidige onzekerheden omtrent de precieze gevolgen van het nieuwe ONP kader voor de invulling van het MWTS de robuustheid en stabiliteit van het MWTS onder druk komen te staan. Tot dit gewijzigde inzicht is het college mede gekomen naar aanleiding van de reacties van marktpartijen op het consultatiedocument en tevens de gewijzigde verwachting met betrekking tot het tijdstip waarop het nieuwe ONP kader in de nationale regelgeving geïmplementeerd zal zijn.
In haar reactie op het consultatiedocument heeft KPN aangegeven zich niet in het standpunt van het
4 In dit verband is vooral relevant de verplichting tot kostenoriëntatie met betrekking tot de markten voor
college te kunnen vinden, in de zin dat er volgens KPN bij de invulling van het MWTS door het college onvoldoende rekening is gehouden met het nieuwe ONP kader. De nieuwe benadering ten aanzien van het bepalen of wordt overgegaan tot ex ante regulering van een relevante markt zal volgens KPN niet voor alle wholesale markten tot identieke uitkomsten leiden. KPN stelt derhalve voor om alleen die wholesale diensten in het MWTS op te nemen waarbij uit de onder het nieuwe ONP kader uit te voeren marktanalyses blijkt dat een prijsmaatregel noodzakelijk en proportioneel is. Overigens blijft dan nog de vraag overeind welke prijsmaatregel precies moet worden ingezet en hoe deze verder wordt ingevuld. KPN constateert dat in het consultatiedocument geen poging is gedaan de aard van de verschillende wholesale markten te analyseren en de maatregelen af te stemmen op de aard van het marktfalen. Deze analyse kan (en zal) naar de mening van KPN leiden tot een verlichting van het regime.
KPN heeft in een later stadium laten weten dat een besluit van het college om tarieven vast te stellen op basis van een MWTS zoals voorgenomen in het consultatiedocument met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid gevolgd zal worden door bezwaar- en beroepsprocedures. KPN zal daarbij voornamelijk de incompatabiliteit van het MWTS met het nieuwe ONP kader trachten aan te tonen.
Vodafone volgt in haar reactie op het consultatiedocument globaal dezelfde lijn als KPN in haar reactie doet, en stelt dat de omstandigheid dat in de loop van 2003 de huidige sectorspecifieke regulering wordt vervangen door een meer op algemeen mededingingsbeleid gebaseerde Telecomwet meerjarige regulering op dit moment simpelweg niet opportuun maakt. Vodafone is er voorstander van om nog één keer voor één jaar onder het huidige regime de terminating en originating tarieven van KPN te bepalen, waarna OPTA vervolgens op basis van de nieuwe Telecomwet dient te onderzoeken of een meerjarig systeem geschikt is en in welke vorm kan worden voldaan aan de eisen die gelden in het nieuwe regime. Het college heeft de opmerkingen van KPN, Vodafone en andere marktpartijen ter harte genomen en heeft getracht zich een beeld te vormen van de toekomstige situaties die zich kunnen voordoen als de introductie van het MWTS volgens het voornemen in het consultatiedocument wordt doorgezet. Gegeven de mogelijkheid dat marktanalyses ertoe zouden kunnen leiden dat diensten niet langer in het MWTS zouden worden opgenomen, bestaat het risico van een MWTS dat onvoldoende robuust en stabiel is. Een dergelijke uitkomst voldoet niet aan één van de belangrijkste ontwerpeisen van het MWTS, namelijk de voorspelbaarheid van tarieven.
Daarbij geldt voorts dat, ondanks de gestelde ontwerpeis dat het MWTS invulling moet kunnen geven aan veranderingen in de wijze waarop diensten gereguleerd dienen te worden, het college tot de conclusie is gekomen dat een reële kans aanwezig is dat in dit stadium van de implementatie van het nieuwe ONP kader de invoering van een MWTS zoals voorgenomen in het consultatiedocument op juridische bezwaren stuit.
voorgenomen MWTS, heeft het college doen inzien dat het juridische afbreukrisico wezenlijk is. Een rechterlijke procedure, eventueel gevolgd door het onrechtmatig verklaren van de vastgestelde tarieven, zou de voorspelbaarheid van de tarieven teniet doen. Deze onvoorspelbaarheid geldt in een dergelijk geval voor alle jaren waar het MWTS op ziet, en daarmee ook reeds voor de tarieven gedurende het eerste jaar van het MWTS.
Gelet op het hierboven beschreven gebrek aan robuustheid en daarmee samenhangende instabiliteit van het nu in te voeren meerjarig systeem en het juridische afbreukrisico, geeft het college er de voorkeur aan om de tarieven voor het eerstkomende jaar vast te stellen conform de eerdergenoemde richtsnoeren van april 2001, zodat de kans op onvoorspelbaarheid van en onzekerheid over tarieven minimaal wordt gehouden.
Deze wijziging van de eerder geconsulteerde lijn wordt naar de mening van het college nog verder ondersteund door de ontwikkelingen ten aanzien van de implementatie van het nieuwe ONP kader in de nationale regelgeving. Naar het zich nu laat aanzien zal het nieuwe ONP kader nog dit jaar
geïmplementeerd worden. Dit betekent dat het college het thans niet onaannemelijk acht dat de onder het nieuwe kader voorgeschreven relevante marktanalyses voorafgaand aan het proces ter vaststelling van KPN’s tarieven vóór de hiernavolgende reguleringsperiode kunnen plaatsvinden. Daarom sluit het college het thans niet uit dat een meerjarig systeem aanvangend op 1 juli 2004 volgens het
proportionaliteitsbeginsel van het dan geldende nieuwe ONP kader kan worden ingevuld. Dit gezien de naar verwachting op dat moment weggenomen onzekerheden ten aanzien van het nieuwe ONP kader en meer in het bijzonder de gevolgen van het kader voor de invulling van het MWTS. Voorts biedt uitstel van invoering van het MWTS een betere mogelijkheid om, voor zover nodig, te komen tot adequate
afstemming met andere nationale regulerende instanties terzake van de marktanalyses en de invulling van het proportionaliteitsbeginsel.
2.2 Onvoorspelbaarheid volumeontwikkelingen
Het college heeft in het consultatiedocument onderkend dat voor de meerjarige tariefregulering van KPN’s wholesale diensten een voldoende kenbaarheid van de relevante kosten- en volumeontwikkelingen aanwezig moet kunnen worden verondersteld. Dit betekent dat het risico van een te grote divergentie tussen werkelijke en geprognosticeerde kosten en volumes aanvaardbaar klein geacht moet kunnen worden.
Daarbij heeft het college in het consultatiedocument gesteld het voorstelbaar te achten dat er zich tijdens de reguleringsperiode door onvoorzienbare omstandigheden een situatie kan voordoen waarin het verschil tussen de geprognosticeerde en werkelijke kosten- en volumeontwikkelingen onaanvaardbaar groot wordt. Om de risico’s van een hieruit voortvloeiende onacceptabele situatie ten aanzien van de tijdens het MWTS te gelden tarieven zoveel mogelijk in te perken, heeft het college zijn voornemen uitgesproken om een noodrem te introduceren. Naar het toenmalige oordeel van het college worden potentiële risico’s ten aanzien van de onvoorspelbaarheid van kosten- en volumeontwikkelingen door de introductie van de noodrem voldoende afgedekt.
gekregen in de voorspelbaarheid van volumeontwikkelingen. Het beeld is ontstaan van grote onzekerheid met betrekking tot toekomstige volumeontwikkelingen van de verschillende diensten. De voornaamste reden hiervoor waren de grote verschillen tussen de door de verschillende marktpartijen opgegeven verwachte volumeontwikkelingen. Het college is daardoor thans niet in staat om een eenduidige lijn met betrekking tot de richting van volumeontwikkelingen van de verschillende betrokken diensten te bepalen. Met name de invloed van breedband internet (kabel, ADSL), voice over IP diensten en van mobiele telefonie op de volumes op het vaste net van KPN is op dit moment zeer lastig in te schatten. De onvoorspelbaarheid van de volumeontwikkelingen van deze nieuwe diensten is naar de mening van het college voornamelijk te wijten aan het feit dat het hier relatief jonge diensten betreft, waardoor de betekenis van deze diensten en hun invloed op de in het MWTS betrokken volumes nog moeilijk te duiden is. Wel duidelijk is dat de ontwikkelingen in deze diensten dermate significant kunnen zijn dat het introduceren van een meerjarig systeem op dit moment het risico inhoudt dat de voorgenomen noodrem reeds zeer spoedig ingezet dient te worden, met alle gevolgen voor de stabiliteit en robuustheid van het MWTS van dien. Het college is voorts van mening dat de introductie van een kunstmatige
noodremprocedure ter compensatie van een dermate grote onzekerheid over volumeontwikkelingen niet gewenst is.
Daarmee is aan de eis van voldoende kenbaarheid van volumeontwikkelingen ten aanzien van in het MWTS opgenomen diensten vooralsnog niet voldaan. Het college geeft de voorkeur aan het opnieuw hanteren van de huidige beleidsregels, waarbij slechts één jaar geprognosticeerd dient te worden.
3. Verdere proces
Het reeds ingezette proces ter operationalisering van het MWTS wordt thans tijdelijk gestaakt. In plaats hiervan zal het BULRIC-III model worden ontwikkeld, welke model ziet op de relevante kosten- en volumeontwikkelingen voor KPN’s terminating access dienstverlening gedurende de periode 1 juli 2003 tot 1 juli 2004 en daarmee resulteert in de voor die periode relevante kostengeoriënteerde terminating tarieven. De in het kader van de operationalisering van het MWTS geformeerde klankbordgroep bestaande uit marktpartijen zal bij dit BULRIC-III proces worden betrokken en dienaangaande separaat worden geïnformeerd.
Ter bepaling van de kostengeoriënteerde tarieven voor de originating diensten, de interconnecterende huurlijnen en de onlosmakelijk verbonden voorzieningen zal een nieuwe EDC beoordeling (EDC-VI) plaatsvinden in het kader waarvan KPN uiterlijk op 1 mei aanstaande het college dient te voorzien van haar EDC-VI rapportage. In dit verband zullen marktpartijen binnenkort worden uitgenodigd om deel te nemen aan een klankbordgroep, waarin de specifieke EDC onderwerpen besproken gaan worden. Het college wenst hier, wellicht ten overvloede, nog op te merken dat de introductie van een meerjarig systeem in de toekomst zeker nog tot de mogelijkheden behoort. In principe ziet het college de
is. Daarvoor zal het college zich een beeld vormen van de voortgang ten aanzien van de implementatie van het nieuwe ONP kader, met name met betrekking tot de uit te voeren relevante marktanalyses en de toepassing van het proportionaliteitsbeginsel bij het inzetten van remedies, en tevens ten aanzien van de verbetering in de kenbaarheid van volumeontwikkelingen. Vanzelfsprekend dient de introductie van een meerjarig systeem ook aan te sluiten bij het streven van het college naar harmonisatie met de andere Europese toezichthoudende instanties. Marktpartijen zullen worden geïnformeerd over de bevindingen van het college.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
