T W E E D E A N T W O O R D A A N D r S C H O U T E N i ) door P rof. D r A . M e y
M ijn opponent blijkt v an m ening te zijn, d a t het onderscheid tussen gew one of exploitatieve dienst en buitengew one dien st of dienst van kapitaalgoederen-verw erving en investeringen verouderd is! 1 2) Iedere regel, welke dit onderscheid norm eert acht hij ,,in het licht van d é m oderne theorie o n h o u d b aar”. Blijkbaar heeft mijn beroep op V a n G ijn’s artikel van 1912 hem tot deze opvatting gebracht. Duidelijk is echter niet op welke gronden D r Schouten zijn opvatting als d e m oderne theorie p o neert. Ik ken alth an s verschillende m oderne opvattingen, welke dit onder scheid handhaven. M ag men in de hedendaagse w etenschap eigenlijk wel zo bout van de m oderne theorie spreken?
Om nu de lezers van ons blad te laten zien, d at D r Schouten niet alleen de door mij voorgestane opvatting diskw alificeert, moge ik D r Schouten herinneren aan de aanbevelingen voorkom ende in het 5 F ebruari 1949 in W a sh in g to n gepubliceerde rap p o rt van ,,the Commission on O rganization of the Executive B ranch of the governm ent” — het z.g. H oover-report. Ik citeer de M e G raw H ill-edition:
,,W e recommend, th a t the budget estim ates of all operating departm ents and agencies of the governm ent should be divided into tw o prim ary categories -—- current operating expenditures and capi ta] o u tlay .”
D eze uitspraak w ordt in hetzelfde w erk nog n ad e r geadstrueerd. Ik moge deze adstructie eveneens citeren:
„T h e re is, a t present, constant confusion in budgeting and ac counting because current expenditures and capital outlays are inter m ingled. T h ese tw o types of expenditure are essentially different in character, and should, therefore, be show n separately under each m ajor function or activity in the budget. T h is is an im portant feature of perform ance budgeting. W e designate the budget based upon functions, activities and projects as a perform ance budget. T h e idea is not new. It has been adopted in the m odernization of budgets by some states and several municipalities. G overnm ent corporation budgeting practice at the present time am ounts to a partial adoption of m any of the sim plifications based upon functional budgeting, accrual accounting and separation of capital outlays from current expenditures. It has greatly added to flexibility of m anagem ent and to sim plification of budgeting, accounting and au d it.”
1) Ik teken aan, dat het door de Heer Schouten genoemde begrip „overheidshuishou- ding" te veel de overheid buiten haar taak stelt. Die taak is dienaresse der volksgemeen schap te zijn. Dat zij daartoe door Hogere Macht geroepen geacht wordt is tussen mijn opponent en mij geen meningsverschil, maar het is in dit kader zonder belang daarbij stil te staan. Zij is •— in een democratie — dienaresse die haar plan doet goedkeuren en over haar gedrag rapporteert. Ik wil om geen verwarring te hebben met de autoritaire overheid van vroeger eeuwen, dus liever niet van overheidshuishouding spreken.
Blijkbaar is de Hoover-C om m issie het niet eens m et de verm enging van exploitatie-kosten en investeringen. A lvin H an sen ■— in Fiscal Policy and Business C yclus 1941 ■— g aa t wel uit van een aan mijn betoog tegen gestelde en n.m.m. geheel onjuiste beschouwing (w aarop ik hier niet n ad e r in g a), m aar komt toch tot de verklaring d at ,,the Capital budget is a valid tooi of analysis", bruikbaar ,,to secure efficiency in the govern m ent’s financial operations.” In de bijlage van L indahl’s — in voetnoot aangegeven —■ boek kom t een beschouwing voor, w elke de onderschei ding zeer duidelijk h a n d h a aft en met een voorbeeld toelicht. Ik mag wel verklappen d at de Z w eed se publicatie —> en de theorie Limperg, w at het gebruik van de w aard e betreft ■—• mij meer geleid hebben in de jaren 1945/50 dan het artikel van M r van Gijn en tevens verklaren d at de bew ijsvoering voor het „antiquarisch-klassieke” door de H eer Schouten voor het onderscheid gegeven mij gew rongen voorkom t.
H e t H oover-report beveelt, zoals wij boven zagen, een „accrual system ” aan. D it houdt in .— zoals ook uit W e b ste r blijkt — d a t hier aan een ,,result from n atural gro w th ” gedacht w ordt, dus aan een boekhoud systeem, d at — v anaf een bepaald moment — m utaties in verm ogens- grootte registreert. Mij lijkt h e t -— indien men er althans toe kom en wil om d at juiste inzicht in de kosten van de verschillende diensten te geven .—’ onvermijdelijk om voor één m aal de moeite te doen om een openings- balans in w a ard e op te stellen. D aarm ede v eran d ert het „accrual system of accounting” in w a t ik noem de ,,an economie system of accounting”.
O p het belang ener regering de kosten —- in juiste cijfers — voor haar beleidsopbouw, bestuur en verantw oording te kennen, wees ik al m eer malen. E n ik moge de lezer er aan herinneren hoe practisch de F ran se autoriteit —• R. Jacomet —■ de noodzaak m otiveerde om de kosten te kennen. Hij wees er n.1. op, d a t het de hoge en steeds zw aarder w ordende belastingdruk is, welke met zich bracht, d a t een regering h aa r streven er op moet richten om het m axim um aan „satisfaction” het publiek ter be schikking te stellen teg en de laagst mogelijke kostprijs. 3)
D e verwijzing n a a r de heer Jacomet bren g t mij er toe de aa n d ach t te vestigen op de bepaling van art. 2 van het „D écret du 22 avril 1953 relatif a la déterm ination du coüt et du rendem ent des services" (geba seerd op het rap p o rt van de overeenkom stige Staatscom m issie 1947):
„Les docum ents budgétaires et les comptes indiquent le coüt réel de chaque service de 1’É tat ten an t com pte de ses autres charges, notam m ent en raison des biens a sa disposition, même si elles ne donnent pas lieu a des dépenses effectives de 1’É ta t” .
H et zou voor onze lezers vervelend w orden, zoals het verhaal van Saidja en A dinda, om hier nogm aals over uit te wijden.
H et geschilpunt tussen mijn geachte opponent en mij ging prim air dan ook over het al of niet van fundam entele betekenis zijn van het onder scheid tussen kapitaal- en exploitatie-begroting (resp. v erantw oording). V o o r mij speelt dit onderscheid alleen een rol in het v ra ag stu k van het bepalen in de voorafgaande rekenschap (d e begroting) en van de achter- na-kom ende rekenschap (d e rekening) in het vraagstuk van het to t uit dru kkin g brengen van de juiste kosten; efficiënt verbruik van hoeveel heden n aa r de w aard e op het verbruiksm om ent (resp. het m oment van het ter publieke dispositie stellen van de beschikbaarheidsnuttigheden). D r S chouten heeft in zijn proefschrift ■—■ 1950 .— (zoals de lezer zich h er
inn ert) de noodzaak van de juiste kostencalculatie aangevallen, zoals die door mij in mijn oratie (1949) w as gesteld. H e t calculeren n aa r „histo rische ko sten " (zoals de H eer Schouten voor de overheidsadm inistratie voorstaat) is n.m.m. een opstellen van ongelijkw aardige factoren, zoals het bijeentellen van de tellers van breuken, w elke men verzuim de overal op gelijke noemer te brengen. In casu dus een optellen van cijfers, welke op verschillende ■— en zeer uiteenlopende m om enten — aangeven, welke de betekenis van op de huidige m om enten te verbruiken of verbruikte goederen en diensten gew eest is. H et is n.m.m. vanzelfsprekend d at men om, voor het huidige moment —■ de kostprijs — d.i. het totaal van de waarde van allerlei uit voorraad verbruikte goederen en diensten te ken nen, ook met de waarde dezer zaken op het huidige m om ent moet reke nen.
D an komt degene, die met beleid het verm ogen van een groep anderen te beheren heeft (en d at hebben de m inisters t.a.v. de volksgem eenschap) vanzelf tot instandhouding van dat verm ogen, voor zover althans force m ajeur dit niet belet. H andhaving van het in beheer overgedragen v er mogen is niet de reden, w aarom men n aa r vervangingsw aarde calculeert. D e vervangingsw aarde is — als zodanig •— een grootheid, w a arn aa r men — in m aatschappelijk verkeer — zich rekenschap geeft om trent de bete kenis der zaken, w elke men bezit of voor anderen beheert — voor het w elvaartsstreven van zichzelf of van die anderen. H andhaving van het verm ogen, d at anderen in beheer U opdroegen is een civiele plicht. M en vindt dat al in de w etten van H am m urabi en van M ozes en zelfs in nog oudere w etgevingen. H a ndhaving van het verm ogen in de gegeven grootte vereist calculatie n aa r vervangingsw aarde, om dat indien men m et de ver ouderde (z.g. historische) waarden rekent, men een aan tal vertragings- factoren in de calculatie brengt, w aarvan het effect is, d at men — als beheerder van het verm ogen ■— de vervanging van duurzam e productie m iddelen in d e jaren d er o pgaande conjunctuur (dus in inflatieperiode) niet meer verrichten kan. M en stelt zich dan buiten sta a t om de vereiste vervangingen te doen; n a de kentering stellen de om standigheden het bestu u r buiten sta a t om de aldus in de v o orafgaande phase geleden ver liezen in te sparen.
H e t financieel beleid dient zich te oriënteren op w at de concrete be hoeften zijn, op de verw erving van de productiem iddelen nodig om in die behoefte te voorzien; het oriëntere zich niet op het al dan niet om vangrijk zijn van het aanbod van besparingen op geld- en verm ogensm arkt.
Ik moge nog een enkel m isverstand w egnem en, d at misschien zou kunnen o n tstaan zijn, n.1. ter zake van de cyclische budgetpolitiek. H a n d haven van het verm ogensbezit der gem eenschap in door mij bedoelde zin. sluit niet in, d at men n a a r annaal evenw icht in de begroting moet streven. M isschien heeft mijn opponent zulks door de regels heen in mijn door hem bestreden beschouw ingen gelezen en is het misschien daarom , dat hij bij mij een verouderde opvatting gelooft te kunnen constateren.
Hij kent dan blijkbaar mijn and ere publicaties niet, zoals ik bij onze lezers veronderstelde toen ik het door hem gew raakte artikel schreef.
sten geven is even verkeerd als toilet m aken voor een lachspiegel. D oor toepassing van mijn idee van 1930 zou men in de „vette ja re n ” reserves kw eken om in de tekorten der kw ade jaren te voorzien. M en zou dus uit de exploitatieve dienst een verm ogensbegroting, m.a.w. een balanspost, een post creëren ten faveure van de dienst van kapitaalgoederen-verw er- ving en investering. O m gekeerd zou men d aaruit p utten in de kw ade jaren en dus uit het „opgepotte” verm ogenssurplus exploitatiekosten dekken. Z elfs zou men •—■ echter onder voorw aarde van later insparen •—■ in bij zonder slechte jaren exploitatiekosten uit lening kunnen bestrijden. Ik heb dit durven verdedigen in de jaren direct na 1945. D e uitgaven voor h e r stel der nationale volkskracht en van het verw oeste nationale productie ap p a raa t h adden echter meer het kapitaals- dan het exploitatie-karakter. M eerm alen en op m eerdere plaatsen heb ik verdedigd om in de opgang der conjunctuur vervangingen «— zo mogelijk —- uit te stellen en —• zeker — expansies van het openbaar p roductieapparaat te verdagen tot in de jaren der depressie. Al deze denkbeelden zijn echter niet m odern, al is er in de dertiger jaren een schat van goede literatu u r over verschenen. V a n Gijn zal er zeker voor gevoeld hebben; scherpe uitingen daarom trent vindt men al in publicaties van Schmoller en anderen. Schm oller oordeelde indertijd al —■ 1913 -— dat het uitvoeren van grote publieke w erken in tijden van hoogconjunctuur een verkeerd en inefficiënt beleid w as. In de dertiger jaren w as men d at in bepaalde kringen geheel vergeten.
In elk geval verm ogenshandhaving als plicht stellen voor het openbaar bestuur heeft niets gem een met het eisen van annale sluiting der m iddelen in de kostenbegrotingen. E chter de overzichtelijkheid, welke de budgete- ring zowel als de verslaglegging vereist, bren g t met zich, d at men, zo men kapitaal-goeder en verw erft of resetves k w ee kt uit overschotten der ex ploitatieve dienst, de verslaglegging d aarvan ■— duidelijk en overeenkom stig de eisen der com ptabele techniek — in b alans- en resultatenrekening getuigt. D e begroting zal dergelijke voornem ens aan het parlem ent moeten voorleggen. O vereenkom stig zal men in begroting en verantw oording moeten laten blijken, w anneer men in kw ade jaren uit reservefondsen put of uit leningen exploitatieve tekorten moet dekken. E n zo is het ook met een eventueel in gew one dienst aanw enden van een „structureel sp a a r overschot”. D a t spaaroverschot w ordt dan staatsverm ogen. M en leeft dan echter als sta a t uit het verm ogen. Dit zijn echter allem aal problem en w aarm ede een behoorlijke boekhouder geen moeilijkheden kan hebben en die voor een accountant vanzelf spreken. A lleen de prim itiviteit van de kam eraalstijl bren g t ten deze schijnbare moeilijkheden w elke daad w er kelijk geen gew icht hebben. Lindahl adviseert voor dergelijke verstoringen d er annaliteit ten faveure van cyclische budgetering een soort van „bud- getegalisatiefonds”. H oe men het noem t is niet van belang, mits budget en rekening m aar duidelijk aantonen w at men wil gaan doen en w a t men deed. O ok voor de openbare adm inistratie gelden de in onze accountants- kringen zo bekende eisen van „balansw aarheid” en „balansklaarheid” en daarom moet men ook de com penserende conjunctuurpolitiek aanpassen en niet ■— middels de vervagingen der traditie -— financieringen der ver w erving van kapitaalgoederen en exploitatiekosten door elkaar laten
vloeien. H e t H oover-report beveelt ten deze aan w at in E uropa op dit punt als norm atief gegolden heeft en als zodanig zal m oeten blijven gel den.
„geen rechtstreeks v erb an d ” tussen „soorten van u itgaven” ( exploitatieve en investering) en „soorten van ontv an g sten ” (belasting of lening) kan constateren, het onnodig is om afschrijvingen te berekenen in de open bare adm inistratie. Z o simpel als hij d a t verband schijnt te stellen b estaat het in geen enkele adm inistratie, d a t zal elke bedrijfseconoom , elke accountant duidelijk zijn; niem and w erkt met potjes in de vervanging. D at men de kosten moet kennen en de w a ard e van het verbruik moet meten om beleid te voeren is gans w at an ders dan soorten van ontvangsten en uitgaven tegenover elkaar stellen. H e t onderscheid tussen kap itaals uitgaven, exploitatie-uitgaven en kosten is echter heel w a t an ders dan één tussen soorten van uitgaven. M ijn opponent heeft zich de bedrijfs economische vereisten van bestuursbeleid onvoldoende gerealiseerd bij dit laatste stelling nem en tegen mijn betoog. D it is op meer punten het geval. Structurele spaaroverschotten wijzen op verkeerde structuren ergens in de nationale huishouding (b.v. in de fondsvorm ing der sociale verzekering of door te hoge belastin g d ru k ). D ie fouten nem e men w eg, m aar om ze goed te laten zien behoeft men vervangingsw aarde en calculatie n aar economische beginselen.
Jammer, d at mijn opponent zo w einig de m ogelijkheid ziet van juist heid van opvatting bij de tegenpartij, d at hij zijn practische vraag besluit met te constateren, d a t om dat een betere dan de destijds bestaan d e calcu latie door hem niet gezien w ordt, hij die ook —- objectief — overbodig acht.
T eg enover zulk een bew ering kan men niet polem iseren.
Ik geloof met een en an d e r mijn vroegere uiteenzettingen zover te hebben verduidelijkt, dat ik mijn opponent mag danken mij — door zijn aanval — daarto e in de gelegenheid te hebben gesteld. O p verdere details van zijn beschouw ingen verder in te gaan, lijkt mij buiten het kader van de belangstelling onzer lezers te vallen. H e t hoofdprobleem lijkt mij vol doende toegelicht, de rest is bijkomstig.
N o o t van de Redactie.
