Toekomst van de kinderopvang in het pedagogisch-educatieve ecosysteem van kinderen en jeugdigen: een verkenning

(1)

Toekomst van de kinderopvang in het pedagogisch-educatieve ecosysteem

van kinderen en jeugdigen:

een verkenning

C O N C E P T

Paul Leseman

Willeke van der Werf IJsbrand Jepma Frank Studulski Suzanne Nelemans Pauline Slot

Maart 2021

(2)

2

(3)

3

Toekomst van de kinderopvang in het pedagogisch-educatieve ecosysteem

van kinderen en jeugdigen:

een verkenning

(4)

4

(5)

5

Vooraf

De kinderopvang, maar ook het onderwijs en de jeugdzorg staan op een kruispunt. Er zijn op- timistische vergezichten, maar ook grote uitdagingen. De manier waarop in Nederland thans vorm wordt gegeven aan de pedagogisch-educatieve infrastructuur voor kinderen en jeugdigen sluit steeds minder aan bij de behoeften van deze tijd. Er zijn vele initiatieven om tot vernieuwing van deze infrastructuur te komen, maar deze vragen om bezinning op de inrichting en besturing van het stelsel in relatie tot de financiering, toegankelijkheid, stabiliteit en kwaliteit van het stelsel. Welke kant moet het op om tot een toekomstbestendige pedagogisch-educatieve infrastructuur te komen die de uitdagingen van de nabije toekomst aan kan?

De voorliggende verkenning is uitgevoerd als vervangende opdracht binnen de Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang, omdat de geplande kwaliteitsmeting in 2020 niet plaats kon vinden vanwege de Covid-19 crisis. De verkenning is gebaseerd op gesprekken in de zomer en het najaar van 2020 met deskundigen uit kinderopvang, onderwijs, jeugdzorg, gemeentelijk en nationaal beleid, en wetenschap. Daarnaast is er literatuuronderzoek gedaan, zijn praktijk- beschrijving-en gemaakt en zijn er secundaire analyses uitgevoerd van bestaande data over de kwaliteit van de kinderopvang. De open gesprekken met de informanten waren inzichtvol en constructief, en hebben het begrip van de kinderopvang als deel van een omvattend pedagogisch-educatief ecosysteem verdiept. Een eerste verslag van de gesprekken en andere on- derzoeksactiviteiten is als discussiestuk voorgelegd aan panels van deskundigen tijdens online discussiesessies op 27 oktober 2020. De kritische commentaren zijn verwerkt en hebben, naar wij hopen, tot meer aanscherping en duiding geleid.

De gastouderopvang maakt geen deel uit van deze verkenning. Om reden van beperking hebben we ons gericht op de opvang in kindercentra: kinderdagopvang, peuteropvang en buitenschoolse opvang. Het betreft de grootste deelsector en de samenwerking met andere sectoren zoals het onderwijs is hier nadrukkelijker aan de orde. Bij vervolgstappen zal ook de gastouderopvang meegenomen moeten worden.

Met het oog op de toekomst van de kinderopvang zijn er verschillende keuzen te maken. Is de kinderopvangsector gebaat bij invoering van een algemeen toelatingsrecht? Moet de kinderopvang binnen het publieke domein worden geplaatst? Er zijn argumenten en tegenargumen- ten geleverd voor bepaalde keuzen en de hoop is dat de discussie verder gevoerd zal worden op dezelfde open en constructieve wijze. Belangrijk is dat er een logische route wordt gekozen die past bij de uitdagingen van nu en de nabije toekomst.

Wij danken onze gesprekspartners voor hun waardevolle bijdragen en hopen recht gedaan te hebben aan alle perspectieven.

Paul Leseman, Willeke van der Werf, IJsbrand Jepma, Frank Studulski, Suzanne Nelemans en Pauline Slot

(6)

6

(7)

7

Inhoud

Vooraf ... 5

Samenvatting ... 9

1 Inleiding ... 13

1.1 De functie van de kinderopvang ... 13

1.2 Vertrekpunten voor een waardenkader ... 14

1.3 IJkpunten bij stelselvernieuwing ... 16

1.4 Het pedagogisch-educatieve ecosysteem: een nuttig idee?... 17

1.5 Methodische verantwoording ... 17

2 Wenselijke herzieningen op stelselniveau ... 19

2.1 Naar een basisvoorziening en basistoegangsrecht ... 19

2.2 Naar een algemene voorziening: gevarieerd, integraal of uniform ... 22

2.3 Een publiek, semipubliek of publiek-aangestuurd hybride stelsel? ... 24

2.4 Hybriditeit: meer efficiëntie, afstemming op de vraag en vernieuwing? ... 27

2.5 Nabeschouwing ... 29

3 Ondernemerschap en kinderopvang als markt ... 31

3.1 Ondernemerschap en vraagsturing ... 31

3.2 Naar een sociale economie ... 32

3.3 Kinderopvang en Private Equity ... 34

3.4 Maatschappelijk-verantwoord (commercieel) ondernemen ... 36

3.5 Maatschappelijke ondernemingen ... 37

3.6 Coöperatieve ondernemingen ... 39

4 Samenwerking kinderopvang en onderwijs ... 43

4.1 Publiek-private samenwerking ... 43

4.2 De vorming van IKC’s ... 44

4.3 Integreren van de kinderopvang in het onderwijs ... 46

5 Governance en kwaliteitsbevordering ... 51

5.1 Sturen op basiskwaliteit door gedetailleerde regelgeving ... 51

5.2 Voorbij basiskwaliteit: sturen op professionaliteit ... 52

5.3 Sturen op professionaliteit: professionals als deel van het regelsysteem ... 54

5.4 Sturen op vertrouwen binnen een waardenkader ... 57

6 Wijknetwerken en lokale governance ... 61

(8)

8

6.1 Afstemmen op complexe lokale problematiek ... 61

6.2 De rol van de gemeente ... 62

6.3 De gemeente als marktmeester ... 64

7 De stem van ouders ... 67

7.1 Werk en zorg voor kinderen combineren ... 67

7.2 Samenwerking en afstemming tussen kinderopvang en basisschool ... 69

7.3 Behoefte aan flexibiliteit en maatwerk ... 69

7.4 De complexiteit van de kinderopvangtoeslag ... 70

7.5 Nabeschouwing: wensen voor het toekomstige kinderopvangstelsel ... 73

8 Sociaal engagement en kwaliteit: gegevens uit Nederlands onderzoek ... 75

8.1 Organisatiekenmerken en kwaliteit in pre-COOL 2012... 75

8.2 Organisatiekenmerken, kwaliteit en inclusie in LKK 2017-2018 ... 80

8.3 Organisatielogica’s, kwaliteit en inclusie in LKK 2017-2019 ... 82

9 Samen werken aan de toekomst ... 87

9.1 Lessen van twee decennia kinderopvang ... 87

9.2 Naar een sociale markt met een richtinggevende overheid ... 89

9.3 Directe en voorwaardelijke financiering ... 91

9.4 Gelijkwaardige kwaliteit en sociale cohesie ... 92

Literatuur ... 95

Bijlage 1: Vergelijking kwaliteit kinderopvang in verschillende landen ... 103

Bijlage 2: Governance Code Kinderopvang ... 109

Bijlage 3: Goodstart Early Learning –maatschappelijk ondernemer in Australië ... 111

Bijlage 4: De Kasteeltuin - coöperatieve kinderopvang in Spangen ... 113

Bijlage 5: De Wijde Wereld - integraal kindcentrum in Uden ... 115

Bijlage 6: Maatschappelijk innovatief ondernemen in Rotterdam: de Jonge Moeders Klas .... 117

Bijlage 7: Zonnekinderen UniverCity: leven lang ontwikkelen in praktijk ... 119

Bijlage 8: Netwerken en IKC’s in Leeuwarden ... 121

Bijlage 9: Integrale kindcentra in Den Bosch ... 125

Bijlage 10: Geraadpleegde deskundigen ... 127

Colofon ... 129

(9)

9

Samenvatting

De maatschappelijke functie van de kinderopvang is veranderd. Het besef is gegroeid dat de kinderopvang naast zijn economische functie - het ondersteunen van werkende ouders bij het combineren van zorg en arbeid – ook een wezenlijke bijdrage kan leveren aan de ontwikkeling van kinderen en aan het creëren van gelijke ontwikkelingskansen voor alle kinderen. In dit licht is het de vraag is of het huidige stelsel klaar is voor de toekomst en of er hervormingen wenselijk zijn. Deze vragen zijn voorgelegd aan deskundigen uit de kinderopvang, het onderwijs, het beleid en de wetenschap. Ook zijn ervaringen van ouders opgetekend. Daarnaast is er literatuuronderzoek verricht en zijn er secundaire analyses uitgevoerd van bestaande on- derzoeksgegevens. Dit rapport doet hiervan verslag.

Het inleidende hoofdstuk gaat in op de maatschappelijke functie van de kinderopvang tegen de achtergrond van demografische ontwikkelingen. Helderheid over de maatschappelijke doelen van de kinderopvang en het achterliggende waardenkader ervan, in het licht van deze demografische ontwikkelingen, is volgens het overgrote deel van de informanten be- langrijk bij hervormingen van het stelsel. Als voorschot hierop is een aantal uitgangspunten beschreven, waaruit vijf voorlopige ijkpunten zijn afgeleid waaraan hervormingen van de kin- deropvang zouden kunnen worden getoetst: (1) kinderopvang zou toegankelijk moeten zijn voor alle kinderen ongeacht hun sociaaleconomische en culturele achtergrond of bijzondere ondersteuningsbehoeften; (2) de basiskwaliteit van deze voorzieningen zou voor alle kin- deren op een hoog niveau moeten liggen, zodanig dat kinderen in de kinderopvang welbe- vinden ervaren en hun potentieel in brede zin kunnen ontwikkelen; (3) er zou een gedeeld

‘curriculum’ van kennis, vaardigheden, waarden en normen moeten zijn dat past bij de soci- aal-culturele en economische functie van de kinderopvang; (4) naast het gedeelde curriculum zou er de mogelijkheid moeten zijn om, in harmonie met het gedeelde curriculum, vorm en inhoud te geven aan cultuur- of levensbeschouwing-specifieke socialisatie; en (5) er zou compenserende, op de ontwikkelings- en ondersteuningsbehoeften afgestemde kwaliteit geboden moeten kunnen worden voor kinderen in achterstandssituaties of met speciale zorg- behoeften.

Hoofdstuk 2 beschrijft de opvattingen van onze informanten over het functioneren van het huidige stelsel en wat wenselijke herzieningen op stelselniveau zijn. Er is consensus dat de toegankelijkheid van de kinderopvang moet worden vergroot door de invoering van een basisrecht op gratis of inkomensafhankelijk, maar in elk geval betaalbaar gebruik van kin- deropvang voor twee dagen (respectievelijk 8 à 10 uur buitenschoolse opvang) per week.

De beginleeftijd waarop het basistoegangsrecht van kracht zal zijn moet in samenhang met de regeling van ouderschapsverlof worden bepaald. Het financieringsmodel moet transparant en administratief eenvoudig zijn, en geen belemmeringen opwerpen voor deelname door kinderen uit gezinnen met een lager gezinsinkomen, lager opgeleide ouders of anderstalige ouders. Het stelsel kinderopvang moet een aanbod kunnen doen dat past bij de variërende behoeften, voorkeuren en sociale, economische en persoonlijke omstandigheden van ouders en gezinnen. Het aanbod moet daarom een zekere flexibiliteit kennen en maatwerk mogelijk maken. Dit pleit tegen uniformering van het aanbod, maar vraagt tegelijkertijd om garanties in het stelsel dat de verschillende vormen van kinderopvang van gelijkwaardige kwaliteit zijn in ontwikkelings- en socialisatieperspectief. Er zijn in dit licht inhoudelijke en principiële

(10)

10 argumenten voor een geleidelijke transitie van de kinderopvang naar een sterker op publieke waarden aangestuurd stelsel en de uitvoering daarvan te beleggen bij organisaties die pas- sen bij de publieke waarden en doelen van de kinderopvang als deel van een meer omvat- tend pedagogisch-educatief ecosysteem voor kinderen en jeugdigen.

In Hoofdstuk 3 wordt dieper ingegaan op de kinderopvang als een markt. Er is brede overeenstemming onder de informanten over de gebleken waarde van ondernemerschap in de kinderopvang, maar niet zonder kanttekeningen die vragen om herziening van het ‘eenvoudige’

marktdenken dat de grondslag was van de stelselwijziging in 2005. De kinderopvang is geen gewone markt, maar een markt waarin transacties tussen aanbod en vraag gebaseerd zijn op vertrouwen en professionele verantwoordelijkheid. Een stelsel inrichten op basis van eenvoudige modellen van vraagsturing en commercieel-gedreven ondernemerschap draagt het risico in zich dat niet aan belangrijke ijkpunten als toegankelijkheid en hoge kwaliteit voor alle kinderen kan worden voldaan. Ondernemers hebben behoefte aan duidelijke kaders wat betreft de publieke taken waar zij aan moeten bijdragen. Hier ligt een rol voor de overheid die een duidelijke maatschappelijke opdracht formuleert en de uitvoering ervan constructief ondersteunt met financiële prikkels en een kennisinfrastructuur. Het vraagt ook van onder- nemers zich te conformeren aan de spelregels van maatschappelijk verantwoord onderne- men en de maatschappelijke doelen in evenwicht te brengen met de commerciële doelen.

Private investeringen kunnen nodig zijn om de sector verder te professionaliseren en op investeringen die bijdragen aan vergroting van de maatschappelijke opbrengst (waardencreatie voor de samenleving), moet een redelijk rendement kunnen worden behaald. Buiten dit ‘re- delijke rendement’ zouden er regels moeten gelden voor winst- en dividenduitkeringen.

De maatschappelijke uitdagingen van de toekomst vragen om samenwerking van kinderopvang en onderwijs. Dergelijke samenwerking is er al langer en er zijn voorbeelden van succes- volle aanpakken, maar er zijn ook fricties. Een aanzet tot begrip daarvan staat centraal in Hoofdstuk 4. Publiek-private samenwerking stuit in de praktijk op ideologische en bureau- cratische barrières. De weten regelgeving voor de betrokken sectoren zou moeten worden versoepeld of zou nieuwe bestuurlijke entiteiten moeten toestaan. Dit kan bevorderd worden door een verschuiving naar maatschappelijk (verantwoord) ondernemerschap in de kinderopvangsector. Een belangrijke vraag is welke vorm van samenwerking en geïntegreerd aanbod het beste past bij de mogelijkheden van verschillende groepen ouders. Bij publiek-private sa- menwerking tussen kinderopvang en onderwijs kan de toegankelijkheid onder druk komen te staan als er geen basistoegangsrecht is of als de kosten voor ouders te hoog zijn. De kin- deropvang inweven in het onderwijsbestel lijkt niet de meest voor de hand liggende oplossing.

Integratie van de kinderopvang in het onderwijs zou een verlies kunnen betekenen van de positieve dynamiek van het huidige hybride kinderopvangstelsel. Er is bovendien een risico dat de expertise van de kinderopvang verloren gaat. Onderdelen van de kinderopvang waar het onderwijs minder affiniteit mee heeft, zoals de baby- en dreumesopvang, zouden in het gedrang kunnen komen.

In Hoofdstuk 5 beschrijven we de ervaringen van onze informanten met de bestaande bestu- ringsinstrumenten en wat wenselijke ontwikkelingen zijn in de governance van de kinderop- vang. Sturen op waarden, vertrouwen en professionaliteit lijkt de aangewezen weg voor het toekomstige stelsel van kinderopvang als er een basistoegangsrecht wordt ingevoerd en ijk- punten centraal staan zoals voorgesteld in het inleidende hoofdstuk. Dit veronderstelt wel

(11)

11 verdere professionalisering van de kinderopvangmarkt en eisen aan het sociaal-verantwoord ondernemen. Het vraagt ook om een andere rol van de Inspectie (meer samenwerkend en constructief) en ondersteuning van de sector vanuit een uit te bouwen kennisinfrastructuur die door de overheid wordt gefaciliteerd. In weten regelgeving zou meer ruimte gegeven moeten worden aan kinderopvangorganisaties en hun partners om binnen randvoorwaar- den een kwalitatief hoogwaardige praktijk te creëren. Randvoorwaarden betreffen de gang- bare structurele kenmerken, maar deze zouden minder in detail geregeld moeten zijn. Ook zijn er ontwikkelingspsychologische, pedagogische en educatieve uitgangspunten nodig die voldoende basiskwaliteit garanderen en zowel in economisch als pedagogisch opzicht een ge- lijk speelveld creëren. Sturen op vertrouwen en professionaliteit zou in moeten houden dat er voorwaarden zijn voor toelating van organisaties tot de kinderopvangmarkt. Naast eisen aan de bedrijfsvoering, zouden er ook eisen aan het waarden-gedreven, sociaal-verantwoord ondernemerschap en de professionele cultuur van de organisatie moeten worden gesteld.

Indicatoren van een professionele cultuur zijn de maatschappelijke missie van de organisatie, de medezeggenschap van professionals en het beleid ten aanzien van continue professionali- sering. Passend bij de sturing op waarden en vertrouwen, is het raadzaam ook investeerders aan voorwaarden te binden in lijn met de publieke waarden en doelen van de kinderopvang.

Hoofdstuk 6 gaat in op de visies van de informanten over de plaats van de kinderopvang in lokale netwerken en de rol van de gemeentelijke overheid. Samenwerking in netwerken van verschillende typen organisaties uit de sectoren kinderopvang, onderwijs, jeugdhulp en jeugdzorg, welzijn en kind- en jeugdwerk op lokaal – wijk, gemeente of regio – niveau is een wenselijke weg die al in veel gemeenten is ingeslagen. Zo kan stap voor stap vorm worden gegeven aan een geïntegreerd pedagogisch-educatief ecosysteem dat is afgestemd op de behoeften van ouders en de maatschappelijke vraagstukken in de lokale context. Netwerksa- menwerking rond urgente vraagstukken onder gemeenschappelijke, waarden-gedreven doel- stellingen zal de toegankelijkheid, kwaliteit en effectiviteit van het aanbod bevorderen. Hybri- diteit, complementariteit, inter-professionaliteit en gelijkwaardigheid van partners zijn be- langrijke voorwaarden voor het effectief functioneren van netwerken. Netwerksamenwer- king vraagt om een nieuwe bestuurlijke rol van de gemeenten. Vanuit de wettelijke zorgplicht dienen gemeenten netwerken te initiëren, hun doelstelling te definiëren en de coördinatie ervan te faciliteren.

Hoofdstuk 7 gaat in op het perspectief van ouders aan de hand van interviews met vijf ouders met diverse gezinssituaties en sociaaleconomische omstandigheden. Uit de interviews en an- dere bronnen komt een aantal concrete wensen van de ouders naar voren: (1) Langer zwan- gerschapsverlof: alle ouders geven aan dat de relatief korte periode van zwangerschapsverlof de combinatie van werk en zorg voor de kinderen onder druk zet. Zij pleiten daarom voor meer verlofuren voor beide ouders waarbij zij zelf kunnen bepalen hoe en wanneer dit wordt opgenomen. (2) Meer samenwerking tussen kinderopvang en basisschool: de mogelijkheden tot samenwerking tussen kinderopvang en bassischool worden volgens de ouders nog niet voldoende benut. Er is geen structureel overleg tussen professionals, terwijl sommige ouders denken dat hun kinderen hier wel baat bij zouden kunnen hebben. (3) Meer flexibiliteit en maatwerk: de ouders hebben behoefte aan flexibele kinderopvang die afgestemd is op hun persoonlijke behoeften en aansluit bij de thuissituatie. Dit betekent snelle en makkelijke com- municatie, ruime openingstijden, flexibele haal- en brengmomenten en extra maatwerk (zoals

(12)

12 het regelen van tolken) bij anderstalige ouders. (4) De kinderopvangtoeslag moet eenvoudi- ger en alle ouders moeten er recht op krijgen: de ouders vinden het toeslagenstelsel te inge- wikkeld en omslachtig. Bovendien vinden zij het niet goed dat het recht op kinderopvangtoe- slag alleen geldt als beide ouders werken. Juist in moeilijke thuissituaties, waarbij ouders soms niet kunnen werken vanwege psychische problemen, is kinderopvang nodig om ouders te ont- lasten en zijn ouders niet altijd in staat dit zelf te bekostigen.

In hoofdstuk 8 vatten we de resultaten samen van drie recente onderzoeken naar de relaties tussen kenmerken van organisatiestructuur en cultuur van kinderopvangorganisaties en de kwaliteit van de geboden opvang. De onderzoeken zijn gebaseerd op data die in 2012 zijn verzameld in het kader van het landelijke pre-COOL onderzoek en in de periode 2017-2019 in het kader van de Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang. Uit de drie onderzoeken doemt een consistent beeld op. Kinderopvangorganisaties met een maatschappelijke mis- sie, betrokkenheid bij de lokale gemeenschap, gerichtheid op professionele ontwikkeling van medewerkers en democratische verhoudingen binnen de organisatie, bieden over de hele linie hogere kwaliteit, zijn meer cultureel-inclusief en hebben een groter bereik onder groepen in maatschappelijke achterstandssituaties. Een eenvoudige indeling naar commer- cieel of non-profit maatschappelijk ondernemerschap is echter niet allesbepalend. Er zijn ondernemingen met een commerciële doelstelling en bijbehorende rechtsvorm die maatschappelijk geëngageerd zijn en er zijn organisaties of ondernemingen zonder winstdoel met een stichtingsvorm die dat niet zijn. Het type sociaal-geëngageerde professionele organisaties dat consistent uit de drie onderzoeken opdoemt, vertegenwoordigt een nieuw type pro- fessionaliteit waarin marktdenken en klantgerichtheid, gemeenschapsoriëntatie en profes- sionele waarden evenwichtig zijn verenigd.

In Hoofdstuk 9, het slothoofdstuk, kijken we terug op de vraagstukken die in deze verkenning aan de orde zijn gekomen. Bij maatschappelijke vernieuwing kan de relatie overheid-markt het beste bezien worden in een samenwerkingsperspectief. Het samenwerkingsmodel lijkt een goed vertrekpunt voor de kinderopvang van de toekomst, waarbij de overheid de grote lijnen uit zet en verschillende uitgangspunten in een samenhangend stelsel van waarden en doelen verenigt, en samen met de sector deze waarden en doelen probeert te realiseren. Bij een samenwerkingsmodel past sturen op vertrouwen in de maatschappelijke verantwoor- delijkheid en professionaliteit van de sector, maar het vraagt ook om verandering van het ondernemerschap in de kinderopvang naar ondernemerschap dat door maatschappelijke waarden wordt gedreven. Over de vraag of de kinderopvang omgevormd zou moeten worden tot een publiek- of semipubliek stelsel, bestaat twijfel. Een mogelijk alternatief is de omvor- ming van de sector volgens de principes van de ondernemende staat in een sociale economie.

Vergroten van de toegankelijkheid van de kinderopvang voor alle kinderen betekent dat er een andere financieringssystematiek zal moeten komen, bijvoorbeeld in de vorm van kind- gebonden vouchers. Bij een gevarieerd aanbod dat recht doet aan verschillende voorkeuren en de levensbeschouwelijke socialisatiedoelen van ouders, is het belangrijk gelijkwaardige kwaliteit van het aanbod en een gedeelde kern van waarden, normen en kennis van de wereld te garanderen. Er zou daarom een pedagogisch kerncurriculum nodig kunnen zijn waarin doelen en standaards van emotionele veiligheid en welbevinden, te verwerven persoonlijke en sociale competenties, en over te dragen waarden en normen worden gespecificeerd.

(13)

13

1 Inleiding

In dit inleidende hoofdstuk gaan we in op de maatschappelijke functie van de kinderopvang tegen de achtergrond van demografische ontwikkelingen. Ook de relatie van de kinderopvang met andere voorzieningen voor kinderen en jeugdigen komt aan de orde. We schetsen uitgangspunten van een waardenkader voor de kinderopvang en definiëren als voorstel vijf ijkpunten waaraan hervormingen van het stelsel zouden kunnen worden getoetst.

1.1 De functie van de kinderopvang

De maatschappelijke functie van de kinderopvang is veranderd. Het besef is gegroeid dat de kinderopvang naast zijn economische functie - het ondersteunen van werkende ouders bij het combineren van zorg en arbeid – ook een wezenlijke bijdrage levert aan de ontwikkeling van kinderen.¹ Gebruik van kinderopvang wordt daarom in toenemende mate gezien als een recht, als een recht op ontwikkeling in de bijzondere context die de kinderopvang biedt. Met de harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk is ook de bijdrage van de kinderopvang aan de maatschappelijke opdracht gelijke ontwikkelingskansen voor alle kinderen te creëren op de voorgrond komen te staan. Inmiddels is voorschoolse educatie voor kinderen in achterstandssituaties voor veel kinderopvangorganisaties een belangrijke taak geworden, terwijl de buitenschoolse opvang meer en meer in beeld komt als een werksoort die kan bij- dragen aan de bredere ontwikkeling van alle kinderen.² Samenwerking met andere sectoren, met name onderwijs en jeugdzorg, is aan de orde. Vooral in situaties met complexe maatschappelijke vraagstukken of gezinsproblematiek biedt integraal werken over de traditionele grenzen van sectoren heen nieuwe kansen.

Met al deze ontwikkelingen wordt het steeds belangrijker dat alle kinderen toegang hebben tot de kinderopvang. In het licht van de verbreding van de rol van de kinderopvang en het belang van toegankelijkheid voor alle kinderen, is door verschillende maatschappelijke partijen gepleit voor het invoeren van een basistoegangsrecht. De vraag is of het huidige stelsel met een mix van commerciële en niet-commerciële aanbieders³, van heel kleine tot heel grote organisaties, en met een nationaal wettelijk kwaliteitskader maar lokale kwaliteitsbewaking, klaar is voor de toekomst. De verschillende doelen die de kinderopvang in samenwerking met maatschappelijke partners moet dienen, leiden tot complexiteit in weten regelgeving en de wijze van financiering. Helderheid over die doelen, het achterliggende waardenkader ervan, en over de strategie die het beste gevolgd kan worden, zouden leidend moeten zijn bij her- vorming van het stelsel.

Er zijn nieuwe uitdagingen op komst. Prognoses van de demografische ontwikkeling volgens verschillende scenario’s maken aannemelijk dat Nederland cultureel meer divers zal worden.⁴

1 Hol & Vaes (2012); SER (2016); Slot & Leseman (2018); Vandenbroeck (2012).

2 Manifest Kinderopvang (2019): Veranker de unieke expertise van de kinderopvang (BK, BMK en BOinK); Leseman (2018), position paper voor de Tweede Kamer; Taskforce Samenwerking Onderwijs en Kinderopvang (2017).

3 Sommige informanten associëren het begrip commercieel met ‘ongebreideld winstbejag’ en herkennen zich daar niet in.

In deze tekst wordt het woord commercieel, en ook ‘for profit’ als synoniem hiervan, op een neutrale manier gebruikt als verwijzend naar het winstoogmerk van een organisatie ten behoeve van eigenaren, investeringsmaatschappijen of aandeel- houders. Het is geen zwart-wit beeld. Kinderopvangorganisaties kunnen meer of minder sterk georiënteerd zijn op commercieel rendement, net zoals zij meer of minder op maatschappelijk rendement gericht kunnen zijn.

4 NIDI (2020); De Beer (2020).

(14)

14 De bevolking zal groeien, maar de omvang van de actieve beroepsbevolking zal relatief en absoluut dalen. De krapte op de arbeidsmarkt die hierdoor ontstaat, zal deels door immigratie vanuit landen van de Europese Unie en ook buiten de Unie, en deels door verschuiving van parttime naar fulltime werken moeten worden opgevangen. Volgens verschillende scenario’s zal het aandeel individuen met een eerste of tweede generatie immigratieachtergrond oplo- pen van nu 24% tot 30 à 40% in 2050. Het beroep op de kinderopvang en het onderwijs om kinderen van immigranten te ondersteunen bij hun integratie en werkende ouders bij het combineren van werk en zorg zal toenemen. De bijdrage van kind- en jeugdvoorzieningen aan de overdracht van een gedeelde taal en cultuur, en een gedeeld wereldbeeld zal met groei- ende culturele diversiteit belangrijker worden.

Deze maatschappelijke opdracht kan niet bij één sector worden belegd. Samenwerking tussen sectoren, allereerst tussen kinderopvang en onderwijs, maar ook samenwerking van deze sectoren met jeugdzorg, kind- en jeugdwerk, welzijnswerk en organisaties op het gebied van sport en cultuur, is nodig om het hoofd te kunnen bieden aan de uitdagingen van de nabije toekomst. Kortgeleden zijn er met het oog op deze toekomstige ontwikkelingen verschillende voorstellen gedaan die in de richting gaan van een herontwerp van onze kind- en jeugdvoorzieningen. Sommige van deze voorstellen houden een herverdeling van taken in tussen onderwijs en kinderopvang in geïntegreerde voorzieningen en een verschuiving van curatieve naar preventieve jeugdzorg binnen deze geïntegreerde voorzieningen.⁵

1.2 Vertrekpunten voor een waardenkader

Breed wordt onderschreven dat herziening van het stelsel van kinderopvang moet beginnen met een waardenkader voor de kinderopvang in het bijzonder en voor de kind- en jeugdvoorzieningen in bredere zin, zoals later in deze verkenning herhaaldelijk aan de orde komt. Daarbij moeten drie typen belangen zorgvuldig in balans worden gebracht: de belangen van het kind, de belangen van de ouders en de belangen van de samenleving.

Een eerste vertrekpunt kan ontleend worden aan internationale ook door Nederland onderschreven verdragen over universele kinderrechten.⁶ Deze verdragen stipuleren het recht van kinderen op brede ontwikkeling van hun potentieel, benadrukken de eigen actieve rol van kinderen in hun ontwikkeling, en definiëren kinderen als leden van de gemeenschap met recht op zeggenschap over hun omgeving. In internationale verdragen staat vaak het begrip wellbe- ing, welbevinden, centraal. Naast wellbeing wordt ook wellbecoming genoemd, verwijzend naar het toekomstige welbevinden.⁷ Toekomstig welbevinden staat voor de mogelijkheden om volwaardig, naar beste vermogen, als democratisch burger deel te nemen aan de samenleving en te delen in de collectieve welvaart. Idealiter liggen de twee vormen van welbevinden in elkaars verlengde en draagt het huidige welbevinden bij aan het toekomstige welbevinden.

In het denken over welbevinden is de aandacht verschoven van negatief geformuleerde ob- jectieve indicatoren, zoals de afwezigheid van risico’s voor de fysieke gezondheid en veilig- heid, en de afwezigheid van psychologische stress, sociaal isolement en discriminatie, naar positief geformuleerde indicatoren waarin de subjectieve beleving van kinderen belangrijk is:

5 Platform Toekomst van de Arbeid, Kalfshoven e.a. (2020); overeenkomstige adviezen zijn opgesteld door de SER, het SCP, de WRR en de Onderwijsraad.

6 Zie bijvoorbeeld UNCRC (1989).

7 Ben-Arieh (2010); Moser et al. (2014).

(15)

15 het kind is gelukkig, ervaart liefde en ondersteuning, heeft positieve sociale relaties en voelt zich deel van de gemeenschap, neemt actief en betrokken deel aan activiteiten, kan mede door deze activiteiten en de ervaren ondersteuning daarbij vaardigheden ontwikkelen die recht doen aan zijn of haar potentieel, en wordt zodoende optimaal voorbereid op volwaar- dige deelname aan de samenleving.⁸

Een tweede vertrekpunt betreft de belangen van ouders en in het bijzonder moeders. Ouders moeten ondersteund worden bij het combineren van hun studie of werk met de opvoeding van hun kinderen. Het krijgen van kinderen mag de opleiding en beroepsloopbaan van vrou- wen, en ook mannen, die een loopbaan ambiëren niet in de weg staan. Ouders moeten erop kunnen vertrouwen dat de opvoeding, ontwikkeling en (normatieve, religieuze, levensbeschouwelijke) socialisatie van hun kinderen in de kinderopvang in goede handen is, want dit raakt aan grondrechten als de vrijheid van gedachte, geweten, godsdienst en levensbeschouwing en bescherming van de privésfeer van het gezin.⁹ Dit vertrouwen is ook belangrijk om culturele en religieuze drempels voor deelname aan kinderopvang te verlagen, omdat culturele factoren grote invloed hebben op de keuze aan kinderopvang deel te nemen.¹⁰ Het stelt hoge eisen aan de kwaliteit van de kinderopvang en aan de wijze waarop wordt omgegaan met verschillende culturele en levensbeschouwelijke perspectieven. Dit kan spanningen en dilemma’s opleveren. Er kunnen ogenschijnlijk moeilijk overbrugbare verschillen in visie en aanpak bestaan, maar er is een groot belang mee gemoeid om deze verschillen in respectvolle dialoog te overbruggen en een gezamenlijk opvoedingskader te creëren.¹¹

Een derde vertrekpunt raakt aan de maatschappelijke rol van de kinderopvang in sociaal-cultureel en economisch perspectief. Investeren in kinderen is investeren in de toekomst van de economie, maar ook in maatschappelijke cohesie en verbinding tussen bevolkingsgroepen. De huidige samenleving vraagt om vaardigheden op een breed terrein: schoolse vaardigheden, vaardigheden om te blijven leren en ontwikkelen, vaardigheden om gedrag te reguleren en verstandige beslissingen te nemen, vermogen tot communiceren en samenwerken, meerta- ligheid, creativiteit en flexibiliteit.¹² De ontwikkeling van deze vaardigheden begint al vroeg en zowel het gezin als de kinderopvang dragen hieraan bij. In de voor- en vroegschoolse periode wordt een fundament gelegd waarop in het vervolgonderwijs wordt voortgebouwd. Een ste- viger fundament in de vroege kindertijd leidt tot een groter maatschappelijk rendement van latere investeringen in onderwijs en levenslang leren.¹³ Verwant hieraan, ook in relatie tot het tweede vertrekpunt, is het maatschappelijke belang om het gedeelde begrip van de wereld, de common ground van taal, ideeën, waarden en normen van de samenleving te versterken.

Dit belang wordt groter naarmate de culturele, levensbeschouwelijke en linguïstische diversiteit toeneemt.

Het vierde vertrekpunt sluit hierop aan. De ongelijkheid in de samenleving naar sociaaleconomische en etnisch-culturele achtergrond neemt toe. Die ongelijkheid is meer dan in het verle-

8 Voor een uitwerking hiervan in concrete indicatoren van kwaliteit en welbevinden voor de kinderopvang op micro-, meso- en macroniveau, gebaseerd op integratie van diverse perspectieven, zie Moser e.a. (2016).

9 https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vggse082tlvh/titel_ii_vrijheden

10 Broekhuizen e.a. (2020); Kok e.a. (2020).

11 De Winter (2012).

12 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013).

13 Heckman (2020).

(16)

16 den gebaseerd op ongelijkheid tussen maatschappelijke groepen in verworven kennis, vaardigheden en attituden. In negatieve zin zijn daarbij stressfactoren in het gezin en in positieve zin de aanwezigheid van educatief en cultureel kapitaal, het gezinsinkomen en de emotionele, educatieve en financiële investeringen die ouders op grond daarvan kunnen doen om de ontwikkeling van hun kinderen vóór en buiten de school te bevorderen, een steeds belangrijkere factor geworden.¹⁴ Voor een inclusieve samenleving met gelijke kansen is meer nodig dan ie- der kind gelijke toegang te geven tot educatieve en culturele voorzieningen van gelijke kwali- teit (equal opportunities en equal treatment). Het moet ook mogelijk zijn te compenseren voor ongelijkheid in de leefsituatie van kinderen, opdat alle kinderen welbevinden ervaren en hun potentieel optimaal kunnen ontwikkelen (equal outcomes bij gelijk potentieel, equitable treat- ment).¹⁵ Voor equitable treatment moet het mogelijk zijn extra maatregelen te nemen om de toegankelijkheid voor kinderen in maatschappelijke achterstandssituaties daadwerkelijk te vergroten en extra kwaliteit te bieden die is afgestemd op hun ondersteuningsbehoeften. Dit vertrekpunt geldt ook voor kinderen en jeugdigen met speciale zorgen ondersteuningsbehoeften op andere dan sociaaleconomische of etnisch-culturele gronden. Het sluit aan bij de breed gedragen wens om een inclusieve samenleving te ontwikkelen.

Het begrip potentieel van het kind in bovenstaande overwegingen is gemakkelijker opgeschre- ven dan verklaard. Het vraagt om een wetenschappelijk onderbouwde definitie die rekening houdt met de wisselwerking van aanleg en omgeving. Het vraagt ook om directe of indirecte indicatoren die beleidsmatig hanteerbaar en doelmatig zijn. Een uitwerking daarvan voert echter buiten het bestek van deze verkenning.¹⁶

1.3 IJkpunten bij stelselvernieuwing

Gelet op deze uitgangspunten, zijn er ijkpunten te definiëren waaraan het huidige stelsel en toekomstige veranderingen daarin met betrekking tot inrichting, financiering, toegankelijkheid en besturing, getoetst zouden kunnen worden. Mede gebaseerd op de gesprekken en discussies die in het kader van onderhavige verkenning zijn gevoerd, kunnen als voorlopige voorzet de volgende ijkpunten worden geformuleerd:

(1) Kinderopvang (en kind- en jeugdvoorzieningen in bredere zin) zouden onvoorwaardelijk toegankelijk moeten zijn voor alle kinderen, ongeacht hun sociaaleconomische en culturele achtergrond of bijzondere ondersteuningsbehoeften.

(2) De basiskwaliteit van deze voorzieningen zou voor alle kinderen op een hoog niveau moeten liggen naar gangbare maatstaven, zodanig dat kinderen in de kinderopvang welbevinden ervaren en hun potentieel in brede zin kunnen ontwikkelen.

14 Volgens Autor (2014), Heckman (2020) en Reardon (2011) zijn de hogere sociale klasse in de VS rijker geworden ten op- zichte van de lagere sociale klasse, terwijl ouders uit de hogere klasse tegelijkertijd een groeiend aandeel van het relatief en absoluut toegenomen gezinsinkomen zijn gaan besteden aan kwalitatief hoogwaardige kinderopvang, privéonderwijs, bui- tenschools ‘schaduw’ onderwijs, en buitenschoolse culturele, creatieve en sportieve vorming. Deze ontwikkelingen teza- men vergroten de skills gap.

15 Dit is een van de conclusies van Heckman (2020) op basis van een vergelijking van het Deense en Amerikaanse onderwijssysteem. Heckman constateert dat in een toegankelijk, publiek uitgevoerd vroeg beginnend onderwijssysteem zoals in De- nemarken de verschillen tussen bevolkingsgroepen in vaardigheden en daarmee samenhangende maatschappelijke positie niet wezenlijk kleiner zijn dan in de VS. Door verschillen in nationaal inkomensbeleid is de ongelijkheid naar inkomen in De- nemarken overigens wel kleiner dan in de VS.

16 De discussie is onder andere gevoerd in het kader van de nieuwe onderwijsachterstandenindicator van het CBS, zie bijv.

Posthumus e.a. (2019); Leseman (2019) heeft ten behoeve van het NRO programma Onderwijsachterstanden een litera- tuurreview uitgevoerd rond dit vraagstuk.

(17)

17 (3) Er zou een gedeeld ‘curriculum’ – een pedagogisch-didactisch raamwerk - van kennis, vaardigheden, waarden, normen en attituden moeten worden voorgeleefd en overgedragen dat inclusief is, dus geen bevolkingsgroepen op voorhand uitsluit of vervreemdt, en dat past bij de sociaal-culturele en economische functie van de kinderopvang in het bijzonder en van de pedagogisch-educatieve kind- en jeugdvoorzieningen in het algemeen.

(4) Naast het gedeelde curriculum zou er de mogelijkheid moeten zijn om, in harmonie met het gedeelde curriculum, vorm en inhoud te geven aan eigen cultuur- of levensbeschouwing- specifieke socialisatie in de kinderopvang.

(5) Er zou compenserende, op de ontwikkelings- en ondersteuningsbehoeften afgestemde (extra) tijd en kwaliteit geboden moeten kunnen worden voor kinderen in achterstandssituaties of met speciale zorgen ondersteuningsbehoeften.

1.4 Het pedagogisch-educatieve ecosysteem: een nuttig idee?

In het licht van deze uitgangspunten en ijkpunten moeten kinderopvangvoorzieningen worden bezien als deel van omvattende netwerken van voorzieningen die tezamen lokale of regi- onale pedagogisch-educatieve ecosystemen vormen. In een ideale situatie leren deze sys- temen en adapteren zij zich optimaal aan de lokale situatie. In een ideale situatie zijn deze systemen goed georganiseerd, toegankelijk en van hoge kwaliteit voor kinderen met verschillende achtergronden en vertrekpunten. Het begrip ecosysteem wordt gebruikt in technische sectoren waar verschillende typen bedrijven, kennisinstellingen en de overheid in een regio intensief samenwerken ten behoeve van innovatie. Kinderopvang, onderwijs, jeugdzorg en jeugdwerk zijn te zien als deel van lokale en regionale ecosystemen die zorg dragen voor kinderen en kinderen ondersteunen in de ontwikkeling, en waarin professionalisering, innovatie en organisatieontwikkeling kunnen worden gewaarborgd ten dienste van publieke waarden.

1.5 Methodische verantwoording

Deze verkenning omvat verschillende componenten. Er heeft een deskundigenraadpleging plaatsgevonden, ook zijn er ouders geïnterviewd over hun ervaringen met kinderopvang, er is literatuuronderzoek verricht en er is mede op basis van dit literatuuronderzoek een vergelijking gemaakt van de kwaliteit van de kinderopvang in verschillende landen met verschillende stelsels, er zijn beschrijvingen van exemplarische goede praktijken gemaakt en er is op basis van bestaande data kwantitatief-empirisch onderzoek verricht.

Deskundigenraadpleging en validering

In de navolgende hoofdstukken worden de ervaringen, inzichten en toekomstvisies van 42 geraadpleegde experts weergegeven. De Hoofdstukken 2 tot en met 6 weerspiegelen de belangrijkste thema’s die uit de gesprekken naar voren kwamen. De gesprekken duurden ongeveer een uur per expert en werden gestructureerd door een zestal open vragen. Bij de gesprekken waren steeds twee onderzoekers betrokken. Beide onderzoekers hebben de gesprekken apart samengevat en de overeenstemming van de verslagen is gecontroleerd. De beschreven ervaringen, inzichten en visies van de experts zijn vervolgens thematisch geor- dend. Een eerste rapportage van deze verkennende studie is bediscussieerd tijdens twee online sessies met een deel van de experts en daarnaast 15 andere experts. De notulen van deze sessies en aanvullend nagezonden commentaar zijn verwerkt in de definitieve versie van deze verkenning. We hebben geprobeerd de ervaringen, meningen en visies van de geraadpleegde deskundigen en ouders zo goed mogelijk recht te doen, maar de verslaglegging en interpretaties zijn onze verantwoordelijkheid.

(18)

18 Bij de selectie van experts is gestreefd naar vertegenwoordiging van de verschillende belangengroepen in de kinderopvang: ondernemers met een maatschappelijke of meer commerci- ele oriëntatie, bestuurders van het publiek-private samenwerkingsverbanden van onderwijs en kinderopvang, belangengroepen van ouders en vertegenwoordigers van professionals.

Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd met beleidsmakers op gemeentelijk, nationaal en Euro- pees niveau, deskundigen op het gebied van ondernemingsrecht, en onderzoekers met een bestuurskundige, economische, onderwijskundige, pedagogische of sociologische achtergrond. Een overzicht van de geraadpleegde experts is te vinden in Bijlage 10.

Ouderinterviews

Er zijn gesprekken gevoerd met een gevarieerde groep van vijf ouders met verschillende achtergronden over hun ervaringen met ouderschapsverlof, kinderopvang en de afstemming kinderopvang-onderwijs. De gesprekken zijn thematisch geanalyseerd, samengevat en met ken- merkende citaten geïllustreerd in Hoofdstuk 7. Waar mogelijk zijn de ervaringen en visies van ouders in verband gebracht met gegevens uit onderzoek met grote representatieve steek- proeven ouders. We hebben geprobeerd de ervaringen van de ouders recht te doen, maar de verslaglegging en interpretaties zijn opnieuw onze verantwoordelijkheid.

Literatuuronderzoek, landenvergelijking en praktijkbeschrijvingen

Gelijktijdig met de expertraadpleging is er ook literatuuronderzoek verricht dat mede werd gestuurd door thema’s die in de gesprekken opkwamen. Het literatuuronderzoek heeft zich enerzijds gericht op recente beleidsstukken, adviezen en pleitnota’s, anderzijds op de wetenschappelijke literatuur over internationaal vergelijkend kinderopvangonderzoek en onderwer- pen als sociaal ondernemerschap, de sociale economie en modellen van governance. De literatuur is verwerkt in de Hoofdstukken 1 tot en met 6. Ter onderbouwing van de discussie over de relaties tussen stelselkenmerken en pedagogische kwaliteit, is een aparte landenvergelijking uitgevoerd op basis van beschikbaar internationaal onderzoek waarin dezelfde kwaliteits- instrumenten zijn gebruikt als in Nederlands onderzoek, met name de Landelijke Kwaliteits- monitor Kinderopvang. Een verkorte versie van de bevindingen is opgenomen in Hoofdstuk 2.

Een uitgebreide versie is te vinden in Bijlage 1. Verder zijn er beschrijvingen gemaakt van een aantal praktijkvoorbeelden ter illustratie van een thema. Korte versies zijn opgenomen als kaders in de hoofdtekst. Uitgebreidere versies van de praktijkbeschrijvingen zijn toegevoegd als bijlagen bij deze verkenning.

Secundaire analyses

Ten slotte zijn, ten dele als onderdeel van de verkenningsopdracht en ten dele in het kader van afgerond en lopend promotieonderzoek, secundaire analyses uitgevoerd van bestaande data met als leidende vraag hoe de kenmerken van het Nederlandse kinderopvangstelsel samenhangen met kenmerken van kinderopvangorganisaties, hun structuur, cultuur en beleid, en hoe deze organisatiekenmerken samenhangen met de toegankelijkheid en kwaliteit van de geboden kinderopvang. Gebruik is gemaakt van data die verzameld zijn in 2012 in het kader van het pre-COOL cohortonderzoek naar de kwaliteit en effecten van voor- en vroegschoolse opvang en educatie en van data die verzameld zijn in het kader van de Landelijke Kwaliteits- monitor Kinderopvang (LKK) in de periode 2017-2019. Een samenvatting van de hoofdbevin- dingen van deze onderzoeken en een beschouwing daarover is opgenomen in Hoofdstuk 8.

(19)

19

2 Wenselijke herzieningen op stelselni- veau

Dit hoofdstuk gaat in op het functioneren van het huidige stelsel en op wenselijke herzieningen op stelselniveau in het licht van de ijkpunten toegankelijkheid en kwaliteit. We vatten de visies van de geraadpleegde deskundigen samen, geven de belangrijkste discussiepunten weer en brengen die in verband met bevindingen in onderzoek.

2.1 Naar een basisvoorziening en basistoegangsrecht

De meningen over het huidige stelsel van kinderopvang dat sinds 2005 in deze vorm bestaat zijn verdeeld. Sommige informanten spreken hun tevredenheid uit en pleiten ervoor het huidige stelsel in grote lijnen te handhaven, met enkele noodzakelijke verbeteringen, waaronder met name vereenvoudiging van het systeem van toeslagen en vergroting van de toegankelijkheid voor groepen die nu vanwege de werk- of studiegebondenheid van de toeslag aangewezen zijn op subsidie van de gemeente of tussen wal en schip vallen. Zij wijzen erop dat in het huidige stelsel, met al zijn variëteit, ook kinderen die tot de doelgroep van voorschoolse educatie behoren, goed bereikt worden.

Anderen wijzen op een aantal kernproblemen van het huidige stelsel. Het stelsel is een lap- pendeken van verschillende typen opvang en verschillende typen aanbieders, het is een sector waarin veel kleine spelers actief zijn, het financieringsstelsel (kinderopvangtoeslag) beïnvloedt de keuzen van ouders en bevordert gebruik van informele opvang in laaginkomensgroepen, het maakt onderscheid tussen werkende en niet-werkende ouders dat niet meer past bij de brede ontwikkelfunctie die kinderopvang inmiddels heeft gekregen. Zorgen maakt men zich ook over de tarieven. Inmiddels hanteren veel aanbieders uurtarieven die boven, soms ver boven, de wettelijke normprijs liggen, terwijl het niet altijd duidelijk is waarom een hogere uurprijs wordt gevraagd. Dit gebeurt volgens recente analyses van de Landelijke Kwaliteits- monitor Kinderopvang (LKK) met name in de buitenschoolse opvang en het werkt sociaal-se- lectief gebruik in de hand.¹⁷ Het stelsel voldoet op dit moment niet aan het ijkpunt van de toegankelijkheid voor alle kinderen.

Het huidige systeem van werk- of studiegebonden, inkomensafhankelijke toeslagen staat sinds de toeslagenaffaire onder druk. Het toeslagensysteem is ingewikkeld voor ouders, ge- voelig voor fouten en voor fraude, het past niet bij de toegenomen flexibilisering van de arbeidsmarkt, en het past niet bij ontwikkelfunctie van de kinderopvang die maakt dat alle kinderen recht op kinderopvang zouden moeten hebben. Vereenvoudiging van het systeem (bijv.

minder inkomensklassen) kan helpen om het makkelijker te maken voor ouders, maar biedt geen oplossing voor de problemen die met de flexibilisering van de arbeidsmarkt samenhangen. Directe financiering (via het kindcentrum of via de ouders), of gratis publiek gefinancierde kinderopvang zijn denkbaar als alternatieven, maar vraagt misschien wel om aanpassing van het huidige marktmodel om te voorkomen dat er publiek geld wegvloeit als winst naar aan- deelhouders en private financieringsmaatschappijen.

17 Slot e.a. (2020); Kok e.a. (2020).

(20)

20 Gratis kinderopvang voor twee of meer dagen per week (respectievelijk voor twee of meer dagdelen per week in de buitenschoolse opvang) wordt echter om verschillende redenen een gevoelige kwestie genoemd waarvoor niet meteen breed draagvlak zal bestaan, bijvoorbeeld vanwege de kosten voor de overheid en de principiële visie dat ouders als belanghebbenden ook moeten bijdragen. Er zijn fiscale tussenvormen denkbaar, maar het voert buiten het bestek van deze verkenning om deze alternatieven uit te werken. Om redenen van politieke en financiële haalbaarheid zijn sommige informanten van mening dat het toegangsrecht beter in een inkomensafhankelijk en vereenvoudigd toeslagensysteem kan worden geregeld om snel- heid in het gewenste veranderingsproces te houden.

De kinderopvangtoeslag

Het toeslagensysteem is de basis van vraagfinanciering. Het financieren van de vraag was het ant- woord van de overheid op het systeem van aanbodfinanciering. Aanbodfinanciering door de overheid was gestrand in trage bureaucratie, terwijl vraagfinanciering de belofte inhield van een flexibele, gedifferentieerde markt als gevolg van het feit dat ouders zelf de middelen kregen om via de markt opvang naar eigen voorkeur te kiezen. Ouders krijgen sindsdien via de Belastingdienst een toeslag naar inkomen om hen van overheidswege alsnog te voorzien van kinderopvang naar behoefte, mits beide ouders werken of studeren en zelf ook financieel bijdragen (met aparte regelingen voor alleenstaande ouders). Zo is tripartite financiering ontstaan op basis van de vraag naar kinderopvang in plaats van gesubsidieerd aanbod. Marktwerking, vraagsturing en concurrentie be- stond al in de kinderopvang, meer werd met de Wet Kinderopvang en de introductie van het toeslagensysteem in 2005 bekrachtigd. De kinderopvang kon zich daarna snel uitbreiden. Het toeslagensysteem ligt echter al zo’n tien jaar onder vuur.¹⁸ Er zijn verschillende nadelen gebleken. Ten eerste is sinds de harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzalen in 2018 niet goed te verant- woorden waarom er onderscheid wordt gemaakt tussen voorzieningen voor kinderen van werkende en niet-werkende ouders. Ten tweede leidt de administratieve complexiteit van het systeem tot fouten. Het aanvragen van de toeslag is vooral foutgevoelig bij ouders die geen vast inkomen hebben, zoals zzp’ers en ouders met flexibele, tijdelijke of 0-uren contracten. Het toeslagensysteem lijkt vooral geschikt voor hoogopgeleide ouders met vaste banen en een stabiele gezinssituatie.

Veel informanten ondersteunen het idee van een basisontwikkelrecht, waaraan een basistoe- gangsrecht verbonden zou moeten worden. Het zou meer stabiliteit in de sector kunnen bren- gen en de durf om in kwaliteitsverbetering, professionalisering en innovatie te investeren kunnen vergroten, en het zou goed zijn voor kinderen en ouders. De brancheorganisaties Sociaal Werk Nederland, BK, BMK, ouderbelangenvereniging BOinK, Regiegroep Kindcentra 2020, de PO-Raad en VNG hebben recent gepleit voor een basistoegangsrecht van twee dagen onder verwijzing naar de pedagogische functie van de kinderopvang en de rol van kinderopvang bij het creëren van gelijke ontwikkelingskansen.¹⁹ Verschillende politieke partijen pleiten in hun partijprogramma’s voor een universeel toegangsrecht vanaf tweeëneenhalf jaar of eerder, voor twee tot vier dagen per week.²⁰

Over de vraag voor hoeveel uur per week dit toegangsrecht zou moeten gelden (waarbij onderscheid wordt gemaakt naar voorschoolse en buitenschoolse opvang), lopen de meningen

18 https://www.rekenkamer.nl/actueel/nieuws/2020/02/13/overzicht-15-jaar-bevindingen-werking-toeslagenstelsel;

https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/advies-luidt-einde-van-kinderopvangtoeslag-in~b477a225/?refer- rer=https%3A%2F%2Fwww.google.nl%2F; zie ook Hoofdstuk 7 van dit rapport, voor de ervaringen van ouders.

19 Pleitnotitie voor 16 uur toegangsrecht voor kinderen van 0 tot 4 jaar opgesteld door Sociaal Werk Nederland, BK, BMK, BOinK, PO-Raad, VNG, Regiegroep Kindcentra 2020 (2020); het pleidooi sluit aan bij het eerdere advies van de SER (2016).

20 CDA, D66, Groenlinks, PvdA, SP.

(21)

21 uiteen en ook over de vraag of er niet toch een vorm van inkomensafhankelijkheid ingebouwd zou moeten worden. Gratis kinderopvang voor twee of meer dagen per week is kostbaar op maatschappelijke schaal en het kan tot gevolg hebben dat er een uitruil ontstaat tussen toegankelijkheid en kwaliteit als er geen aanvullende middelen beschikbaar komen. Gratis kinderopvang voor meer dan twee dagen per week kan ongewenste herverdelingseffecten hebben. Groepen met een laag inkomen of onregelmatig werk en eenverdienersgezinnen zullen vooralsnog niet massaal van een ruim toegangsrecht gebruik maken, zoals door het Sociaal Cultureel Planbureau is gedocumenteerd.²¹ Er zullen groepen blijven die om principiële redenen geen gebruik van kinderopvang maken. De hogere inkomensgroepen zullen bij een ruim toegangsrecht een groter deel van de opvang die zij nu zelf betalen door de overheid vergoed krijgen. Ongewenste herverdelingseffecten als gevolg van het introduceren van een gratis of inkomensafhankelijk toegangsrecht blijken ook uit onderzoek in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk.²² Er is ook een strategische overweging. Gratis kinderopvang voor twee of meer dagen per week zou op dit moment volgens sommige informanten onvoldoende draagvlak vinden in de politiek en daarom een obstakel kunnen zijn voor geleidelijke stelselverandering.

Buiten een algemeen toegangsrecht met gratis of inkomensafhankelijke directe financiering, zou voor de behoefte aan aanvullende opvang een vereenvoudigd toeslagensysteem in stand gehouden kunnen worden, menen verschillende informanten.

Opgemerkt wordt dat als er een toegangsrecht komt voor meer dan twee dagen voorschools en meer dan twee dagdelen naschools, er eigenlijk een gebruiksplicht nodig zou zijn om on- gewenste herverdelingseffecten tegen te gaan, maar betwijfeld wordt of zo’n plicht politiek en maatschappelijk haalbaar is. Anderzijds wordt opgemerkt dat vrijwel alle kinderen vanaf 4 jaar vijf dagen naar het basisonderwijs gaan zonder dat er al een leerplicht geldt. Gebruik van basisonderwijs berust echter op een traditie van vele decennia. Basisonderwijs geldt bovendien voor kinderen vanaf 4 jaar en ouders maken wellicht andere afwegingen wanneer het gaat om jongere kinderen.²³

Een vraag is ook wat vanuit het perspectief van het kind optimaal is, waarbij betwijfeld kan worden of op heel jonge leeftijd, vanaf kort na de geboorte, vier dagen aanbieden optimaal is.²⁴ In dit verband bepleiten verschillende informanten om naar Scandinavisch model het ouderschapsverlof in het eerste levensjaar van het kind te verruimen en pas vanaf 1 jaar toegangsrecht tot kinderopvang te realiseren. Sommige informanten pleiten voor een toegangsrecht vanaf 6 maanden als stip op de horizon, met verruiming van het ouderschapsverlof voor de periode van 0 tot 6 maanden. Ook ouders zijn voor verruiming van het ouderschapsverlof.²⁵

21 Volgens Roeters & Bucx (2018: p. 101) is gebruik van twee dagen kinderopvang, respectievelijk 8 à 10 uur buitenschoolse opvang per week, op dit moment de modale voorkeur van ouders; zie ook Hoofdstuk 7; ook het onderzoek van Kok e.a.

(2020) bevestigt dit beeld.

22 Voor het Verenigd Koninkrijk: Blanden e.a. (2016); voor Duitsland: Cornelissen et al. (2018); voor een discussie over herverdelingseffecten in het Vlaamse en Zweedse kinderopvangstelsel, zie Pavolini & Van Lancker (2018) en Van Lancker &

Ghyssels (2012); Van Huizen & Plantenga (2016) onderzochten de effecten van naoorlogse investeringen in de capaciteit en kwaliteit van kinderopvang in een aantal OECD landen op de PISA-scores van 15-jarigen en concluderen dat de opbrengsten van deze investeringen vooral terecht zijn gekomen bij kinderen van hoger-opgeleiden omdat deze het meest gebruik hebben gemaakt voor uitbreiding van de kinderopvang.

23 Zie bijvoorbeeld de Emancipatiemonitor (2018): een meerderheid van de moeders van jonge kinderen vindt meer dan drie dagen werken niet ideaal.

24 Vandell e.a. (2010); Datta Gupta & Simonsen (2010).

25 Zie Hoofdstuk 7 van dit rapport.

(22)

22 Bedacht moet worden dat ouderschapsverlof voor sommige ouders lastig te realiseren is, bijvoorbeeld als zij nog studeren of zelfstandige zijn. Voor hen zou dan een aparte regeling ge- troffen moeten worden.

2.2 Naar een algemene voorziening: gevarieerd, integraal of uniform

Verschillende informanten pleiten voor een algemeen toegankelijke universele en integrale voorziening, een stelsel van bijvoorbeeld Integrale Kindcentra (IKC’s) voor 0 tot 13 of 2 tot 13 jaar, dat in samenwerking met of binnen het onderwijs zou moeten worden ontwikkeld. Het zou een heel nieuw type voorziening kunnen worden met onderwijs en opvang bestuurlijk geïntegreerd als een nieuwe entiteit.²⁶ Verwant hieraan is het pleidooi om te komen tot een basisvoorziening die voor ongeveer 80% van de kinderen geldt (met twee tot vier dagen toegangsrecht) met daarnaast wijkgebonden extra voorzieningen voor specifieke doelgroepen.

Een vergelijking wordt gemaakt met de integratie van kleuteronderwijs en lager onderwijs in 1985 in één nieuwe voorziening, de basisschool. Hoewel deze integratie destijds veel stof deed opwaaien en er nog steeds twijfel is of het speelse leren van de kleuterschool niet te veel onder druk is komen te staan door de samenvoeging, heeft deze integratie volgens sommige informanten rust en helderheid gebracht voor de kinderen en ouders.

Anderen plaatsen kanttekeningen bij het idee van een basisvoorziening zoals het IKC, en zien een dergelijke invulling van een basisvoorziening als een te sterk geïnstitutionaliseerd uniform aanbod. Een gevarieerd stelsel geeft meer keuzevrijheid, kan beter differentiëren naar vraag en maatwerk bieden.²⁷ In dit verband wordt ook gewezen op de toegenomen diversiteit van de samenleving naar cultuur en religie en de verschillende voorkeuren van ouders. Betere afstemming op deze diversiteit zal de deelname van groepen in achterstandssituaties bevorderen, want er zijn ook culturele en levensbeschouwelijke barrières als ouders niet het aanbod kunnen vinden dat past bij hun voorkeuren en levensbeschouwelijke socialisatiedoelen.²⁸ Ook wordt opgemerkt dat in een IKC van 0 tot 13 of 2 tot 13 jaar kinderen wel een erg groot deel van hun jonge leven in hetzelfde instituut verblijven met steeds dezelfde groep kinderen. De basisgedachte van het IKC-concept, namelijk betere afstemming en integratie van opvang, onderwijs en zorg, zou ook in lokale netwerken kunnen worden gerealiseerd. Niet de organisatiestructuur, maar de samenwerking staat dan centraal. Toch is er ook twijfel aan het diversi- teitsargument. Volgens sommige informanten zijn er geen duidelijke verschillen tussen ouders in wat ze verwachten van de kinderopvang, althans onderzoek in Vlaanderen suggereert dit.²⁹ Een gevarieerd stelsel is bovendien een complex en gefragmenteerd stelsel waar ouders misschien moeilijk hun weg in vinden. Er is bovendien een risico van segregatie als steeds vanuit het idee van bijzondere doelgroepen wordt gewerkt.

De term uniform wordt verschillend geïnterpreteerd. Er kan uniformiteit zijn wat betreft de toegankelijkheid van de voorzieningen, de publieke opdracht, het wettelijk kwaliteitskader, het aanbod, de financieringswijze of de uitvoering. Sommige informanten pleiten voor een volledig uniform stelsel, met volledige toegankelijkheid voor alle kinderen, uniforme kwaliteit, een overeenkomstig aanbod en curriculum, één type financiering met volledige bekostiging

26 Zie bijvoorbeeld Van Rozendaal e.a. (2015).

27 De behoefte aan flexibiliteit en maatwerk in de kinderopvang is een belangrijk thema in de interviews met ouders, zie Hoofdstuk 7 van dit rapport.

28 Zie bijv. Broekhuizen e.a. (2020).

29 Michel Vandenbroeck (Universiteit Gent), persoonlijke mededeling, oktober 2020

(23)

23 uit publieke middelen en uitvoering door één type organisaties, zoals het geval is in het onderwijs, de verschillende pedagogische concepten in het onderwijs daargelaten. Anderen pleiten voor een beperktere invulling en pleiten voor uniforme toegankelijkheid en kwaliteit, maar met zowel publieke als private financiering, uitvoering door een mix van verschillende typen organisaties, en variatie in het aanbod. Een verbindend nationaal waardenkader is dan nodig om gelijke toegankelijkheid en gelijkwaardige kwaliteit te realiseren.

Er is brede consensus dat de toegankelijkheid van kinderopvang voor kinderen uit maatschappelijke achterstandssituaties een belangrijk ijkpunt is bij stelselwijziging. Volgens sommigen wordt dit doel gerealiseerd als er een algemeen toegankelijke integrale kindvoorziening komt met een universeel toegangsrecht. Anderen wijzen erop dat de recente verruiming van de toeslagregeling en de harmonisatie van kinderopvang en peuteropvang niet tot grotere deelname van deze groepen aan kinderopvang heeft geleid, en mogelijk zelfs afhaken van ouders in de hand heeft gewerkt vanwege de ingewikkeldheid van de toeslagregeling, terwijl de wijkgebonden doelgroepgerichte peuteropvang met gemeentelijke subsidies wel relatief succes- vol is in het bereiken van deze groepen. Volgens informanten is niet het verschil in kosten voor ouders dat hierbij de doorslag geeft, want ook in de kinderopvang betalen de laagste inkomensgroepen nu al bijna niets zelf, maar zou het wijzen op een voorkeur voor halve dag peuteropvang in de wijk die ook kan samenhangen met het imago dat peuteropvang beter voor- bereidt op school. Ook zijn er aanwijzingen dat strategieën van actief werven van ouders vanuit een maatschappelijke missie het relatieve succes van de wijkgebonden kinderen peuteropvang kan verklaren.³⁰

Het basisontwikkelrecht voor alle kinderen en het daarmee verbonden universele basistoegangsrecht van welke omvang ook, brengt met zich mee dat het aandeel publieke financiering van de kinderopvang verder zal toenemen (nu 60 à 70%). Dit zou ook in moeten houden dat de aanbieders van kinderopvang een grotere verantwoordelijkheid krijgen om toegankelijk te zijn voor alle kinderen. Sommige informanten stellen dat commerciële kinderopvangorganisaties met winstoogmerk door hogere uurtarieven te vragen en zich te vestigen in bepaalde wijken en regio’s gunstigere marktsegmenten selecteren, waar niet-commerciële aanbieders zonder winstoogmerk verantwoordelijkheid (moeten) nemen voor wijken en regio’s met minder koopkracht. Informanten uit de meer commercieel-georiënteerde sector bestrijden dat dit een algemene trend zou zijn en wijzen erop dat zowel kleine als grote commerciële aanbieders ook gevestigd zijn in minder welvarende wijken en regio’s, en uitdrukkelijk hun verantwoordelijkheid nemen om toegankelijk te zijn voor kinderen uit alle lagen van de bevolking. Zo bieden deze organisaties ook voorschoolse educatie (VE) aan. Uit analyses van de LKK- gegevens kan afgeleid worden dat een commerciële oriëntatie kan samengaan met maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen zoals hierboven bedoeld, maar dat dit niet bij alle commercieel georiënteerde kinderopvangaanbieders het geval is.³¹

Sommige informanten pleiten ervoor om bij invoering van een basistoegangsrecht de wettelijke uurprijs een sterkere normerende werking te geven. Die wettelijke uurprijs moet dan wel realistisch zijn en recht doen aan de werkelijke kosten die gemaakt moeten worden om de verlangde kwaliteit te kunnen bieden. Er zou, bijvoorbeeld, meer ruimte ingebouwd moeten worden voor overleg over kinderen, professionalisering en het onderhouden van contacten

30 Van der Werf e.a. (2020, 2021); zie Hoofdstuk 8 van dit rapport.

31 Zie Hoofdstuk 8.

(24)

24 met ouders en ketenpartners. In dit verband wordt door sommige informanten ook gepleit voor een gedifferentieerde uurprijs die recht doet aan het feit dat kinderen met speciale zorg- behoeften of met ontwikkelingsachterstanden meer kosten. In de gemeentelijke VE-subsidie- regelingen is hiervan in feite al sprake. Daar zou tegenover moeten staan dat aanbieders zich verbinden aan de verantwoordelijkheid om alle kinderen op een passende manier op te van- gen en een plaatsingsgarantie te geven. Op deze manier kan beter recht gedaan worden aan de keuzevrijheid van ouders, zoals die ook in het onderwijs bestaat.

2.3 Een publiek, semipubliek of publiek-aangestuurd hybride stelsel?

De kinderopvang in Nederland is anno 2020 te karakteriseren als een hybride stelsel onder publieke verantwoordelijkheid. Er is publieke financiering maar ook een groot aandeel private financiering (bedrijfsleven en vooral ouders). De uitvoering gebeurt door private aanbieders met een variërende balans tussen een commerciële en maatschappelijke missie. Vanwege het grote aandeel publieke financiering dat met de invoering van een basistoegangsrecht nog groter zal worden, komt de vraag op of het huidige stelsel met een groot aandeel meer commercieel georiënteerde uitvoerders gehandhaafd kan worden. Informanten maken onderscheid tussen publiek gefinancierd en publiek uitgevoerd. Het een impliceert niet noodzakelijkerwijs het ander. Het onderwijs in Nederland, bijvoorbeeld, wordt publiek gefinancierd en publiek aangestuurd door nationale weten regelgeving, maar door private partijen zonder winstoogmerk uitgevoerd (de schoolbesturen voor bijzonder en openbaar onderwijs). Dit zou als een semipubliek stelsel kunnen worden gezien. Bij publieke of semipublieke uitvoering van kinder- opvang en vroege educatie kan het gaan om een nationaal stelsel (zoals bijvoorbeeld in Frank- rijk, met een toegangsrecht vanaf twee jaar tot de école maternelle) of een decentraal stelsel waarbij de verantwoordelijkheid op gemeentelijk niveau ligt (bijvoorbeeld Denemarken en Zweden, met een toegangsrecht vanaf 1 jaar).

De termen publiek en privaat zijn minder eenduidig als zij lijken en het onderscheid tussen kinderopvang en onderwijs is in dit opzicht evenmin eenduidig. Kinderopvang en onderwijs worden beide substantieel vanuit publieke middelen gefinancierd en beide zijn aan publieke verantwoording onderhevig. Kinderopvang en onderwijs worden in Nederland beide door private organisaties uitgevoerd. Een belangrijk verschil tussen beide sectoren betreft de typen organisaties die met de uitvoering zijn belast. In de kinderopvang zijn het ondernemers met een variërende balans tussen commerciële en maatschappelijke doelen die werken in een competitieve markt met minder zekere financiering. In het onderwijs gaat het om scholen en schoolbesturen die weliswaar concurreren om leerlingen, maar relatief stabiele lump sum financiering kennen en geen winstoogmerk hebben. Een ander belangrijk verschil betreft de weten regelgeving en de kwaliteitsbewaking. In de kinderopvang wordt een basisniveau van (structurele) kwaliteit wettelijk geregeld, maar is er veel vrijheid voor organisaties om invulling te geven aan de dagelijkse pedagogische praktijk. In het onderwijs garandeert de grondwet de vrijheid van onderwijs en wordt het onderwijsstelsel als gevolg daarvan gekenmerkt door een grote mate van autonomie van de schoolbesturen, maar tegelijkertijd is er centrale sturing via gedetailleerde weten regelgeving van de leerstofdomeinen en kerndoelen, het aantal onderwijsuren, het schoolplan, de schoolgids, en andere kenmerken. In het onderwijs gelden ook regelingen ten aanzien van de structurele basiskwaliteit zoals klasgrootte, leerkracht-leer- lingratio, veiligheid en gezondheid, maar deze regelingen zijn minder gedetailleerd en geven veel meer beleidsruimte aan schoolleiders om binnen de globale richtlijnen naar eigen inzicht bijvoorbeeld het aantal leerlingen per klas te bepalen.