KLEINE HANDJES MAKEN (NOG STEEDS) ZWAAR WERK. Studentnummer Scriptiebegeleider mr. dr. S.J. Rombouts

(1)

Student Iris Korevaar Studentnummer 2003643

Scriptiebegeleider mr. dr. S.J. Rombouts 11 oktober 2019

KLEINE HANDJES MAKEN (NOG STEEDS)

ZWAAR WERK

(2)

De verhouding tussen de nieuwe Wet zorgplicht kinderarbeid en de reeds bestaande IMVO-regelgeving en hoe zij kunnen bijdragen aan de bestrijding van kinderarbeid

KLEINE HANDJES MAKEN (NOG STEEDS)

ZWAAR WERK

(3)

1

Voorwoord

Voor u ligt de masterthesis ‘Kleine handjes maken (nog steeds) veel werk’, die het sluitstuk vormt van het mastertraject ‘Rechtsgeleerdheid’ aan Tilburg University.

Schrijven over kinderarbeid is belangrijk, op internationaal niveau komt het fenomeen kinderarbeid komt namelijk nog veelvuldig voor. Wereldwijd zijn er nog steeds 152 miljoen kinderarbeiders. Dit brengt de nodige maatschappelijke problemen met zich mee. Kinderarbeid is in sommige landen niet ongewoon en houdt zichzelf in stand. Ondanks het feit dat wij in Nederland relatief weinig van wat er in ontwikkelingslanden speelt meekrijgen, leeft het onderwerp wel in de politiek en binnen het terrein van de ‘Business and Human Rights’.

Kinderarbeid onder de aandacht brengen blijft dan ook van belang.

Bij aanvang van het schrijven van deze scriptie lag de Wet zorgplicht kinderarbeid als wetsvoorstel bij de Eerste Kamer. Gedurende het scriptietraject is er in de Eerste Kamer gestemd en het voorstel werd op 14 mei 2019 als wet aangenomen. Op 1 januari 2020 zal de Wzk in werking treden. Het feit dat de Wzk bij aanvang nog een wetsvoorstel was, dat tijdens het schrijven daadwerkelijk werd aangenomen, maakte de wet een actueel en dynamisch onderwerp voor een scriptie. Door alle algemene informatie over het fenomeen kinderarbeid te lezen en te zien hoeveel organisaties zich hier gepassioneerd voor inzetten, heeft er voor gezorgd dat ik al snel affiniteit voor het onderwerp kreeg.

Graag maak ik van de gelegenheid gebruik ook om een aantal mensen te bedanken die hebben geholpen tijdens het scriptietraject. Om te beginnen mijn scriptiebegeleider Bas Rombouts. Zijn persoonlijke betrokkenheid bij het onderwerp ‘kinderarbeid’ had een aanstekelijk effect en zijn manier van begeleiden bood een bepaalde rust en zelfstandigheid, die mij erg hebben geholpen. Daarnaast wil ik in het bijzonder, graag mijn moeder, Anneke de Lange bedanken voor al haar hulp, wijze woorden en haar kritische blik. Tenslotte wil ik mijn vriendin Afi de Haan-Oubaibra bedanken voor alle onvoorwaardelijke support gedurende het hele traject.

(4)

2

Inhoudsopgave

Voorwoord ... 1

Lijst van gebruikte afkortingen ... 4

Hoofdstuk 1 – Introductie ... 5

1.1 Aanleiding van het onderzoek ... 5

1.2 Probleemanalyse en onderzoeksdoelen ... 5

1.3 Wetenschappelijk en theoretisch kader ... 6

1.4 Methoden ... 7

1.5 Leeswijzer ... 7

Hoofdstuk 2 – Het verbod op kinderarbeid ... 9

2.1 Introductie ... 9

2.2 Achtergrond van een verbod op kinderarbeid ... 9

2.2.1 Cijfers ... 9

2.2.2 De sociale context van kinderarbeid ...10

2.2.3 Verwantschap met de ergste vormen van kinderarbeid ...10

2.3 Het verbod op kinderarbeid in het internationale recht ...11

2.3.1 De International Labour Organisation ...11

2.3.2 Mensenrechten ...12

2.4 Het verbod in het Nederlandse recht ...13

Hoofdstuk 3 – De Wet zorgplicht kinderarbeid ...15

3.1 Introductie ...15

3.2 Wetshistorie ...15

3.2.1 Aanloop naar de Wet ...15

3.2.2 Doelstelling van de wet ...16

3.2.3 Dwangarbeid losgelaten ...17

3.3 Reikwijdte van de zorgplicht ...17

3.3.1 Wat omvat de zorgplicht precies? ...17

3.3.2. Wat moeten bedrijven precies doen om aan de zorgplicht te voldoen? ...20

3.3.3. Waarom deze reikwijdte? ...20

3.4 Afdwingbaarheid ...21

3.4.1 Hoe ver reikt de afdwingbaarheid? ...21

3.4.2 Sancties ...21

3.5 Huidige stand van zaken rond de Wzk ...21

3.5.1 Kamervragen ...22

3.5.2 Vooruitblik...22

Hoofdstuk 4 – Het verbod op kinderarbeid in het IMVO-kader ...24

(5)

3 4.2. Verbod op kinderarbeid in het kader van maatschappelijk verantwoord ondernemen 24

4.2.1 Het ‘Triple P-kader’ van John Ruggie en de UNGP’s ...24

4.2.2 OESO-Richtlijnen ...26

4.2.3 Due diligence in de UNGP’s en OESO-Richtlijnen ...26

4.3 IMVO-Convenanten ...27

4.3.1 De insteek van IMVO-convenanten ...27

4.3.2 De Sociaal Economische Raad ...28

4.4 Het due diligence-onderzoek...29

4.4.1 Due diligence in algemene zin ...29

4.4.2 Due diligence-onderzoek ter bestrijding van kinderarbeid ...30

4.4.3 Wat zijn de concrete stappen?...30

4.5 Afdwingbaarheid ...31

4.5.1 Soft law ...31

4.5.2 Klachtenprocedure ...31

Hoofdstuk 5 – Vergelijking van beide regimes ...33

5.2 De verschillen en raakvlakken ...33

5.2.1 Achterliggende beweegredenen en de strategie ...33

5.2.2 De reikwijdte ...34

5.2.3 Afdwingbaarheid: Soft law versus geïmplementeerde nationale wet ...35

5.2.4 Opzet van het due diligence-onderzoek ...36

5.2.5 Tabel verschillen tussen IMVO-kader en Wet zorgplicht kinderarbeid ...37

5.3 Welk regime lijkt het meest geschikt? ...37

Hoofdstuk 6 – Conclusie en aanbevelingen ...39

6.2 De regimes tegenover elkaar ...39

6.2.1 De juridische normen hanteerbaar voor het bedrijfsleven? ...39

6.2.2 Bereidheid vanuit bedrijven ...39

6.3 Wat wordt er concreet van bedrijven verwacht na 1 januari 2020? ...40

6.4 Zijn er (over- en weer) mogelijk verbeterpunten? ...42

6.4.1 Sterke punten over en weer ...42

6.4.2 Kritische noot ...43

6.5 Vooruitblik ...44

Literatuurlijst ...45

Bijlagen ...50

Bijlage I – Due diligence-proces volgens de OESO-Handreiking...50

Bijlage II – Inspanningsindicatoren van het CKT ...51

(6)

4

Lijst van gebruikte afkortingen

AMvB: Algemene maatregel van bestuur

CKT: Convenant duurzame Kleding en Textiel

CRBP: Children’s Rights and Business Principles CRC: UN Convention on the Rights of the Child DKT-Convenant: Duurzame Kleding en Textiel Convenant

ILO: International Labour Organisation

IMVO: Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen IVBPR: Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten IVRK: Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind

MKB: Midden en kleine bedrijven

NAP: Nationaal Actie Plan

NGO: Non Gouvernementele Organisatie

PvdA: Partij van de Arbeid

UN SDG’s: United Nations’ Sustainable Development Goals

SER: Sociaal Economische Raad

UNGP: UN Guiding Principles on Business and Human Rights

VN: Verenigde Naties

Wzk: Wet zorgplicht kinderarbeid

(7)

5

Hoofdstuk 1 – Introductie

1.1 Aanleiding van het onderzoek

Op dit moment zijn er volgens de International Labour Organisation (hierna ILO) nog 152 miljoen kinderen het slachtoffer van kinderarbeid wereldwijd. In de westerse samenleving krijgen wij hier weinig van mee, maar dit betekent niet dat wij hier geen invloed op kunnen uitoefenen. Het initiatief om een Wet zorgplicht kinderarbeid (hierna Wzk) in te voeren is een stap in de goede richting. Het voorstel is aangenomen in de Eerste Kamer en treedt in werking op 1 januari 2020. De wet is een gedeeltelijke implementatie van de OESO-richtlijnen, die onderdeel zijn van het IMVO-kader. Hoe de verhouding tussen de nieuwe Wzk en het reeds bestaande IMVO-regelgeving bij kan dragen aan de bestrijding van kinderarbeid vormt een onderzoek naar deze actualiteit en het onderwerp van deze scriptie.¹

1.2 Probleemanalyse en onderzoeksdoelen

In het kader van internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO) is het de bedoeling dat internationaal opererende bedrijven het streven naar winst niet ten koste laten gaan van mensen milieugerelateerde belangen. Waar het gaat over mensgerelateerde belangen, ziet het kader vooral op de belangen van mensen in de landen waar de productieactiviteiten daadwerkelijk worden uitgevoerd, en heeft dan betrekking op bijvoorbeeld gehanteerde arbeidstijden, het verbod kinderen/of dwangarbeid maar ook op vakbondsvrijheid. In toenemende mate worden productieprocessen uitbesteed en worden er (half)producten afgenomen van buitenlandse leveranciers. Hierdoor rijst dan ook de vraag wat er precies van bedrijven verwacht wordt om aan de IMVO-norm te voldoen.

Het bestrijden van kinderen dwangarbeid valt onder de United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights (hierna UNGP’s).² Volgens deze UNGP’s dienen bedrijven te voorzien in waarborgen en beleidsmaatregelen waaruit blijkt dat mensenrechten van betrokkenen gerespecteerd worden. De beginselen geven uiting aan het begrip ‘human rights due diligence’. Ze monden uit in een soort risicoanalyse om de impact van de bedrijfsactiviteiten op mensenrechten van derden in kaart te brengen. Daarnaast vormen de OESO-richtlijnen een belangrijke basis voor de verwachtingen omtrent de fundamentele arbeidsnormen die beschermd moeten worden in het handelsverkeer.³ De OESO-Richtlijnen bevatten sinds 2011 ook het due diligence-concept De internationale initiatieven en regelgeving zoals de OESO-richtlijn zijn veelal niet-verbindend en worden bestempeld als ‘soft law’.

Om kinderarbeid wereldwijd tegen te gaan houdt de Nederlandse overheid zich intensief bezig met het stimuleren van internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen. In dit kader heeft de overheid met bedrijfssectoren en maatschappelijke organisaties zogenoemde IMVO- convenanten afgesloten. Hierin staan ook afspraken over hoe bedrijven wereldwijd, samen met maatschappelijke organisaties en overheden, eventuele misstanden op het gebied van kinderarbeid kunnen c.q. moeten voorkomen. Bedrijven zijn echter niet verplicht een dergelijk convenant te sluiten. De afspraken uit zo’n convenant zijn bovendien juridisch niet bindend.

De initiatiefwet van Tweede Kamerlid Kuiken voorziet in de invoering van een zorgplicht ter voorkoming van de levering van goederen en diensten die met behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen. Wordt deze zorgplicht niet voldoende nagekomen dan kan zelfs een

1 Waar gerefereerd wordt naar ‘het wetsvoorstel’ of ‘de wet’ gaat het om de Wet zorgplicht kinderarbeid.

2 United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights, Implementing the United Nations. “Protect, Respect and Remedy” Framework, New York and Geneva 2011, p. 6 &14.

3 De OESO-Richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen, Nederlandse vertaling, versie 2011, p. 17, nr. 39.

(8)

6 bestuurlijke boete worden opgelegd. De zorgplicht voor bedrijven gaat verder dan enkel een risicoanalyse, er is ook een wettelijk handhavingsmechanisme in vastgelegd.

Vraag die nu rijst is in welke verhouding de Wet zorgplicht kinderarbeid staat ten opzichte van het MVO-beleid en het daarbij horende due diligence-onderzoek. Het onderscheid tussen de twee regimes verhelderen zou mogelijk ook bij kunnen dragen aan het specifiek uitwerken van de risico’s. Tenslotte is het ook nuttig te onderzoeken welk regime het effectiefst lijkt bij te dragen aan de bestrijding van kinderarbeid.

Centrale vraag

Hoe verhoudt de Wet zorgplicht kinderarbeid zich tot de IMVO-regelgeving en het daarbij horende due diligence-onderzoek, en op welke manier kunnen beide regimes bijdragen tot een betere aanpak van het bestrijden van kinderarbeid?

1.3 Wetenschappelijk en theoretisch kader

IMVO heeft verschillende soorten rechtsbronnen en vormt onderdeel van het terrein Business and Human Rights.⁴ Allereerst zijn er de fundamentele arbeidsnormen en Conventies (verdragen) van de International Labour Organisation (ILO) waar Nederland bij aangesloten is.⁵ Nederland is op deze manier aangesloten bij de Minimum Age Convention⁶ en de Worst Forms of Child Labour Convention⁷. Verder zijn de OESO-Richtlijnen van belang. In de OESO- Richtlijnen zijn namelijk ook de UNGP’s verwerkt. Gezamenlijk vormt dit drieluik de juridische basis van het IMVO-kader. De beginselen bieden de basis om mensenrechten te beschermen en hierin ligt voor de overheid, maar óók voor bedrijven een rol. De OESO-Richtlijnen zijn in 2011 aangepast en bevatten nu de aanpak van due diligence-onderzoek, om onder anderen het verbod op kinderarbeid te waarborgen.

Op nationaal niveau ligt er nu de Wet zorgplicht kinderarbeid. De wet voorziet in de invoering van een zorgplicht ter voorkoming van de levering van goederen en diensten die met behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen. Het onderzoek in deze scriptie zal voornamelijk worden gekaderd door enerzijds de inhoud van de Wzk als initiatiefwet en anderzijds door het IMVO-kader op grond van de OESO-richtlijn en het daarbij geïntroduceerde due diligence- onderzoek.

In Kamervragen, gesteld over de initiatiefwetsvoorstel, werd aangekaart dat het wetsvoorstel alleen ziet op kinderarbeid. ‘Waarom doen we dat wel bij kinderarbeid, maar niet bij dwangarbeid?’ Dit zou verwarrend kunnen zijn voor bedrijven. Er wordt voorgesteld de gehele OESO-richtlijn te implementeren als een breder palet.⁸ Het was een voorstel voor een smalle wet, terwijl de OESO-richtlijnen gaan over heel veel meer onderwerpen, zoals dwangarbeid, vakbondsvrijheid en milieuschendingen. De OESO-richtlijn biedt handvatten voor bedrijven om met kwesties om te gaan zoals ketenverantwoordelijkheid, mensenrechten, kinderarbeid, milieu en corruptie. Hiermee vormt de OESO-richtlijnen het uitgangspunt voor het Nederlandse MVO-beleid.

Bij de uitwerking van due diligence staan niet de risico’s voor het bedrijf centraal, maar de rechten van belanghebbenden, zoals werknemers en lokale gemeenschappen. Risico- management beperkt zich hierbij dus niet tot bijvoorbeeld het voorkomen van reputatieschade vanwege de betrokkenheid van kinderarbeid ergens in het productieproces, of financiële

4 M.Y.H.G Erkens, ‘De ILO en Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO)’, TRA 2019/6.

5 Zie voor alle informatie over de fundamentele arbeidsnormen en Conventies ilo.org.

6 International Labour Organisation, Minimum Age Convention, 19973 (No. 138).

7 International Labour Organisation, Worst Forms of Child Labour Convention, 1999 (No. 182).

8 Kamerstukken I 2017/18, 34506 nr. K.

(9)

7 schade door het (tijdelijk) stopzetten van een productieproces vanwege een ongeluk met een machine. Het gaat juist om handelingen of betrokkenheid van het bedrijf bij handelingen die bijdragen tot schendingen van een mensenrecht. Voor bedrijven compliceert dit nog eens de invulling aan het begrip ‘due diligence’, omdat het vragen oproept over de reikwijdte van de verantwoordelijkheid van een bedrijf strekt.

1.4 Methoden

Literatuuronderzoek

Het onderzoek bestaat berust voornamelijk op literatuurstudie. In handboeken, vakbladen en op de website van belangenorganisaties zoals de ILO, staat zowel informatie over het fenomeen kinderarbeid en de bijbehorende maatschappelijke problemen als over de rol van de belangenorganisaties. Achtergrondinformatie over het wetsvoorstel komt uit de bijbehorende parlementaire documenten, zoals beantwoorde Kamervragen en de Memorie van Toelichting. Voor het IMVO-kader is vakliteratuur en commentaar bij de genoemde geldende regelgeving nuttig gebleken. Het begrip ‘due diligence’ wordt uitgelegd zoals dit terugkomt in internationale en bedrijfskundige literatuur.

Het internationale perspectief

Na het literatuuronderzoek volgt een vergelijking van de achterliggende nationale en internationale perspectieven waarmee de verschillen in de regimes worden uitgelicht. Het bredere internationale regime wordt naast de smalle(re) Wzk gelegd. Ook betreft het een vergelijking tussen twee soorten regelgeving. Enerzijds gaat het om internationale regelgeving, in dit geval soft law en anderzijds een nationale afdwingbare wet.

Beschouwend onderzoek

Zoals hierboven ook al beschreven gaat het om internationale soft law. De regels zijn niet afdwingbaar maar wel heel uitgebreid. De wet kan worden gespiegeld aan deze IMVO-regels.

De vraag op welke manier beide regimes kunnen bijdragen aan een betere aanpak van het bestrijden van kinderarbeid, leidt tot een stuk beschouwend onderzoek: hoe verhouden de regimes zich tot elkaar en kunnen de regimes elkaar wellicht aanvullen?

1.5 Leeswijzer

Het eerste hoofdstuk behelst de introductie en opbouw van het onderzoek. De probleemanalyse, het theoretisch kader en de gebruikte methoden zijn hierin uitgewerkt.

In hoofdstuk 2 staat een algemene beschouwing van kinderarbeid als introductie van het onderwerp en kadert het deels in. Maatschappelijke verantwoord ondernemen omvat normen op het gebied van verschillende maatschappelijke mensgerelateerde belangen. Het bestrijden van kinderarbeid is één van die doelen en het hoofonderwerp van deze scriptie.

Hoofdstuk 3 staat in het kader van de Wet zorgplicht kinderarbeid. De Wzk introduceert, ter voorkoming van kinderarbeid, een zorgplicht voor Nederlandse bedrijven. De reikwijdte en afdwingbaarheid zijn interessant om in kaart te brengen omdat het hier, in tegenstelling tot het IMVO-kader, niet gaat om soft law.

In hoofdstuk 4 van de scriptie wordt het verbod op kinderarbeid vanuit een internationaal oogpunt beschreven. Hier ligt de koppeling met het IMVO-kader; de IMVO-convenanten en het due diligence-onderzoek dat daarin een rol speelt, worden geanalyseerd. Ook komt aan de orde hoe het due diligence-onderzoek is ingebed in de United Nations Guiding Principles en de OESO-Richtlijnen.

(10)

8 De analyses uit voorgaande hoofdstukken leiden tot een vergelijking van beide regimes in hoofdstuk 5.

In Hoofdstuk 6 wordt doormiddel van conclusies gekeken waar de regimes elkaar mogelijk kunnen aanvullen. De praktische haalbaarheid, met name voor de kleinere bedrijven, speelt hierbij een belangrijke rol. Ook komt aan bod wat er in de praktijk na 1 januari 2020 van een bedrijf verwacht wordt zodra de Wzk van kracht is. Uiteindelijk volgt er een blik op de toekomst vergezeld door de eindconclusie.

(11)

9

Hoofdstuk 2 – Het verbod op kinderarbeid

2.1 Introductie

In dit hoofdstuk staat een algemene benadering van het onderwerp kinderarbeid centraal. In de eerste inhoudelijke paragraaf wordt aan de hand van de huidige cijfers duidelijk in hoeverre kinderarbeid (nog steeds) een groot probleem is in de wereld. Ook worden de maatschappelijke oorzaken en gevolgen uitgelicht. In de volgende paragrafen komt de rol van de ILO aan bod, het internationale regelgevende kader en de Nederlandse wetgeving op het gebied van kinderarbeid.

Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden, en te kunnen bepalen of iets bijdraagt aan het effectief bestrijden van kinderarbeid, is het nuttig om de achtergronden en oorzaken van kinderarbeid te schetsen. Kinderarbeid plaatsen in een bredere context is van belang om te kunnen bepalen of een regime bijdraagt aan het voorkomen ervan.

2.2 Achtergrond van een verbod op kinderarbeid

2.2.1 Cijfers

Op dit moment zijn er in totaal 152 miljoen kinderen het slachtoffer van kinderarbeid.⁹ Voor zo’n 73 miljoen kinderen gaat het zelfs om gevaarlijk werk onder zware omstandigheden, dat bovendien schadelijk is voor hun gezondheid en ontwikkeling. Van de 152 miljoen werkende kinderen zijn dit 64 miljoen meisjes en 88 miljoen jongens. Hiervan worden zo’n 33,8 miljoen kinderen (vooral meisjes) gedwongen tot onbetaald huishoudelijk werk. Maar met stip staat de agrarische sector bovenaan als het om kinderarbeid gaat: 108 miljoen kinderen werken in de landbouw. In Afrika zijn de meeste kinderarbeiders, namelijk één op de vijf kinderen. Azië staat op de tweede plek, daar werkt één op de veertien kinderen.

In Ivoorkust worden veel kinderen (rond de 1.4 miljoen) tewerkgesteld in de cacao- en koffie velden.

Sommige kinderen werken daar zelfs tussen de 40 en 50 uur per week. Zodra de prijs van cacao daalt krijgen de arbeiders (nog)minder betaald, waardoor families nog moeilijker rondkomen. Door de armoede worden kinderen gedwongen te gaan werken.

Een belangrijke oorzaak van kinderarbeid is het ontbreken van verplicht en degelijk (basis)onderwijs. Gezinnen hebben het geld wat de kinderen verdienen naast het inkomen van de ouder(s) nodig om rond te kunnen komen. Vooral in ontwikkelingslanden, worden investeerders aangetrokken door de lage lonen die hierdoor afgesproken kunnen worden. Dit terwijl het loonpeil in ontwikkelingslanden sowieso al laag ligt.

In India had vrij toegang tot basisonderwijs voor de hele bevolking volgens de grondwet al meer dan 70 jaar geleden gerealiseerd moeten zijn. Toch ging meer dan de helft van de Indiase kinderen in het begin van de 20e eeuw nog niet naar school. Voor sommige bevolkingsgroepen, de lagere kasten en kastelozen werd er geen basisonderwijs beschikbaar gesteld.¹⁰ Op dit moment zijn in India nog steeds de meeste kinderarbeiders. Het feit dat de wet dus al geruime tijd basisonderwijs voorschrijft word simpelweg niet nageleefd.

Het jaar 2021 is door de Verenigde Naties uitgeroepen tot het Internationale Jaar voor de Uitbanning van Kinderarbeid. De ILO is hierbij gevraagd het voortouw te nemen.¹¹ Door middel van een VN-resolutie is met alle lidstaten afgesproken er ‘om onmiddellijke effectieve

9 Via bescherming tegen kinderarbeid, Unicef.nl; Originele bron: ‘Global Estimates of Child Labour: Results and trends, 2012-2016’, 19 september 2017, via ilo.org.

10 G. Oonk, ‘Kinderarbeid is eerder oorzaak dan een gevolg van armoede’, NRC 1996.

11 FNV Mondiaal, “2021: Jaar van de Uitbanning van Kinderarbeid”, via FNV.nl.

(12)

10 maatregelen te nemen om, onder anderen, de ergste vormen van kinderarbeid aan te pakken.

Het streven is dat er in het jaar 2025 een einde is gemaakt aan alle vormen van kinderarbeid.

2.2.2 De sociale context van kinderarbeid

Er kleven meerdere grote problemen aan kinderarbeid. In verschillende sectoren komt kinderarbeid voor en dienen zich verschillende gevaren aan. De voornaamste reden dat kinderen aantrekkelijk zijn als werkende kracht is hun lage loon. Kinderen zijn goedkoper dan volwassen werknemers. Kwetsbare kinderen uit arme gezinnen worden tegen extreem lage lonen uitgebuit.

Door fysieke arbeid op jonge leeftijd kan de groei van kinderen worden belemmerd. Van alle sectoren wordt in de agrarische sector, door kinderen, de zwaarste fysieke arbeid verricht. In de mijnbouwindustrie maar ook cacao-industrie gaat het lichamelijk zware werk gepaard met verschillende gezondheidsrisico’s. Het winnen van grondstoffen als goud, koper of mica gebeurt regelmatig in levensgevaarlijke mijnen. Kinderen worden blootgesteld aan instortingsgevaar. Bovendien kan het op den duur erg schadelijk zijn voor de longcapaciteit;

een betere start voor kinderen zou wenselijk zijn. Naast het feit dat kinderen als arbeidskracht erg goedkoop zijn, kan het feit dat ze kleine handen hebben ook een reden zijn waardoor kinderarbeid aantrekkelijk is. In de textielfabrieken worden kleine kinderhanden gebruikt om de spoel los te peuteren indien deze vastgelopen is in een machinaal weefgetouw. Schiet deze te vroeg los dan kan dit iemand zijn/haar vinger kosten of op zijn minst ernstig verwonden. Dit is dus erg gevaarlijk werk, al helemaal voor een kind. Kortom kinderarbeid vindt vaak plaats onder erbarmelijke omstandigheden in een gevaarlijke omgeving en met de nodige gezondheidsrisico’s.

Een van de grootste oorzaken van kinderarbeid wereldwijd is armoede. Vaak werken kinderen omdat hun ouders onvoldoende verdienen om als gezin van rond te kunnen komen. Naast een oorzaak is armoede ook een gevolg van kinderarbeid, en houdt het armoede juist in stand.

Kinderen kunnen namelijk niet of nauwelijks naar school omdat ze moeten werken. Eenmaal werkende kinderen gaan vrijwel nooit terug naar school. Voor mensen die geen onderwijs hebben genoten zit goed betaald werk of een verandering van hun situatie er haast niet in.

Doordat kinderarbeid ten koste gaat van scholing, schaadt het ook de persoonlijke ontwikkeling van kinderen. Vooral bij jonge kinderen tussen de 5 en 12 jaar, kan kinderarbeid tot een ontwikkelingsachterstand zorgen. Een kind hoort met leeftijdsgenootjes te spelen en op een gezond tempo dingen te leren. Iemand die al voor zijn twaalfde betaald werk verricht om te kunnen overleven kan psychische problemen ontwikkelen. Ook heeft zo’n kind later waarschijnlijk problemen om op een gezonde manier deel te nemen aan de maatschappij.

Met name in niet-westerse landen spelen bij de oorzaak van kinderarbeid traditie en gewoontes ook een rol. Kinderarbeid is in arme landen vaak een ‘normaal’ fenomeen. Zoals hierboven al omschreven is het lastig voor personen die zelf als kind zijn begonnen om een goede baan te krijgen. Zij hebben immers geen onderwijs genoten. Dit loon is waarschijnlijk te weinig om een gezin te onderhouden en kinderen uit dat gezin gaan dan ook jong aan het werk, of worden hier zelfs toe gedwongen. Tradities die bepaalde bevolkingsgroepen uitsluiten, zoals het kastenstelsel in India verergeren de vicieuze cirkel van kinderarbeid. De personen die geboren zijn in de lagere kasten of die kasteloos zijn maken per definitie geen kans op goed betaald werk. Dit leidt tot uitsluiting en discriminatie van bepaalde bevolkingsgroepen en zorgt voor slechte naleving van de wetten die kinderen beschermen.

2.2.3 Verwantschap met de ergste vormen van kinderarbeid

Kinderarbeid zoals in de vorige paragraaf beschreven gaat vaak gepaard met risico’s:

kinderhandel, (seksuele) uitbuiting, rekrutering voor een gewapende strijd en slavernij zijn varianten van en worden gezien als de ergste vormen van kinderarbeid.¹² Ook kan het

(13)

11 bestrijden van kinderarbeid, al is het goed bedoeld, deze risico’s juist met zich meebrengen.

Wanneer kinderarbeid in ontwikkelingslanden namelijk op rigoureuze wijze bestreden wordt, met als doel deze kinderen weer naar school krijgen, kunnen die goede bedoelingen verkeerd uitpakken waardoor andere ongewenste gevolgen intreden.

Een wetsvoorstel in de Verenigde Staten, ‘Harkin’s Bill’, beoogde de import te verbieden van alle goederen geproduceerd door of met behulp van kinderen onder de 15 jaar. Het idee was dat dit ertoe zou leiden dat de kinderen weer terug naar school konden gaan. Alhoewel de boycot een nobel streven leek pakte dit verkeerd uit. Fabriekseigenaren in Bangladesh ontsloegen 50.000 kinderen waarvan geen enkeling daadwerkelijk terug naar school is gegaan. Door het ontslag waren de kinderen genoodzaakt ander werk te zoeken en eindigden in nog slechtere arbeidsomstandigheden, kwamen terecht in de prostitutie of werden het slachtoffer van kinderhandel.¹³

Bovenstaand voorbeeld laat zien dat de bestrijding van kinderarbeid geen op zichzelf staand probleem is, maar in verband staat met bijkomende risico’s en weloverwogen aangepakt moet worden om niet contra productief uit te pakken.

Het is belangrijk om te onderkennen dat gedwongen arbeid (dwangarbeid) door minderjarigen – overigens net als slavernij en prostitutie door kinderen – feitelijk ook als een vorm van kinderarbeid is te zien. In paragraaf 3.2.2 komt dit nader aan de orde. Ook kindhuwelijken zijn, net als kinderarbeid, een manier voor kinderen en/of een gezin om financiële problemen op te lossen. Meisjes uit arme gezinnen worden uitgehuwelijkt indien een gezin moeite heeft om rond te komen. De huishoudelijke en echtelijke verplichtingen van de kindbruid vervangen het onderwijs. Daarnaast lopen ze extra risico om onderhevig te zijn aan geweld, uitbuiting en misbruik.¹⁴

2.3 Het verbod op kinderarbeid in het internationale recht

2.3.1 De International Labour Organisation

De International Labour Organisatie (ILO) treedt op als hoeder van mensen- en dus ook kinderrechten. Zij streeft als tripartiet VN-agentschap naar ‘decent work’ ofwel ‘fatsoenlijk werk’: wereldwijd moet iedere man of vrouw tegen een eerlijk inkomen arbeid kunnen verrichten.¹⁵

De ILO kent vier fundamentele principes en rechten op het werk¹⁶:

• Vrijheid van vereniging en erkenning van het recht op collectieve onderhandeling (ILO Conventies 87, 98, aangevuld met 135).

• Het verbod op alle vormen van gedwongen arbeid (ILO Conventies 29 en 105).

• Het verbod op kinderarbeid (ILO Conventies 138 en 182).

• Het verbod op discriminatie (op grond van etniciteit, geslacht of sociale afkomst, ILO Conventies 100 en 111).

De fundamentele arbeidsnormen maken deel uit van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en worden onderschreven door de OESO-richtlijnen (zie ook paragraaf 4.2.2).

Werkgevers, werknemers en overheden hebben een gelijke stem binnen de organisatie en zijn vrij input te leveren. Promoten van fatsoenlijk werk doen zij door arbeidsstandaarden en supranationaal beleid op te stellen, maar ook door een dialoog te creëren met sociale en non- gouvernementele organisaties. De missie van de ILO is erkenning te creëren voor de ‘human and business rights’ en het stimuleren van sociale rechtvaardigheid. Dit streven komt voort uit

13 M. Houwerzijl & Roland Pierik, ‘Westers beleid tegen kinderarbeid: Een politiek-theoretische beschouwing’, B en M 2005, nr. 32/3, p. 128-138.

14 Kindhuwelijken via unicef.nl

15 International Labour Organisation, ‘How the ILO works’ via ilo.org.

16 ‘Internationaal MVO-kader’ via mvoplatform.nl

(14)

12 haar oprichtingsmissie waarin sociale rechtvaardigheid als essentieel onderdeel wordt gezien van wereldvrede.¹⁷

De ILO is in 1919 opgericht en bestaat nu in 2019 dus honderd jaar.¹⁸ Nederland is sinds de oprichting al lid van de organisatie en neemt dus deel aan dit jubileum van de dialoog tussen overheden, werkgevers en werknemers. Tijdens de 108e conferentie is er naar aanleiding van het jubileum een discussie op gang gebracht tussen werkgevers, werknemers, leiders van diverse landen en wetenschappers. De discussie had tot doel de toekomstvisie van de ILO helder te krijgen.

Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in de ‘Centenary Declaration for the Future of Work’.¹⁹ Naast het omschrijven van een toekomstvisie, dient de resolutie als een herbevestiging van het belang van sociale rechtvaardigheid, de sociale dialoog en de internationale arbeidsnormen.²⁰ O.a. het belang van een veilige en gezonde werkomgeving voor iedereen, verdient extra aandacht in de toekomst.

2122

Binnen het samenwerkingsverband van de ILO zijn arbeidsstandaarden ofwel fundamentele arbeidsnormen als juridische instrumenten ontwikkeld. Van deze internationale arbeidsstandaarden zijn zelfs acht onderwerpen fundamenteel vastgelegd in verdragen.²³ Twee hiervan zijn specifiek ter bescherming van kinderen tegen kinderarbeid, namelijk: de Minimum Age Convention²⁴ en de Worst Forms of Child Labour Convention²⁵. Zodra je naar het grotere plaatje kijkt spelen de verdragen ter voorkoming van kinderarbeid ook bij de andere verdragen een rol. De normen staan (vrijwel allemaal) met elkaar in verbinding.

Naast het verankeren van de fundamentele arbeidsnormen is de ILO met haar ‘Tripartite declaration of principles concerning multinational enterprises and social policy’²⁶ één van de grondleggers van het internationaal maatschappelijke verantwoord ondernemen. De verklaring is een instrument dat bedrijven rechtstreeks oproept zich te houden aan de fundamentele arbeidsstandaarden.²⁷ Meer over de rol van bedrijven bij het waarborgen van de fundamentele arbeidsnormen volgt in hoofdstuk 4.

2.3.2 Mensenrechten

Ten aanzien van het belang van het bestrijden van de ergste vormen van kinderarbeid bestaat er consensus bij verschillende politieke instituties. De VN en met name de ILO, de Europese Unie, de Raad van Europa, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) en tal van non-gouvernementele organisaties bestrijden kinderarbeid op een actieve manier.²⁸

Wereldwijd zijn er veel bekende non-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor de strijd tegen kinderarbeid. Denk aan Unicef, War Child en FNV Mondiaal, Stichting Kinderpostzegels en Stop Kinderarbeid. Stop Kinderarbeid is een voorbeeld van een coalitie van meerdere organisaties.

Zij werken naar ‘kinderarbeidvrije zones’, in die gebieden zijn alle inwoners er van overtuigd dat

17 International Labour Organisation, ‘Mission and impact’ via ilo.org.

18 International Labour Organisation, ‘The ILO Centenary’ via ilo.org.

19 International Labour Organisation, ILO Centenary Declaration for the Future of Work, 2019, op ilo.org

20 International Labour Conference, ‘ILO Centenary Declaration for the Future of Work adopted by the conference at its one hundred and eight session, Geneva, 21 Juni 2019.

21 P.F. van der Heijden, ‘De ILO en het Nederlandse arbeidsrecht’, ArA 2018, afl. 1, p. 3-17.

22 S. Billen, ‘Vrede? Niet zonder sociale rechtvaardigheid’ 24 september 2019 op fos.ngo.

23R. Zandvliet & P van der Heijden, ‘The rapprochement of ILO standards and CSR mechanisms: towards a positive understanding of ‘privatization’ SSRN 2391295, 5 februari 2014, p. 6.

24 International Labour Organisation, Minimum Age Convention, 19973 (No. 138).

26 International Labour Organisation, Tripartite declaration of principles concerning multinational enterprises and social policy (MNE Declaration) - 5th Edition (March 2017)

27 B.P. ter Haar, ‘(Weg)kijken? Nee, doorpakken!’ TRA 2017/29

28 Voorbeelden van non-gouvernementele organisaties: Unicef.org, FNV.nl, stopkinderarbeid.nl, warchild.com, kinderpostzegels.nl

(15)

13 kinderarbeid uitgebannen moet worden. In die zone werkt iedereen mee, van leraar tot lokale autoriteiten.

Op internationaal niveau zijn er met name soft-law initiatieven ter bestrijding van kinderarbeid wereldwijd. Uit Europese regelgeving blijkt ook dat kinderarbeid bestreden en voorkomen moet worden. Binnen de aanpak op beide niveaus, VN en Europees, zijn er twee sporen te onderkennen.²⁹

Als eerste zijn er de fundamentele mensenrechten die bij wijze van grondrecht gelden voor ieder mens, waar ook ter wereld die verankerd zijn in internationaal publiekrechtelijk bindende voorschriften.³⁰ In het EU Handvest³¹ zijn, naast de mensenrechten uit het EVRM³², ook sociale grondrechten opgenomen. In artikel 32 wordt kinderarbeid verboden en zijn waarborgen voor werkende jongeren opgenomen. Krachtens het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) is er geen specifiek verbod op kinderarbeid. Wel wordt dwangarbeid verboden in artikel 8 en staat er in artikel 24 dat alle kinderen en minderjarigen beschermd moeten worden. Op VN-niveau is daar het al eerder aangehaalde VN-Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK). Deze waarborgen die doorwerken in de fundamentele arbeidsnormen worden beschermd door overheden.³³

Het tweede spoor ligt binnen het bereik van ‘Business and Human Rights’ en in het bijbehorende IMVO-kader. Hierbinnen gaat het voornamelijk om niet afdwingbare regelgeving (soft-law). In essentie ziet het op alle negatieve effecten die bedrijven mogelijk veroorzaken in de wereld. De verantwoordelijkheid ligt niet enkel bij de overheid maar ook bij de bedrijven zelf. De drie belangrijkste rechtsbronnen van het IMVO zijn de UN Guiding Principles on Business and Human Rights, de OESO-richtlijnen en de fundamentele arbeidsnormen van de ILO.³⁴ Het hierboven beschreven tweede spoor, van de soft-law regelgeving komt in hoofdstuk 4 uitgebreid aan bod in het kader van maatschappelijk verantwoord ondernemen.

Er bestaat geen twijfel dat kinderarbeid wereldwijd aangepakt moet worden. Westerse landen lijken steeds meer bereid hun steentje bij te dragen om kinderarbeid tegen te gaan. Hetzelfde geldt voor bedrijven en consumenten in westerse landen.

2.4 Het verbod in het Nederlandse recht

In Nederland werd in 1874 werd de eerste wetgeving ter voorkoming van kinderarbeid aangenomen. ‘Het kinderwetje van Van Houten’ verbood fabrieksarbeid voor kinderen jongen dan 12 jaar. In combinatie met de Leerplichtwet die in 1901 werd ingevoerd kwam er een einde aan de meeste kinderarbeid die in plaats kwam van school. In 1996 is in de Nederlandse Arbeidstijdenwet een verbod op kinderarbeid neergelegd. Personen jonger dan 16 jaar mogen in beginsel niet werken, behoudens een paar uitzonderingen. Lichte, niet-industriële arbeid is toegestaan voor minderjarigen vanaf 13 jaar onder strikte voorwaarden. In de ‘nadere regeling kinderarbeid’ zijn deze voorwaarden verder uitgewerkt.

Door de combinatie van internationale, al dan niet rechtstreeks doorwerkende Europese en Nederlandse wet- en regelgeving is Nederland, op uitzonderingen na, kinderarbeidvrij.

In deze scriptie staat het bestrijden van kinderarbeid wereldwijd centraal en met name hoe Nederlandse bedrijven kunnen bijdragen aan het voorkomen van hedendaagse vormen van kinderarbeid in niet-westerse en ontwikkelingslanden. Op dit moment is het wetsvoorstel

29R. Zandvliet & P van der Heijden, ‘The rapprochement of ILO standards and CSR mechanisms: towards a positive understanding of ‘privatization’ SSRN 2391295, 5 februari 2014, p. 8.

30 S.J. Rombouts, ‘The international diffusion of fundamental labour standards: contemporary content, scope, supervision and proliferation of core workers’ rights under public, private, binding and voluntary regulatory regimes’, Columbia Human Rights Law Review. 2019 ; Vol. 50, No. 3, p 80.

31 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

32Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, Rome 4 november 1950.

33 International Labour Organisation ‘Verklaring van de IAO inzake de Fundamentele Principes en Rechten op het Werk en haar Follow-up’ Genève 18 juni 1998.

34 M.Y.H.G Erkens, ‘De ILO en Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO)’, TRA 2019/6.

(16)

14 aangenomen door de Eerste Kamer tijdens de stemming op 14 mei 2019. Publicatie in het Staatsblad moet nog plaatsvinden alsook het bekendmaken van de inwerkingtredingsdatum.³⁵ Op zijn vroegst zal de wet 1 januari 2020 in werking treden.

35 ‘Wetgevingsoverzicht bijgewerkt tot 30 aug 2019’ (Nummer: 2019/0480) Publicatiedatum 29-08-2019 via (Sdu) OpMaat.nl.

(17)

15

Hoofdstuk 3 – De Wet zorgplicht kinderarbeid

3.1 Introductie

Op 24 juni 2016 is een initiatiefwet met een zorgplicht voor kinderarbeid, vergezeld van een Memorie van Toelichting, bij de Tweede Kamer ingediend. Het wetsvoorstel hield een zorgplicht in, ter voorkoming van de levering van goederen en diensten die met behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen (Wet zorgplicht kinderarbeid). Het wetsvoorstel werd ingediend door voormalig PvdA-Tweede Kamerlid Van Laar. Later is dit overgenomen door Tweede Kamerlid Attje Kuiken (ook van de PvdA). Vervolgens is dit in de Tweede en Eerste Kamer aangenomen. Dit hoofdstuk is gewijd aan Wet zorgplicht kinderarbeid en de totstandkoming daarvan.

3.2 Wetshistorie

3.2.1 Aanloop naar de Wet

Uitbannen van kinderarbeid en het stimuleren van basisonderwijs voor alle kinderen behoort tot de ‘duurzame ontwikkelingsdoelen’ van de VN.³⁶ In 2030 zou de wereld kinderarbeidvrij moeten zijn.³⁷ Tal van bedrijven, overheden en non gouvernementele organisaties zijn druk met goede initiatieven om dit doel te bereiken. Het groeiende aantal IMVO-convenanten is hier een voorbeeld van. Toch is er nog geen juridisch verankerde waarborg op internationaal of nationaal niveau. Met het invoeren van een inspanningsplicht voor bedrijven, hoopt de initiatiefnemer een bewust verantwoordelijkheidsgevoel bij de bedrijven aan te wakkeren. Het zijn hun eigen consumenten die aangeven zelfs bereid zijn wat meer te betalen voor de wetenschap dat er geen kinderarbeid aan te pas is gekomen.³⁸

Op Engelels initiatief is de Modern Slavery Act 2015, ter bestrijding van moderne slavernij en mensenhandel ingevoerd.³⁹ In Frankrijk is er ook een wet in ontwikkeling tegen moderne slavernij;

‘Loi Sur le Devoir de Vigilance des Multinationales’.⁴⁰ Beide nationale wetten zijn initiatieven die vergelijkbaar zijn met de Wzk en implementeren specifieke waarborgen uit de OESO-Richtlijnen.⁴¹ Door een waarborg uit de OESO-richtlijnen juridisch te verankeren in de Wet zorgplicht kinderarbeid wordt slechts een begin gemaakt. Het streven is om die verankering uiteindelijk uit te breiden. Het beschermen van mensen- en kinderrechten is primair een verantwoordelijkheid van overheden, maar dat betekent niet dat dit uitsluitend op overheidsniveau plaats kan vinden. Bedrijven hebben ook een verantwoordelijkheid om mensen kinderrechten te beschermen en respecteren.⁴² Door een zorgplicht voor bedrijven in te voeren wordt, vanuit een andere hoek dan die van de overheid, kinderarbeid effectief bestreden.

36 United Nations ‘Sustainable Development Goals’: Werelddoelen voor duurzame ontwikkeling op Rijksoverheid.nl.

37 Streven naar fatsoenlijk werk valt onder nr. 8 van de SDG’s. Goal 8: ‘Promote inclusive and sustainable economic growth, employment and decent work for all’, op un.org.

38 Kamerstuk II 2015/16, 34506, 3, p. 1 (MvT)

39 ‘Modern slavery act 2015’, te raadplegen via legislation.gov.uk.

40 ‘LOI n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre (1)’, te raadplegen via legifrance.gouv.fr.

41 ‘Overzicht Internationale ontwikkelingen Due Diligence wetgeving’, 20 april 2019, mvoplatform.nl.

42 SWD(2015) 144 of 14/72015, EU Commission issues status report of implementation of UN Guiding Principles for Business and Human Rights.

(18)

16 3.2.2 Doelstelling van de wet

Consumenten geven massaal aan graag een eerlijke prijs te willen betalen voor producten die kinderarbeidvrij zijn. De consument kunnen dat feit echter nauwelijks verifiëren. De verantwoordelijkheid hiervoor komt daarom dan ook bij de overheid en bedrijven te liggen. Tot nu toe zijn er talloze soft-law normen en principes opgesteld en ettelijke pogingen ondernomen, maar is er nog steeds geen juridische verankering van deze verantwoordelijkheid.⁴³ De Wet zorgplicht kinderarbeid wil hier verandering in brengen. De consumenten moeten meer zekerheid krijgen dat de producten die ze kopen en de diensten die ze afnemen kinderarbeidvrij zijn.⁴⁴ Bovendien zijn er op dit moment zoveel parallel lopende initiatieven om kinderarbeid tegen te gaan, dat er een ongelijk speelveld is ontstaan: de bedrijven die zich vrijwillig hebben aangesloten bij een initiatief in de strijd tegen kinderarbeid kunnen juist negatief in de belangstelling komen te staan. Goedbedoelde transparantie kan juist slecht uitpakken.

In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel is te zien dat er twee belangrijke redenen zijn voor de juridische verankering van een zorgplicht:

1. zekerheid voor de consument dat zij kinderarbeidvrije producten en diensten afnemen;

2. een gelijk speelveld voor bedrijven creëren, door elke op de Nederlandse markt opererende onderneming invulling te laten geven aan de zorgplicht om kinderarbeid te voorkomen.

Ondanks de OESO-richtlijnen en ILO-conventies komt kinderarbeid nog steeds en veelvuldig voor.⁴⁵ Een verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat er een gebrek is aan handhaving. In de landen waar de productiekosten laag zijn, en waar dus veelvuldig geproduceerd wordt, denk aan landen als Bangladesh, ontbreekt handhaving van het verbod op kinderarbeid. De daar geproduceerd producten belanden, soms via een omweg, op de Nederlandse markt. Door een zorgplicht neer te leggen bij bedrijven die producten en diensten aanbieden op de Nederlandse markt zou kinderarbeid wereldwijd toch teruggedrongen kunnen worden. De buitenlandse bedrijven die de kinderen inzetten kunnen hun producten niet meer op de Nederlandse markt kwijt en zijn genoodzaakt om volwassen arbeidskrachten in dienst te nemen.

Op het gebied van IMVO worden al veel goede en vooruitstrevende resultaten geboekt ter voorkoming van kinderarbeid wereldwijd.⁴⁶

Tony’s Chocolonely is nu al twaalf jaar bezig om 100% slaafvrije chocolade te garanderen. De oprichter komt er door een interview met vier jongens die als slaaf op een cacaoplantage in Ivoorkust werken achter dat ‘FairTrade’ iets anders blijkt te zijn dan slaafvrij. Samen met Verkade wordt het Tony’s in Afrika-project gestart waarin onderzoek wordt gedaan naar cacaoketens in Afrika ter verbetering van de fairtradecertificering. Naar aanleiding van de melkreep met hazelnoot komt ook kinderarbeid in de notenteelt in Turkije aan het licht. Uiteindelijk maken ze nu chocolade van volledig traceerbare cacao, van boeren die ze persoonlijk kennen. De repen bestaan uit ongelijke blokjes die symbool staan voor het feit dat het er in de chocoladewereld ook niet eerlijk aan toe gaat.⁴⁷ Eind 2017 pleitte het bedrijf al bij de Eerste Kamer voor wetgeving ter ondersteuning van de strijd tegen kinderarbeid, ze deden dit met ruim 13000 verzamelde handtekeningen op zak.

Toch blijft dit een boven-wetmatige inspanning. Bedrijven nemen deel op vrijwillige basis. In de Memorie van Toelichting wordt gesteld dat dit resulteert in een semi-verplichting om mensenrechtenschending, en dus kinderarbeid, tegen te gaan. Enkel na zichzelf te hebben gebonden, zijn bedrijven verplicht inspanningen te leveren. In de politiek is men van mening

43 Bijvoorbeeld het Nationale Actie Plan en de IMVO-convenanten.

44 Kamerstuk II 2015/16, 34506, 3, p. 2 (MvT).

45 Zie Hoofdstuk 2, paragraaf 2.2.1 ‘Cijfers’.

46 ‘Maatschappelijk verantwoord ondernemen loont’ Rijksoverheid.nl.

47 ‘Hoe het begon’ Tonyschocolonely.com.

(19)

17 dat het invullen van de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven ten aanzien van mensenrechten, geen vrijblijvende kwestie is. De normen in de OESO-richtlijnen moeten voor producten en diensten op de Nederlandse markt als wereldwijd kader worden beschouwd.

Naast de Nederlandse overheid wordt het aanbiedende bedrijf een verantwoordelijkheid toebedeeld. De wet streeft in dit kader naar een inspanningsverplichting en niet naar een resultaatverplichting. De reikwijdte van de zorgplicht is opgenomen in artikel 5 van de Wzk.

3.2.3 Dwangarbeid losgelaten

Door middel van een Wet zorgplicht kinderarbeid wordt gestreefd naar een Nederlandse markt die vrij is van producten en diensten waarbij kinderarbeid heeft plaatsgevonden. Het tegengaan van kinderarbeid is één van de vier fundamentele arbeidsnormen waar in alle VN- lidstaten aan gewerkt wordt en één van de vele normen uit de OESO-richtlijnen. Door een wettelijke zorgplicht in te voeren worden de andere waarborgen voor mensenrechten auto- matisch uitgesloten van de zorgplicht. De naam van de wet spreekt voor zich. De zorgplicht omvat geen specifiek verbod op dwangarbeid en discriminatie of een streven naar vakbondsvrijheid.

In een Kamervraag gesteld door Mw. Bos van MVO Nederland is deze afbakening aan de orde gesteld. Zij stelt de vraag waarom dwangarbeid van de zorgplicht uitgesloten⁴⁸. Het implementeren van de hele OESO-richtlijn als breed palet zou in haar ogen efficiënter zijn.

Uit de overwegingen blijkt vervolgens dat het een bewuste keuze is geweest om een relatief smalle wet te formuleren. Er wordt specifiek verwezen naar de due diligence-plicht uit de OESO-richtlijnen. Het gebruik van een risicoanalyse in het kader van de due diligence plicht staat voor veel MKB’s nog in de kinderschoenen. Het is de bedoeling van de wet om te beginnen met één overzichtelijk streven.⁴⁹ Bedrijven kunnen zo ervaring op doen met de zorgplicht en wellicht kan deze na het samenbrengen van ervaringen en een positieve evaluatie worden uitgebouwd. De maatregel streeft naar het kleiner maken van de afstand tussen productieketens en de verantwoordelijkheid van bedrijven voor het beschermen van mensenrechten. Het wetsvoorstel voorziet in een opmaat hiertoe.

3.3 Reikwijdte van de zorgplicht

3.3.1 Wat omvat de zorgplicht precies?

Het algemene doel van de wet is dat consumenten met een gerust hart binnen de Nederlandse markt goederen en diensten kunnen afnemen, zonder dat ze zich zorgen hoeven te maken over de vraag of hier kinderarbeid aan te pas is gekomen. Door de zorgplicht mag men ervan uitgaan dat bedrijven er binnen hun mogelijkheden redelijkerwijs alles aan hebben gedaan om kinderarbeid bij de totstandkoming van de producten of diensten te voorkomen.

Hieronder worden op chronologische volgorde de meest belangrijke artikelen van het wetsvoorstel besproken en de inhoud kort uitgelicht.⁵⁰

Artikel 1 – Begripsbepalingen

In dit artikel worden begrippen opgesomd onder sub a t/m g en een bepaling voor wat er in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder wordt verstaan⁵¹. Voor het begrip

48 Kamerstukken I 2017/18, 34506 nr. K.

49 In hoofdstuk 5 komt dit uitgebreider aan bod.

50 Hierbij zal ik uitgaan van het meeste recente wetsvoorstel. Kamerstuk 34506 nr. A Gewijzigd voorstel van wet van 7 februari 2017.

51 Kamerstuk I 2016/17, 34506, nr. A, Artikel 1 Wetsvoorstel Wzk.

(20)

18 kinderarbeid wordt verwezen naar artikel 2 en voor het begrip onderneming wordt verwezen naar artikel 5.

Artikel 2 – Het begrip kinderarbeid

In art. 2 Wet Zorgplicht Kinderarbeid wordt, na verwijzing in artikel 1, een uitgebreide definitie gegeven van het begrip ‘kinderarbeid’ volgens deze wet. In de volgende gevallen is er sprake van kinderarbeid⁵²:

a) Arbeid verricht door personen jonger dan 18 jaar (in- of buiten dienstverband), die behoort tot de ergste vorm en van kinderarbeid, als bedoeld in art. 3 van het Verdrag betreffende de ergste vormen van kinderarbeid 1999;

b) Vindt de arbeid plaats binnen een Staat die partij is bij het Verdrag betreffende de minimumleeftijd 1973, dan is elke vorm van arbeid die krachtens dit verdrag verboden;

c) Vindt de arbeid plaats binnen een Staat die geen partij is bij het Verdrag betreffende de minimumleeftijd 1973, dan is er sprake van kinderarbeid:

o wanneer er arbeid wordt verricht door personen die de leeftijd van 15 jaar nog niet bereikt hebben of wanneer personen officieel nog leerplichtig zijn;

o wanneer er werk wordt verricht door personen jonger dan 18 jaar, indien de arbeid krachtens haar aard of de omstandigheden waaronder deze wordt uitgevoerd de gezondheid, veiligheid of zedelijkheid van jeugdige personen in gevaar kan brengen.

d) Lichte werkzaamheden als bedoeld in art. 7 lid 1 Verdrag betreffende de minimumleeftijd 1973, tot de duur van 14 uur per week, verricht door personen ouder dan 12 jaar vallen niet onder kinderarbeid.

Artikel 3 – Toezicht

In dit artikel wordt bepaald wie belast is met het houden van toezicht op het bepaalde in deze wet.⁵³ Iedere natuurlijke persoon en iedere rechtspersoon wiens belangen zijn geraakt tijdens naleving van deze wet, is bevoegd om een klacht in te dienen bij de toezichthouder, mits er een concrete aanwijzing is voor deze klacht. Voordat de toezichthouder deze klacht in behandeling kan nemen moet deze wel eerst door de betreffende onderneming afgehandeld zijn.

Welke instantie of personen aangesteld zullen worden als toezichthouder ligt nog niet vast. In een eerdere versie van het wetsvoorstel werd de Autoriteit Consument en Markt als toezicht- houdende instantie aangewezen, maar hier is men later op teruggekomen. De voorkeur bestond om het toezicht bij een nieuw op te richten orgaan neer te leggen. Zoals het er nu uitziet zal het toezicht toch bij de Autoriteit Consument en Markt terechtkomen.⁵⁴

De toezichthouder kan klachten van derden ontvangen en beoordeelt ze vervolgens op ontvankelijkheid. Gaat het om een ontvankelijke klacht, dan is de toezichthouder bevoegd nadere informatie bij het betreffende bedrijf op te vragen. Deze informatie zou kunnen bestaan uit de wijze waarop het bedrijf invulling geeft aan de zorgplicht.

Artikel 4 – Verklaring

In art. 4 lid 1 Wzk wordt de reikwijdte van de wet bepaald. Elk in Nederland gevestigd bedrijf, dat goederen of diensten aan Nederlandse eindgebruikers verkoopt of levert heeft een zorgplicht op grond van de wet om gebruik van kinderarbeid hierbij te voorkomen⁵⁵. Daarnaast

54 Kamerstuk I 2016/17, 34506, nr. Q, brief van Tweede Kamerlid Kuiken.

(21)

19 geldt de zorgplicht ook voor niet-Nederlandse bedrijven die goederen of diensten aan Nederlandse eindgebruikers verkopen of leveren.

Voldoen aan de zorgplicht uit zich door middel van een verklaring die de onderneming aflegt waarin staat dat zij gepaste zorgvuldigheid heeft betracht om te voorkomen dat haar goederen of diensten met behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen. In lid 2 wordt van de Nederlandse, in het Handelsregister ingeschreven, onderneming gevraagd de verklaring bedoeld in lid 1, naar de toezichthouder te zenden. Dit moet gebeuren binnen zes maanden na het intreden van de wet. Ook de niet-Nederlandse onderneming heeft deze verplichting nadat zij voor de tweede keer levert aan Nederlandse eindgebruikers.

De wet heeft alleen maar betrekking op de Nederlandse markt en de goederen en diensten die daar fysiek worden aangeboden. Art. 4 lid 1 Wzk bevat een territoriale beperking omdat handhaving van Nederlandse wetgeving zich in principe moet beperken tot het Nederlandse grondgebied.⁵⁶

Artikel 5 – Gepaste zorgvuldigheid

In dit artikel wordt de zorgplicht zelf geformuleerd. Er moet door bedrijven worden nagegaan of er een redelijk vermoeden bestaat, dat goederen of diensten aangeboden door dat bedrijf, mogelijk met behulp van kinderarbeid tot stand zijn gekomen.⁵⁷ Hiervoor wordt een bepaald onderzoek door de onderneming verwacht. Is er een vermoeden van kinderarbeid aanwezig, dan wordt er zorgvuldige actie verwacht aan de hand van een, door de onderneming opgesteld, plan van aanpak. Het onderzoek is zo intensief als van die onderneming redelijkerwijs verwacht kan worden en gericht op bronnen, die voor die onderneming, redelijkerwijs kenbaar en geraadpleegd zijn.

In lid 4 wordt een vooropgesteld plan van aanpak-model aangekondigd. Handelt een ondernemingen volgens dit gezamenlijke plan van aanpak, dan wordt dit gezien als het betrachten van gepaste zorgvuldigheid en voldoet een ondernemer daarmee aan de zorgplicht.

Het is aan de toezichthouder om te bepalen hoe hij het begrip ‘redelijk’ invult bij bovenstaand artikel. Vooralsnog lijkt deze bepaling behoorlijk vaag. Het is dan ook niet gek dat hier Kamervragen over zijn gesteld. Uiteindelijk zal de omvang van de onderzoeksplicht bij AMvB nog duidelijker moeten worden. In het antwoord op een Kamervraag heeft mw. Kuiken aangegeven dat voor een klein bedrijf de zorgplicht niet veel verder zal reiken dan de eerste schakel binnen de supply-chain. Voor de grotere bedrijven zal dit niet afdoende zijn⁵⁸. Na de eerste schakel in een keten bestaat immers nog steeds een risico op kinderarbeid.

Artikel 6 – Vrijstelling

Er zullen waarschijnlijk nog categorieën ondernemingen worden omschreven die vrijgesteld zijn van de zorgplicht.⁵⁹ Dit zal echter nog bij algemene maatregel van bestuur moeten gebeuren.

Artikel 7 – Bestuurlijke boete

In het eerste lid wordt de toezichthouder in de gelegenheid gesteld een bestuurlijke boete op te leggen indien een onderneming artikel 4 lid 2 overtreedt. Dit zal dus het geval zijn indien een onderneming de verklaring niet, of niet tijdig, aan de toezichthouder doet toekomen. Deze boete kan tot een maximum van €4.100,- oplopen.

56 Kamerstuk II 2015/16, 34506, nr. 3 (MvT).

58 Kamerstuk I 2017/18, 34506, nr. H, item 1 en 5 (MvA).

(22)

20 Op grond van lid 2 kan er een boete van maximaal €820.000,- óf zelfs tot 10% van de jaaromzet van een onderneming worden opgelegd. De onderneming heeft dan niet aan de onderzoeksplicht voldaan of geen plan van aanpak opgesteld zoals bedoeld in art. 5 Wzk.

De toezichthouder kan een onderneming ook een bindende aanwijzing geven in plaats van een bestuurlijke boete. In dat geval kan er ook een termijn worden gesteld waarbinnen de aanwijzing moet worden opgevolgd.⁶⁰

3.3.2. Wat moeten bedrijven precies doen om aan de zorgplicht te voldoen?

Na het intreden van de Wet zorgplicht kinderarbeid zullen in Nederland opererende bedrijven actie moeten ondernemen om zich ervan te kunnen verzekeren dat hun supply-chain kinderarbeidvrij is. Zij moeten verklaren te doen wat nodig is om kinderarbeid binnen hun bereik te voorkomen. Daarnaast wordt er een vooropgesteld plan van aanpak gevraagd voor het geval er wel een risico op kinderarbeid wordt geconstateerd.

Het afgeven van een garantie dat een hele internationale bedrijfsketen kinderarbeidvrij is, zal niet altijd makkelijk zijn en kan op verschillende manieren aangepakt worden. Vooral voor het Nederlandse midden- en kleinbedrijf (MKB) zal dit een uitdaging zijn, omdat daar de capaciteit simpelweg ontbreekt. Productie- en distributieketens zijn lang en er is een gebrek aan transparantie. Daarnaast is kinderarbeid als begrip complexer dan het in eerste instantie lijkt.

Kinderarbeid komt in allerlei verschillende vormen voor en is niet altijd direct te herkennen.

Een garantie van de complete uitsluiting van kinderarbeid, is dan ook financieel en praktisch gezien bijna onmogelijk. Wél kan ieder bedrijf aantonen er alles aan te hebben gedaan wat redelijkerwijs binnen hun macht ligt om kinderarbeid binnen hun supply-chain te weren. Met name het bestaande IMVO-beleid en de werkwijze binnen de IMVO-convenanten voorziet al in strategieën om te voldoen aan de zorgplicht zoals gevraagd in de wet.⁶¹

3.3.3. Waarom deze reikwijdte?

De wet lijkt zo te zijn opgezet dat er ook aangestuurd wordt op een risicoanalyse in de vorm van een due diligence-aanpak door de bedrijven. In de Memorie van Toelichting wordt aansluiting gezocht bij de OESO-richtlijnen en de daaruit voortgekomen IMVO-convenanten.

Een due diligence-onderzoek richt zich op het signaleren en voorkomen van negatieve effecten.⁶² Zoals al eerder aangegeven is garanderen van het niet aanwezig zijn van kinderarbeid, vooral voor MKB’s, haast onmogelijk. Uit de formulering van art. 5 Wzk over de gepaste zorgvuldigheid die bedrijven moeten betrachten blijkt dat van de bedrijven een bepaalde inspanning wordt verwacht.

Wel blijft er ruimte om op een andere manier aan de inspanningsverplichting te voldoen. Zo wordt er een potentiele samenwerking aangekondigd, op initiatief van de minister, tussen werkgeversverenigingen en maatschappelijke organisaties. Binnen dit samenwerkingsverband wordt gestreefd naar een doelmatige en doeltreffende gezamenlijke aanpak om kinderarbeid uit de supply-chains te bannen. Dat kan bijvoorbeeld door contact te zoeken met autoriteiten van productielanden. Ondernemingen kunnen zich aansluiten bij dit gezamenlijke plan van aanpak en voldoen dan aan de zorgplicht, mits het gezamenlijke plan van aanpak goedgekeurd wordt door de minister.⁶³

61 Kamerstuk II 2015/16, 34506, 3, par. 5.2 (MvT).

62 De inhoud en betekenis van een due diligence onderzoek komt uitgebreid aan bod in hoofdstuk 4.

63 Kamerstuk II 2015/16, 34506, 3, II Artikelsgewijze toelichting (MvT).

(23)

21 Van bedrijven wordt praktisch gezien twee dingen verwacht. Ten eerste een onderzoek naar de mogelijke risico’s op kinderarbeid binnen hun supply-chain. Worden er risico’s geconstateerd in dat onderzoek, dan wordt verwacht dat bedrijven een plan van aanpak hebben om deze risico’s te voorkomen of op te lossen. Het uitvoeren van het onderzoek is feitelijk te controleren. De resultaten hiervan moeten immers ook overlegd worden middels een verklaring aan de toezichthouder. Hoe bedrijven dit onderzoek vormgeven is vooralsnog onbepaald en dus vormvrij. Het is een inspanningsverplichting voor de bedrijven, gericht op waarschijnlijkheid, niet op garantie. Het uitvoeren van een onderzoek als zodanig en het afgeven van een verklaring is meer een resultaatverplichting.

3.4 Afdwingbaarheid

3.4.1 Hoe ver reikt de afdwingbaarheid?

Zoals in de vorige paragraaf al kort is aangestipt, lijkt de zorgplicht van de Wet zorgplicht kinderarbeid meer een inspanningsverplichting dan een resultaatverplichting. Het enige echt meetbare element is het daadwerkelijk overleggen van de verklaring als bedoeld in art. 3 WZG.

Op grond van art. 4 Wzk lid 1 sub a & b wordt verwacht dat de onderneming, voor zover in haar bereik ligt, onderzoek heeft gedaan naar het aanwezig zijn van kinderarbeid en een plan van aanpak ter voorkoming of bestrijding daarvan ter beschikking heeft. Voor het onderzoek bestaan, vooralsnog, geen aanvullende eisen.

Bedrijven kunnen informeren of andere afnemers van hun leverancier aangesloten zijn bij een - door de toezichthouder goedgekeurd - gezamenlijk plan van aanpak. Is dit inderdaad het geval, dan is het insturen van een ‘éénregelige verklaring’ genoeg om te voldoen aan de zorgplicht.⁶⁴ Hetzelfde geldt voor een bedrijf dat zich al aantoonbaar aan de OESO-richtlijnen houdt.⁶⁵ Mocht een bedrijf nalaten een verklaring aan de toezichthouder te overleggen, dan kan de toezichthouder een aanwijzing sturen om dit alsnog te doen. Ook kan de toezichthouder een aanwijzing sturen indien is gebleken dat een bedrijf minder inspanning heeft geleverd dan redelijkerwijs kan worden verwacht.

3.4.2 Sancties

In art. 7 Wzk is aan de toezichthouder de bevoegdheid toegekend om een bestuurlijke boete op te leggen. Een overtreding van art. 4 Wzk alsmede het niet naleven van art. 5 eerste en derde lid Wzk kan bestraft worden met een boete. Dit wil zeggen: het niet afgeven van de gevraagde verklaring, het nalaten om onderzoek te doen en het nalaten een plan van aanpak voorhanden te hebben, kan een sanctie opleveren. Voordat een sanctie kan worden opgelegd moet het betreffende bedrijf eerst een bindende aanwijzing hebben gekregen. Er wordt hierbij een termijn gesteld om de aanwijzing op te volgen. Bedrijven die een aanwijzing hebben gekregen van de toezichthouder, maar deze niet opvolgen, riskeren een boete. Ook bedrijven die willens en wetens geen maatregelen nemen tegen kinderarbeid kunnen, na een aanwijzing van de toezichthouder, een boete opgelegd krijgen.

3.5 Huidige stand van zaken rond de Wzk

Op 14 mei 2019 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel aangenomen.⁶⁶ Het streven is dat de wet op 1 januari 2020 in werking zal treden.⁶⁷ Wel zijn er op dit moment nog meerdere open

64 Kamerstuk I 2017/18, 34506, nr. H, item 5 (MvA).

66 Handelingen II 2018/19, 34506, nr. 28, item 5.