1 van 26
Datum 13 februari 2008
Auteur Frank Fleuren
Telefoon (070) 446 06 85
Versie def opb
Reactie KPN op ontwerpbesluit SDF Backhaul van 20 december 2007
Openbare versie
1 Inleiding
KPN maakt graag gebruik van de mogelijkheid om een reactie te geven op het ontwerp marktbesluit inzake SDF Backhaul van 20 december 2007.
De reactie is als volgt opgebouwd: In paragraaf 2 worden enkele marktontwikkelingen, die relevant zijn voor SDF, beschreven waarbij de vraag aan de orde komt of SDF backhaul een bijbehorende faciliteit bij ULL is. In paragraaf 3 gaan wij in op de proportionaliteit van de voorgestelde
verplichtingen. In paragraaf 4 wordt puntsgewijs ingegaan op het ontwerpbesluit van OPTA om vervolgens in paragraaf 5 tot conclusies te komen.
Onze conclusie is dat de voorgestelde regulering niet passend is. KPN gaat immers zelf over tot het bieden van SDF Backhaul op non-discriminatoire basis. Daarnaast is er voor concurrenten een rendabele business case om een gelijkwaardige dienst aan te bieden. De voorgestelde regulering is ook voorbarig omdat de vraag naar SDF Backhaul zich nog nauwelijks heeft voorgedaan. Pas wanneer de vraag zich gaat ontwikkelen, wordt duidelijk of er wel of niet concurrerende aanbiedingen op het gebied van SDF Backhaul worden gedaan.
2 Relevante marktontwikkelingen 2.1 Het All IP programma
KPN heeft haar plannen rond All IP eind 2005 voor het eerst publiek bekendgemaakt. Het All IP programma van KPN is nodig om diensten mogelijk te maken die gebruikers in de nabije toekomst zullen vereisen. Applicaties, waaronder streaming video, vereisen meer bandbreedte dan nu mogelijk is. Het gebruik van traditionele diensten gebaseerd op dienstspecifieke netwerken, zoals vaste telefonie over het PSTN neemt af. Deze diensten zullen vervangen worden door applicaties op het All IP netwerk, hetgeen een besparing op de kosten voor deze diensten met zich brengt.
2 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
De applicaties en diensten over het All IP netwerk zullen in concurrentie met de kabel worden aangeboden. De open netwerk strategie van KPN is erop gericht deze concurrentie met succes aan te gaan. KPN heeft andere marktpartijen nodig om het scala aan aanbiedingen en diensten te verbreden, zodat meer eindgebruikers gebruik maken van diensten via het netwerk van KPN.
Het All IP programma houdt in dat KPN in verschillende gebieden gebruik zal maken van verschillende access technologieën. Daar waar gebruik blijft worden gemaakt van het koper aansluitnetwerk, zal VDSL worden aangeboden met gebruikmaking van DSLAMs in de straatkast.
Deze dienstverlening is voor deze marktanalyse de meest relevante. Daarnaast zal KPN ook Fiber-to- the-Home uitrollen.
Aangezien het sluiten van een groot deel van de MDF centrales onderdeel uitmaakt van dit All IP programma zijn in 2007 gesprekken gestart met alle MDF partijen. In juli 2007 heeft dat geleid tot MOU’s met de belangrijkste marktpartijen. In de MOU doet KPN onder andere toezeggingen met betrekking tot behoud van MDF dekking in 50% van Nederland en een WBA aanbod waarmee marktpartijen in heel Nederland de concurrentie aan kunnen gaan.
Naast bovengenoemde toezeggingen in de MoU’s kunnen marktpartijen ook toegang tot de nieuwe straatkasten krijgen voor het aanbieden van eigen diensten. Hiertoe heeft KPN een aanbieding gepubliceerd voor de gereguleerde diensten Sub Loop Unbundling (SLU) en SLU collocatie.
Daarnaast heeft KPN ook vrijwillig een aanbod gepubliceerd voor de dienst SDF backhaul, hoewel daar geen verplichting vanuit de marktbesluiten voor bestond. Inmiddels is er overeenstemming met een marktpartij over de tarieven van een SDF Backhaul dienst.
KPN kondigt ieder kwartaal aan welke straatkasten een half jaar later zullen worden aangepast voor het plaatsen van DSLAM’s.
2.2 Marktontwikkelingen rond SDF backhaul
Een SDF backhaul verbinding bestaat voor het belangrijkste deel uit glas in het aansluitnet. In die zin is er geen verschil tussen een SDF backhaul verbinding en andere huurlijnen die over glas geleverd worden aan eindklanten. Deze markt is een concurrerende markt waarbij de prijsvorming in
belangrijke mate door deal-pricing tot stand komt. Voor de mate van concurrentie is van belang dat concurrenten zoals Eurofiber, BT, Verizon en COLT hun glasverbindingen dicht bij de straatkasten hebben liggen. Zij zijn daardoor in staat om ook een concurrerend SDF backhaul aanbod aan te bieden.
Dat deze markt concurrerend is blijkt onder andere uit het feit dat OPTA in haar marktbesluit huurlijnen van december 2005 de partij Eurofiber nog niet voor kwam in de lijst van marktaandelen voor huurlijnen >2Mbit/s1. Inmiddels is Eurofiber één van de grootste aanbieders van op glas gebaseerde diensten. Kennelijk kunnen partijen in een relatief korte periode een zeer goede positie
1paragraaf 7.3.2 marktbesluit huurlijnen van 21 december 2005
3 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
opbouwen in de markt voor wholesale huurlijnen >2Mbit/s waartoe SDF backhaul ook behoort. In onderstaande plaatjes staat de glasuitrol van derden afgezet tegen die van KPN. Hieruit blijkt dat het glasnetwerk van KPN in Nederland grotendeels is gerepliceerd. Uit de markt blijkt voorts dat dark fiber steeds meer als “commodity” wordt verkocht. Hierdoor kunnen aanbieders eenvoudig de dekking van hun eigen glas uitbreiden naar andere gebieden.
Figuur 1: glas derden en glas KPN
4 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
OPTA heeft ook slechts beperkte verplichtingen opgelegd in de markt voor wholesale terminating huurlijnen met een capaciteit van meer dan 2 Mbit/s2. Een belangrijke reden voor OPTA om
terughoudend te zijn met verplichtingen was het stimuleren van infrastructuurconcurrentie. Het is niet duidelijk waarom OPTA in het onderhavige ontwerpbesluit niet dezelfde terughoudendheid betracht en de mogelijkheden voor concurrerende glasaanbieders niet frustreert door interventie. In dit verband wijzen wij ook op publicaties van diverse economen, die opgenomen zijn in bijlage D.
De voorgenomen regulering van SDF backhaul lijkt op een trendbreuk die strijdig is met het beleid dat OPTA heeft ingezet in het marktbesluit huurlijnen van 21 december 2005 met betrekking tot het stimuleren van infrastructuurconcurrentie voor lokaal glas. Voor MDF backhaul heeft dit geleid tot minimale regulering en de impliciete erkenning dat MDF backhaul geen bijbehorende faciliteit bij ULL is. Is SDF Backhaul een bijbehorende faciliteit?
2.3 Wanneer is er sprake van een bijbehorende faciliteit
Om met behulp van ULL diensten aan eindgebruikers te kunnen leveren zijn veel faciliteiten noodzakelijk. Naast de gereguleerde toegangsdienst en collocatie heeft een Telco DSLAM apparatuur nodig op de MDF of SDF locatie. Voor de verbinding met het eigen netwerk is
transportcapaciteit (MDF of SDF Backhaul) nodig tussen de collocatieruimte en het eigen netwerk.
Daarnaast heeft de Telco een leverstraat en leveringssystemen nodig om daadwerkelijk diensten te kunnen leveren. Al deze faciliteiten zijn noodzakelijk om een ULL dienst te kunnen leveren.
Toch zijn niet al deze faciliteiten aan te merken als bijbehorende faciliteit. In de MvT van de Tw3 staat hierover ter toelichting:
Deze toegangsverplichting strekt zich in beginsel uit tot
alle bijbehorende faciliteiten die noodzakelijk zijn om de toegang daadwerkelijk te kunnen realiseren en waarin de betrokken onderneming, die
toegang tot het netwerk wenst, redelijkerwijs niet op gelijkwaardige wijze op een andere manier kan voorzien. De verplichting kan ook betrekking hebben op ontbundelde toegang tot aansluitnetwerken en op systemen voor voorwaardelijke toegang.
(onderstreping toegevoegd).
SDF Backhaul is dus pas een bijbehorende faciliteit, wanneer aan de vraag naar SDF backhaul niet redelijkerwijs kan worden voldaan door een gelijkwaardige dienst in te kopen bij een andere partij dan wel de verbinding zélf aan te leggen .
2Marktbesluit huurlijnen van 21 december 2005
3Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28851, nr. 3, MvT
5 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
2.4 Is SDF Backhaul een bijbehorende faciliteit?
2.4.1 SDF backhaul valt binnen markt voor Wholesale Terminating huurlijnen >2Mbit/s
SDF backhaul valt binnen de markt van wholesale huurlijnen met een capaciteit van meer dan twee Mbit/s. De definitie van een huurlijn is “transparante transmissiecapaciteit tussen twee
netwerkaansluitpunten zonder routeringsfunctionaliteit”. SDF backhaul valt binnen deze definitie. De capaciteit is duidelijk groter dan 2 Mbit/s. OPTA heeft de markt voor wholesale huurlijnen met een capaciteit van meer dan twee Mbit/s onderzocht en kwam in het marktbesluit van 21 december 2005 tot de volgende conclusies:
809. In het voorgaande is vastgesteld dat:
• KPN in de huidige gereguleerde markt in 2003 een marktaandeel van [40-50%] heeft, en dit marktaandeel stabiel is (niet significant daalt of stijgt), deze marktaandelen
representatief zijn voor de marktaandelen die KPN naar verwachting in een markt zonder regulering (of met uitsluitend ULL-regulering) zou hebben;
• KPN geen netwerkdekkingsvoordelen heeft;
• KPN geen aan schaalvoordelen gerelateerde kostenvoordelen heeft;
• KPN slechts beperkte aan breedtevoordelen gerelateerde kostenvoordelen heeft;
• KPN voordelen heeft van diversificatie;
• KPN een netwerk heeft dat relatief makkelijk kan worden gedupliceerd, hetgeen reeds heeft plaatsgevonden;
• er sprake is van relatief lage toetredingsbarrières; en
• KPN een zeer sterke positie heeft op de productmarkt van MDF-backhaul verbindingen en deze ook kan gebruiken om haar positie te versterken, en dat deze productmarkt een substantieel deel uitmaakt van de totale markt van >2Mbit/s terminating-verbindingen.
Onderstreping toegevoegd
Omdat SDF Backhaul binnen de marktdefinitie van wholesale terminating huurlijnen >2Mbit/s valt en omdat OPTA geconstateerd heeft dat het betreffende netwerk (glas in het aansluitnet) reeds
gedupliceerd is, ligt het niet voor de hand om SDF backhaul als bijbehorende faciliteit te beschouwen.
2.4.2 Glas van derden is alternatief
KPN heeft op basis van eigen gegevens4 onderzocht welke alternatieven er zijn voor SDF backhaul van KPN en komt op basis van die eigen gegevens tot de conclusie dat er in grote delen van Nederland glas van derden in de buurt van de SDF kasten ligt. Het betreft glas van partijen als Eurofiber, Verizon, BT, COLT en diverse kabelbedrijven (voor zover KPN daar zicht op heeft).
Dit is relevant voor SDF partijen op meerdere manieren:
• Marktpartijen kunnen lege buisruimte bij KPN en andere marktpartijen afnemen.
• De eigenaren van glas kunnen zelf een met KPN concurrerend SDF backhaul aanbod doen.
4Zie bijlage A voor een bespreking van de bronnen die door KPN geraadpleegd zijn.
6 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
• De eigenaren kunnen dark fiber trajecten of lege buisruimte ter beschikking stellen aan een derde partij die daarmee een met KPN concurrerend SDF backhaul aanbod te doen.
• SDF partijen kunnen zelf SDF backhaul bouwen waarbij ze kunnen meeleggen met KPN.
KPN heeft inmiddels met Xxxxxxxxx afspraken hierover5.
KPN stelt op grond van haar eigen gegevens een aantal relevante feiten vast::
1. KPN op dit moment met eigen glas niet dichter bij de SDF kasten zit dan andere aanbieders van glas en dus niet in een evident voordeliger positie zit dan andere partijen. Ter
ondersteuning van deze stelling geeft KPN een overzicht van de verdeling van de SDF kasten naar de categorieën “Binnen 150 meter van KPN glas”, “binnen 150 meter van glas derden”, “binnen 150 meter van glas van zowel KPN als derden” en niet binnen 150 meter van bestaand glas. Hieruit (figuur 1) blijkt dat glas van derden vaker dicht bij een SDF kast aanwezig is dan glas van KPN. Dit laatste feit is voor KPN aanleiding geweest om inkoop van dark fiber en lege buizen te overwegen. KPN is hierover in gesprek met aanbieders van lege buizen en dark fiber.
Figuur 2: Resultaten onderzoek naar aanwezigheid van glas nabij de SDF kast6.
2. Als KPN glas moet aanleggen naar een SDF kast dan kan een derde partij meeleggen waarbij de graafkosten gedeeld worden. Hierbij is overigens relevant dat KPN een half jaar tevoren bekend maakt naar welke straatkasten zal worden uitgerold waardoor partijen tijdig geïnformeerd worden. KPN bevindt zich daardoor niet in een gunstiger uitgangspositie dan
5Contract is bij KPN in te zien.
6Analyse op basis van alle bestaande 29000 kabelverdeelkasten
7 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
een derde partij. Dit gedeeld aanleggen van kabels wordt actief gestimuleerd door gemeenten. Op dit moment heeft KPN een raamovereenkomst met xxxxxx over het
meeleggen van buizen met KPN. KPN gaat er vanuit dat xxxxxxxxx dit onder andere doet om een met KPN concurrerend SDF backhaul aanbod te kunnen doen.
3. De ruime aanwezigheid van glas in de nabijheid van de SDF kast biedt de mogelijkheid om lege buizen in te kopen. Artikel 5.1 van de Tw voorziet in verplichtingen hiervoor.
4. Uit onderzoek van KPN blijkt dat xxx van de SDF kasten zich binnen een straal van ongeveer 500 meter van glas van derden bevindt. xxx van de kasten bevindt zich binnen een straal van 300 meter van een SDF kast en xxx van de SDF kasten bevindt zich in dezelfde postcode als het glas van derden. Derden zijn daardoor in een uitstekende positie om de concurrentie met KPN aan te gaan op het gebied van SDF backhaul. In bijlage B geeft KPN ter illustratie een aantal gebieden waar de geografische positie van de SDF kasten ten opzichte van het glas van derden in een kaartje te zien is.
Op basis van deze gegevens kan berekend worden wat de incrementele kosten voor een SDF backhaul provider zijn wanneer deze op basis van eigen glas het laatste eindje naar de SDF kast investeert. Hierbij hanteert KPN de volgende aannames voor de kostenberekening:
Tabel 1: Aannames kostprijsberekening glas.
Met behulp van bovenstaande tabel komt KPN tot de volgende incrementele kosten:
8 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
Tabel 2: Incrementele kosten voor SDF backhaul providers op basis van eigen glas plus additionele investering in glas tot de SDF kast.
In bovenstaande tabel wordt duidelijk dat SDF backhaul providers tegen relatief geringe meerkosten in staat zijn om 70% van de SDF kasten te bedienen met backhaul diensten.
2.4.3 Zelf investeren in glas is redelijk alternatief voor SDF Backhaul van KPN
Naast inkopen van SDF backhaul bij KPN of bij derden heeft een SDF Telco uiteraard ook de mogelijkheid om zelf die backhaul te bouwen en te exploiteren. KPN heeft daartoe een analyse gemaakt per 4 positie postcode (4PPC). Met behulp van een model uit de literatuur7 heeft KPN de lengte van een ring of cascade door alle SDF kasten binnen die 4PPC bepaald. Hiermee kan bepaald worden hoeveel een SDF telco in backhaul zou moeten investeren in dat gebied. Op grond hiervan kan de investering per kast bepaald worden evenals de kostprijs voor de backhaul per kast.
In onderstaande grafiek staat de graaflengte per kast op grond van een analyse van ruim 3000 postcodegebieden (4PPC). Deze graaflengte betreft het aantal meters dat een aanbieder moet graven om alle kasten binnen een wijk via een ring of een cascade aan elkaar te verbinden. Het aantal potentiële eindklanten dat via die ring of cascade bereikt kan worden is doorgaans voldoende om rendabel backhaul bij derden in te kopen.
7 Zie ook bijlage C over een nadere toelichting van dit model.
9 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
Figuur 3: Graaflengte per kast om kasten binnen een 4PPC onderling te verbinden
Uit de grafiek blijkt dat voor xx% van de SDF kasten8 gemiddeld 500 meter gegraven hoeft te worden.
Slechts xx% van de kasten liggen ver uit elkaar en deze zullen hoge investeringen vergen. Het is daarbij de vraag of het economisch rendabel is om deze kasten überhaupt naar SDF te migreren.
Bij een gemiddelde graaflengte van 500 m voor xx% van de kasten komt de kostprijs voor SDF backhaul op EUR xxx per maand per SDF kast voor het interessantste (xx%) deel van de SDF kasten. Deze kostprijs kan overigens veel lager uitkomen als op delen van trajecten dark fiber of aanwezige lege buisruimte ingekocht wordt. Wanneer een Telco voor zelfbouw kiest dient deze nog op xxx locaties backhaul af te nemen naar de eigen locatie. Uit gegevens van KPN blijkt dat in xx%
van deze wijken naast KPN één of meer aanbieders van glas aanwezig is.
2.4.4 Conclusie
Een faciliteit kan pas geclassificeerd worden als bijbehorende faciliteit indien aangetoond kan worden dat deze faciliteit niet redelijkerwijs op gelijkwaardige of andere manier verkregen kan worden.
Op grond van de analyse van de locaties waar glas van derden aanwezig is en de SDF kastlocaties komt KPN tot de conclusie dat het overgrote deel van de kasten zich binnen redelijke afstand van glas van derden bevindt.
Op grond van de analyse van de kastlocaties ten opzichte van elkaar komt KPN tot de conclusie dat het SDF backhaul netwerk – voor zover het nog niet gerepliceerd is – economisch repliceerbaar is voor ten minste xx% van de kasten.
Er is op grond van bovenstaande constateringen voldoende grond om aan te nemen dat er in een groot deel van Nederland meerdere alternatieven voor SDF backhaul van KPN bestaan en dat SDF Backhaul daarom niet kan worden aangemerkt als bijbehorende faciliteit.
821492 van de 27124 kasten in deze analyse
10 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
3 Regulering van SDF backhaul is disproportioneel 3.1 Huidig aanbod
KPN heeft in 2006 vrijwillig een openbaar aanbod voor SDF backhaul op haar website geplaatst. Met dit aanbod stelt KPN marktpartijen die geïnteresseerd zijn in SDF Access in staat om een business case te maken. In het aanbod heeft KPN aangegeven dat de genoemde tarieven en voorwaarden gezien zouden moeten worden als startpunt voor gesprekken met KPN. Met xxxxx zijn vervolgens gesprekken gevoerd die geleid hebben tot een nieuw aanbod.
Inmiddels hebben KPN en Xxxxx een supplement MoU “MDF migratie” getekend op 5 februari 2008 waarin KPN en Xxxxx de volgende dienst met bijbehorende tarieven zijn overeengekomen:
Een WETS 1 Gbit/s transport verbinding tussen SDF locatie en MC locatie met de volgende tarieven9:
Tabel 3: Maandtarieven in EUR/maand
EUR x per maand per MC locatie.
Deze dienst met bijbehorende tarieven zullen worden opgenomen in een nieuw openbaar aanbod voor een WETS transport dienst tussen SDF locatie en MC locatie.
Aanvankelijk had KPN een Dark-fiber aanbod dat deels uit een vast tarief en deels uit een tarief per kilometer bestond. Op verzoek van Xxxxx heeft KPN deze 1 Gbit/s variant geïntroduceerd met een vast tarief, ongeacht locatie. Hierdoor loopt KPN dus het risico dat afname vooral zal plaatsvinden in die gebieden waar zelfbouw (te) duur is en dat marktpartijen zelf gaan bouwen of bij derden gaan inkopen in stedelijke gebieden. Ondanks dit voor KPN grote bezwaar heeft KPN ingestemd met een niet geografisch gedifferentieerd tarief hoewel daar op grond van de te verwachten kosten alle reden toe is.
Een gereguleerd aanbod op basis van kostenoriëntatie zal afwijken van bovengenoemd aanbod aan Xxxxx in de zin dat dit aanbod verder ontbundeld zal zijn (ontbundeling tot lokaal niveau) en door de genoemde kostenverschillen een grotere (geografische) differentiatie zal kennen.
Gezien het bovenstaande aanbod is KPN van mening dat er op dit moment geen enkele reden is om nu al tot regulering op basis van kostenoriëntatie over te gaan. KPN is van mening dat het
9Tariefhoogte bij verwachtte aantallen afname door Xxxxx.
11 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
bovenstaande aanbod marktconform is en KPN is bereid dit aan de hand van een kosteninschatting aan te tonen.
Gezien dit aanbod is de voorgestelde regulering voor SDF Backhaul niet proportioneel.
3.2 MOU’s bieden voldoende alternatieven
In de MOU’s heeft KPN een groot aantal toezeggingen gedaan aan partijen die nu op de MDF actief zijn.
KPN somt de belangrijkste nog een keer op:
1. 196 MDF locaties blijven open, ook na voltooiing van de All-IP migratie. Dit leidt tot een MDF dekking van ruim 50%.
2. KPN levert een WBA aanbod dat voor MDF partijen in economisch opzicht gelijkwaardig is aan continuering van afname van MDF. Hiermee kunnen de bestaande marktpartijen tegen dezelfde condities diensten blijven aanbieden aan de eindgebruikers.
3. KPN heeft toegezegd om een “tie cable oplossing” te onderzoeken waardoor MDF op meer dan de hierboven genoemde locaties kan worden afgenomen.
4. De huidige MDF dekking blijft minimaal tot eind 2010 in stand.
Indien SDF backhaul als onderdeel wordt beschouwd van een volwaardig alternatief voor MDF access – hetgeen KPN bestrijdt - , dan maken deze toezeggingen regulering van SDF backhaul op de korte termijn overbodig. Alle vormen van toegang die marktpartijen nodig hebben om volwaardig te kunnen concurreren zijn in dit aanbod aanwezig. Met het WBA aanbod van KPN kunnen partijen ook de concurrentie aangaan met diensten die technisch niet vanaf de MDF geleverd kunnen worden.
Regulering van SDF backhaul is door dit aanbod niet nodig.
4 Reactie op ontwerpbesluit
4.1 Aanleiding voor het aanvullend besluit
OPTA zoekt de aanleiding voor het aanvullend besluit met name in de All-IP plannen van KPN.
Daarbij legt OPTA er de nadruk op dat KPN alle MDF locaties gaat uitfaseren. KPN is van mening dat OPTA in dit deel ten onrechte voorbijgaat aan de afspraken die KPN in het kader van de MDF
migratie met marktpartijen heeft gemaakt10 In deze MoU’s heeft KPN de toezegging gedaan aan marktpartijen dat er voldoende MDF locaties open blijven om een 50% dekking van Nederland te blijven realiseren. Bovendien betreft het de economisch meest interessante gebieden gegeven de nog hogere installed base percentages van de huidige marktpartijen. In die zin geven zowel figuur 1 bij randnummer 9 als figuur 2 bij randnummer 11 een onvolledige voorstelling van zaken. Hetzelfde geldt voor figuur 3 bij randnummer 16.
10Document “MDF Migration Agreement” , te downloaden van www.kpn-wholesale.com vanaf 6 februari 2008
12 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
KPN constateert dus dat SDF backhaul regulering helemaal geen onderdeel hoeft uit te maken van het volwaardig alternatief voor MDF Access. Zeker in de voorgestelde reguleringsperiode tot eind 2008 is er geen aanleiding om SDF backhaul te reguleren als volwaardig alternatief voor MDF Access omdat de huidige MDF dekking tot eind 2010 door KPN gegarandeerd is. Tot die tijd is het
volwaardige alternatief voor MDF Access gewoon MDF Access. Als er al reden zou zijn om SDF backhaul te reguleren dan is dat pas op zijn vroegst vanaf 2010 of als er significante aantallen centrales zijn uitgefaseerd. Er is dus geen enkele reden voor OPTA om de SDF backhaul regulering in 2008 nog geforceerd in te passen in de huidige ULL verplichtingen.
4.2 Is SDF Backhaul een bijbehorende faciliteit?
4.2.1 Randnummer 21
OPTA concludeert in randnummer 21 dat SDF backhaul een bijbehorende faciliteit is.
KPN bestrijdt dit onder verwijzing naar paragraaf 3.2 van deze reactie.
4.2.2 Randnummer 22
In randnummer 22 stelt OPTA zonder verdere motivatie dat SDF backhaul geen zelfstandige functie heeft en alleen afgenomen wordt ten behoeve van SLU.
Deze stelling is niet juist. SDF backhaul kan wel degelijk een zelfstandige functie vervullen. Met SDF backhaul heeft een aanbieder de beschikking over breedbandige transmissiecapaciteit op relatief korte afstand van eindgebruikers. Technisch staat niets een aanbieder in de weg om de SDF
Backhaul aan te sluiten op een eigen glasvezel naar een eindgebruiker. Dat dit niet een theoretische mogelijkheid is, blijkt uit concrete vragen die KPN hierover van Xxxxx ontvangen heeft.
4.2.3 Randnummer 23 tot en met 29.
In randnummer 23 stelt OPTA ten overvloede nogmaals dat SDF backhaul noodzakelijk is om
diensten aan eindgebruikers te kunnen leveren. Hierbij moet worden opgemerkt dat aangetoond dient te worden dat deze faciliteit niet bij anderen ingekocht kan worden (of eventueel zelf gebouwd). Dat laatste heeft OPTA niet gedaan. De conclusie in randnummer 24 is onvoldoende gemotiveerd. Ook uit de teksten die OPTA heeft opgenomen in randnummers 25 tot en met 28 wordt duidelijk dat een faciliteit alleen als bijbehorende faciliteit kan worden beschouwd indien zonder deze faciliteit de opgelegde toegangsregulering ineffectief zou worden. Voor SDF backhaul is dat niet het geval, althans voor het overgrote merendeel van de SDF kasten.
4.2.4 Randnummer 30
In randnummer 30 gaat OPTA in op mogelijke alternatieven voor SDF backhaul van KPN. Het is merkwaardig dat OPTA eerst tot de conclusie komt dat SDF backhaul van KPN een bijbehorende
13 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
faciliteit is voor SLU en pas nadat ze die conclusie getrokken heeft gaat onderzoeken of er
alternatieven buiten KPN zijn. OPTA dient eerst het onderzoek te doen naar mogelijke alternatieven voor een faciliteit alvorens zij vast kan stellen dat die faciliteit een bijbehorende faciliteit is.
4.2.5 Randnummer 34-36
In randnummers 34 tot en met 36 beargumenteert OPTA dat MDF backhaul verbindingen behoren tot de markt van wholesale terminating huurlijnen met een capaciteit van meer dan 2 Mbit/s. Vervolgens wil OPTA in randnummer 36 beargumenteren dat SDF backhaul niet tot die markt zou kunnen behoren. Daarbij hanteert OPTA de vergelijking tussen MDF backhaul en glasaansluitingen voor grote bedrijven. KPN merkt hier op dat noch de omvang van de eindgebruiker, noch de omvang van de MDF überhaupt een rol speelt in de marktafbakening voor wholesale terminating huurlijnen met een capaciteit van meer dan 2 Mbit/s. KPN benadrukt dat de markt voor genoemde terminating huurlijnen wordt afgebakend door het gegeven dat er sprake is van een huurlijn (transparante transmissiecapaciteit tussen twee netwerkaansluitpunten), dat deze meer dan 2 Mbit/s capaciteit heeft en dat deze aan één zijde verbonden is met een Telco POP en aan de andere zijde met een eindklantlocatie of een netwerklocatie. Een SDF backhaul verbinding voldoet aan deze definitie en valt dus binnen deze marktafbakening.
4.2.6 Randnummers 37-41
In randnummer 37 gaat OPTA in op het prijsverschil tussen MDF backhaul en SDF backhaul. Dit is naar de mening van KPN een te beperkte voorstelling van zaken. KPN neemt in de markt waar dat aan eindgebruikers van diensten op glas in veel gevallen veel lagere tarieven gevraagd worden dan de genoemde MDF backhaul prijzen. Er is in de markt voor wholesale terminating huurlijnen van meer dan 2 Mbit/s überhaupt geen sprake van eenheidsprijzen maar van klantspecifieke
aanbiedingen. De marktprijzen in de glasmarkt variëren van EUR 300 per maand tot EUR 3000 per maand, afhankelijk van de vraag van de klant en specifieke omstandigheden. Het verschil tussen een (willekeurig gekozen) prijspunt in de markt en een eveneens vrij willekeurig door een marktpartij geroepen vraagprijs is op zichzelf onvoldoende bewijs dat er sprake is van verschillende markten.
Nader onderzoek van OPTA is hier dus nodig.
In randnummer 38 geeft OPTA een graafprijs aan van EUR 50 per meter die zij ontleent aan de Analysys studie van 26 januari 2007. KPN heeft eerder aan OPTA aangegeven dat zij deze kostprijs als erg hoog beschouwt en dat zij zelf lagere kosten hanteert. KPN merkt op dat zij zelf (als één van de grootste gravers van Nederland) hierover geen gegevens heeft verstrekt aan Analysys. KPN heeft de onderbouwing, die Analysys geeft bij de graafkosten, aan een nader onderzoek onderworpen en heeft daarbij opgemerkt dat er een kostprijs van EUR 30 per meter wordt opgenomen voor een buis, bovenop graafkosten van EUR 20 per meter en kosten voor glas van EUR 5 per meter. De kostprijs van EUR 30 per meter is redelijk te plaatsten voor een betonnen mantelbuis die in het buitenland vaak gebruikt wordt om de HDPE buizen te beschermen. In Nederland worden HDPE buizen echter
14 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
meestal zonder bescherming los in de grond gelegd. Naar de mening van KPN is het onderzoek van Analysys op dit punt dus onzorgvuldig.
In randnummer 38 hanteert OPTA een afstand van 5 km per SDF kast. Hiermee wekt OPTA de suggestie, in combinatie met de naar de mening van KPN te hoge graafprijs, van zeer hoge kosten om SDF backhaul aan te leggen. KPN kan zich niet aan de indruk onttrekken dat OPTA hier met opzet een verkeerde voorstelling van zaken geeft om de discrepantie tussen de feitelijke marktsituatie en de door OPTA kennelijk gewenste regulering te verhullen.
• Ten eerste was OPTA op de hoogte van de KPN bezwaren tegen de door Analysys gehanteerde graafkosten en andere veronderstellingen uit het Analysys model.
• Ten tweede is het onjuist dat een concurrent 5 km per SDF kast moet graven. OPTA heeft immers zelf in het marktbesluit huurlijnen van 21 december 2005 al heeft geconstateerd dat er vrijwel overal in Nederland binnen een straal van 2 km glas van derden is en in een groot deel zelfs binnen een straal van 500 meter. OPTA heeft hiervoor zelfs een glaskaart
gemaakt.
• Ten derde had OPTA uit het Analysys model kunnen opmaken dat de graaflengte per SDF kast veel minder is dan 5 km. Analysys komt op 1,5 km per SDF kast maar daarin is geen rekening gehouden met de aanwezigheid van glas van derden. Ook heeft KPN in een eerdere reactie op het Analysys model aangegeven dat de door Analysys berekende gemiddelde graaflengte per SDF kast veel te lang is.
• De 5 km die OPTA in het ontwerpbesluit noemt is de lengte van de glasvezel tussen SDF kast en MC locatie. OPTA is er wel degelijk van op de hoogte dat de kabellengte veel korter is getuige onder andere randnummer 19 van het ontwerpbesluit waarin OPTA feitelijk zelf aangeeft dat er efficiency winst te behalen valt wanneer kasten in ringen worden geplaatst.
De concurrenten hoeven niet 5 km hoeven te graven maar in xx% van de SDF kasten minder dan 500 meter. Daarnaast ligt xx% van de kasten binnen een afstand van 500 meter van glas van derden.
KPN heeft in onderstaande figuur een voorbeeld opgenomen voor de situatie in Gouda (postcode gebieden 2806 en 2807). Wanneer KPN door de aangegeven locaties op de plattegrond van figuur 4 een ring tekent dan komt de ringlengte op ongeveer 9 km voor 33 kasten. Per kast moet er dan rond de 300 m gegraven worden. Bij graafkosten van EUR xx komt de investering per SDF kast in genoemd voorbeeld op EUR xxxx. Wanneer de vraagprijs EUR 300 per maand is dan is de terugverdientijd tussen de 1 en 5 jaar wat voor een investering in glas alleszins redelijk is. Zeker gezien het feit dat de partij die in het glas investeert, voor zichzelf een uitstekende uitgangspositie verwerft voor een vervolginvestering in FTTH. Een partij die besluit in dit voorbeeld zelf aan te gaan leggen heeft bovendien nog mogelijkheden om de investering verder terug te dringen. Zo kan deze gelijktijdig met KPN investeren om daardoor graafkosten te verlagen. Ook kan deze partij gebruik maken van stukken dark fiber of lege buisruimte in het gebied. Daarnaast kan de glasring ook aangewend worden om eventuele zakelijke klanten in dit gebied aan te sluiten.
15 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
# # #### ## # # ## # # # ### # # # # # ## ## # ## # # #
Figuur 4: posities van kabelverdeelkasten in Gouda oost.
4.2.7 Randnummer 39
In dit randnummer beargumenteert OPTA aan de hand van het Analysys model dat het niet rendabel is voor een SDF Backhaul partij om glas uit te rollen naar SDF locaties, uitsluitend voor het ontsluiten van straatkasten. Tevens concludeert Analysys dat het onwaarschijnlijk is dat andere aanbieders dan KPN een met KPN concurrerend aanbod kunnen doen. Dat Analysys tot deze conclusie komt is niet verwonderlijk. Het model dat Analysys gebouwd heeft toont namelijk ernstige tekortkomingen. Naast de hoogte van de graafprijs komt Analysys ook tot een veel te hoge inschatting van het aantal kilometers graven per SDF kast. KPN heeft OPTA op deze tekortkomingen gewezen maar OPTA heeft het niet noodzakelijk gevonden om hierop te reageren of iets met de KPN reactie te doen. Een andere ernstige tekortkoming in het model van Analysys is het totaal negeren van het aanwezige glas
500 m
16 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
van derden. Zoals KPN hierboven heeft aangegeven ligt het overgrote deel van de SDF kasten binnen 500 meter van glas van derden. Dit, en de relatief geringe onderlinge afstand tussen de kasten, biedt uitstekende mogelijkheden voor backhaul aanbieders om een met KPN concurrerend aanbod te doen.
4.2.8 Randnummers 48-50
In randnummers 48-50 geeft OPTA een analyse van de mogelijkheden die Kabelmaatschappijen hebben om SDF Backhaul te leveren. OPTA komt tot de terechte conclusie dat het glas van de grote kabelbedrijven tot aan wijkcentrum (1000 aansluitingen) of groepsversterker (300 aansluitingen) komt. Opvallend is dan dat OPTA concludeert dat slechts enkele SDF kasten zich in de buurt van het glas van deze kabelbedrijven zouden bevinden. Zeker het glas naar de groepsversterkers kan nooit ver verwijderd zijn van de SDF kasten, althans niet verder dan de onderlinge afstand tussen twee SDF kasten. Kabelbedrijven hebben namelijk dezelfde prikkel voor de plaatsing van wijkcentra en groepsversterkers namelijk een zo kort mogelijke kabellengte naar eindgebruikers. Hierdoor zullen deze groepsversterkers en wijkcentra veelal centraal in de wijk opgesteld staan. Hetzelfde geldt voor SDF kasten. KPN verwacht op grond hiervan dat de SDF kasten hooguit 500 meter verwijderd zijn van het glas van kabelbedrijven en in de meeste gevallen veel dichterbij. Dit komt overeen met de feitelijk gegevens waarover KPN beschikt.
Dat kabelbedrijven weinig interesse tonen in het leveren van SDF Backhaul is weinig overtuigend.
Het is een algemeen gegeven dat kabelbedrijven op dit moment weinig interesse tonen in de
wholesale markt. Omdat SDF backhaul nog helemaal in de beginfase van zijn ontwikkeling zit zijn er ook onzekerheden rond de marktpotentie van SDF backhaul. Dat partijen zich in deze fase
terughoudend tonen ten aanzien van toezeggingen om deze markt te gaan bedienen is dan ook niet meer dan logisch. Dat neemt niet weg dat deze bedrijven wel de mogelijkheden en de prikkels hebben om deze markt te gaan bedienen.
Al zouden kabelbedrijven zelf geen interesse hebben in het aanbieden van SDF Backhaul, dan is er altijd de mogelijkheid dat kabelbedrijven stukken dark fiber en lege buisruimte aanbieden aan andere aanbieders die deze trajecten aan elkaar verbinden tot een SDF backhaul netwerk.
Ook het argument dat afnemers er de voorkeur aan geven SDF backhaul verbindingen bij één partij af te nemen kan niet van doorslaggevende betekenis zijn. Het landschap van aanbieders van glas verandert zeer snel door consolidatie en overnames. Daarnaast zijn er tussenpersonen (brokers) actief die het aanbod van diverse glasaanbieders bundelen en doorverkopen. Het bij meerdere partijen inkopen van dark fiber kan dus geen onoverkomelijke bezwaren opleveren.
De conclusie die OPTA in randnummer 50 trekt ten aanzien van de mogelijke rol van kabelbedrijven in de levering van SDF Backhaul wordt door KPN dus niet gedeeld.
17 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
4.2.9 Randnummer 51-56
In randnummer 51-56 komt OPTA tot de conclusie dat andere aanbieders van glas geen rendabele case voor SDF Backhaul hebben en daardoor geen alternatief vormen voor SDF Backhaul van KPN.
OPTA gaat hier echter wederom voorbij aan de realiteit binnen de glasmarkt namelijk dat een partij door inkoop van dark fiber trajecten en lege buisruimte in korte tijd een groot glasnetwerk kan bouwen waarmee een belangrijk deel van de SDF kasten ontsloten kan worden. KPN wijst er wederom op dat uit eigen onderzoek blijkt dat meer dan xxx van de kasten zich binnen 300 meter van glas van derden bevindt en xxx van de SDF kasten binnen een straal van 500 meter van het glas van derden.
Bovendien staan de kasten zo dicht bij elkaar dat bij een cascade of ring een investering van tussen de xx en xx kEUR per SDF kast volstaat op basis van volledige zelfbouw. Bij een door OPTA gesuggereerde vraagprijs van EUR 300 per maand is de terugverdientijd tussen de 3 en 8 jaar wat voor een investering in glas alleszins acceptabel is.
4.2.10 Randnummer 60
OPTA concludeert dat zich bij SDF backhaul dezelfde mededingingsverstoringen kunnen voordoen als bij ontbundelde toegang. Deze conclusie is onvoldoende onderbouwd door OPTA en wordt
weersproken door de feiten. De gang van zaken uit het verleden rond ontbundelde toegang mag niet bepalend zijn voor het opleggen van verplichtingen rond sub loop unbundling anno 2008.De
marktomstandigheden zijn zeer verschillend. KPN ondervindt in deze periode veel concurrentie van de kabel en wordt geconfronteerd met een leegstroom van het vaste netwerk. Daardoor is KPN juist gebaat bij andere partijen die het netwerk met KPN willen delen.
Puntsgewijs wordt hieronder ingegaan op iedere mededingingsverstoring die door OPTA wordt genoemd:
• Leveringsweigering/toegangsweigering:
KPN heeft overeenstemming bereikt met Xxxxx over de prijzen van SDF backhaul en KPN heeft ook een (generiek) openbaar aanbod voor SDF Backhaul gepubliceerd. Er zal binnen afzienbare termijn een nieuw openbaar aanbod worden gepubliceerd. Op grond hiervan mag niet worden gesteld dat er gevaar van leveringsweigering zou kunnen optreden;
• Prijsdiscriminatie:
In het openbare aanbod van KPN zullen de tarieven worden opgenomen die door iedere partij afneembaar zijn. Van prijsdiscriminatie is daarom geen sprake;
• Excessieve prijzen:
De tarieven, die met Xxxxx zijn overeengekomen, zijn het resultaat van onderhandelingen. Dit resultaat is alleszins in overeenstemming met uitgangspunten van kostenoriëntatie en het is zelfs de vraag of toepassing van kostenoriëntatie niet zou leiden tot hogere tarieven. KPN is gaarne bereid om nader inzicht te geven in de tarieven;
18 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
• Discriminatoir gebruik of achterhouden van informatie:
Op basis van de aanpak door KPN van het referentie aanbod voor SLU en het vrijwillige aanbod voor SDF Backhaul kan niet worden gezegd dat KPN informatie heeft
achtergehouden of gaat achterhouden. In dit licht is ook relevant dat KPN een half jaar tevoren aankondigt welke straatkasten zullen worden uitgerold. Dat is van belang voor de uitrol van SDF Backhaul.
• Vertragingstactieken:
KPN biedt juist aan dat partijen bij de uitrol van nieuwe straatkasten gelijk collocatie kunnen afnemen. Daar hoort uiteraard bij dat er ook een tijdig aanbod voor SDF Backhaul is. Voor vertragingstactieken is geen reden.
• Oneigenlijke voorwaarden:
Zoals gezegd is er reeds een (generiek) openbaar aanbod gepubliceerd door KPN. Dat zal worden vernieuwd op basis van de overeenstemming die is bereikt met Xxxxx. Voor oneigenlijke voorwaarden is daarom geen plaats;
• Kwaliteitsdiscriminatie;
De kwaliteit van de SDF Backhaul wordt overeengekomen met de contractpartij. Voor KPN is daarbij non-discriminatie het uitgangspunt;
• Oneigenlijk gebruik van informatie:
Binnen KPN worden zogenaamde Chinese Walls aangehouden tussen de wholesale afdelingen en de retail afdelingen.;
• Kruissubsidiëring:
Zoals gezegd is KPN bereid om nader inzicht te geven in het tarief van SDF-backhaul om te laten zien dat er van kruissubsidie geen sprake is;
• Bundeling/koppelverkoop:
Doordat er een openbaar aanbod is, is het SDF Backhaul aanbod afneembaar zonder bundeling met andere diensten;
• Strategisch productontwerp:
SDF Backhaul is een transparante dienst die weinig gevoelig is voor strategisch productontwerp.
4.3 Verplichtingen
In de inleiding geeft OPTA aan dat voor SDF backhaul dezelfde verplichtingen zouden moeten gelden als voor ULL. OPTA geeft hierbij hoofdzakelijk twee redenen:
• Het in de ogen van OPTA ontbreken van alternatieven.
• Het in de ogen van OPTA beëindigen van de MDF Access dienstverlening.
Op het eerste argument is KPN al uitgebreid ingegaan. KPN heeft in haar reactie op randnummers 21 t/m 56 aangetoond dat er voor een aanbieder van SDF backhaul wel degelijk een business case te maken is, zelfs wanneer een SDF backhaul afnemer niet bereid is meer te betalen dan EUR 300 per maand.
19 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
Ook het tweede argument is naar de mening van KPN niet valide. Ten eerste is het onjuist dat de MDF dienstverlening beëindigd wordt. KPN heeft inmiddels in MoU’s met marktpartijen toegezegd dat er 196 MDF locaties openblijven waarmee partijen 50% dekking behouden. In deze gebieden is er dus sowieso geen reden om SDF backhaul te reguleren omdat aanbieders de mogelijkheid hebben om hun dienstverlening vanuit de MDF voort te zetten. Voor de overige gebieden blijft de MDF minimaal tot medio 2010 open zodat er tot die tijd ook geen reden is om SDF backhaul te gaan reguleren. Of er vanaf die datum een noodzaak bestaat om SDF backhaul vanaf die datum te gaan reguleren zal OPTA te zijner tijd in een nieuwe marktanalyse moeten onderzoeken. Vooralsnog ziet KPN dus geen enkele reden om nu nog voor de periode tot eind 2008 verplichtingen op te leggen voor SDF Backhaul.
Het opleggen van verplichtingen voor SDF Backhaul is voorbarig en daarom niet passend De uitrol van de nieuwe straatkasten in het kader van het All IP programma is nog nauwelijks begonnen. Er is ook nog maar nauwelijks vraag naar SLU Access en SDF Backhaul door andere partijen. Zoals bekend heeft alleen Xxxxx to dusver belangstelling getoond. Concrete bestellingen zijn door Xxxxx echter nog niet geplaatst. Dat betekent ook dat andere potentiële leveranciers van SDF Backhaul of een vergelijkbare dienst nog nauwelijks zicht hebben op de potentie van deze
dienstverlening. In dat licht is het voorbarig om te concluderen dat er géén alternatieven voor SDF Backhaul van KPN zijn en dat daarom regulering van de SDF Backhaul dienst van KPN noodzakelijk is. Zeker nu de uit de gegevens van KPN blijkt dat er wel degelijk mogelijkheden voor concurrentie zijn.
4.3.1 Verplichting tot toegang
Een toegangsverplichting is naar de mening van KPN overbodig daar KPN op eigen initiatief al een aanbod heeft gepubliceerd. In paragraaf 4.1 gaat KPN nader in op dit aanbod.
KPN heeft ook een prikkel om SDF backhaul te bieden. Zoals KPN hierboven heeft aangegeven zijn er diverse alternatieven beschikbaar. Door zelf SDF backhaul aan te bieden kan KPN de
bezettingsgraad op haar eigen locale glasnetwerk vergroten waardoor de kosten lager worden.
Wanneer een SDF partij op een andere manier in de backhaul behoefte voorziet dan loopt KPN die wholesale omzet mis en is de bezettingsgraad van het locale glas niet optimaal.
In randnummer 75 gaat OPTA in op het SDF aanbod dat KPN op de wholesale site gepubliceerd heeft. OPTA trekt dit aanbod in twijfel, vooral vanwege de passage dat dit aanbod het startpunt voor verdere onderhandelingen is. Op grond hiervan concludeert OPTA dat KPN hier serieus SDF backhaul aanbod zou doen.
20 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
Naar de mening van KPN trekt OPTA hier een onjuiste conclusie over het aanbod van KPN. Het feit dat KPN aangeeft dat er ruimte bestaat om over het aanbod verder te onderhandelen geeft juist aan dat KPN rekening wenst te houden met de wensen van de klant. Als KPN zich als monopolist zou gedragen dan zou zij juist het SDF backhaul aanbod in beton gieten en geen onderhandelingsruimte bieden. Ook het gegeven dat het hier om een betrekkelijk nieuwe dienst gaat maakt het noodzakelijk om ruimte te houden voor specifieke wensen van afnemers. Als laatste is het in de markt voor glasaansluitingen nu eenmaal gebruikelijk dat er klantspecifiek onderhandeld wordt over de prijs en andere voorwaarden. Zo heeft iedere klant specifieke wensen en omstandigheden die zich lastig laten vertalen in een standaard aanbod.
Het aanbod uit paragraaf 4.1 dat KPN inmiddels is overeengekomen met Xxxxx en dat als openbaar aanbod zal worden gepubliceerd toont aan dat toegangsverplichtingen overbodig zijn.
4.3.2 Transparantie en Non-discriminatie
KPN wijst op het bestaande (generiek) openbare aanbod voor SDF Backhaul en de
overeenstemming met Xxxxx. Dit zal worden omgewerkt in een nieuw openbaar aanbod dat non- discriminatoir afneembaar is. Daarmee wordt voldaan aan transparantie en discriminatie en zijn specifieke verplichtingen op dit gebied niet nodig en passend.
4.3.3 Kostenoriëntatie
Ook voor de verplichting tot kostenoriëntatie verwijst OPTA grotendeels naar het ULL besluit.
Deze verplichting is niet proportioneel omdat in de meeste gevallen er alternatieven voor SDF backhaul van KPN aanwezig zijn en dat partijen in die gevallen een positieve business case hebben bij het aanbieden van SDF backhaul. Een verplichting tot kostenoriëntatie is zeker niet proportioneel voor die SDF kasten waar zich in de onmiddellijke omgeving glas van concurrenten bevindt. Ook is deze verplichting niet proportioneel in die gebieden waar MDF dekking blijft bestaan. Het is relevant dat MDF Access tot en met medio 2010 in stand blijft.
4.3.4 Nadere invulling van de verplichtingen: toegangsverplichting
In randnummer 84 beperkt OPTA zich voor wat betreft de uitkoppeling van SDF backhaul tot lokaal en metro niveau. KPN is van mening dat toegang op metro niveau niet meer noodzakelijk is indien toegang tot lokaal niveau aangeboden kan worden. Aangezien het lokale niveau vergelijkbaar is met het huidige MDF niveau en er ook volgens OPTA vanaf MDF niveau voldoende alternatieven zijn voor marktpartijen is uitkoppeling op lokaal niveau voldoende. De verbindingen tussen MB en MC locaties in de All-IP infrastructuur behoren naar de mening van KPN dus niet onder de verplichtingen te
21 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
vallen, behoudens die gevallen waar uitkoppeling op de MB door KPN om technische redenen niet geleverd kan worden.
Wat betreft de bijbehorende faciliteiten die nodig zijn voor de uitkoppeling van SDF backhaul merkt KPN het volgende op: aangezien de uitkoppeling volledig optisch is, is er geen dwingende noodzaak om de apparatuur in de onmiddellijke omgeving van het uitkoppelpunt op te stellen. Om die reden is een toegang tot de SDF backhaul uitkoppeling, die bereikbaar is vanaf de openbare weg, voldoende.
Het “Fiber Concentration Point”, dat KPN op haar website heeft gepubliceerd, voldoet hieraan.
Regulering van overige faciliteiten zijn dus niet noodzakelijk.
4.3.5 Nadere invulling van de verplichtingen: Kostenoriëntatie
In deze paragraaf pleit OPTA voor éénjarige tariefregulering. KPN ziet niet in waarom er voor de invulling van de kostenoriëntatieplicht niet aangesloten kan worden bij het WPC model. In het huidige goedgekeurde WPC model zijn de kosten voor glasaansluitingen voor zakelijke en wholesale klanten al opgenomen. Zeker in 2008 zullen de kosten voor SDF backhaul glasaansluitingen daar niet wezenlijk van afwijken daar al deze verbindingen gebruik maken van dezelfde lokale en metro glasringen.
4.4 Effecten van de verplichtingen
In de analyse van de effecten van de voorgestelde regulering komt OPTA tot een bedrag van 200.000 tot 250.000 aan kosten en een veel groter effect aan welvaartsopbrengst en consumentensurplus.
Aan vooral de laatste twee plaatst KPN de nodige twijfels. Ten eerste gaat OPTA ten onrechte uit van het geheel verlaten van de MDF. In 2008 zal er geen enkele MDF verlaten worden. Het deel van het welvaartseffect en consumentensurplus dat toegewezen kan worden aan SDF backhaul is daardoor miniem. Daarnaast gaat OPTA op voorhand uit van een daling met 10% van de SDF backhaul tarieven als gevolg van de tariefregulering. Deze aanname lijkt niet waarschijnlijk. KPN wijst in dit verband naar het aanbod aan Xxxxx zoals beschreven in paragraaf 4.1. KPN is van mening dat dit aanbod marktconform is en zal dit indien nodig aan de hand van een kosteninschatting aantonen. Bij de introductie van gereguleerde ILLs van 34Mbit/s en 155 Mbit/s kwamen de kostprijzen overigens veel hoger uit dan de op dat moment gangbare MDF Backhaul tarieven. KPN verwacht om die reden dus een verwaarloosbaar welvaartseffect en consumentensurplus waardoor er geen baten staan tegenover de reguleringskosten.
5 Conclusie
KPN komt tot de volgende conclusies:
1. Er zijn meerdere economisch haalbare alternatieven voor SDF Backhaul. SDF Backhaul van KPN is daarom geen bijbehorende faciliteit bij ULL.
22 van 26
Datum 13 februari 2008
Versie def opb
2. De voorgestelde regulering is disproportioneel gezien het met Xxxxx overeengekomen aanbod.
3. De voorgestelde regulering is ook voorbarig. Wellicht doen zich in de komende tijd
alternatieve aanbieders van SDF Backhaul voor wanneer er meer zicht is op de vraag naar deze dienstverlening
4. SDF backhaul regulering is niet noodzakelijk als volwaardig alternatief voor MDF. KPN heeft in de MoU van 6 februari 2008 een volwaardig alternatief voor MDF Access gepubliceerd.
5. De baten in termen van welvaartsopbrengst en consumentensurplus zullen afwezig zijn. Er zijn echter wel aantoonbare reguleringskosten.
23 van 26
Datum Bijlage A 13 februari 2008
Auteur Frank Fleuren
Telefoon (070) 446 06 85
Versie def opb
Bijlage A : Beschrijving brongegevens
1.1 Gegevens van glas van concurrenten
De gegevens van glas van concurrenten wordt door KPN continu verzameld op basis van de volgende bronnen: KLIC, gegevens over meeleg-trajecten, openbare gegevens die concurrenten gepubliceerd hebben op internet en inzichten van KPN consultants. De gegevensset van KPN bevat postcodegebieden waar volgens KPN zich glas van concurrenten moet bevinden die niet in KLIC geregistreerd staat. KLIC is volgens KPN niet volledig. Ook mist KLIC de glas gegevens van de kabelaars omdat in KLIC niet duidelijk wordt of een leiding coax of glas betreft. De gegevensset van KPN is daarom ook niet volledig daar KPN niet over de mogelijkheden beschikt om alle glas van kabelaars nauwkeurig in kaart te brengen. Niettemin is KPN van mening dat de gehanteerde gegevens nauwkeurig genoeg zijn voor een getrouw beeld van de in deze reactie geschetste marktsituatie.
KPN is bereid om desgevraagd deze gegevens aan OPTA te overhandigen onder de voorwaarde dat OPTA deze gegevens als KPN bedrijfsvertrouwelijk behandelt.
1.2 Gegevens van SDF kasten per 4 positie postcode
Op basis van gegevens uit de netwerkadministratie van KPN (KANVAS) is de locatie van de huidige kabelverdeelkasten bepaald. In de analyses voor deze reactie is KPN er van uit gegaan dat alle kasten geschikt gemaakt worden voor SDF. In de praktijk zal KPN om kosten te besparen minder kasten voor SDF geschikt maken. Voor de berekeningen heeft dit als effect dat de backhaul efficiënter kan worden aangelegd. De berekeningen in deze reactie vormen dus een conservatieve schatting van de kosten die een concurrent moet maken voor zelfbouw van SDF Backhaul.
1.3 Overige gegevens per 4 positie postcode
De oppervlakte per 4PPC is afkomstig uit een commercieel verkrijgbaar GIS bestand (4PPC polygoon). Dit soort bestanden zijn verkrijgbaar bij GIS leveranciers als Andes of BRIDGIS.
24 van 26
Datum Bijlage A 13 februari 2008
Auteur Frank Fleuren
Telefoon (070) 446 06 85
Versie def opb
Bijlage B : Voorbeelden van gebieden met glas derden
In deze bijlage geeft KPN een aantal kaarten van typische gebieden met daarin opgenomen de locaties van de SDF kasten en de locaties van glas van derden.
1.1 Postcodegebied 1011 en 1012 Amsterdam
1.2 Postcodegebied 3054, 3055 en 3056 Rotterdam Hillegersberg
1.3 Postcodegebied 2806 en 2807 Gouda Oost
1.4 Postcodegebied 2811 Reeuwijk
1.5 Gemeente Tytsjerksteradiel
25 van 26
Datum Bijlage A 13 februari 2008
Versie def opb
Bijlage C : Beschrijving geografisch model voor de berekening van graaflengtes
Bij het geografisch model wordt via een benaderingsformule een inschatting gemaakt voor de lengte van een ring of cascade van meerdere kasten. In de literatuur11 is een eenvoudig model voor het berekenen van de ringlengte langs een aantal locaties beschikbaar waarbij alleen de oppervlakte van het gebied een rol speelt en het aantal locaties binnen dat gebied. De formule die in dat model gehanteerd wordt voor de schatting van de ringlengte is:
n n S lring =
Waarbij lring de ringlenge is, S de oppervlakte van het gebied en n het aantal SDF kasten binnen dat gebied. Voorwaarde voor een correcte werking van deze formule is wel dat de SDF kasten enigszins homogeen verdeeld zijn over het gebied. Wanneer de kasten niet homogeen verdeeld zijn in een gebied dan levert deze formule vaak een overschatting van de ringlengte op. KPN heeft de formule op een beperkt aantal punten getoetst met een GIS systeem.
11L.A. Ims e.a.; Broadband Access networks, introduction strategies and techno-economic evaluation, 1998 Chapman & Hall,
ISBN 0 412 82820 0
26 van 26
Datum Bijlage C 13 februari 2008
Auteur Frank Fleuren
Telefoon (070) 446 06 85
Versie def opb
Bijlage D : Regulering SDF Backhaul en infrastructuur concurrentie
Een gereguleerd aanbod van SDF backhaul heeft impact op de investeringen van marktpartijen in glas in het aansluitnet. Met een streng gereguleerd SDF backhaul aanbod kunnen concurrenten deze backhaul bij KPN gaan inkopen om die vervolgens te verbinden met het laatste stukje eigen glas naar de eindklant. Hierdoor zal de bereidheid om te investeren in glas bij Telco’s afnemen. Dit is in strijd met het streven naar infrastructuur concurrentie dat ook door OPTA wordt onderschreven.
Een toenemend aantal vooraanstaande economen constateert een negatieve impact van strenge toegangsregulering op de investeringen in alternatieve toegang. KPN wijst op de volgende publicaties:
Martin Cave e.a.; Encouraging infrastructure competition via the ladder of investment;
Telecommunications Policy, 2006
Een artikel waarin de auteur een opslag op de kostengeoriënteerde tarieven bepleit, die de optiewaarde van inkopen ten opzichte van zelf investeren representeert. Hierdoor zullen toetreders eerder gestimuleerd worden om zelf te investeren in infrastructuur.
Sweder van Wijnbergen en Joost Poort; OPTA geeft KPN boete op innovatie; NRC 7-11-2006 Ook deze auteurs pleiten voor een andere basis voor het vaststellen van de toegangstarieven om partijen een prikkel te geven om zelf te investeren.
Waverman e.a.; Access Regulation and Infrastructure Investment in the Telecommunications Sector:
An Empirical Investigation; Te downloaden van ETNO site
Deze studie van het LECG toont een empirisch verband tussen de mate van
toegangsregulering en de hoogte van investeringen in toegang. De conclusie is dat strenge regulering (lage toegangstarieven) leidt tot lagere investeringen.
Jerry A. Hausman; J. Gregory Sidak; Did Mandatory Unbundling Achieve Its Purpose? Empirical Evidence from Five Countries; http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=623221
De auteurs komen tot de conclusie dat toegangsregulering in geen van de vijf onderzochte landen heeft geleid tot het betreden van een volgende trede op de investeringsladder.
Gezien de kritische houding van deze economen ligt het voor de hand dat OPTA een grondig onderzoek verricht naar de mogelijke consequenties van regulering van SDF backhaul voor de investeringen in alternatieve infrastructuur. In het ontwerpbesluit laat OPTA deze consequenties onbesproken.
