geboden, teneinde degenen die uitkeringen van sociale zekerheid genie- ten, een minimuminkomen te verzekeren boven het niveau der uitkerin- gen waarop zij alleen op grond van de tijdvakken waarop zij bij een zekerheidsstelsel aangesloten waren en hun uitkeringen aanspraak zou- den kunnen maken.
D u e Pescatore C h l o r o s
U i t g e s p r o k e n ter o p e n b a r e terechtzitting te L u x e m b u r g op 17 december 1981.
De griffier A. V a n H o u t t e
De president van de Tweede kamer
O. Due
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL SIR GORDON SLYNN
VAN 19 NOVEMBER 1981 1
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
De heer R. Stanley is een in het Ver- enigd Koninkrijk woonachtige 1er. Hij werd geboren op 8 mei 1908 en was van september 1935 tot januari 1955 tewerk- gesteld in Ierland, waar hij onder het destijds geldende nationale stelsel van so- ciale zekerheid voor werknemers viel.
Hij vestigde zich vervolgens in het Ver- enigd Koninkrijk, waar hij 17 jaar in de zin van de aldaar geldende bepalingen van sociale zekerheid werkzaam was. Op
8 mei 1973 bereikte hij de pensioen- gerechtigde leeftijd en diende een pen- sioenaanvraag in bij de bevoegde instel- ling van het Verenigd Koninkrijk, het Department of Health and Social Secur-
ity. De Insurance Officer berekende zijn pensioen volgens artikel 46 van verorde- ning nr. 1408/71 (PB L 149 van 5 juni 1971, blz. 2) en, omdat het volgens lid 1 berekende bedrag hoger was dan de som waarop men bij berekening volgens lid 2 zou uitkomen, werd lid 1 toegepast.
Voorts werd de heer Stanley in het genot gesteld van een gestaffelde ouderdoms- uitkering volgens Section 36 van de National Insurance Act 1965 en van een aanvulling tot het verschil tussen het to- taal pensioenbedrag waarop hij naar En- gels en Iers recht aanspraak mocht ma- ken en het uniforme pensioen dat hem naar Engels recht zou zijn uitgekeerd, wanneer hij al zijn verzekeringstijdvak- ken in het Verenigd Koninkrijk had ver- vuld. De aanvulling werd toen geacht
1 — Vertaald uit het Engels.
verschuldigd te zijn op grond van artikel 50 van verordening nr. 1408/71 van 14 juni 1971.
De Insurance Officer meende naderhand te moeten vaststellen dat de toekenning van de aanvulling op een verkeerde le- zing van artikel 50 berustte, zodat hij op 27 januari 1977 het pensioen van de heer Stanley met de aanvulling heeft vermin- derd. De heer Stanley wendde zich te- vergeefs tot een plaatselijke commissie, maar zag zijn beroep op de Social Secur- ity Commissioner (destijds genaamd : Na- tional Insurance Commissioner) toege- wezen; volgens de Commissioner was in artikel 50 onder „minimumuitkering" te verstaan het minimum dat volgens de wettelijke regeling van de staat van in- woning voor het gehele door de be- voegde instelling in aanmerking geno- men tijdvak moest worden betaald; in het geval van de heer Stanley was dat, ongeacht de gestaffelde uitkering, het uniforme pensioenbedrag dat hem had moeten worden uitgekeerd, wanneer hij al zijn verzekeringstijdvakken in het Verenigd Koninkrijk had vervuld. Hij schijnt zich op het standpunt te hebben gesteld dat er van een minimumuitkering sprake is, wanneer de berekening van de pensioenaanspraak alleen van de vervul- ling van verzekeringstijdvakken afhangt, in dier voege dat de bijdragen vastliggen en niet aan het inkomen gebonden zijn.
Partijen schijnen het er over eens te zijn dat de pensioensaanspraken van de heer Stanley dienen te worden bepaald vol- gens de National Insurance Act 1965 en de daarmede samenhangende bepalingen.
Volgens section 30 van die wet heeft men recht op ouderdomspensioen, wan-
neer men (1) de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt; (2) niet meer regel- matig in dienstbetrekking werkzaam is en (3) aan de voorwaarden inzake de be- taling der bijdragen voldoet. Deze laatste voorwaarde is tweeledig: (a) men moet tenminste 156 wekelijkse bijdragen heb- ben betaald tussen het tijdstip van ingang der verzekering en het relevante tijdstip (in casu: het tijdstip waarop men de pen- sioengerechtigde leeftijd bereikt); (b) het aantal door betrokkene betaalde of te zijnen behoeve geboekte bijdragen moet jaarlijks gemiddeld ten minste 50 bedra- gen. Het pensioen wordt wekelijks be- taald tot het in bijlage 3 der wet gespeci- ficeerde uniforme bedrag, dat kan wor- den verhoogd of verlaagd, bijvoorbeeld wegens kostwinnerschap onderscheiden- lijk wegens „doorwerken" (Section 30, lid 7, der wet). Men krijgt de indruk dat de aan de heer Stanley toegekende ge- staffelde uitkering op een verhoging van het pensioentarief neerkomt.
In casu is van belang dat het uniforme ouderdomspensioen kan worden ver- laagd wanneer betrokkene niet voldoet aan de sub 3b gestelde voorwaarden. In de National Insurance (Widow's Benefit and Retirement Pensions) Regulations 1972 is bepaald dat betrokkene op een lager pensioen aanspraak kan maken, wanneer het aantal door hem betaalde of te zijnen behoeve geboekte bijdragen minder dan 50 bedraagt. Hoeveel er op het uniforme bedrag wordt gekort, hangt af van het jaarlijks gemiddelde der bij- dragen in het tijdvak tussen de ingang der verzekering en (in casu) het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Be- draagt het minder dan 13, dan heeft men in het geheel geen recht op pensioen. Be- draagt het tenminste 13 en ten hoogste 49, dan zijn er een aantal groepen; naar- mate er gemiddeld per jaar meer betaald is, kan men in een hogere groep terecht- komen. De laagste groep is die dergenen
die per jaar gemiddeld 13 tot 17 bijdra- gen hebben betaald. Deelt men nu het to- taal der bijdragen dat naar Engels èn Iers recht door de heer Stanley is betaald of te zijnen behoeve geboekt, door het aan- tal jaren tussen 1935, toen de verzeke- ring in Ierland inging, en de dag waarop hij de pensioengerechtigde leeftijd be- reikte, dan komt men op een jaarlijks ge- middelde dat juist boven de 50 ligt. Past men deze berekening echter alleen toe op de bijdragen volgens het Engelse stel- sel, gestort gedurende het tijdvak dat hij onder dat stelsel viel, dan daalt het jaar- lijks gemiddelde tot 38.
De Insurance Officer maakte de zaak vervolgens aanhangig bij de Queen's Bench Division van de High Court of Justice, Divisional Court, met vordering dat het besluit van de commissie zou worden nietigverklaard. Op 18 december
1980 verzocht de Divisional Court u om een prejudiciële beslissing inzake de na- volgende vragen :
„1. Is er sprake van een minimumuitke- ring in de zin van artikel 50 van ver- ordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad, wanneer de wetgeving van een Lid-Staat het recht op een vast bedrag aan ouderdomspensioen af- hankelijk stelt van de voorwaarde dat het jaargemiddelde van de weke- lijkse vaste bijdragen, betaald door of goedgeschreven aan de betrokken werknemer (claimant), gedurende de periode tussen het begin van de ver- zekering en het bereiken van de pen- sioengerechtigde leeftijd, niet minder dan 50 bedraagt, en, zo aan deze voorwaarden niet is voldaan, maar het jaargemiddelde niet minder is dan 13, voorziet in een verminderd pensioen, dat uitsluitend wordt vast- gesteld volgens het gemiddelde van de bijdragen van de werknemer ge- durende die periode?
2. Zo ja, bedraagt dan de ,minimum- uitkering' :
a) het laagste uitkeringsbedrag dat krachtens de wettelijke regeling van die Lid-Staat aan een verze- kerde kan worden betaald, dat wil zeggen voor een gemiddelde van 13 bijdragen;
b) het bedrag dat krachtens de wet- telijke regeling van die staat aan de betrokkene (claimant) zou moeten worden betaald, wanneer alle overeenkomstig de wettelijke regelingen van alle Lid-Staten, die op hem van toepassing zijn geweest, vervulde verzekerings- tijdvakken in aanmerking zouden worden genomen; of
c) een ander (en zo ja welk) be- drag?"
Artikel 50 van verordening nr. 1408/71, waarboven wij lezen :
„Toekenning van een aanvulling wan- neer het bedrag van de uitkeringen, ver- schuldigd krachtens de wettelijke rege- lingen van de verschillende Lid-Staten, minder is dan het minimum dat is vastge- steld in de wettelijke regeling van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de rechthebbende woont",
luidt als volgt:
„Degene die uitkering geniet en waarop
dit hoofdstuk is toegepast, kan in de
staat op het grondgebied waarvan hij
woont en krachtens de wettelijke rege-
ling waarvan hem een uitkering verschul-
digd is, geen lagere uitkering ontvangen
dan de minimumuitkering welke door
deze wettelijke regeling is vastgesteld
voor een tijdvak van verzekering dat ge-
lijk is aan de gezamenlijke tijdvakken
welke overeenkomstig de voorgaande ar-
tikelen voor de vaststelling van zijn uit-
kering in aanmerking zijn genomen. Het
bevoegde orgaan van deze staat betaalt
hem in voorkomend geval, gedurende de
gehele tijd dat hij op het grondgebied
van deze staat woont, een aanvullend be-
drag uit, dat gelijk is aan het verschil tus-
sen de som van de krachtens dit hoofd-
stuk verschuldigde uitkeringen en het be- drag van de minimumuitkering."
Ten verhöre werd er namens de Com- missie op gewezen dat artikel 50 niet mocht worden gelezen buiten verband met de in artikel 5 van verordening nr.
1408/71 van de Lid-Staten verlangde verklaringen inzake de minimumuitke- ringen, bedoeld in artikel 50. Is de natio- nale regeling op het punt van de mini- mumuitkeringen dubbelzinnig of ondui- delijk en bestaat zulk een minimumuitke- ring volgens de verklaring niet, dan dient er aan de verklaring veel gewicht te wor- den gehecht, ook al is zij niet doorslag- gevend. In haar eerste verklaring ver- meldde het Verenigd Koninkrijk onder
„in artikel 50 bedoelde minimumuitke- ringen": „ D e vaste ouderdomspensioe- nen en overlevingsuitkeringen hangen af van het jaarlijks gemiddelde der bijdra- gen dat door betrokkene, zolang hij ver- zekerd was, werd betaald dan wel te zij- nen behoeve geboekt. Die vaste bedragen zijn vastgelegd in verordeningen, vastge- steld krachtens" de National Insurance Act 1965, zoals later gewijzigd (PB C 43/1 van 18 juni 1973, blz. 7). Toen de National Insurance Act in 1975 werd vervangen door de Social Security Act 1975, kwam er ook een nieuwe verkla- ring, luidende als volgt: „Het minimum- bedrag van ouderdomspensioenen of -renten, van uitkeringen voor weduwen, van uitkeringen betaald aan weduwen voor kinderen die te hunnen laste komen of van weduwenpensioenen of -renten, bedoeld in de wet op de sociale zeker- heid 1975 . . . " (PB C 245 van 25 ok- tober 1975, blz. 2). In 1977 werd de ver- klaring echter in die zin gewijzigd dat er geen uitkering als bedoeld was voorzien (PB C 89 van 14 april 1977, blz. 2). Tot deze wijziging zou men bij nader inzien, en op grond van de opgedane ervaring, zijn overgegaan, hetgeen ons te denken zou moeten geven.
Ik acht de wijziging niet zeer verhelde- rend. Een Lid-Staat die een verklaring heeft afgegeven, moge aan een bepaalde uitkering niet de hoedanigheid van mini- mumuitkering in de zin van artikel 50 kunnen ontzeggen, een verklaring vol- gens welke een uitkering geen minimum- uitkering is, is niet beslissend (zaak 35/77 Beerens t. Rijksdienst voor Arbeids- voorziening, Jurispr. 1977, blz. 2249, en zaak M/77, Torri t. ONPTS, Jurispr.
1977, blz. 2299).
De nationale rechter heeft te beslissen of er naar nationaal recht mag worden ge- sproken van een minimumuitkering in de zin van artikel 50, zoals dat artikel door het Hof gemeenschapsrechtelijk wordt geïnterpreteerd.
Van de zijde van de heer Stanley is be- twist dat de minimumuitkering volgens het destijds in het Verenigd Koninkrijk geldende stelsel, voor alle overeenkom- stig artikel 50 in aanmerking te nemen tijdvakken dezelfde is — en zal zijn — die door toepassing van artikel 46, lid 2, a, wordt verkregen. Dat beide cijfers sa- menvallen, zou niet ter zake doen, noch ook dat de wettelijke regeling van andere Lid-Staten anderszins een „minimumuit- kering" kan voorschrijven. Wanneer een pensioen eenmaal onafhankelijk van an- dere, variabele, factoren dan de vervul- ling van verzekeringstijdvakken en de be- taling van vaste bijdragen voor zulke tijdvakken kan worden berekend, zou er sprake zijn van een minimumuitkering in de zin van artikel 50.
Van de zijde van de Insurance Officer is er de nadruk op gelegd dat het stelsel
van het Verenigd Koninkrijk geen voor- ziening kent volgens welke iemand aan- spraak op pensioen mag maken zodra hij een bepaald aantal bijdragen heeft be- taald of gedurende een bepaalde tijds- duur verzekerd is geweest. Alles hangt af van iemands verzekerings,,loopbaan" en van het cijfer dat men verkrijgt door, ter berekening van het gemiddelde, het aan- tal bijdragen door de verzekeringsduur te delen. De term „minimumuitkering"
betekent dat er een uitkering moet wor- den betaald zodra betrokkene, ongeacht andere eisen waaraan mogelijkerwijze moet zijn voldaan om er aanspraak op te kunnen maken, een tijdvak van verzeke- ring of wonen heeft vervuld.
De raadsman van de heer Stanley hecht veel gewicht aan het woord „determi- ned" („less than the minimum benefit determined by that legislation"). In de Engelse versie van verordening nr.
1408/71, zoals die te vinden is in de spe- ciale decemberuitgave van het Publika- tieblad, is sprake van „fixed" in plaats van „determined". In de stukken betref- fende de toetreding van onder meer het Verenigd Koninkrijk tot de Europese
Gemeenschap, is een gewijzigde versie van artikel 50 te vinden, waarin van
„determined" wordt gesproken. In een corrigendum op verordening nr.
1408/71, dat te vinden is in het Publika- tieblad L 82 van 27 maart 1980, blz. 13 is
„determined" vervangen door „fixed".
In de andere talen schijnen, wat artikel 50 betreft, woorden te zijn gebezigd die het best kunnen worden vertaald door
„fixed". Dit interessante betoog ten spijt, geloof ik echter niet dat er aan verschil- len tussen de worden „fixed" en „deter- mined" te veel gewicht moet worden ge- hecht.
In zaak 64/77 Torri (men zie hierboven) stelde de heer Torri dat de minimumbij- drage in het Belgische stelsel van ouder- domspensioenen, wat artikel 50 betreft overeenkomt met het volgens artikel 46, lid 2, a, der verordening berekende theo- retische pensioen. Hoewel het in die zaak in zoverre om een andere casuspo- sitie ging, dat de berekening der uitke- ringen van het inkomen of salaris en van de duur der vervulde verzekeringstijd- vakken afhing, heeft het Hof zulk een algemene benadering kennelijk niet aanvaard. Het kende aan artikel 50 een beperkte doelstelling toe; het zou be- doeld zijn voor gevallen waarin de tijd- vakken van tewerkstelling, door betrok- kene vervuld volgens de wettelijke rege- ling van staten welker wetgeving op hem van toepassing is geweest, betrekkelijk kort zijn, zodat het totale bedrag van de door deze staten verschuldigde uitkerin- gen betrokkene geen redelijk levenspeil deelachtig zou doen worden. Het Hof besliste dat de toepasselijkheid van arti- kel 50 afhankelijk was van de vraag of de wettelijke regeling van de staat waar betrokkene verblijf hield, zelf een mini- mumpensioen voorziet.
Ik meen nu dat artikel 46 der verorde-
ning bedoeld is om een werknemer, wat
zijn pensioen betreft, niet de dupe te
doen worden van het feit dat hij in meer
dan een Lid-Staat tewerkgesteld geweest
is. Het houdt in dat het berekende pen-
sioen door de Lid-Staten pro rata parte
moet worden opgebracht. In hoofdstuk 3
der verordening zijn dienaangaande ge-
detailleerde voorschriften te vinden. Na-
tuurlijk kan een bepaalde Lid-Staat bepa-
len dat er voor tijdvakken van verzeke-
ring of wonen een hoger bedrag zal wor-
den uitgekeerd dan de gezamenlijke uit-
keringen welke uit de toepassing van
hoofdstuk 3 resulteren. Voor zodanig geval wil artikel 50 een dubbele garantie bieden; ten eerste: alle verzekeringstijd- vakken die ter berekening van de uitke- ring volgens de artikelen 44-49 van hoofdstuk 3 in aanmerking moeten wor- den genomen, kunnen door de staat waar betrokkene woont, geacht worden hem aanspraak op de minimumuitkering te geven; ten tweede betrokkene ver- speelt de minimumuitkering niet reeds door toepassing van de aan artikel 50 voorafgaande bepalingen van hoofd- stuk 3.
De relevante minimumuitkering is een uitkering welke „voor een verzekerings- tijdvak in bedoelde wettelijke regeling is vastgelegd" (fixed dan wel determined).
Artikel 1 (r) der verordening definieert verzekeringstijdvakken als „tijdvakken van premie- of bijdragebetaling of arbeid welke als zodanig worden omschreven of aangemerkt ingevolge de wetgeving waaronder zij zijn vervuld of geacht worden te zijn vervuld, alsmede alle met deze tijdvakken gelijkgestelde tijdvak- ken, voor zover zij als zodanig door deze wetgeving zijn erkend."
Dat een minimumuitkering een uitkering is die in de nationale wettelijke regeling
„voor een tijdvak van verzekering of wonen" is vastgesteld, wijst er ten duide- lijkste op dat het minimum van de vervul- ling van een wachttijd afhankelijk kan worden gesteld en dat het bedrag voor verschillende wachttijden verschillend kan uitvallen. Ik spreek hier van een mo- gelijkheid, omdat ik er niet van over- tuigd ben dat een minimumuitkering, zoals ter terechtzitting werd gesteld, niet onder artikel 50 kan vallen, wanneer zij onafhankelijk van de vervulling van een bepaalde proefperiode moet worden be- taald, zoals met Griekse landarbeiders het geval schijnt te zijn.
Het woord „fixed" of „determined" lijkt mij veeleer betrekking te hebben op de omvang der uitkering dan op de voor- waarden waaraan betrokkene moet vol- doen om er voor in aanmerking te ko- men. De in artikel 50 omschreven refe- rentieperiode is met name bedoeld voor gevallen waarin het bedrag van de mini- mumuitkering, volgens de wettelijke re- geling van een Lid-Staat, verschilt naar gelang de door betrokkene vervulde pe- riode van verzekering of wonen langer of korter duurt. In Luxemburg schijnen de invaliditeitsuitkeringen en ouderdoms- pensioenen niet tot beneden de 107 809 franken per jaar te kunnen dalen voor personen die tenminste 10 jaar lang ver- zekerd zijn geweest, noch ook beneden de 216 657 franken voor personen die tenminste 35 jaar verzekerd zijn geweest (beide bedragen gaan met de geïn- dexeerde kosten van levensonderhoud op en neer). Is men 30 jaar in Luxemburg en 5 jaar in een andere Lid-Staat verze- kerd geweest, dan leidt artikel 50 ertoe dat, zouden beide perioden ter bereke- ning van de uitkering, volgens de vooraf- gaande artikelen verschuldigd, in aan- merking worden genomen, de toepasse- lijke minimumuitkering de uitkering is, geldende voor personen die tenminste 35 jaar verzekerd zijn geweest.
Ik acht het onaanvaardbaar dat een mi- nimumuitkering in de zin van het artikel gewoon het laagste bedrag is waarop men in het gevestigde verzekeringsstelsel uitkomt. Er dient aan de zin een engere betekenis te worden toegekend. Wordt er een bedrag voor een verzekeringspe- riode toegekend, zonder dat er aan an- dere voorwaarden dan de vervulling van een bepaalde verzekeringsduur behoeft te worden voldaan, dan is dat bedrag de minimumuitkering waarvan het artikel spreekt. De „beperkte doelstelling" van artikel 50 wil dat iemand die niet voldoet
