ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer) 24 november 2005 *
In zaak C-366/04,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg (Oostenrijk) bij beslissing van 16 augustus 2004, ingekomen bij het Hof op 23 augustus 2004, in de procedure
Georg Schwarz
tegen
Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, J. N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (rapporteur), M. Ilešič en E. Levits, rechters,
* Procestaal: Duits.
ARREST VAN 24. 11. 2005 - ZAAK C-366/04
advocaat-generaal: L. A. Geelhoed, griffier: R. Grass,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
— G. Schwarz, vertegenwoordigd door J. Dengg, M. Vavrousek en T. Hölber, Rechtsanwälte,
— de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J.-P. Keppenne en B. Schima als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 juni 2005,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 28 EG tot en met 30 EG en van artikel 7 van richtlijn 93/43/EEG van de Raad van 14 juni 1993 inzake levensmiddelenhygiëne (PB L 175, blz. 1; hierna: „richtlijn").
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen G. Schwarz en de Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg, die tegen deze particulier een bestuursrechtelijke strafprocedure heeft ingesteld omdat hij suikerwaren zonder verpakking in automaten heeft verkocht.
Rechtskader
Gemeenschapsregelgeving
3 Artikel 28 EG verbiedt kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten.
4 Volgens artikel 30 EG vormt artikel 28 EG geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, welke onder meer gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van personen en dieren, mits deze verboden of beperkingen geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.
5 De eerste overweging van de richtlijn stelt dat het vrije verkeer van levensmiddelen een eerste voorwaarde is voor de voltooiing van de interne markt.
6 Volgens de tweede overweging van de richtlijn is de bescherming van de volksgezondheid van het grootste belang.
ARREST VAN 24, 11. 2005 — ZAAK C-366/04
7 Luidens de vierde overweging van de richtlijn moeten de algemene voorschriften inzake levensmiddelenhygiëne worden geharmoniseerd om de volksgezondheid te beschermen.
8 Artikel 1 van de richtlijn luidt als volgt:
„1. In deze richtlijn worden de algemene voorschriften inzake levensmiddelenhy- giëne en de bepalingen inzake het toezicht op de naleving daarvan vastgesteld.
2. Deze richtlijn is van toepassing, onverminderd de bepalingen die in het kader van meer specifieke communautaire voorschriften inzake levensmiddelenhygiëne zijn vastgesteld. [...]"
9 Artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalt:
„Bereiding, verwerking, vervaardiging, verpakking, opslag, vervoer, distributie, hantering en aanbieding ten verkoop of levering van levensmiddelen moeten op hygiënische wijze plaatsvinden."
10 Volgens artikel 3, lid 2, van de richtlijn moeten levensmiddelenbedrijven elk aspect van hun werkzaamheden identificeren dat bepalend is voor de voedselveiligheid en ervoor zorgen dat passende veiligheidsprocedures worden vastgesteld, toegepast, gehandhaafd en herzien op basis van de beginselen die zijn gehanteerd voor de ontwikkeling van het HACCP-systeem (Hazard Analysis and Critical Control Points
— risicoanalyses en kritische controlepunten), welke beginselen in ditzelfde lid zijn opgesomd.
11 In artikel 3, lid 3, van de richtlijn is bepaald:
„Levensmiddelenbedrijven moeten de in de bijlage van deze richtlijn vermelde hygiënevoorschriften voor levensmiddelen naleven. [...]"
12 Artikel 7, lid 1, van de richtlijn luidt:
„De lidstaten kunnen onder inachtneming van het Verdrag nationale bepalingen inzake de hygiëne die specifieker zijn dan die van deze richtlijn, handhaven, wijzigen of invoeren, op voorwaarde dat die bepalingen
— niet minder streng zijn dan die in de bijlage,
— geen beperking, belemmering of hinderpaal vormen voor het handelsverkeer in levensmiddelen die overeenkomstig deze richtlijn zijn vervaardigd."
13 Hoofdstuk III van de bijlage bij de richtlijn stelt de volgende eisen aan met name mobiele en/of tijdelijke bedrijfsruimten en automaten:
„1. Bedrijfsruimten en automaten moeten zodanig zijn gesitueerd, ontworpen, geconstrueerd en zodanig worden schoongehouden en onderhouden dat het risico van besmetting van levensmiddelen en van ongedierte voorzover redelijkerwijs doenlijk wordt voorkomen.
ARREST VAN 24. 11. 2005 — ZAAK C-366/04
2. Met name moeten waar nodig:
[...]
b) oppervlakken die in contact komen met voedsel goed onderhouden zijn en gemakkelijk kunnen worden schoongemaakt en waar nodig gedesinfecteerd.
Dit houdt in dat glad, afwasbaar, niet-toxisch materiaal moet worden gebruikt, tenzij exploitanten van levensmiddelenbedrijven ten genoegen van de bevoegde autoriteiten kunnen aantonen dat andere gebruikte materialen voldoen;
[...]
d) passende voorzieningen aanwezig zijn voor het schoonmaken van de levensmiddelen;
[...]
h) levensmiddelen zo geplaatst zijn dat het risico van besmetting voorzover redelijkerwijs doenlijk wordt voorkomen."
14 Hoofdstuk IX van die bijlage, getiteld „Bepalingen van toepassing op levens- middelen", bepaalt in punt 3:
„Alle levensmiddelen die worden gehanteerd, opgeslagen, verpakt, uitgestald en vervoerd worden beschermd tegen besmettingen waardoor zij ongeschikt voor
menselijke consumptie of schadelijk voor de gezondheid kunnen worden, dan wel zodanig kunnen worden besmet dat zij redelijkerwijs niet in die staat kunnen worden geconsumeerd. Met name moet voedsel zodanig worden geplaatst en/of beschermd dat het risico van besmetting tot een minimum wordt beperkt. Adequate maatregelen moeten worden getroffen om ongedierte onder controle te houden."
Nationale regelgeving
15 De richtlijn is in Oostenrijks recht omgezet bij de verordening inzake levens- middelenhygiëne (Lebensmittelhygieneverordnung) van 3 februari 1998 (BGBl. II, nr. 31/1998, in de versie van BGBl. II, nr. 33/1999). Deze verordening neemt de bepalingen van de richtlijn nagenoeg ongewijzigd over.
16 § 1, leden 1 en 2, van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren uit automaten (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten) van 10 februari 1988 (BGBl. nr. 127/1988; hierna: „verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren"), luidt:
„1. Suikerwarenautomaten in de zin van deze verordening zijn verkoopautomaten die tegen de inworp van geld via een uitwerpschacht en een opvangbak (uitneemlade) suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaar- digde waren afleveren uit een gesloten houder.
ARREST VAN 24. 11. 2005 - ZAAK C-366/04
2. Suikerwarenautomaten dienen zo te worden opgesteld of aangebracht dat zij niet rechtstreeks blootstaan aan het zonlicht. De opvangbak (uitneemlade) moet tegen weersinvloeden zijn beschermd teneinde verontreiniging te voorkomen."
17 § 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren bepaalt:
„Het is verboden suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren zonder verpakking te koop aan te bieden in automaten."
Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag
18 Tegen Schwarz zijn strafbeschikkingen gegeven door de burgemeester van de stad Salzburg, die hem verwijt dat hij, in strijd met de eisen van § 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren, diverse soorten niet-verpakte kauwgom in automaten heeft verkocht.
19 Schwarz heeft tegen deze beschikkingen beroep ingesteld bij de Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg, met het betoog dat de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren, in het bijzonder § 2 ervan, onverenigbaar is met het gemeenschaps- recht en met name met de bepalingen van de richtlijn.
20 Van oordeel dat de uitkomst van het bij hem aanhangige geding afhangt van de uitlegging van het gemeenschapsrecht, heeft de Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Staan de artikelen 28 EG tot en met 30 EG, gelezen in samenhang met artikel 7 van richtlijn 93/43 [...], in de weg aan een nationale bepaling die vóór de inwer- kingtreding van deze richtlijn is vastgesteld en op grond waarvan het verboden is, suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren zonder verpakking in automaten te koop aan te bieden?"
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Bi) het Hof ingediende opmerkingen
21 Schwarz betoogt dat het in § 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren gestelde vereiste, kauwgom individueel te verpakken, tot gevolg heeft dat het vrije verkeer van levensmiddelen wordt belemmerd en in strijd is met artikel 7 van de richtlijn. Deze nationale bepaling impliceert dat de aan de orde zijnde goederen voor de Oostenrijkse markt moeten worden verpakt en niet meer in de thans in Oostenrijk voorhanden zijnde automaten kunnen worden verkocht. In de praktijk komt dit neer op een verbod op de verkoop van niet-Oostenrijkse producten, omdat buitenlandse producenten niet bereid zijn om enkel voor de Oostenrijkse markt verpakte producten te vervaardigen.
22 Volgens Schwarz vindt deze invoerbelemmering geen rechtvaardiging in de in artikel 30 EG genoemde redenen, met name niet in de bescherming van de volksgezondheid. Indien deze bescherming een rechtvaardiging zou vormen voor
ARREST VAN 24. 11. 2005 — ZAAK C-366/04
maatregelen als die bedoeld in § 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren, zou kauwgom niet onverpakt kunnen worden verkocht in de automaten in Duitsland en Italië, waar de externe omstandigheden, in het bijzonder de weersomstandigheden, vergelijkbaar zijn met die in Oostenrijk. Bovendien zou de verbruiker, ook indien de artikelen waren verpakt, deze verpakking nog moeten verwijderen, meestal met blote handen, zodat het mogelijke risico van besmetting via de uitneemlade toch zou bestaan.
23 De Commissie van de Europese Gemeenschappen is van oordeel dat een bepaling zoals die van § 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG vormt. Deze § 2 heeft tot gevolg dat de invoer in Oostenrijk van producten die in andere lidstaten rechtmatig in de handel zijn gebracht, duurder wordt.
24 Daar zij niet op de hoogte is van de concrete motieven van de Oostenrijkse wetgever om de verkoop van niet-verpakte suikerwaren in automaten te verbieden, meent de Commissie dat zij zich niet definitief kan uitspreken over het bestaan van een mogelijk gevaar voor de gezondheid van personen en bijgevolg over de rechtvaardi- ging van die nationale bepaling uit hoofde van artikel 30 EG. Zij betoogt echter dat de risicobeoordeling niet op louter hypothetische overwegingen kan berusten en dat het vermeende werkelijke gevaar voor de volksgezondheid voldoende moet blijken uit recente wetenschappelijke gegevens die bij de vaststelling van de beperkende maatregel beschikbaar waren.
Antwoord van het Hof
25 Gepreciseerd moet worden dat artikel 29 EG, waarnaar de verwijzende rechter verwijst, voor de beantwoording van het verzoek om een prejudiciële beslissing irrelevant is. Het Hof zal zich bijgevolg beperken tot de uitlegging van de artike- len 28 EG en 30 EG en van de richtlijn.
26 Het vereiste dat door automaten afgeleverde levensmiddelen moeten worden verpakt, is in richtlijn 93/43 niet geregeld. De nationale maatregelen hieromtrent zijn dus niet op communautair niveau geharmoniseerd.
27 Die n a t i o n a l e m a a t r e g e l e n m o e t e n bijgevolg w o r d e n getoetst a a n d e bepalingen v a n het E G - V e r d r a g betreffende h e t vrije verkeer v a n g o e d e r e n .
28 H e t in artikel 2 8 EG g e f o r m u l e e r d e v e r b o d v a n m a a t r e g e l e n v a n gelijke w e r k i n g als kwantitatieve beperkingen ziet op iedere maatregel die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren (zie met name arresten van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5;
12 maart 1987, Commissie/Duitsland, Reinheitsgebot voor bier, 178/84, Jurispr.
blz. 1227, punt 27; 23 september 2003, Commissie/Denemarken, C-192/01, Jurispr.
blz. I-9693, punt 39, en 5 februari 2004, Commissie/Italië, C-270/02, Jurispr.
blz. I-1559, punt 18).
29 Vaststaat dat § 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren vereist dat in automaten in Oostenrijk te koop aangeboden kauwgom is verpakt, terwijl uit het door de verwijzende rechter aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat deze waren in het buitenland, met name in Duitsland, onverpakt kunnen worden verkocht.
Bijgevolg moeten importeurs deze waren verpakken indien zij ze in Oostenrijk te koop willen aanbieden, hetgeen de invoer ervan in deze lidstaat duurder maakt. Uit het dossier blijkt ook dat de automaten die voor niet-verpakte waren zijn ontworpen, niet kunnen worden gebruikt voor verpakte waren. Bijgevolg vormt bovenvermelde nationale bepaling in beginsel een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG.
ARREST VAN 24. 11. 2005 - ZAAK C-366/04
30 Het is evenwel vaste rechtspraak dat een nationale regeling die het vrije verkeer van goederen belemmert, niet noodzakelijkerwijs in strijd is met het gemeenschapsrecht indien zij kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van een van de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang of uit hoofde van een van de in de rechtspraak van het Hof erkende dwingende eisen, mits de nationale regeling zonder onderscheid van toepassing is (zie in die zin arrest van 20 februari 1979, Rewe- Zentral, Cassis de Dijon, 120/78, Jurispr. blz. 649, punt 8, en arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 21).
31 Aangezien volgens de verwijzende rechter § 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren voornamelijk wordt gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid, welke uitdrukkelijk wordt genoemd in artikel 30 EG, dient tegen de achtergrond van deze bepaling van gemeenschapsrecht te worden onderzocht of het gemeenschapsrecht niet in de weg staat aan een nationale regeling zoals § 2.
32 Wat het in de handel brengen van levensmiddelen betreft, heeft het Hof geoordeeld dat het aan de lidstaten staat om, bij gebreke van harmonisatie, te beslissen in welke mate zij de gezondheid en het leven van personen willen beschermen, rekening houdend met de eisen van het vrije verkeer binnen de Gemeenschap (zie in die zin arresten van 14 juli 1983, Sandoz, 174/82, Jurispr. blz. 2445, punt 16; 25 juli 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior et Publivía, C-1/90 en C-176/90, Jurispr. , blz. I-4151, punt 16; 25 mei 1993, LPO, C-271/92, Jurispr. blz. I-2899, punt 10;
arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 42, en arrest van 2 december 2004, Commissie/Nederland, C-41/02, Jurispr. blz. I-11375, punt 42).
33 De genomen maatregelen moeten echter geschikt zijn ter bereiking van een of meer van de in artikel 30 EG genoemde doelstellingen, in casu de bescherming van de volksgezondheid, en zij moeten evenredig zijn, namelijk niet verder gaan dan noodzakelijk is om de nagestreefde doelstelling te bereiken (zie met name arrest LPO, reeds aangehaald, punt 12, en arrest van 8 juni 1993, Commissie/België, C-373/92, Jurispr. blz. I-3107, punt 8).
34 Blijkens de verwijzingsbeslissing is de Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (Oostenrijks agentschap voor gezondheid en voedsel- veiligheid) van oordeel dat het in § 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren gestelde verbod gerechtvaardigd is uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid, aangezien niet-verpakte producten in het verleden waren beschadigd door vocht of insecten, in het bijzonder mieren, in de automatenhouder.
35 De verwijzende rechter merkt eveneens op dat dit verbod de veiligheid van de aan de orde zijnde levensmiddelen aanzienlijk vergroot. Hij stelt dienaangaande vast dat consumenten die niet-verpakte suikerwaren in automaten kopen, de waren en de uitneemlade noodzakelijkerwijs met blote, ongewassen handen moeten aanraken.
Deze rechter meent dat een besmetting van de uitneemlade met ziektekiemen en de overdracht van deze kiemen op de door de klant uit de automaat genomen waren geenszins een louter theoretisch gevaar is.
36 Bijgevolg d i e n t te w o r d e n vastgesteld dat het in § 2 van d e v e r o r d e n i n g inzake d e hygiëne bij suikerwaren gestelde verbod om de redenen die de Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH en de verwijzende rechter op overtuigende wijze hebben uiteengezet, een voor de bescherming van de volksgezondheid geschikte en evenredige maatregel vormt.
37 Bovendien wettigt niets in het dossier de conclusie, dat van de redenen van volksgezondheid die ter rechtvaardiging van § 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren zijn ingeroepen, een oneigenlijk gebruik is gemaakt om goederen van oorsprong uit andere lidstaten te discrimineren of bepaalde nationale producties zijdelings te beschermen (zie in die zin arrest van 14 december 1979, Henn en Darby, 34/79, Jurispr. blz. 3795, punt 21, en arrest Aragonesa de Publicidad Exterior et Publivía, reeds aangehaald, punt 20).
ARREST VAN 24. 11. 2005 — ZAAK C-366/04
38 Gelet op het voorgaande dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat de bepalingen van de artikelen 28 EG en 30 EG en artikel 7 van de richtlijn niet in de weg staan aan een nationale bepaling die vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn is vastgesteld en op grond waarvan het verboden is, suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren zonder verpakking in automaten te koop aan te bieden.
Kosten
39 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:
De bepalingen van de artikelen 28 EG en 30 EG en artikel 7 van richtlijn 93/43/
EEG van de Raad van 14 juni 1993 inzake levensmiddelenhygiëne, staan niet in de weg aan een nationale bepaling die vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn is vastgesteld en op grond waarvan het verboden is, suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren zonder verpakking in automaten te koop aan te bieden.
ondertekeningen
