Openbare versie
Marktanalyse Breedband 2008
Unbundled Local Loop
MDF, SDF en ODF Access (incl. SDF Backhaul)
Zienswijze / Bedenkingen KPN
n.a.v. Ontwerp Besluit Ontbundelde Toegang op Wholesale niveau
OPTA dd 29 juli 2008
Inleiding
Hieronder volgt de reactie van KPN op het ontwerpbesluit van OPTA d.d. 29 juli 2008 inzake de marktanalyse ULL.
Onze reactie bestaat uit twee delen: het eerste deel betreft een reactie over MDF, SDF en ODF. Het tweede deel bestaat uit onze reactie over SDF-backhaul. Als onderdeel van onze reactie is een aantal bijlagen toegevoegd.
De passages die bedrijfsvertrouwelijk zijn, worden aangegeven met [KPN VERTROUWELIJK … ].
Contactpersoon van KPN is:
Jilles van den Beukel Postbus 30000 2500 GA Den Haag Tel. 070-4460720
E-mail: jilles.vandenbeukel@kpn.com
Inhoudsopgave
Inleiding ... 2
Inhoudsopgave ... 3
0. Algemene inleiding ... 4
1. Samenvatting ... 6
1.1. Verandering in concurrentie... 6
1.2. Keuze tussen FttC & FttH... 7
1.3. Beoogde samenwerking met Reggefiber ... 7
1.4. Investeringen in FttH zullen lokaal worden afgewogen ... 8
1.5. MDF migratie zal in komende reguleringsperiode een zeer beperkte impact hebben. ... 8
2. MDF-, SDF- en ODF access... 10
2.1. Retailmarkt... 10
2.1.1. Multiplay over koper concurreert niet met multiplay over FttH en coax ... 10
2.1.2. Dominantie retailmarkt ... 12
2.2. Wholesale markten... 13
2.2.1. Afbakening wholesalemarkt... 13
2.2.2. Dominantie op de wholesalemarkt ... 15
2.3. Potentiële mededingingsverstoringen ... 16
2.3.1. MDF & SDF... 16
2.3.2. ODF... 16
2.4. Verplichtingen... 16
2.4.1. MDF-access... 16
2.4.2. SDF access ... 17
2.4.3. ODF-access ... 18
2.4.4. Invulling Kostenoriëntatie... 20
3. Zienswijze SDF Backhaul ... 21
3.1. Inleiding ... 21
3.2. SDF backhaul is geen bijbehorende faciliteit van SLU ... 21
3.2.1. Wanneer is er sprake van een bijbehorende faciliteit ... 21
3.3. OPTA heeft haar zienswijze in het marktbesluit onvoldoende onderbouwd ... 22
3.3.1. Graafprijs... 22
3.3.2. Schaalvoordelen en glas van derden ... 22
3.3.3. Meeleggen is weldegelijk een optie ... 22
3.4. Conclusie... 23
4. Bijlagen... 24
Bijlage 1: Persberichten DOCSIS 3.0 Bijlage 2: Standaard ODF overeenkomst
Bijlage 3: Brief aan marktpartijen dd 29 juli 2008 Bijlage 4: Onderzoek KPMG
Bijlage 5: Persberichten van acties kabelaars tegen glas Bijlage 6: Rapport Case Associates
Bijlage 7: Onderzoek Ernst & Young Bijlage 8: Jaarverslag Ziggo
Bijlage 9: Third party cable access in the Netherlands, 2004, VKA Bijlage 10: rapport Allan& Overy
Bijlage 11: Brief aan marktpartijen dd 17 juli 2008
0 . Algemene inleiding
Inleiding
In deze inleiding reageren wij kort op een aantal hoofdzaken van de ontwerpbesluiten van OPTA.
Daarbij komt ook het begeleidende document ‘Context en perspectief bij de ontwerpbesluiten’ aan de orde.
Two is as good as it gets
In het kader van de veel geciteerde opmerking ‘two is not enough’ van OPTA willen wij enkele kanttekeningen maken over de vraag in hoeverre het realistisch is dat er méér dan twee vaste aansluitnetwerken in één regio komen. Schaalgrootte speelt hierin een belangrijke rol. Vanuit bedrijfseconomisch perspectief lijkt het niet aannemelijk dat hiervan sprake zal zijn. Vanuit hetzelfde bedrijfseconomisch perspectief is het een rationele strategie voor KPN om toegang te bieden aan andere telecom aanbieders op het netwerk. Dat betekent dat, ook in een situatie van twee aansluitnetwerken, er sprake zal zijn van veel concurrentie op wholesale en retail dienstenniveau.
Regulering is in zo’n situatie niet per definitie noodzakelijk. Een marktanalyse zou daarom niet op voorhand moeten beginnen met het uitgangspunt dat twee vaste aansluitnetten onvoldoende concurrerend zijn. In een marktanalyse is immers ruimte voor een onafhankelijke beoordeling van de concurrentiesituatie noodzakelijk.
Ook een blik op het buitenland laat zien dat de aanwezigheid van twee infrastructuren lang geen vanzelfsprekendheid is. In weinig landen van de EU zijn twee vaste aansluitnetwerken met (bijna) landelijke dekking aanwezig. De kabel heeft slechts in een beperkt aantal gevallen in andere landen dezelfde combinatie van penetratie, technologische hoogwaardigheid en dienstenaanbod als in Nederland. In sommige van die landen zijn er wel initiatieven voor een nieuw glasnetwerk zoals Fastweb in Italië. Maar de omvang van die initiatieven leidt nog lang niet tot een met Nederland vergelijkbare situatie van twee vaste aansluitnetwerken.
Zekerheid over regulering
De ontwerpbesluiten van OPTA hebben betrekking op de komende drie jaar en moeten daarom prospectief zijn. In dat licht is het van belang dat de besluiten van OPTA een klimaat scheppen waarin de verwachting gewettigd is dat investeringen in nieuwe infrastructuur kunnen gedijen, ook als nadat de investering is gedaan de marktomstandigheden zich vooralsnog minder gunstig blijken te ontwikkelen en het marktrisico dus groter blijkt te zijn dan eerder wellicht door een toezichthouder is in geschat. Eindgebruikers en telecom aanbieders zullen uiteraard kunnen profiteren van nieuwe infrastructuur die meer bandbreedte en hogere snelheden biedt. Maar investeerders moeten dan wel weten waar zij aan toe zijn vóórdat zij investeren. In het begeleidende Context document van OPTA geeft OPTA weliswaar een aanzet voor zekerheid maar biedt nog onvoldoende zicht op wat wij kunnen verwachten op het gebied van regulering van glas in de komende reguleringsperiode en de periode daarna. Er zal duidelijkheid moeten komen over de vraag of en hoe OPTA ingrijpt in de tarieven van ODF en WBA en of OPTA de zekerheid kan verschaffen dat de businesscase gedurende de terugverdienperiode niet wordt ondermijnd. Zolang hierover geen duidelijkheid bestaat, is het onwaarschijnlijk dat investeerders bereid zijn om te investeren in een grootschalige uitrol van glas.
Open wholesale model
De concurrentiedruk van de kabel is groot. KPN verliest nog steeds veel telefonie- en internetklanten
aan de kabel. De kabel staat er ook veel beter voor op de Multiplay markt. In dat licht is KPN een
strategie van een open wholesale model begonnen onder het motto ‘beter een wholesale klant dan
helemaal geen klant’. Al vanaf het begin van de All IP plannen is de opzet van het nieuwe netwerk van
KPN geweest dat er meerdere telecom aanbieders meerdere diensten kunnen aanbieden. Dat wordt uiteraard ook mogelijk gemaakt door IP-technologie waarbij alle diensten over één infrastructuur kunnen worden aangeboden. Het open wholesale model wordt ook gevolgd voor de FttH netten die door Reggefiber worden uitgerold en waarin KPN een deelneming wil nemen. In de ontwerpbesluiten van OPTA wordt onvoldoende rekening gehouden met deze wijziging van strategie door KPN als gevolg van de marktdruk. OPTA gaat nog teveel uit van de gedachte dat KPN een closed shop strategie wil volgen. Een gedachte die de kabelexploitanten uitdrukkelijk wél ondersteunen.
Glas: FttH en koper worden ten onrechte gerekend tot dezelfde markt
In de besluiten gaat OPTA er ten onrechte vanuit dat FttH een opvolger is van het koper netwerk waardoor in de wholesale marktdefinities koper en FttH ten onrechte tot één markt worden gerekend.
Hieraan ligt ten grondslag dat de ontwikkeling van Multiplay diensten op de retail markten onvoldoende worden meegenomen. Alleen FttH netwerken en kabelnetten kunnen een gelijkwaardig Multiplay aanbod bieden met telefonie, breedband Internettoegang van hoge snelheden en analoge en digitale televisie. Een Multiplay aanbod via het koper netwerk kan géén analoge televisie bieden en geen hogere Internetsnelheden.
Deze constatering is van belang voor de marktafbakening van de markten van lage kwaliteit WBT en ontbundelde toegang. Het is de vraag of FttH tot dezelfde markt als koper gerekend mag worden. In ieder geval behoren FttH en kabel tot dezelfde markt van WBT en ontbundelde toegang. Dat heeft ook gevolgen voor de dominantie analyse. De positie van de kabel voor Multiplay (en uiteraard televisie) is zo sterk dat, nu FttH nog zo in de kinderschoenen staat, er geen sprake is van aanmerkelijke marktmacht van een aanbieder van FttH.
Overkill van wholesale maatregelen
Het intrekken van de retail maatregelen op de markt van vaste telefonie is terecht en past bij de concurrentie op de telefonie markten. Met name de ontwikkeling van VoB op de consumenten en zakelijke markten brengt mee dat de concurrentie is toegenomen en alleen maar zal blijven toenemen.
Bij de keuze voor de maatregelen kiest OPTA terecht voor het stimuleren van infrastructuurconcurrentie door in beginsel maatregelen te nemen die toegang bieden op een ‘zo laag mogelijk’ punt in het netwerk. Deze benadering wordt gevolg voor WBT en ULL over koper en glas.
Doordat KPN pas na de publicatie van de ontwerpbesluiten in staat was om informatie te geven over de uitfasering van de MDF - centrales, kon OPTA in haar ontwerpbesluit niet meewegen dat er in de komende reguleringsperiode geen MDF- access, op enkele centrales na, wordt uitgefaseerd. In het ontwerp besluit gaat OPTA er nog vanuit dat er de komende jaren veel MDF centrales verdwijnen waardoor de afhankelijkheid van WBT van KPN groter zou worden. Nu deze informatie wel bekend is gemaakt, gaan wij er vanuit dat het ontwerp besluit op dit punt wordt aangepast en dat de voorgenomen regulering van WBT niet doorgaat.
Het valt op dat OPTA voornemens is om veel nieuwe wholesale regulering voor zakelijke marktsegmenten in te voeren. Hierbij is sprake van ‘overkill’. Zowel WBT hoge kwaliteit over koper als ILL als WEAS wordt door OPTA met zware verplichtingen gereguleerd. Dit, terwijl hier vaak dezelfde type retaildiensten over worden geboden. De regulering heeft ook betrekking op alle varianten van snelheden en kwaliteiten van deze wholesale diensten. De proportionaliteit van deze opeenstapeling van verplichtingen is ver te zoeken.
Van een level playing field met de kabel is daardoor overigens ook geen sprake. Het aantal wholesale
1. Samenvatting
1.1. Verandering in concurrentie
De concurrentie op de breedbandmarkt is de afgelopen jaren behoorlijk veranderd. De technische mogelijkheden zijn de afgelopen 5 jaar voor coax aanzienlijk verbeterd. Kabelaars zijn door middel van DOCSIS 2.0 in staat geweest om naast (analoge en digitale) televisie ook breedband en (IP) telefonie te bieden. Op dit moment wordt door een aantal kabelaars zelfs al getest met een nieuwere versie, DOCSIS 3.0, waarmee aanzienlijke hogere snelheden behaald kunnen worden (zie Bijlage 1).
KPN ondervindt dan ook veel concurrentie van de kabel. Het marktaandeel vaste telefonie van KPN op de consumentenmarkt is vooral afgenomen doordat veel klanten overstappen naar de kabel. Tevens is de concurrentie tussen KPN en kabel op het gebied van internettoegangsdiensten groot. De kabelexploitanten zijn in staat om door hun unieke beschikking over analoge distributie van televisiesignalen een compleet multiplay aanbod aan te bieden. Wij zien dan ook dat het merendeel van de huishoudens die kiezen voor één netwerkaanbieder van hun diensten, klant is bij de kabel.
Gezien deze ontwikkeling en het feit dat de huidige koperaansluiting onvoldoende aan deze toekomstige vraag naar een competitief Multiplay-aanbod over één netwerk kan voldoen, heeft KPN ervoor gekozen haar netwerk te gaan aanpassen. KPN heeft hierbij de optie om haar netwerk gedeeltelijk te verglazen (Fiber to the Curb, FTTC) of volledig tot in het huis te verglazen (Fiber to the Home, FttH). Gezien de aanzienlijke investeringen en daarmee gepaard gaande vaste kosten van het passieve netwerk, is KPN gebaat bij een zo groot mogelijke uitnutting van het netwerk. Hierdoor heeft zij een aanzienlijke prikkel om een open netwerk strategie te hanteren, waarbij het netwerk op wholesale niveau voor alle partijen tegen dezelfde condities toegankelijk is.
De eindgebruikers krijgen hierdoor de mogelijkheid om uit meerdere diensten en dienstaanbieders te kiezen. Aldus streeft KPN ernaar dat er een veel meer evenwichtige situatie kan ontstaan wat betreft uitstroom en instroom tussen het netwerk van KPN en dat van de kabelexploitanten. Dit onder het motto “beter 1 wholesaleklant dan geen klant”. KPN genereert immers méér omzet wanneer een klant nog wel wholesale omzet oplevert dan wanneer een klant overstapt naar de kabel.
2006 Exp.
2009
43% Cable single access (No KPN Fixed)
25% KPN single access
(No Cable) 32% Dual access
(KPN Fixed & Cable)13%
65%
22%
Satellite TV iptv Digitenne
Digital TV
Analogue TV KPN single access
Cable single access
4,7 mln
households
2,35 mln
households
2007
15%
54%
31%
3,9 mln
householdsDe concurrentie van de kabelexploitanten geldt in mindere mate voor de zakelijke retailmarkt (overigens wel voor het SOHO en (M)KB-segment dat in de regel gevestigd is in de bebouwde kom waar de kabel dekking heeft). Daarentegen bieden netwerkpartijen zoals Eurofiber, die bedrijfsterreinen op glas aansluiten in hoge mate stevige concurrentie. Aangezien ook voor dit segment aanzienlijke investeringen in glas moeten worden gemaakt, geldt ook voor dit marktsegment dat de business case van KPN positiever is als haar netwerk ook benut wordt door wholesale klanten.
Wholesaleklanten hebben de keuze tussen het afnemen van ontbundelde toegang (ULL) en wholesale breedband toegang (WBT). Voor een wholesale klant is het pas interessant om ULL in een gebied af te nemen, op het moment dat hij een bepaalde schaalgrootte heeft in het betreffende gebied. Met WBT heeft een afnemer weinig aanvangsinvesteringen. KPN verkoopt zowel WBA als ULL.
1.2. Keuze tussen FttC & FttH
KPN heeft aangekondigd dat de capaciteit van het netwerk zal worden opgewaardeerd tussen 2007 en 2010. De opwaardering zal plaatsvinden via verglazing van het netwerk. Niet in ieder gebied zal de verglazing op dezelfde wijze plaatsvinden. KPN heeft in eerste instantie gekozen voor verglazing tot aan de straatkast en het toepassen van VDSL technologie in het laatste deel van de aansluitlijn.
Hiermee kan een snelheid tussen 30-50 Mb/s aan eindgebruikers worden geboden, afhankelijk van de afstand tussen het aansluitpunt en de straatkast.
Tevens onderzoekt KPN de mogelijkheden van Fiber-to-the-Home (FttH). Hiermee worden snelheden tot 100 Mb/s geboden. Het nieuwe netwerk wordt gebaseerd op basis van Ethernet technologie waardoor alle diensten op termijn op basis van het IP protocol worden aangeboden. Er kunnen internettoegangsdiensten met hogere snelheden worden geboden. Niet alleen download snelheden maar ook upload snelheden. Via VDSL kunnen weliswaar ook televisiediensten worden aangeboden, maar alleen via FttH kan een volwaardig alternatief voor de kabel worden geboden. Met FttH kan KPN evenveel analoge programma’s, en zonder beperking van het aantal ontvangsttoestellen, aan de eindgebruiker bieden als de kabelaars. Ook kunnen de eindgebruikers met FttH gebruik blijven maken van hun huidige interne coax bekabeling naar de diverse vertrekken van woonhuizen.
1.3. Beoogde samenwerking met Reggefiber
Aangezien de investering van FttH zo’n 3,5 maal zo groot is, als de investering in FttC en bovendien
een langere uitrolperiode bestrijkt, brengt investeren in FttH aanzienlijke risico’s en kapitaalbehoefte
mee. Daarnaast vraagt het een zorgvuldige aansturing van de aannemer. Op 22 mei hebben Reggefiber
en KPN dan ook een overeenkomst gesloten om krachten te bundelen om te investeren in FttH. Indien
de NMa de voorgenomen samenwerking goedkeurt, zal KPN een minderheidsbelang (41%) nemen in
Reggefiber ttH, daartoe een Joint Venture (JV) bedrijf oprichten, en op basis van een standaard ODF
overeenkomst de toegang tot het passieve netwerk inkopen bij deze JV. Reggefiber zal het
management van de Joint Venture voeren en bepaalt in welke gebieden op welk moment FttH
uitgerold zal worden. Een kopie van de standaard ODF overeenkomst is opgenomen in Bijlage 2. Op
dit moment investeert Reggefiber onder andere in Almere in FttH en heeft met KPN een ODF
overeenkomst voor dit gebied afgesloten. [KPN VERTROUWELIJK
1.4. Investeringen in FttH zullen lokaal worden afgewogen
De uitrol van glasvezelaansluitnetwerken wordt in eerste instantie door Reggefiber verzorgd. Per gebied wordt een businesscase gemaakt, om te bepalen of het uitrollen van FttH lokaal rendabel is. Dit is mede afhankelijk van de noodzakelijke capex in het gebied (beïnvloed door afstanden tussen de huizen, percentage hoogbouw, etc) en de marktsituatie (vraag; aanbod) in het gebied. Stevige lokale concurrentie van de kabel heeft in het afgelopen jaar in een aantal gebieden (Arnhem, Lisse) ertoe geleid dat investeringen in glas daar niet zijn door gegaan. Per gebied zal er waarschijnlijk niet meer dan één exploitant of exploitatievorm voorkomen, omdat naast de kabel niet meer dan één glasvezelaansluitnet rendabel te exploiteren zal zijn. Zoals OPTA ook in randnummer 464 veronderstelt, dient een FttH exploitant een bepaalde marktpenetratie te behalen om een rendabele businesscase te bouwen. Het is niet rendabel om in één gebied twee glasvezelnetwerken, naast het huidige sterke kabelnetwerk uit te rollen. Daarnaast kunnen in gebieden verschillende eigendomssituaties voorkomen. KPN zal niet overal, waar FttH wordt uitgerold, (mede)eigenaar zijn van het glasvezelaansluitnetwerk. Daardoor zullen in Nederland meerdere exploitanten c.q.
exploitatievormen van glasvezelnetten voorkomen.
De toegang tot de verschillende lokale glasvezelnetwerken zal geschieden op basis van een tarief dat wordt bepaald door de exploitant van de infrastructuur. De tarieven voor toegang tot de glasvezelinfrastructuur zullen verschillen per gebied. In de ODF - huurovereenkomst tussen Reggefiber en KPN is een relatie gelegd tussen het huurbedrag van een vezelpaar en het investeringsbedrag per Homes Connected voor het betreffende gebied. Deze varieert op dit moment tussen € 12,- en € 15,-. Daarnaast kunnen de kosten verschillen door verschillen in de bevolkingsdichtheid, in penetratiegraad en in de wijze waarop het netwerk in een gebied wordt aangelegd (iedereen een aansluiting in de meterkast, of alleen de huishoudens die ook daadwerkelijk een abonnement afnemen). De exploitant van een netwerk loopt een groot investeringsrisico en zoekt uiteraard naar de beste wijze waarop zijn investeringen kunnen worden terugverdiend en naar een risicodeling met de afnemers van toegang. Hiervoor bestaan verschillende modellen. In Almere wordt thans een FttH netwerk uitgerold door Reggefiber, waarbij iedereen, die dat wil, een aansluiting in de meterkast krijgt. KPN heeft toegang tot het FttH netwerk van Reggefiber waardoor KPN vervolgens WBA diensten aanbiedt. In Son & Breugel loopt momenteel een proces van voorinschrijving voor de uitrol van een netwerk van Reggefiber (Glashart) Bewoners kunnen zich inschrijven op een FttH aansluiting. Bij voldoende belangstelling wordt pas overgegaan tot de aanleg van een FttH netwerk.
KPN krijgt als actieve operator te maken met concurrentie van andere actieve operators die gebruik willen maken van het FttH netwerk van Reggefiber. De voorwaarden en tarieven van het ODF- aanbod van Reggefiber gelden namelijk op non-discriminatoire wijze voor iedere marktpartij die van dat aanbod gebruik maakt.
1.5. MDF migratie zal in komende reguleringsperiode een zeer beperkte impact hebben.
Zoals KPN in november 2005 heeft aangekondigd, zal zij over het vernieuwde All IP netwerk diensten
op basis van IP technologie aanbieden. Dat betekent dat de huidige centrales voor het geschakelde
telefonieverkeer kunnen worden ontmanteld. Het succes van de uitrol van FttC en FttH in de
beginperiode is bepalend voor de verdere uitrol alsmede de uitfasering van de oude centrales. In de
afgelopen periode heeft verdere besluitvorming bij KPN plaatsgevonden over het tempo waarin de
uitfasering moet gaan plaatsvinden. Dat heeft geresulteerd in de aankondiging van de 7 locaties die
KPN gaat uitfaseren tot 2012. Slechts in één van deze centrales wordt thans daadwerkelijk MDF-
access afgenomen. Hierdoor zal de MDF dekking in de komende reguleringsperiode niet significant
afnemen. De brief van 29 juli 2008 van KPN waarin die aankondiging is gedaan is aangehecht als
Bijlage 3.
Daarnaast heeft KPN in de MDF Migration Agreement toegezegd dat de MDF dienstverlening op 196 MDF locaties zal worden gecontinueerd. Dat brengt mee dat de afnemers van MDF-access ook in de toekomst, na de aankomende reguleringsperiode, verzekerd blijven van een dekking van 50% van de markt. Deze 50% betreft een deel van de markt dat voor MDF- afnemers het meest aantrekkelijk is.
Daardoor blijven de afnemers van MDF-access ook na de komende reguleringsperiode in staat om 70% van hun huidige klanten te bedienen via MDF-access.
In de afgelopen periode van 2005-2008 hebben de afnemers van MDF-access hun afname van MDF lijnen verdubbeld van ongeveer KPN VERTROUWELIJK [XXXXXX] lijnen naar ruim KPN VERTROUWELIJK [ XXXXX] lijnen in het tweede kwartaal van 2008, zoals weergegeven in KPN VERTROUWELIJK[ grafiek 1.
Grafiek 1: Ontwikkeling externe MDF lijnen
]
2. MDF-, SDF- en ODF access 2.1. Retailmarkt
OPTA heeft bij de afbakening van de onderhavige wholesalemarkt voor breedbandtoegang geen, althans onvoldoende, rekening gehouden met de concurrentie- omstandigheden op de retailmarkten
2.1.1. Multiplay over koper concurreert niet met multiplay over FttH en coax
Voor de afbakening van de wholesale markten ULL en WBT is het van belang na te gaan hoe de retailmarkten in elkaar steken. Het is onmiskenbaar dat de retailmarkten voor telefonie, breedband internettoegang en televisie een grote onderlinge samenhang vertonen, zoals ook OPTA onderkent in (paragraaf 6.1.6 van) het ontwerpbesluit. In de ontwerpbesluiten over de omroepmarkt gaat OPTA uitdrukkelijk uit van het toenemend aantal afnemers van multiplay diensten, waarbij eindgebruikers een combinatie van telefonie-, internet- en televisiediensten afnemen. Of er sprake is van een aparte multiplay markt in mededingingsrechtelijke zin (en daarmee in telecommunicatierechtelijke zin), hangt af van de substitueerbaarheid van een multiplay pakket ten opzichte van de afzonderlijk te verkrijgen diensten. Daarbij is ook van belang dat de samenstelling van multiplay pakketten varieert en kan bestaan uit verschillende combinaties van diensten. De praktijk op de markt wijst echter wel uit dat de slag om de gunst van de eindgebruiker wordt gestreden via multiplay aanbiedingen. Wat er van de exacte marktafbakening op retail-niveau dus zij, feit is dat het voor ondernemingen van openbare communicatiediensten wel een realiteit is dat de slag om de gunst van de eindgebruiker wordt gestreden via Multiplay aanbiedingen.
De voorgenomen investeringen van KPN in upgrading van het netwerk (FttC, VDSL) staan dan ook uitdrukkelijk in het licht van de Multiplay ontwikkeling. Indien KPN in staat wil zijn om een multiplay aanbod op de markt te zetten, dient het vaste netwerk van KPN te worden aangepast.
Momenteel kan KPN uitsluitend digitale televisie bieden via de ether (Digitenne) of via ADSL technologie over het koperen aansluitnetwerk op MDF- niveau. In het laatste geval kan echter slechts 50% van de Nederlandse huishoudens worden bediend met digitale televisie. Door te investeren in FttC kan dit bereik worden uitgebreid. Met een download snelheid van 30 Mb/s, die geldt voor de meeste huishoudens, is er echter een limiet aan het aantal tegelijkertijd te ontvangen televisiesignalen.
Met HDTV, dat meer bandbreedte in beslag neemt dan de huidige televisiesignalen, zal het aantal tegelijkertijd te ontvangen televisiesignalen, alleen maar afnemen en zal het ten koste gaan van de download en upload snelheid van de breedband internettoegangsdiensten. Daarbij heeft digitale televisie vooralsnog als groot nadeel dat de eindgebruiker voor ieder televisietoestel in huis (gemiddeld zijn er dat circa 2,5) extra randapparatuur nodig heeft om de ontvangst mogelijk te maken.
Voor eindgebruikers vormen de aanschaf en ingebruikstelling van de extra randapparatuur een significante drempel. Recent is weer bevestigd door een onderzoek van KPMG dat eindgebruikers niet snel bereid zijn om over te stappen naar digitale televisie (zie het persbericht van KPMG “Consument dik tevreden met analoge televisie”, opgenomen in Bijlage 4). KPN verwacht dan ook dat de groei van het aantal Digitenne klanten niet zal doorzetten en dat ook met VDSL geen volwaardig concurrerend alternatief voor het multiplay aanbod van de kabelexploitanten kan worden geleverd. Met andere woorden: de door Digitenne in het verleden behaalde groei geeft dan ook geen representatief beeld van de toekomstige groeikansen voor Digitenne.
Een FttH netwerk daarentegen heeft niet dezelfde beperkingen als ADSL en VDSL. Met een FttH
aansluiting kan een eindgebruiker vooralsnog up- en downloadsnelheden van 100 Mb/s halen,
waardoor een belasting van de aansluiting voor het gebruik van digitale TV slechts nauwelijks van
invloed is op de kwaliteit van up- en downloaden. Bovendien kan een passieve operator ervoor kiezen
twee vezels aan te leggen, waardoor een tweede vezel gebruikt kan worden voor het leveren van
analoge TV. Hiermee kan KPN met een volwaardig alternatief concurreren met de kabel, waarbij ook klanten, die nog geen behoefte hebben aan digitale TV de overstap maken naar KPN. Ook OPTA merkt het onderscheidende feit van analoge TV op in randnummer 411 (slot) van het ontwerpbesluit.
Overigens zou het recht op gebruik van het analoge TV netwerk van de kabelaars ervoor kunnen zorgen dat KPN niet alleen in de gebieden met een FttH aansluiting, maar ook in overige gebieden in Nederland de komende drie jaar analoge TV zou kunnen aanbieden, waardoor zij een stevigere en snellere concurrentie met de kabelaars kunnen aangaan. Dat zou tevens voorkomen dat KPN wel moet investeren in verouderde technologieën, zoals analoge platformen. Bovendien zou het recht op gebruik van het analoge TV netwerk van kabelaars ertoe leiden dat KPN zich kan concentreren op, de verbetering van de mogelijkheden van digitale TV.
Uit de lokaalselectieve acties, die door kabelexploitanten worden gestart in gebieden waar de uitrol van FttH wordt aangekondigd, blijkt dat ook de kabelexploitanten FttH als zeer concurrerend ervaren.
Zo hebben zij door lokaalselectieve aanbiedingen tegen lagere (roof)prijzen, klanten in de gebieden Lisse en Arnhem Zuid opnieuw aan zich weten te binden , waardoor er onvoldoende animo overbleef voor het uitrollen van FttH, hetgeen OPTA ook terecht opmerkt in randnummer 170 van het ontwerpbesluit (zie ook voorbeelden in Bijlage 5). Ook heeft UPC onlangs aangekondigd friendly user tests uit te voeren met DOCSIS 3.0 in de specifieke gebieden waar Reggefiber met de uitrol van FttH is gestart (Amsterdam IJburg en Almere, zie ook Bijlage 1). Dergelijke initiatieven kunnen er alleen maar op gericht zijn om de uitrol van FttH in die gebieden tegen te gaan. UPC ziet dus duidelijk de nieuwe Multiplay initiatieven via FttH als concurrent en ziet zich genoodzaakt om te reageren.
Uit het voorgaande volgt dat het huidige multiplay aanbod van KPN, dat via ADSL wordt aangeboden, geen volwaardig substituut is van het multiplay aanbod via de kabel. Het aantal abonnees van IPTV, dat via koper wordt aangeboden, is zeer beperkt zoals OPTA zelf ook constateert.
Abonnees zien deze dienst niet als een substituut voor analoge televisie. Dat geldt ook wanneer KPN een multiplay aanbod via VDSL gaat aanbieden. Immers, analoge televisie kan niet worden geboden en de internetsnelheid blijft voor de meeste huishoudens beperkt tot 30 Mb/s. Een multiplay aanbod via FttH is wel een volwaardig substituut van het multiplay aanbod via de kabel.
Wanneer een aparte multiplay markt zou worden afgebakend, zouden daarom multiplay aanbiedingen via de kabel en multiplay aanbiedingen via FttH in ieder geval deel uitmaken van dezelfde markt. Van multiplay aanbiedingen via koper staat echter geenszins op voorhand vast dat zij binnen deze markt zouden vallen. OPTA betoogt in randnummer 207 en verder van het ontwerpbesluit dat basisfunctionaliteiten van koper, kabel en glas hetzelfde zijn en bij een vergelijkbare capaciteit de afnemer het verschil niet zal merken. OPTA bakent hierbij geen aparte multiplay markt af, maar houdt in alle ontwerpbesluiten vast aan drie aparte retailmarkten: internettoegang, telefonie en televisie.
Hierbij beperkt OPTA in de analyse van de retailmarkt zich hoofdzakelijk tot de retailmarkt van breedband internettoegang (zie de hoofdstukken 6 en 7 van het ontwerpbesluit). Omdat de toetreding tot de retailmarkt voor omroep de belangrijkste reden is voor het uitrollen van FttH en OPTA expliciet de ontbundelde toegang tot FttH netwerken in de marktanalyse betrekt, zou OPTA de retail omroepmarkt ook in de analyse moeten betrekken. Hierbij is het dan met name de vraag of de televisiediensten, die worden aanboden via koper (ADSL en VDSL), tot dezelfde markt behoren als de televisiediensten via kabel of FttH. Daarvoor is van belang dat via kabel en FttH analoge en digitale televisie geleverd wordt en dat via koper uitsluitend digitale televisie geleverd kan worden. Televisie via koper biedt dus géén vergelijkbare functionaliteit als televisie via kabel of FttH. Daarom maakt televisie via ADSL/VDSL geen deel uit van dezelfde markt als kabeltelevisie.
Zoals hierboven uiteengezet kunnen de drie infrastructuren geen vergelijkbare capaciteit bieden. FttH
en kabel bieden vergelijkbare capaciteit en kunnen zowel met elkaar concurreren als met ADSL en
een andere markt bevindt dan multiplay of televisie via FttH en kabel. Voor een uitgebreidere uiteenzetting over de marktafbakening verwijzen wij naar het rapport van Case Associates (zie Bijlage 6).
2.1.2. Dominantie retailmarkt
Net als bij de marktafbakening, gaat OPTA bij de dominantieanalyse van de breedband internettoegangsmarkt ten onrechte niet in op een eventuele multiplay markt of televisiemarkt.
Daardoor ontbreekt in de analyse van OPTA de ontwikkeling van single access, zoals wordt beschreven in onze inleiding. Uit een analyse van deze ontwikkeling heeft de kabel eind 2007 zo’n 31% van de ‘single access’ markt versus een marktaandeel van 15% van KPN. Gezien de technologische voorsprong die de kabelexploitanten hebben op koper en de geringe investering en tijd die voor kabelexploitanten noodzakelijk is om hun netwerk verder te upgraden met DOCSIS 3.0, dient OPTA de dominantie van de kabelaars in zijn prospectieve analyse wel degelijk mee te nemen.
Daarnaast ontbreekt in de analyse het feit dat de kabel dominant is op de televisiemarkt. Dit heeft wel degelijk invloed op de analyse van de markt van ontbundelde toegang.
In randnummer 279 van het ontwerpbesluit analyseert OPTA de concurrentiedruk vanuit de kabelexploitanten op de retailmarkt. Hier veronderstelt OPTA dat, doordat de kabelexploitanten geen landelijk dekkend netwerk hebben, zij schaalvoordelen die nodig zijn voor landelijke marketingcampagnes missen. Hier tegen over staat het voordeel van de kabelexploitanten om een lokaal een aanbod te doen op het moment dat de markt hierom vraagt. Dat de kabelexploitanten dit voordeel ook daadwerkelijk benutten blijkt uit de hierboven al eerder genoemde lokale acties in FttH gebieden. Zeker gezien de lokale implementatie van DOCSIS 3.0 kan de kabelexploitant zijn lokale concurrentiekracht vergroten. Op de lokale markt die relevant is voor de eindgebruiker hebben Ziggo en UPC marktaandelen die aanzienlijk groter zijn dan de 20-30% en 10-20% die OPTA in randnummer 332 presenteert. Ook op het gebied van breedtevoordelen zijn kabelexploitanten en KPN vergelijkbaar. OPTA trekt in randnummer 308 een eenzijdige en onvoldoende gemotiveerde conclusie, aangezien het voordeel van de kabel vanuit de omroepdiensten veel groter is dan het voordeel van KPN vanuit de zakelijke markt. Daarnaast beschikt de kabel, als gezegd, over het aanzienlijk voordeel dat zij analoge televisie kan bieden. Hiermee is de kabel in staat om een uitgebreider Multiplay pakket aan te bieden dan KPN. Dat dit een voordeel is, blijkt uit het feit dat de kabel meer abonnees heeft, die kiezen voor één aanbieder van al hun vaste telecommunicatiediensten, dan KPN. Zie hiervoor het overzicht van ‘single access’ huishoudens dat is opgenomen in de paragraaf over ontwikkelingen. In een onderzoek van Ernst&Young uit 2007 is voorts gebleken dat de TV- aanbieder de voorkeur heeft als aanbieder van gebundelde diensten boven de aanbieder van telefonie of Internettoegang. Het persbericht en het rapport zijn opgenomen in Bijlage 7. Omdat de kabelexploitant in de meeste gevallen de TV- aanbieder is, werkt dit in het voordeel van de kabelexploitant.
Een ander argument dat OPTA onder andere in randnummer 291 gebruikt om de dominante positie van KPN op de retailmarkt te onderbouwen is dat KPN in staat is door zijn omvang een meermerkenbeleid te voeren. OPTA heeft het voordeel van KPN ten opzichte van andere partijen hiermee echter onvoldoende bewezen. Uit het feit dat ook BBNED een multi brand strategie met Alice kan voeren, blijkt dat de omvang van een partij niet doorslaggevend is om dit uit te voeren. Het niet voeren van een multi brand strategie en toch realiseren van een aanzienlijk lokaal marktaandeel, kan naar de mening van KPN juist duiden op een dominante positie. Bovendien blijkt uit het feit dat KPN recentelijk juist de hoeveelheid merken flink heeft gereduceerd dat er kennelijk op de markt ook andere zaken spelen die niet voordelig uitpakken, of op zijn minst aantonen dat OPTA’s analyse op dit punt niet af is.
Concluderend: OPTA heeft in onvoldoende mate aangetoond dat KPN een dominante positie op de retailmarkt voor Multiplay heeft. De kabelexploitanten hebben zelfs een betere uitgangspositie. Niet alleen heeft OPTA de huidige lokale positie van de kabelaars onvoldoende betrokken bij de analyse.
Maar ook heeft zij verzuimd om in de prospectieve analyse de zeer aanzienlijke voordelen van de
kabelexploitanten met DOCSIS 3. 0 ten opzichte van KPN met uitrol van een nieuw (gedeeltelijk) glasvezelnetwerk mee te nemen. Deze voordelen zijn eens te meer aanzienlijk, omdat de migratie naar DOCSIS 3.0 met geringe investeringen en in een korte tijd kan worden uitgevoerd. Zo geeft UPC aan in een recente persuiting aan dat zij eind 2008 verwacht tussen de 400.000 en 1 miljoen aansluitingen te zullen hebben gerealiseerd:
“UPC wil volgende maand een abonnement introduceren waarbij op basis van de DOCSIS 3.0 technologie een downloadsnelheid van 60Mbps en een uploadsnelheid van 8Mbps geboden wordt. De maximale downloadsnelheid in kleinschalige testen met docsis 3.0 is 160Mbps, terwijl de uploadsnelheid maximaal 120Mbps kan worden.
In IJburg (Amsterdam) wil UPC met EuroDOCSIS beginnen, nu daar al enige tijd glasvezel tot in huis (FttH) beschikbaar is. UPC benadrukt de concurrentie met glasvezel direct aan te willen gaan en kiest voor haar nieuwe abonnement dan ook eerst regio's met FttH-aansluitingen uit. Eind 2008 zou UPC internet op basis van EURODOCSIS in 400.000 tot 1 miljoen huishoudens willen aanbieden. In eerste instantie met 60 Mbps, later moet dat geupgraded worden.”
Bron: Telecom paper, 28 augustus 2008
Ten overvloede stelt KPN dat ook wanneer OPTA – ten onrechte - niet uit zou gaan van een multiplay-markt, zij de disciplinerende werking van kabelbedrijven onvoldoende in haar dominantieanalyse betrekt. Voor zover al sprake is van een prospectieve analyse, gaat deze voorbij aan de belangrijke ontwikkelingen bij kabelbedrijven, zoals de uitrol van DOCSIS 3.0.
2.2. Wholesale markten
2.2.1. Afbakening wholesalemarkt
Bij de afbakening van de wholesalemarkt hebben met name de voorgenomen uitfasering van MDF en migratie naar SDF en ODF impact op de marktafbakening. Tevens zal in deze paragraaf worden ingegaan op de mogelijkheid voor ontbundelde toegang tot de kabel.
SDF access
SDF access kan ook naar de mening van KPN gezien worden als onderdeel van de Wholesalemarkt voor ontbundelde toegang. OPTA’s conclusie in randnummer 353 dat SDF backhaul echter een bijbehorende faciliteit voor ontbundelde toegang is, waarmee het onder dezelfde regulering als MDF en SDF valt, is echter onjuist althans onvoldoende gemotiveerd. In hoofdstuk 3 over SDF Backhaul zal KPN hier nog apart op ingaan.
ODF-access is géén substituut voor MDF-access
In randnummer 412 van het ontwerpbesluit stelt OPTA dat ODF access vergelijkbaar met is MDF
access en om die reden tot dezelfde wholesalemarkt behoort. Deze conclusie is onjuist en
(onvoldoende) gemotiveerd. Daarbij wijst KPN er in eerste plaats op dat van belang is dat via
ontbundelde toegang van het koper netwerk van KPN, of het nu ADSL of VDSL betreft, in de meeste
huishoudens géén hogere snelheden dan 30 Mb/s geleverd kunnen worden en dat er géén analoge
televisie geleverd kan worden. Via ontbundelde toegang tot een FttH netwerk kunnen deze diensten
wél worden geleverd. FttH kan daarnaast worden uitgerold op basis van verschillende onderliggende
netwerkontwerpen. Het kan op basis van een netwerk dat qua netwerkarchitectuur lijkt op een
omroepdistributienetwerk (PON) en het kan op basis van een point-to-point netwerk. Momenteel
(Optical Distribution Frame) genoemd. Per passief netwerk kan de topologie uiteraard verschillen. Met andere woorden: de locaties, waar vormen van ‘ontbundelde toegang’ gegeven kunnen worden, kunnen verschillen. De uitrol van een FttH netwerk brengt aanzienlijke kosten mee en er kan een grotere rijkheid aan diensten worden aangeboden dan met het bestaande kopernetwerk (ook na de upgrading naar VDSL).
De uitrol van FttH netwerken wordt vooral gedreven door de bovenbeschreven ontwikkeling van
‘single access’ op de retailmarkt. Met FttH kan telefonie, internet en analoge en digitale televisie worden geboden op een wijze die concurrerend is ten opzichte van het aanbod van de kabel.
Vanuit de aanbodzijde bezien is het verstrekken van ODF-access een andere vorm van dienstverlening dan het verlenen van MDF-access. Een van de belangrijkste onderscheidende factoren is uiteraard dat FttH netwerken nog moeten worden uitgerold. De technologie verschilt, de locaties verschillen en de kosten en tarieven verschillen. Daarnaast verschilt ook de dienstverlening, die via ODF-access wordt aangeboden, aangezien analoge televisiediensten kunnen worden gedistribueerd via FttH. Daarom zal de concurrentie van de kabel een grotere disciplinerende werking hebben op de tarieven van ODF- access, dan op de tarieven van MDF of SDF-access.
Ook vanuit de vraagzijde bezien verschilt ODF-access ook sterk van MDF-access. Een actieve operator moet investeren in nieuwe apparatuur en de verbindingen naar de toegangspunten in de FttH netwerken. De tarieven voor ODF-access verschillen. Een actieve operator zal vooral geïnteresseerd zijn in ODF-access wanneer hij televisiediensten wil aanbieden op de retailmarkt.
Uiteraard ligt het in de bedoeling van aanbieders van FttH netwerken dat eindgebruikers alsmede wholesale partijen overstappen van het ‘koper’ netwerk naar een FttH aansluiting. Dat betekent echter niet dat er sprake is van volledige substitueerbaarheid van FttH en het koper netwerk. Eerder is er sprake van een vorm van eenzijdige migratie. Wie eenmaal een FttH aansluiting heeft genomen, zal niet terugkeren naar een aansluiting op het koper netwerk. Dit is ook waarneembaar bij de kabel: wie eenmaal een triple play aanbod bij de kabel afneemt, keert niet snel terug naar het netwerk van KPN (zie Bijlage 8: fragment uit jaarverslag Ziggo)
Voor een uitgebreide uiteenzetting over de marktafbakening van ULL verwijzen wij naar het rapport van Case Associates (zie Bijlage 6). Daarin wordt geconcludeerd dat ODF-access niet tot dezelfde markt als MDF-access gerekend mag worden.
Ontbundelde kabel toegang is wel degelijk mogelijk
Derden kunnen toegang krijgen tot een kabeltelevisienetwerk via ‘frequency division’. Dat is vergelijkbaar met gedeelde ontbundelde toegang tot het telefoonnetwerk van KPN. VKA heeft deze mogelijkheid reeds in 2004 onderzocht
1. Toen was deze mogelijkheid wellicht nog niet economisch haalbaar vanwege de versnippering van de kabeltelevisienetwerken. Thans is de versnippering verdwenen door het samenvoegen van de netwerken van AtHome, Casema en Multikabel in één netwerk van Ziggo. OPTA stelt dan ook ten onrechte in randnummer 390 van het ontwerpbesluit dat er geen aan ontbundelde toegang tot het koperen aansluitnetwerk van KPN equivalente vorm van wholesaletoegang via kabelnetwerken mogelijk zou zijn.
Case Associates stelt hierover het volgende:
“OPTA’s market definitions are therefore, in our view, highly contrived since they are predicated on a regulatory decision that physical access will be imposed on FTTH and copper but not cable. This pre- determines market definition. If the analysis is conditional on the access regime, then the definition of the relevant market is a regulatory not economic construct, and almost self-defined by the extent to which access is mandated.”
1 Third party cable access in the Netherlands, 2004, VKA. ZIE BIJLAGE 9
ODF-access en kabeltoegang behoren tot één markt
De conclusie is dat OPTA onvoldoende rekening heeft gehouden met de relevante retailmarkten bij de marktafbakening van ULL. Het is onwaarschijnlijk dat ontbundelde toegang tot het kopernetwerk van KPN (of het nu ADSL of VDSL betreft) behoort tot dezelfde markt als ontbundelde toegang tot FttH.
FttH biedt namelijk meer functionaliteit en snelheid. OPTA is echter inconsistent wanneer zij het kabeltelevisienetwerk buiten de beoordeling van de markt voor ontbundelde toegang laat. Naast dat vanuit de retailmarkt een vergelijkbare onderliggende markt kan worden verondersteld, leidt bovendien de vaststelling dat kabelexploitanten i.v.m. de hoge kosten geen ontbundelde toegang kunnen leveren door tot de cirkelredenering dat de kabelexploitanten dan ook niet tot de ontbundelde Wholesale markt hoeven te worden gerekend. Bovendien is hierboven aangevoerd dat het leveren toegang door frequency division weldegelijk een economisch haalbaar alternatief is.
2.2.2. Dominantie op de wholesalemarkt
Bij de dominantie analyse van de wholesalemarkt zijn twee zaken van belang. In de komende reguleringsperiode zal de uitfasering van MDF centrales niet dan wel in zeer geringe mate plaatsvinden. Dit is door KPN aangegeven in een brief van 29 juli (zie Bijlage 3). Daarnaast is van belang dat ODF-access prijsdruk ondervindt vanuit de kabel, dat de aantallen van ODF-access voorlopig gering zijn en dat ODF-access wordt geleverd door Reggefiber, een onderneming die geen deel uitmaakt van KPN. In deze paragraaf worden deze aspecten besproken.
MDF access blijft beschikbaar
Zoals geschetst in de inleiding treedt er in de komende reguleringsperiode geen vermindering op van de beschikbaarheid van MDF-access. De DSL operators behouden hun huidig bereik. De DSL operators hebben de afgelopen jaren hun aantal MDF lijnen verdubbeld en daarmee hun positie op de markt verstevigd. Dit blijkt uit de analyse zoals opgenomen in Grafiek 1 op pagina 9. Partijen kunnen de komende 3 jaar nog in voldoende mate gebruik maken van MDF access en worden om die reden niet afhankelijk van SDF access van KPN of ODF-access van Reggefiber.
ODF Access
Een aanbieder van ODF-access kan geen aanmerkelijke macht hebben in de komende reguleringsperiode:
- Gezien de hierboven weergegeven onderbouwing van de marktdefinitie, namelijk dat FttH en ODF- access zich op dezelfde markt bevinden als de kabel, is van belang dat de kabel een veel sterkere positie heeft op de retail Multiplay markt waardoor er een indirecte prijsdruk uitgaat van de kabeltarieven op de ODF tarieven;
- De aantallen ODF-access zijn beperkt. Door een beperking in de uitrolsnelheid van FttH, zal aan het einde van de komende reguleringsperiode er naar verwachting zo’n [KPN VERTROUWELIJK XXX mio] passieve FttH aansluitingen zijn gerealiseerd, waarvan zo’n [KPN VERTROUWELIJK XXX XXXX] aansluitingen actief zijn. Op het totaal aantal huishouden van 7,5 mio zal dus zo’n [KPN VERTROUWELIJK X] van de huishoudens diensten via FttH afnemen. Hierdoor is het aandeel van ODF access op de wholesale markt voor ontbundelde toegang beperkt en kan hierbij geen sprake zijn van aanmerkelijke marktmacht;
- Daarnaast is van belang dat ODF-access wordt aangeboden door Reggefiber. Reggefiber en KPN
2.3. Potentiële mededingingsverstoringen 2.3.1. MDF & SDF
Aangezien de huidige concurrentiesituatie door de steeds maar toenemende concurrentiedruk van de kabel aanzienlijk is veranderd en in de nabije toekomst naar verwachting nog verder zal toenemen, is KPN van mening dat de prikkels die genoemd worden in de randnummers 501-513 niet meer aanwezig zijn. Veel meer dan in het verleden is KPN nu en in de toekomst (en in elk geval in de komende reguleringsperiode) gebaat bij het maximaal benutten en vullen van haar kopernetwerk, zodat de totale kosten voor KPN omlaag zullen gaan en de concurrentie met de kabel op meerdere fronten gevoerd kan worden. Het (monopolistische) gedrag van KPN behoort tot het verleden. OPTA gaat daaraan ten onrechte voorbij.
2.3.2. ODF
Er is sprake van een netwerk dat nog bijna volledig moet worden uitgerold. Aangezien dit een risicovolle investering betreft, is de joint venture gebaat bij zekerheid over afname. Zij realiseert meer zekerheid en minder afhankelijkheid indien meerdere operators gebruik maken van haar FttH netwerk.
Hierdoor is de joint venture in hoge mate gebaat bij een openbaar aanbod voor ODF access, dat op non discriminatoire wijze geleverd wordt.
2.4. Verplichtingen
2.4.1. MDF-access
In het openbaar aanbod voor een MDF Migration Agreement is opgenomen dat de tarieven voor MDF-access alsmede collocatie tot en met 2012 niet verhoogd zullen worden ten opzichte van het price cap niveau van juli 2008, dat voortkomt uit het WPC besluit van OPTA d.d. 27 september 2006.
Wat betreft de MDF locaties waar de MDF access dienstverlening op termijn definitief wordt uitgefaseerd heeft KPN in de Aanvulling op het Reference Offer 01-10-2007 (zie www.kpn- wholesale.com) aangegeven, dat de ontbundelde toegang op die locaties verzekerd blijft tot het moment van ontmanteling van de desbetreffende hoofdverdeler. OPTA heeft in haar ontwerpbesluit echter aangegeven geen rekening te houden met de afspraken die KPN met de markt wil maken over voorwaarden voor migratie. De belangrijkste reden voor OPTA om dit niet mee te wegen is het feit dat er nog geen overeenkomst door een marktpartij is getekend en er dan ook niet gesproken kan worden van een marktgedragen oplossing. De reden dat er nog geen overeenkomst is getekend ligt volgens OPTA in het feit dat KPN nog onvoldoende duidelijk heeft gecommuniceerd wat haar plannen zijn.
KPN is van mening dat zij met haar brief aan de markt van 29 juli 2008, zoals opgenomen in Bijlage 3, marktpartijen zoveel als mogelijk inzicht heeft gegeven in haar uitrolplannen en eventuele obstakels voor marktpartijen om de Migratieovereenkomst te tekenen te hebben weggenomen. Daarbij is van belang dat KPN op ieder moment kan worden gehouden door een partij aan haar openbaar aanbod en dat er op ieder moment een overeenkomst kan worden gesloten op basis van het openbaar aanbod.
Hierdoor gaat er een disciplinerende werking uit van het openbaar aanbod op KPN zelf. Hierdoor wordt KPN gedisciplineerd vanuit de markt en is aanvullende regelgeving niet nodig.
OPTA dient dit openbaar aanbod mee te nemen in haar overwegingen om de bestaande prijsregulering voor MDF-access voort te zetten. Kostenoriëntatie als eis is niet noodzakelijk als gevolg van het openbaar aanbod van KPN.
OPTA wil het beëindigen van de MDF-access dienstverlening door KPN onderwerpen aan
toestemming door OPTA. Hiervoor noemt OPTA een aantal uitgangspunten waaraan OPTA een
verzoek zal toetsen. Deze toetsing is echter overbodig omdat KPN in haar openbaar aanbod voor een
MDF Migration Agreement al heeft opgenomen dat er procedures worden gevolgd om de uitfasering van centrales en de MDF-access dienstverlening goed te laten verlopen. Zie ook de brief van KPN van 17 april 2008 (Bijlage 11). Aangezien deze, in de Migratieovereenkomst vastgelegde, procedures overeenkomen met de eisen van OPTA, is het naar de mening van KPN niet noodzakelijk voor OPTA om aanvullende regulering met betrekking tot de MDF migraties op te leggen.
Meer in het bijzonder zijn de twee onderstaande punten van belang:
1. Voor verzoeken om intrekking van verleende toegang wil OPTA het uitgangspunt van gelijktijdigheid hanteren (randnummer 637): zolang KPN zelf gebruik maakt van het koperen aansluitnetwerk voor haar eigen dienstverlening, moet zij het netwerk ook aan anderen ter beschikking stellen.
Deze eis is ruim geformuleerd. Omdat deze verplichting in het kader van MDF-access wordt opgelegd moet het uitgangspunt van gelijktijdigheid gelden voor diensten die via de MDF verleend worden door KPN. Als het uitgangspunt van gelijktijdigheid ook zou gelden voor andere diensten, die via de aansluitlijn worden geboden door KPN, is er sprake van een niet passende maatregel. Overigens is het beginsel van gelijktijdigheid reeds opgenomen in artikel 1.4 van het openbaar aanbod voor een MDF Migration Agreement.
2. Voor gedeelde toegang (linesharing) wil OPTA als uitgangspunt hanteren dat KPN gedeelde toegang op basis van MDF of SDF niet mag stopzetten zolang er nog PSTN dienstverlening plaatsvindt op de betreffende aansluitlijn. In het gebied van centrales, die onverminderd in stand blijven, zal géén uitfasering van gedeelde WBA toegang worden toegestaan.
Wij interpreteren dit uitgangspunt zodanig dat het, weliswaar anders geformuleerd, gelijk is aan hetgeen in artikel 1.4 in het openbaar aanbod voor een MDF Migration Agreement is opgenomen.
Hierin staat dat linesharing zal worden omgezet in volledige ontbundeling wanneer de centrale wordt uitgezet. Dit geldt uiteraard óók indien in dat gebied de MDF wordt vervangen door de zogenaamde mini-MDF. KPN zal op lijnen, die op basis van SDF worden geleverd, géén linesharing leveren.
2.4.2. SDF access
In randnummer 593 van het ontwerpbesluit legt OPTA KPN een verplichting op ten behoeve van line sharing. KPN is verplicht tot het leveren van line sharing totdat het PSTN volledig uitgefaseerd is.
Deze verplichting geldt ook voor SDF access. Hierbij houdt OPTA echter geen rekening met het feit dat het economisch onrendabel is om te investeren in oude technieken op nieuwe infrastructuren.
Bovendien moeten partijen bereid zijn de volledige kosten te dragen voor het in stand houden van een platform, waarop leegloop in hoge mate van toepassing is. Hiermee wordt de verplichting disproportioneel.
KPN heeft de verplichting tegemoet te komen aan redelijk verzoeken van derden om SDF access uit te
rollen in een gebied, ondanks dat KPN hier zelf (nog) geen SDF wil uitrollen, zoals in randnummer
599 is opgenomen. Dit is om te voorkomen dat KPN een strategie voert, waarbij de alternatieve
operator buiten spel wordt gezet. KPN is primair van mening dat, gezien de concurrentie vanuit de
kabelexploitanten, zij voldoende in staat is een strategische keuze te maken die overeenkomt met de
behoefte van alternatieve operator. Daarnaast is zij van mening dat het disproportioneel is haar te
verplichten een investering te doen voor een alternatieve operator, die aanzienlijke risico’s
meebrengen en bovendien de uitrol zullen vertragen. KPN maakt bij haar uitrolplanning een
SDF backhaul wordt ten onrechte als aanvullende faciliteit onder de markt voor ontbundelde toegang gevoegd. In het volgende hoofdstuk zal dit nader worden toegelicht.
2.4.3. ODF-access
OPTA is voornemens om ODF-access te onderwerpen aan een toegangsregime met een toets op kostenoriëntatie op basis van EDC. Hierbij is van groot belang dat, indien de noodzaak van toegangsregulering aangetoond kan worden, er een systeem komt waarbij OPTA zekerheid kan geven over de tariefregulering voor de periode van de business case van FttH.
Omdat ODF-access via FttH zal worden aangeboden door de beoogde joint venture tussen KPN en Reggefiber is het van belang om in het licht van de passendheid van verplichtingen voor ODF-access in te gaan op enkele achtergronden van de joint venture:
- De vastgoedvisie die Reggefiber in de joint venture brengt, zorgt ervoor dat de hele visie van de joint venture gericht is op het zo efficiënt mogelijk uitnutten van nieuwe netwerken. Om niet afhankelijk te zijn van één partij en investeringsrisico te kunnen spreiden, is de joint venture gebaat bij meerdere afnemers in één gebied.
- De gezonde spanning tussen leverancier (Reggefiber) en afnemer (KPN) heeft er tevens toe geleid dat er tussen de joint venture en de actieve operator een ODF overeenkomst tot stand is gekomen, die zowel voor de leverancier als voor een afnemer economisch verantwoord is.
Deze ODF overeenkomst (opgenomen in KPN vertrouwelijke bijlage 2), is tevens van toepassing voor andere actieve operators.
- Verder is het zo dat de huidige plannen voor de uitrol van een glasnetwerk in Enschede, Almere, Amsterdam en Son&Breugel, waarbij diverse partijen zijn betrokken, laten zien dat er op commerciële basis ontbundelde toegang wordt verleend.
- Een ander belangrijk aspect is dat de joint venture apart gefinancierd wordt, waardoor externe financiering noodzakelijk is. De ervaring bij uitvraag van de financiering is dat investeerders enkel willen investeren op het moment dat het netwerk openstaat voor toegang van derde partijen. Hierdoor wordt de joint venture vanuit meerdere kanten van de kapitaalmarkt gedisciplineerd om een open netwerkmodel te hanteren, waarbij afnemers op non- discriminatoire wijze toegang kunnen krijgen tot glasvezelnetwerken. Op het moment dat de joint venture van dit model zou afzien, zal het onmogelijk zijn kapitaal bij externe vermogensverschaffers op te halen, waardoor er niet langer geïnvesteerd kan worden in glasvezel.
- Externe financiers hebben ook aangegeven een vorm van zekerheid over de gepresenteerde business case te willen hebben. Aangezien de capex en opex aan het begin bepaald worden, wordt het realiseren van de business case bepaald door de omzet. Zekerheid over de hoogte van de omzet wordt naast de marktpenetratie uiteindelijk bepaald door zekerheid over het al dan niet reguleren van de tarieven.
- Aangezien de business case gedreven wordt door enerzijds de capex en anderzijds de tarieven, is het van belang dat er de mogelijkheid is om tarieven te laten meebewegen met de capex.
Hierdoor is het van belang, dat geografische of andere prijsdifferentiatie mogelijk is. Doordat de inkoopkosten per gebied verschillen, zal dit ook niet kunnen leiden tot marge uitholling, zoals in randnummer 531 wordt gesuggereerd.
Zoals hierboven aangegeven wordt de voorgenomen joint venture vooral vanuit de kapitaalmarkt
gedisciplineerd. De komende tien jaar is men in hoge mate afhankelijk van deze kapitaalmarkt om
FttH in Nederland te kunnen uitrollen. Om die reden is KPN van mening dat het disproportioneel is om de joint venture verplichtingen op te leggen, die verder strekken dan non-discriminatie. Bovendien maakt ODF toegang in de totale markt voor ontbundelde toegang de komende reguleringsperiode een dusdanig klein deel uit, dat enige vorm van regulering disproportioneel is.
Aangezien KPN zelf niet het eigendom over het FttH netwerk zal hebben, zal zij ook niet in staat kunnen zijn om te voldoen aan de verplichtingen zoals OPTA deze oplegt. Daarnaast hanteert de joint venture nu al vrijwillig een open netwerkbeleid waarbij alle operators op basis van non-discriminatie toegang kunnen krijgen.
Een verplichting tot non-discriminatie zou een minder vergaande maatregel zijn, als regulering noodzakelijk zou zijn, die wél zou leiden tot het beoogde doel van het waarborgen van eerlijke concurrentieverhoudingen. Daarbij past wel de kanttekening dat geografische of andere vormen van prijsdifferentiatie logisch is als gevolg van kostenverschillen en/of wenselijk en passend kunnen zijn als de concurrentieomstandigheden in een bepaald geografisch gebied daartoe aanleiding geven, met name bijvoorbeeld door het lokaalselectieve gedrag van kabelaars. Tariefdifferentiatie doet in die omstandigheden recht aan verschillen in lokale concurrentie omstandigheden. Een non-discriminatieverplichting die verder gaat dan dat en bij voorbeeld in de weg zou staan aan geografische of andere prijsdifferentiatie is niet passend. Er kan namelijk sprake zijn van objectieve verschillen in regionale omstandigheden die een dergelijke differentiatie rechtvaardigen. Voorwaarde is wel dat het gedifferentieerde aanbod voor alle afnemers in een bepaald gebied onder gelijke voorwaarden beschikbaar is.
Zoals eerder gezegd, is de verwachting dat er meer lokale prijsbewegingen in de markt zullen ontstaan.
De positieve welvaartseffecten van geografische prijsdifferentiatie gaan verloren indien dit niet wordt toegestaan. Met geografische prijsdifferentiatie kunnen immers meer vragers worden bediend.
Secundair, indien OPTA van mening is dat non-discriminatie niet toereikend is, en een vorm van tariefregulering toegepast moet worden, dient er voor gewaakt te worden dat de business case voor de uitrol van FttH niet ondermijnd wordt. Kostenoriëntatie van wholesale tarieven is geen passende verplichting voor een netwerk dat nog moet worden uitgerold. Door het invoeren van kostenoriëntatie zal de prikkel om te investeren worden weggenomen en zal er uiteindelijk toe leiden dat wordt afgezien van investeringen in nieuwe technologieën. SEO heeft in juni 2008 een onderzoek gedaan naar de verschillende bestaande en alternatieve mogelijkheden om tarieven te reguleren. Dit onderzoek is opgenomen in Bijlage 12. Een van de mogelijkheden die hierin worden besproken is een tariefregulering met winst cap, waarbij de winst cap op een dusdanig niveau wordt gelegd, dat de investerende partij enerzijds altijd beter af is om te investeren (investeringsprikkel blijft behouden) en anderzijds moeite moet doen om de winst cap te halen. De winst cap zorgt er vervolgens voor dat excessieve monopoliewinsten niet behaald kunnen worden.
Tertiair, indien OPTA vindt dat kostenoriëntatie noodzakelijk is, ligt het niet automatisch voor de hand hierbij uit te gaan van de EDC systematiek. ODF access wordt geleverd door de joint venture met haar eigen financiële huishouding, business plannen, financiering en risicoprofiel. Dit wijst niet in de richting van de EDC systematiek zoals die voor KPN’s netwerken en diensten heeft gegolden en nog steeds geldt. Kenmerkend verschil is natuurlijk het feit dat de een nog van scratch af aan moet worden uitgerold en opgezet en dat de financiële huishouding van KPN al een lange track record kent, het netwerk al is uitgerold, er een klantenbestand van bewezen materiële omvang is (weliswaar dalend).
Dit leidt tot meerdere significante verschillen in kosten en risico’s zoals hoge afschrijvingskosten in de
aanvangsperiode, de lage aantallen aansluitingen en de daarmee gepaard gaande hoge
aanloopverliezen. EDC-zoals-bij-KPN past dus niet op het profiel van de JV. Een periodieke EDC-
systematiek zou bijvoorbeeld aanvankelijk tot dusdanig hoge tarieven leiden, dat die niet op de markt
tariefreguleringssysteem passend, waarbij de aanbieder van ODF access een redelijke mate van zekerheid heeft dat de investeringen terugverdiend kunnen worden. Dit zou bereikt kunnen worden met een kostensysteem waarbij door een vorm van economische afschrijving (en eventueel meerjarenvensters) eventuele aanloopverliezen in later jaren gecompenseerd kunnen worden. Daarbij verdient het de voorkeur de price-cap stabiel te houden. Dat kan bereikt worden door onder- dan wel overdekking van kosten steeds over een aantal jaren uit te smeren. Alleen met zo'n langjarige tariefregulering verkrijgen stakeholders (zowel diensten- als infrastructuur-aanbieders) in deze opkomende markt de mate van zekerheid die vereist is om nu verder in deze nieuwe markt te investeren. Een dergelijke meerjarige tariefregulering zou door OPTA moeten worden vastgelegd in Beleidsregels die ook bij volgende marktanalyses gevolgd zullen worden, totdat OPTA overgaat tot intrekking van haar AMM-aanwijzing en/of de tariefverplichting op grond van art. 6a.7 Tw.
2.4.4. Invulling Kostenoriëntatie
OPTA heeft in Annex A tot en met C aangegeven op welke wijze zij invulling wil geven aan de
tariefregulering op basis van kostenoriëntatie voor KPN. Kortheidshalve verwijzen wij voor een
reactie op de invulling van deze kostenoriëntatie naar Bijlage 13.
3. Zienswijze SDF Backhaul
3.1. Inleiding
Op 20 december 2007 heeft OPTA een ontwerpbesluit voor SDF Backhaul gepubliceerd. KPN heeft op 13 februari haar zienswijze hierop gepubliceerd. In annex 1 van het huidige ontwerpbesluit ULL heeft OPTA opnieuw een vergelijkbare zienswijze gepubliceerd. Kortheidshalve verwijst KPN voor de onderbouwing van haar visie naar Bijlage 14, waarin haar reactie op het ontwerpbesluit inzake SDF backhaul van 20 december 2007 is opgenomen. Daarnaast zal KPN in dit hoofdstuk specifiek in gaan op de aanpassingen die OPTA in het huidige ontwerpbesluit heeft opgenomen.
De reactie is als volgt opgebouwd: In paragraaf 2 wordt ingegaan op de vraag of SDF backhaul een bijbehorende faciliteit is van SLU. Aangezien KPN van mening is, dat het bestaan van alternatieven een onderdeel van deze analyse is, zal in paragraaf 2 hier tevens op worden ingegaan. In paragraaf 3 gaan wij in op de proportionaliteit van de voorgestelde verplichtingen. In paragraaf 4 wordt puntsgewijs ingegaan op het ontwerpbesluit van OPTA om vervolgens in paragraaf 5 tot conclusies te komen.
Onze conclusie is dat de voorgestelde regulering niet passend is. KPN gaat immers zelf over tot het bieden van SDF Backhaul op non-discriminatoire basis. Daarnaast is er voor concurrenten een rendabele business case om een gelijkwaardige dienst aan te bieden. De voorgestelde regulering is ook voorbarig omdat de vraag naar SDF Backhaul zich nog nauwelijks heeft voorgedaan. Pas wanneer de vraag zich gaat ontwikkelen, wordt duidelijk of er wel of niet concurrerende aanbiedingen op het gebied van SDF Backhaul worden gedaan. Tot slot zal KPN in de komende reguleringsperiode in beperkte mate MDF locaties uitfaseren, waardoor de MDF access dienstverlening volledig in stand blijft en geen noodzaak is tot strenge regulering van een alternatief.
3.2. SDF backhaul is geen bijbehorende faciliteit van SLU 3.2.1. Wanneer is er sprake van een bijbehorende faciliteit
Om met behulp van ULL diensten aan eindgebruikers te kunnen leveren zijn veel faciliteiten noodzakelijk. Naast de gereguleerde toegangsdienst en collocatie heeft een Telco DSLAM apparatuur nodig op de MDF of SDF locatie. Voor de verbinding met het eigen netwerk is transportcapaciteit (MDF of SDF Backhaul) nodig tussen de collocatieruimte en het eigen netwerk. Daarnaast heeft de Telco een leverstraat en leveringssystemen nodig om daadwerkelijk diensten te kunnen leveren. Al deze faciliteiten zijn noodzakelijk om een ULL dienst te kunnen leveren.
Toch zijn niet al deze faciliteiten aan te merken als bijbehorende faciliteit. In de MvT van de Tw
2staat hierover ter toelichting:
Deze toegangsverplichting strekt zich in beginsel uit tot
alle bijbehorende faciliteiten die noodzakelijk zijn om de toegang daadwerkelijk te kunnen realiseren en waarin de betrokken onderneming, die
toegang tot het netwerk wenst, redelijkerwijs niet op gelijkwaardige wijze op een andere manier kan voorzien. De verplichting kan ook betrekking hebben op ontbundelde toegang tot aansluitnetwerken en op systemen voor voorwaardelijke toegang.
(onderstreping toegevoegd).
alternatieven zoals KPN uitvoerig heeft beargumenteerd in haar reactie op het ontwerpbesluit van 20 december 2007 (zie verder bijlage 14).
3.3. OPTA heeft haar zienswijze in het marktbesluit onvoldoende onderbouwd
OPTA gaat in het ontwerpbesluit van 29 juli in op een aantal punten uit de reactie van KPN. In deze paragraaf zal KPN op de belangrijkste punten ingaan.
3.3.1. Graafprijs
OPTA handhaaft haar graafprijs van EUR 50 per meter. Opvallend is dat OPTA in het marktbesluit huurlijnen uitgaat van een graafprijs van EUR 30-50 EUR/meter. OPTA kiest dus voor het maximale bedrag binnen de bandbreedte waar zij uit zou moeten gaan van een gemiddelde omdat KPN landelijk uitrolt en ook andere partijen dit zullen doen. Dit punt is dus door OPTA onvoldoende onderbouwd.
3.3.2. Schaalvoordelen en glas van derden
OPTA geeft aan dat KPN schaalvoordelen heeft omdat KPN meer verkeersvolume en SDF Access aansluitingen heeft. Dit is echter een onjuiste conclusie. Het verkeersvolume speelt geen rol in de kosten voor SDF Backhaul. Derden zijn in staat om tegen dezelfde kosten SDF backhaul te realiseren.
De schaalvoordelen waar OPTA aan refereert hebben betrekking op WBT en niet op SDF backhaul.
Schaalvoordelen in de glasmarkt hebben enkel betrekking op de mate waarin glas is uitgerold. Uit de glaskaart van KPN blijkt dat derden even ver zijn uitgerold als KPN en daardoor gezamenlijk over dezelfde schaalvoordelen beschikken. Het is weliswaar waar dat derden bij elkaar moeten inkopen maar daar staat tegenover dat
- De transactiekosten die met die inkoop gemoeid zijn beperkt zijn zoals ook OPTA in haar verweerschrift in het beroep tegen het thans geldende huurlijnenbesluit heeft beargumenteerd
3, - Partijen er baat bij hebben om hun gezamenlijke schaalvoordelen door te berekenen in de prijs
die zij aan elkaar aanrekenen om op die manier hun glasnetwerk optimaal te vullen.
Een ander schaalvoordeel waar OPTA ten onrechte aan voorbij gaat is het feit dat een partij nooit naar een geïsoleerde straatkast zal uitrollen maar naar een groep straatkasten in een wijk. Binnen die wijk hoeven partijen alleen maar te graven van kast naar kast hetgeen [KPN vertrouwelijk XXXXXXXXX]
graven betreft. Voor de overige graafmeters maakt de partij gebruik van de ring die ze zelf gegraven heeft. De opmerking van OPTA dat deze afnemer het gebruik van het bestaande netwerk moet betalen kan KPN niet plaatsen. Uiteraard heeft een partij kosten aan het eigen netwerk maar die kosten heeft KPN ook. In die zin is er nog steeds geen sprake van een evident voordeel voor KPN.
Ten aanzien van het uitkoppelpunt stelt OPTA dat uitkoppeling op FCP niveau niet haalbaar is voor marktpartijen omdat op die locaties geen collocatie kan worden afgenomen. OPTA toont echter in het geheel niet aan dat die collocatie noodzakelijk is. SDF backhaul is feitelijk niet meer dan een dark fiber. Van glasvezel is bekend dat hiermee vele tientallen kilometers kunnen worden overbrugd. Het is dus niet noodzakelijk om in de onmiddellijke nabijheid van een FCP een collocatie in te richten. De afnemer kan zelf huisvesting organiseren binnen een straal van enkele kilometers van de FCP en is dus niet afhankelijk van KPN.
3.3.3. Meeleggen is weldegelijk een optie
Het argument dat partijen niet kunnen meeleggen (randnummer 55-57) kan niet overtuigen. De gedoogplichtige heeft er belang bij dat partijen zoveel mogelijk gelijktijdig uitrollen en zal dit in de voorwaarden voor het afgeven van een vergunning meenemen. Bovendien heeft KPN er belang bij om partijen te laten meeleggen omdat hierdoor voor beide partijen de kosten worden verlaagd. Dat
3 Zie verder de reactie op het ontwerpbesluit huurlijnen van 29 juli 2008
