Hoe kunnen geschillen over overheidshandelen het beste worden opgelost, en zijn regels daarbij een hulp of juist een belemmering?

Verhaal Amsterdam Beurs van Berlage 21 juni 2012

Dames en heren,

De titel van mijn verhaal luidt als volgt:

‘Hoe kunnen geschillen over overheidshandelen het beste worden opgelost, en zijn regels daarbij een hulp of juist een belemmering?’

Die vraag ga ik het komende half uur proberen te beantwoorden.

Ik doe dat door – zoals dat heet – een aantal inzichten met u te delen over conflictoplossing door de overheid

Die inzichten zijn uit drie bronnen afkomstig:

ik ben onderzoeker, dus is wat ik vertel is deels gebaseerd op inzichten die ik tijdens onderzoek heb opgedaan. Dat onderzoek gaat vooral over de praktijk van de informele aanpak van bezwaren

ik ben heel af en toe zelf werkzaam in de praktijk, met name als lid en

voorzitter van een bezwaaradviescommissie. Daar maak ik dingen mee die mij aan het denken zetten en waar ik graag iets over vertel.

Ten slotte put ik uit waardevolle inzichten van anderen. Die zijn er in overvloed.

Maar mijn verhaal begint met een heel ander soort inzicht, dat ik meer dan tien jaar geleden heb opgedaan, op een vakantie in Wenen. We waren daar om naar de Brueghels te kijken die in het Kunsthistorisches Museum hangen. Maar voordat je daar terecht komt, moet je eerst door de stationshal van station Wien Westbahnhof, en toen wij daar waren, hing dat vol met tientallen posters, waarop twee verschillende teksten stonden.

Op de ene helft van de posters stond het volgende: ‘Ohne Regeln kein Ordnung’.

Op de andere helft stond: ‘Ohne Ordnung kein Wohlbefinden’.

In eerste instantie was ik vooral verbaasd dat die stationshal vol hing met die beide posters. Wie wilde ons die boodschap meegeven? Maar uiteindelijk was het vooral de tekst die bij mij bleef hangen, in ieder geval totdat ik in het Kunsthistorisches

Museum voor die Brueghels stond. ‘Ohne Regeln kein Ordnung’, ‘Ohne Ordnung kein Wohlbefinden’. Zou dat kloppen?

Ik moet u bekennen dat ik vol zit met vooroordelen, en een daarvan betreft

Oostenrijk. Ik was dus in eerste instantie geneigd het met de analyse op die posters oneens te zijn. Bovendien was het belangrijkste woord wat op de posters te lezen was

‘Ordnung’, en dat heeft niet zo’n positieve klank.

Maar aan de andere kant, het laatste woord van de tweede poster was ‘Wohlbefinden’, welbevinden, en dat is natuurlijk een prachtig woord.

En bovendien, de term ‘orde’ leek wel de essentie van de redenering die op de posters was te lezen, maar je kunt ook heel goed zonder die term. Want als je de slogans van beide posters samenvoegt, krijg je: ‘Ohne Regeln kein Wohlbefinden’.

Ik ben jurist – dus daar kan ik het niet mee oneens zijn.

Ik werd in die gedachte gesterkt toen ik in het Kunsthistorisches Museum voor die Brueghels stond.

Wat je op die schilderijen ziet, dat is geen orde, maar wel voornamelijk welbevinden – en dat gekrioel van al die mensen, dat loopt nooit goed af als er geen regels zijn.

Dus voor dit half uur wil ik graag de stelling verdedigen dat regels bij kunnen dragen aan het welbevinden.

De vraag is dan natuurlijk wel: wat voor regels? en: op welke manier toegepast?

Ik ga daarover een aantal opmerkingen maken, waarbij ik me in het bijzonder richt op de mogelijkheden en onmogelijkheden, en de kansen en valkuilen van de informele aanpak bij besluitvorming, bezwaarbehandeling en klachtafhandeling door de overheid.

- - -

Ik begin bij een rapport dat het WODC, het wetenschappelijk onderzoeks- en

documentatiecentrum van het ministerie van Justitie, in 2004 uitbracht. Het heeft als titel ‘De Geschilbeslechtingsdelta.’

Dat rapport gaat over de manier waarop burgers die in een conflict verzeild raken, dat proberen op te lossen. Ten behoeve van dat onderzoek waren tal van burgers

geïnterviewd, en het viel mij op – althans, zo herinner ik het mij – dat over de uitkomst van het conflict twee verschillende vragen werden gesteld.

De ene vraag was: “Heeft u uiteindelijk gekregen waar u recht op had?”

De andere vraag: “Is uw probleem opgelost?”

En als die burgers met hun conflict in een formele procedure terecht waren gekomen, kregen ze ook nog een derde vraag: “Vindt u dat die instantie uw conflict goed heeft behandeld?”

Die drie vragen staan wat mij betreft voor drie ambities die de overheid zou moeten hebben als ze een geschil met een burger heeft.

De overheid moet de burger in de eerste plaats een rechtvaardige procedure bieden.

In de tweede plaats moet de overheid de burger doen toekomen waar hij recht op heeft.

En in de derde plaats moet de overheid bezien in hoeverre zij er aan kan bijdragen dat het probleem waar de burger mee komt, wordt opgelost.

Over alle drie die ambities ga ik wat zeggen.

- - -

Maar voordat ik dat doe, maak ik nog een – wat mij betreft heel belangrijke – opmerking vooraf.

Ik heb een paar ambities genoemd die de overheid zou moeten hebben, zoals: een rechtvaardige procedure, een rechtmatige uitkomst.

Echter, dat de uitkomst van een procedure rechtmatig is, wil nog niet zeggen dat een burger die uitkomst ook als rechtmatig beschouwt. En dat een procedure als

rechtvaardig valt kwalificeren, is nog geen garantie dat de burger die zo’n procedure doorloopt, die procedure ook rechtvaardig ervaart.

De ambitie van de overheid zou wat mij betreft dus nog verder moeten strekken. De overheid zou er ook naar moeten streven dat burgers de uitkomst van de procedure van geschilbeslechting als rechtvaardig beschouwen, en ook de procedure die tot die uitkomst heeft geleid.

En dubbele ambitie dus. Een rechtvaardige procedure, en ook als zodanig ervaren; een rechtmatige uitkomst, en ook als zodanig ervaren.

Ik maak het nog iets ingewikkelder. Hoe verhouden die twee soorten ambities zich tot elkaar? Enerzijds de ambitie rechtmatige uitkomsten te realiseren en rechtvaardige procedures te bieden, anderzijds de ambitie burger tevreden te stellen, tevreden over de uitkomst, tevreden over de procedure.

Wat moeten we er van vinden als er burger het gevoel heeft dat hij heeft gekregen waar hij recht op heeft, terwijl dat het niet geval is? Is dat een probleem? Ik vind van wel. Ik vind dat je als overheid niet alleen moet gaan voor tevreden burgers, maar ook voor rechtmatige besluiten. Wat mij betreft zijn beide ambities gelijkwaardig.

- - -

Ik kom terug bij de drie ambities waarvan ik vind dat de overheid ze zou moeten koesteren.

Over alle drie ga ik iets zeggen. Ik begin met de ambitie die het gemakkelijkst is te realiseren. Dat betreft de ambitie dat procedures waarmee conflicten worden aangepakt, als procedureel rechtvaardig zijn te kwalificeren.

De voor het overheidshandelen meest kenmerkende procedure is de bezwaarprocedure. Daar spits ik mijn verhaal op toe.

Het begrip procedurele rechtvaardigheid is onder meer verbonden met de naam Allan Lind, een Amerikaanse sociaal-psycholoog. In januari was hij in Nederland. Het verhaal dat hij toen hield, heb ik gemist. Maar ik heb wel de uitgeschreven tekst ervan gekregen. Ik wil niet zeggen dat het lezen ervan mijn leven heeft veranderd, dat gaat een beetje ver, maar het gevoel dat ik had toen ik het had gelezen, komt er wel redelijk dicht bij in de buurt.

Wat houdt het verhaal van Lind in?

De centrale stelling van Lind is dat mensen het enorm belangrijk vinden dat ze fair – eerlijk – worden behandeld. Dat geldt voor allerlei situaties, en zeker ook voor burgers die met de overheid te maken hebben, bijvoorbeeld als ze worden betrokken in een bezwaarprocedure tegen een overheidsbesluit.

Als het de overheid lukt om burgers die bezwaar hebben gemaakt het gevoel te geven dat ze fair worden behandeld, dan heeft dat een enorm effect.

In de eerste plaats vergroot het gevoel fair behandeld te zijn de kans dat de burger de uitkomst van de bezwaarprocedure accepteert.

In de tweede plaats geldt dat als je in het contact met een vertegenwoordiger van de overheid het gevoel hebt fair te zijn behandeld, dat dat een positief effect heeft op hoe je tegen de overheid in het algemeen aankijkt.

Dat is al heel wat, maar het belang van een faire behandeling strekt nog verder. Lind zegt dat het effect daarvan het grootst is, juist bij die groepen burgers waarvan je als overheid hoopt dat het effect het grootst is. Het gaat om twee groepen burgers.

In de eerste plaats zijn dat wantrouwende burgers In de tweede plaats zijn het de verliezers

Waarom is het effect van een faire behandeling juist bij die groepen zo groot?

Voor wantrouwende burgers is de redenering als volgt. Veel burgers hebben in hun leven maar op weinig momenten met de overheid te maken. Voor hen is het een vreemde wereld, waarvan ze niet goed weten wat er ervan moeten verwachten. Die

onzekerheid leidt bijna als vanzelf tot wantrouwen. Wie onzeker is en wantrouwend, is extra gevoelig voor, extra gespitst op de manier waarop hij wordt behandeld. De eerste indruk, de eerste ervaring is cruciaal. Als die positief is, dan heb je de slag als overheid al zo ongeveer gewonnen.

Voor burgers zoals u of ik doet het er minder toe. Wij hebben al wel een beeld van de overheid, en als we een keer wat minder fair worden behandeld, dan is de kans dat het ons beeld van de overheid verandert, niet zo groot.

Dat waren de wantrouwende burgers. Dan de verliezers. Voor die categorie burgers – de bezwaarmaker wiens bezwaar ongegrond wordt verklaard – geldt kort gezegd de redenering dat de manier waarop de procedure is verlopen, hen meer zegt over de overheid dan de uitkomst van de procedure.

De uitkomst, die wordt bepaald door of de wet hun iets gunt of niet. De wet kan een bepaalde burger in een bepaalde situatie goed gezind zijn, of minder goed gezind;

daar kan het bestuursorgaan dat het besluit heeft moeten nemen en met wie ze in de procedure te maken hebben, verder ook niet zo veel aan doen.

Maar hoe de procedure verloopt, als ze vinden dat het er daar niet fair aan toe gaat, dat rekenen ze de overheid wel aan.

Vandaar dat een faire behandeling juist van belang is bij burgers aan wie de overheid niet kan bieden wat ze zouden willen. Een faire behandeling vergroot de kans dat ze hun verlies accepteren.

Ik heb het al een hele tijd over een ‘faire behandeling’, maar ik heb nog niets gezegd over wat dat begrip inhoudt. Ik onderscheid vier elementen. Drie heb ik van Lind, de vierde van een andere sociaal-psycholoog, Tom Tyler.

De drie van Lind hebben te maken met wat je als overheidsfunctionaris de burger moet bieden, die van Tyler met jouw hoedanigheid als overheidsfunctionaris.

Van belang is dat de burger voldoende informatie krijgt over de procedure, dat hij zijn verhaal kan doen (kortweg: “voice”) en dat hij met respect wordt bejegend. Daarnaast is van belang dat de functionaris met wie hij te maken heeft, onbevooroordeeld en deskundig is.

Over twee van die vier, “voice” en “informatie”, zeg ik iets meer.

Eerst over “voice”. Dat de burger zijn verhaal kan doen, houdt meer in dan dat hij het recht heeft om te spreken. Van belang is dat hij weet dat hij gehoord wordt. Daarvoor is het belangrijk dat je laat merken dat je luistert en dat je hebt begrepen wat er wordt gezegd. Lind zegt: ‘Turn the listening into action’, door actief te luisteren en door af en toe samen te vatten wat je hebt gehoord.

Dan informatie. Bij informatie gaat het eigenlijk om een aantal simpele zaken. Om een voorbeeld te noemen, als voorzitter van een bezwaarcommissie moet je vertellen wie je bent, waarom we hier zijn, wat er moet gebeuren, hoe veel tijd er is, wat je eigen rol is, wat de rol is van de andere commissieleden achter de tafel, welke rol de bezwaarmaker heeft en de andere burgers, wat je commissie wel en niet vermag en wat je wel en niet van de burger verwacht.

Ergens in zijn verhaal zegt Lind dat als hij met ambtenaren spreekt, hij vaak te horen krijgt: “Ik vind die ideeën van u allemaal heel prachtig, maar wij moeten zo veel zaken afhandelen, we hebbem helemaal geen tijd om maar te blijven luisteren naar burgers die maar doorpraten.”

Het weerwoord van Lind vond ik een eyeopener. Het klopt dat er burgers zijn die maar doorpraten en doorpraten en hun argumenten eindeloos herhalen. Maar waarom doen ze dat? Volgens Lind vaak alleen maar omdat ze bang zijn dat niet wordt opgepikt wat ze zeggen. Het is niet nodig om iemand onbeperkt de ruimte te geven zijn verhaal te doen. Als hij doorheeft dat jij hebt begrepen wat hij zegt, dan heeft hij ook niet de behoefte om het nog een aantal keer te herhalen. Voor informatie gekdt hetzelfde. Als je duidelijk maakt waar het wel en niet over gaat, is de kans kleiner dat het gesprek een oeverloos gebueren wordt.

Wat opvalt in het verhaal van Lind, maar niet verbazend is, dat is dat hij het helemaal niet over regels heeft; echter, kijken we naar de bezwaarprocedure, dan zijn daarover in Hoofdstuk 7 van de Awb tal van regels te vinden. Hoe verhouden die zich tot het ideaal van procedure rechtvaardigheid? Vormen ze een hulp? Een belemmering?

Mijn stelling is dat je de kern van Hoofdstuk 7 Awb kunt zien als de verwoording van de uitgangspunten van procedurele rechtvaardigheid, toegepast op de

bezwaarprocedure.

Als ik de essentie van de bezwaarprocedure in twee woorden zou moeten

samenvatten, zouden die zijn: ‘Onbevooroordeeld horen.’ Ik kan de artikelen erbij geven: 7:5 en 7:2, daar kunt u het lezen.

De in Hoofdstuk 7 Awb opgenomen regels vormen dus geen belemmering, maar juist een aansporing voor de overheid om het ideaal van procedurele rechtvaardigheid te realiseren.

Maar ik voeg daar direct een opmerking aan toe.

Wat ik met die stelling niet wil impliceren, dat is dat de in Hoofdstuk 7 Awb

geregelde bezwaarprocedure de best denkbare procedure zou zijn is om het ideaal van procedurele rechtvaardigheid te realiseren.

Mijn stelling (eigenlijk de stelling van Lind) zou veeleer zijn dat het ideaal van procedurele rechtvaardigheid in bijna alles soorten procedures valt te realiseren; de

enige voorwaarde is dat er contact is tussen de vertegenwoordiger van het bestuur en de burger.

Mijn stelling zou dus ook zijn dat het voor het realiseren van het ideaal van procedurele rechtvaardigheid niet uitmaakt of bezwaren via een ‘formele’ of een

‘informele’ aanpak worden behandeld.

Maar ook die stelling wil ik een beetje nuanceren.

Want als je aan een procedure op een bepaalde wijze invulling geeft, of het nu een formele of informele procedure is, kan dat bevorderend werken op de procedurele rechtvaardigheid.

Zo is gebleken dat het bellen van bezwaarmakers – u weet dat allemaal – een positief effect heeft op de door hen ervaren procedurele rechtvaardigheid. En dan maakt het weinig uit wat de boodschap van het telefoontje is. Of de mededeling nu is: “We hebben uw bezwaarschrift ontvangen”, met in het vervolg daarop enige uitleg over de formele procedure, of dat het telefoontje de start is van de informele procedure, dat doet er niet toe. Het effect wordt veroorzaakt door het feit dat de overheid meteen na het maken van bezwaar direct contact zoekt met de bezwaarmaker.

Is de conclusie over procedurele rechtvaardigheid nu dat dat een zeer gemakkelijk toepasbaar, en altijd succesvol procedé is?

Net niet helemaal. En dat brengt mij bij de volgende ambitie van de overheid.

- - -

Ik kom bij de tweede ambitie: dat de overheid, voor zo ver mogelijk, bijdraagt aan het oplossen van het probleem van de burger die bezwaar maakt.

Daar valt van alles over te zeggen. Een eerste opmerking is dat als het ideaal van procedurele rechtvaardigheid is gerealiseerd, dat nog niet wil zeggen dat het probleem van de burger is opgelost. Daarvoor is het nodig dat je aan de burger vraagt: “Wat is het probleem?” en dat je vervolgens gaat kijken of je daar als overheid iets aan kunt doen.

Voor de duidelijkheid: je kunt er als overheid best voor kiezen om te zeggen:

“U heeft bezwaar gemaakt tegen dit-en-dat besluit, wij gaan kijken of het besluit klopt, maar dat is het ook – en of uw probleem daarmee is opgelost en wat uw probleem eigenlijk precies is, daar gaan we niet naar kijken, want dat vinden we niet onze taak.”

Ook als je het daar bij laat, kun je heel erg procedureel rechtvaardig bezig zijn, als je maar duidelijk maakt dat je je daartoe beperkt.

Maar goed, ik vind dat je als overheid toch iets ambitieuzer zou moeten zijn, en dat je geïnteresseerd zou moeten zijn in het probleem dat de burger er toe brengt bezwaar te maken, en dat je vervolgens gaat kijken of je daar iets mee kunt.

Dat is een weg met allerlei hobbels.

Een hobbel die vaak vrij gemakkelijk is te nemen, betreft de vraag wat het probleem inhoudt. Daar kom je meestal wel achter.

Maar achter die hobbel ligt een enorme valkuil, en dat is dat je bij de bezwaarmaker, of bij partijen in de bezwaarprocedure, de indruk wekt dat je je best gaat doen voor een oplossing, maar dat je die ambitie niet weet waar te maken. En dan bedoel ik dus niet dat het niet lukt een oplossing te bereiken, maar dat je daar niet eens naar op zoek gaat.

Ik licht dat toe aan de hand van een voorbeeld.

Op dit moment zijn we in Groningen bezig met onderzoek bij de Centrale Raad van Beroep.

Die wil de hogerberoepszaken op een andere manier gaan behandelen. Minder formeel, meer met aandacht voor de persoon achter de zaak. Minder juridisch, meer oplossingsgericht.

Ik ben bij een aantal zittingen geweest. Ik zat daar vaak vol bewondering, maar soms ook vol verbazing.

Wat die rechters daar heel goed lukte, was om de burgers hun verhaal te laten vertellen. De eerste vraag die zo’n raadsheer bij de CRvB aan de burger stelt, is:

“Wat staat er voor u op het spel?” Daar komen soms existentiële antwoorden op, zoals: “Mijn toekomst,” of een verhaal dat met zich unfair behandeld voelt door het UWV.

De rechters vragen ook wat de appellant nodig heeft voor de oplossing van zijn probleem, waar dan ook weer een hele uitvoerige reactie op volgt – en dan lijkt het voor de hand te liggen dat zo’n zitting uitmondt in een zoektocht naar een oplossing.

Maar dat heb ik daar eigenlijk nog niet zien gebeuren.

Op een bepaald moment, als het probleem op tafel ligt, wordt toch de overstap gemaakt naar de juridische beoordeling van het bestreden besluit. En daarmee komt die hele exercitie van het inventariseren van problemen een beetje in de lucht te hangen. De burger wordt wel uitgenodigd om zijn hele hebben en houwen op tafel te leggen, krijgt wel aandacht voor zijn probleem, maar uiteindelijk wordt daar niets mee gedaan.

Toen ik daar zat bij de CRvB, dacht ik: dan kun je het maar beter niet doet.

De vraag is natuurlijk: waaróm liet de rechter van de CRvB het erbij? Ik denk dat het was, omdat hij eigenlijk geen idee had hoe hij verder moest. Dat is dus wel van belang, dat je een idee hebt van waar je uit zou kunnen komen.

Nu moet ik iets bekennen. Een paar dagen nadat ik bij de CRvB was geweest en had gezien dat daar problemen misschien wel werden benoemd, maar niet naar een oplossing werd gezocht, hadden we in Delfzijl een zitting van de

bezwaaradviescommissie. Dat was mijn kans om het beter te doen dan de CRvB.

De zaak die we die avond hadden, speelde zich af in Farmsum, een prachtig dorp dat aan Delfzijl vast ligt. De zaak ging over een bouwvergunning voor de

uitbreiding van een woning. De beide buren hadden bezwaar gemaakt. Tegen de uitbouw hadden ze niet zo veel bezwaar. Wel tegen het balkon dat op de uitbouw zou komen. We hadden bij de zitting de vergunninghouders en de beide buren aan tafel.

Het lukte prima om uitleg te geven over de bezwaarprocedure, over de rol van de commissie, om iedereen het woord te geven, geïnteresseerd te zijn, en bovendien hadden we alle tijd, want het was de enige zaak die avond. Qua procedurele rechtvaardigheid scoorden we vast behoorlijk hoog.

Ik had aan het begin van de hoorzitting wel gezegd dat onze formele rol als commissie beperkt is tot het adviseren over de bezwaren tegen de

bouwvergunning, maar we hadden de bezwaarmakers vervolgens wel de gelegenheid gegeven om ook al hun zorgen te uiten over alles wat met de bouw verband hield, en zo hadden we op een bepaald moment een groot aantal probleempunten op tafel. Een deel ervan had direct met het bestreden besluit te maken, een deel ook niet.

Het bleek dat de verhoudingen tussen de buren niet verstoord waren, en je zou zeggen dat alle ingrediënten aanwezig waren om tot een oplossing te komen.

Toch gebeurde dat niet.

In ons geval kon ik achteraf wel reconstrueren waar het aan lkag. Het lag er denk ik aan dat ik me niet goed genoeg had verdiept in de regels, en dat ik merkte dat ik die kennis miste om op zoek te kunnen gaan naar een oplossing.

Aan het eind van de behandeling zei een van de bezwaarmakers wel dat ze blij was met hoe ik de bijeenkomst had geleid, maar ik ging er zelf toch met een onbevredigend gevoel weg, want we hadden er misschien meer van kunnen maken, en we hadden dat in ieder geval moeten proberen.

Kort samengevat: als je een poging wilt doen het probleem op te lossen, moet je wel weten wat je wilt, en je moet wel weten waar je het over hebt.

Maar goed, als je die valkuil weet te vermijden, als je je wel aan je woord houdt en op zoek gaat naar een oplossing, in wat voor soort situaties kun je dan terecht komen? En wat voor soort oplossingen horen daarbij?

Ik onderscheid vijf situaties. Voor drie daarvan geldt dat het voor de overheid relatief gemakkelijk is een oplossing te vinden.

1. Als overheid heb je het in theorie gemakkelijk als het probleem is dat de bezwaarmaker een ander besluit wil, en de regels jou als overheid verplichten dat andere, door de bezwaarmaker gewenste besluit, ook te nemen. Het enige wat je dan te doen staat, is: dat andere besluit nemen.

2. Je hebt het in theorie ook gemakkelijk als het probleem van de bezwaarmaker is dat hij niet goed begrijpt wat het besluit inhoudt en als dat probleem te verhelpen is door hem uit te leggen wat het besluit inhoudt. Je hoeft dan alleen maar uitleg te geven – al zal ik direct toegeven dat het niet per definitie heel gemakkelijk is om aan iemand uit te leggen waarom er voor hem niet meer inzit dan hij hoopte.

3. Je hebt het ten slotte ook gemakkelijk als het probleem van de burger is

gelegen in het gedrag, de bejegening door de ambtenaren met wie hij te maken heeft gehad bij de totstandkoming van het besluit. Je ziet dat veel in

arbeidsongeschiktheidszaken. Er is dan enorm veel ongenoegen bij de

betrokkene, maar dat blijkt alles te maken hebben met de manier waarop die in de spreekkamer is behandeld, dan met het uiteindelijke besluit. Je kunt dan kijken of aan dat bejegeningsprobleem iets te verhelpen valt; het besluit zelf kan buiten schot blijven.

Dat zijn de drie situaties waarin je het als overheid gemakkelijk hebt – in ieder geval in theorie.

Maar wat ook nog kan, dat is:

dat het probleem van de bezwaarmaker wel het besluit betreft, maar dat het besluit gewoon rechtmatig is, en dus niet veranderd hoeft te worden, of dat het probleem meer omvat dan het besluit, of dat het over iets anders gaat dan het besluit

Dan is het de vraag in hoeverre de overheid mogelijkheid heeft, en ook de

verantwoordelijkheid voelt, om te kijken of ze kan bijdragen aan de oplossing van het probleem.

Eerst kort iets over de mogelijkheden. Die zijn er behoorlijk veel. Ze zijn samen te vatten in de termen ‘discretie’ en dienstverlening’.

4. Discretie

Het bestuur is verplicht zijn discretionaire bevoegdheden zodanig aan te wenden, dat de besluiten die het neemt zo veel mogelijk recht doen aan de belangen van de direct betrokkenen, met als randvoorwaarde dat die aanwending niet ten koste gaat van het algemeen belang.

Maar ook buiten dat zijn er talloze mogelijkheden en hier kom ik bij een punt dat volgens mij niet genoeg kan worden benadrukt, en dat in twee korte stellingen is samen te vatten.

De ene stelling luidt: een bevoegdheid van het bestuur om een bezwaarmaker niet ter wille te zijn, impliceert niet de verplichting hem niet ter wille te zijn.

De andere: een formele verplichting van het bestuur om de bezwaarmaker iets te onthouden, impliceert niet noodzakelijk een materiële verplichting om dat te doen.

De stellingen zijn een beetje cryptisch, vandaar dat ik ze kort toelicht

Een voorbeeld van een situatie waar de eerste stelling op ziet, betreft de herhaalde aanvraag. Als je het bestuur opnieuw iets vraagt wat je eerder ook al hebt

gevraagd, dan hoeft het bestuur die aanvraag niet opnieuw inhoudelijk te beoordelen (zie artikel 4:6 Awb). Maar het mag dat wel doen. Het bestuur mag minimalistisch te werk gaan, maar hoeft dat niet. Als dat herhaalde verzoek goed is onderbouwd, zou het bestuur moeten kijken of er reden is het alsnog te

honoreren – ook als is het daar niet toe verplicht.

Een voorbeeld van een situatie waar de tweede stelling op ziet, is een bezwaarschrift dat te laat is ingediend. Zo’n bezwaar moet niet-ontvankelijk worden verklaard; dat is onontkoombaar. Maar dat hoeft geen reden voor het bestuur te zijn om het bezwaarschrift links te laten liggen. Wat is het probleem dat er in wordt aangekaart? Daar moet je als bestuursorgaan in geïnteresseerd zijn. En misschien kun je er zelfs iets aan doen.

Over het gebruik van discretie valt nog veel meer te zeggen, maar ik laat het hier en nu bij deze twee punten, en zeg tot slot kort nog iets over de vijfde drempel.

5. Dienstverlening

Daar versta ik onder dat de overheid gebruik maakt van zijn expertise, gezag, middelen en/of contacten om de bezwaarmaker te helpen bij het vinden van oplossing voor zijn probleem.

Hoe terughoudend of royaal de overheid op dat punt is, is minder een vraag van recht dan van beleid.

Beleidsmatig kan er heel veel; het recht stelt hoogstens grenzen als belangen van derden in het spel zijn en als door de dienstverlening het gelijkheidsbeginsel in het gedrang komt.

Maar goed, als je je als overheid realiseert dat er heel veel mogelijk is, dan is de vraag vervolgens: wat is de beste manier om de kans zo groot mogelijk te maken dat je een oplossing vindt?

Hier heeft de informele aanpak de beste papieren. Waarom?

Als je de formele en de informele aanpak van bezwaren aan elkaar spiegelt, dan zou je het verschil tussen beide als volgt kunnen karakteriseren.

De formele aanpak, met een externe bezwaaradviescommissie die het bestuur adviseert over het besluit dat het op het bezwaar moet nemen, neemt de formele rechtmatigheidstoetsing door de bestuursrechter als inspiratiebron.

Als je de bezwaren via zo’n procedure beoordeelt, is de kans groot dat de beoordeling van het bezwaar beperkt blijft tot de vraag of het besluit waartegen bezwaar is

gemaakt, rechtmatig is.

De informele aanpak, waarbij na het indienen van het bezwaar zo snel mogelijk contact wordt gezocht met de bezwaarmaker, heeft een andere inspiratieborn,

namelijk het ideaal van op de individuele omstandigheden van het geval toegesneden regeltoepassing.

De formele procedure doet in zekere zin een stap vooruit (‘we doen alvast of we de bestuursrechter zijn’), de informele procedure doet een stap terug (‘we doen alsof we nog in de fase van de totstandkoming van het primaire besluit zijn’).

Die laatste benaderingswijze – de informele aanpak – leent zich beter voor het

verkennen van de mogelijkheden van de discretie, van het gesprek met derden en van de mogelijkheden van dienstverlening dan de formele bezwaarprocedure.

- - -

Dat brengt mij bij de laatste ambitie die de overheid zou moeten hebben en dat is dat bezwaarprocedures tot rechtmatige uitkomsten leiden.

Voor mij als jurist is dat een volstrekt vanzelfsprekende ambitie. Maar is die ambitie echt wel zo vanzelfsprekend?

Ik denk het niet.

Ik denk dat zowel bij de – klassieke – formele behandeling van bezwaren, als bij – moderne – informele aanpak van bezwaren, het gevaar aanwezig is dat de overheid met minder dan een rechtmatige – materieel juiste – uitkomst genoegen neemt.

De oude valkuil is dat je de regels als knellender ziet dan ze in feite zijn (ik heb daarvan zojuist twee voorbeelden gegeven: een over herhaalde aanvragen, een over niet-ontvankelijke bezwaren). De nieuwe valkuil is dat je de betekenis van de regels als voor de hand liggende randvoorwaarde voor een oplossing uit het oog verliest.

Ik moet daarbij weer aan Delfzijl denken: toen wij het bezwaar behandelden tegen de bouwvergunning voor de uitbouw met het dakterras, hadden we met partijen in gesprek kunnen gaan over een oplossing, ook al wisten we zelf nog niet precies hoe het juridisch zat. Dat had ik ongelukkig gevonden. Want als het dakterras volgens de regels niet mag, dan hoeven de beide buren dat terras ook niet te dulden. En als het wel mag, dan hoeft de vergunninghouder er niet van af te zien.

Ik vind dan ook dat je de bezwaarprocedure zo moet organiseren, dat je de kans zo groot mogelijk maakt dat alle eventuele onrechtmatigheden van het besluit aan het licht komen.

Dat is wat mij betreft niet alleen en kwestie van principes. Er zit ook een heel pragmatische kant aan. Zonet had ik het over verschillende manieren waarop je kunt kijken of je het probleem van de burger kunt oplossen. De eerste twee oplossingen die ik eerder noemde (‘de regels verplichten jou als overheid het door de burgers

gewenste besluit te nemen’, en: ‘het besluit klopt, maar vergt nog uitleg’), die zijn alleen te bereiken als je er voor zorgt dat de bezwaarprocedure een mechanisme bevat dat garandeert dat iemand die deskundig en onbevangen is, kijkt hoe het met de juridische kwaliteit van het besluit zit. Alleen dan kun je het onrechtmatige besluit wijzigen, of de bezwaarmaker uitleggen dat het besluit rechtmatig is.

In de formele procedure met een externe bezwaaradviescommissie vervult die

commissie die rol. Daarmee is niet gezegd dat het enkele bestaan van zo’n commissie de garantie biedt dat de juridische kwaliteit van de in bezwaar bestreden besluiten per definitie op niveau wordt doorgelicht, maar is in ieder geval een infrastructuur om dat te doen.

Bij de informele aanpak is er niet per definitie een alternatieve infrastructuur. De afgelopen maanden heb ik bij uiteenlopende bestuursorganen gesproken over hoe zij invulling geven aan de informeel aanpak. Eén ding is zeker: ze doen het allemaal anders, wat dus ook geldt voor hoe ze beoordelen wat de juridische kwaliteit van het bestreden besluit is. Van sommige varianten die ik tegenkwam, heb ik het idee dat die op dat punt onder de maat zijn – dat wil zeggen dat ze niet een goede compensatie bieden voor het wegvallen van de bezwaaradviescommissie. De variant die mij misschien nog het meest aansprak, hield in dat elk bezwaarschrift standaard werd voorgelegd aan een juridisch geschoolde ambtenaar van een andere afdeling dan de

afdeling die het besluit had genomen. In de gemeente waar dat gebeurde, leidde het in meer dan een kwart van de gevallen tot de wijziging van het besluit.

Maar misschien zijn er nog mooiere varianten. Wat ik mooi zou vinden, is als we een goed overzicht kunnen krijgen van de best practises die er bij bestuursorganen te vinden te vinden zijn, zodat de kans dat burgers krijgen waar ze recht op hebben, zo groot mogelijk is.

- - -

Het is tijd voor een afronding. Ik heb het een en ander over u uitgestort. Daarom zal ik mijn betoog nog even kort samenvatten. Dat kan in drie zinnen.

1. Procedureel rechtvaardig kan je onder alle omstandigheden zijn, en het loont altijd

2. Een informele aanpak vergroot de kans dat geschillen over overheidshandelen worden opgelost

3. Regels zijn minder een keurslijf dan vaak wordt gedacht – maar je moet ze wel serieus nemen. Doe je dat, dan zijn ze geen belemmering maar hulp voor het oplossen van geschillen.

Dank u wel.