DUURZAAM GRONDBELEID
Onderzoek naar het sturen met gemeentelijk grondbeleid op duurzaamheidsambities bij nieuwbouwwijkontwikkelingen
Jolien Dijkstra
Rijksuniversiteit Groningen September, 2018
Samenvatting – In dit onderzoek staat de vraag centraal in hoeverre gemeenten kunnen sturen op bovenwettelijke duurzaamheidsambities aan de hand van het grondbeleidsinstrumentarium. Om deze vraag te beantwoorden, is het artikel van Salet &
de Vries (2018) toegepast op dit onderzoeksgebied middels het onderzoeken van vier casestudies en een enquête onder ruim 25 grondbeleid experts van gemeenten met opgeteld in totaal 450 jaar ervaring met gemeentelijk grondbeleid. Opvallend is dat momenteel iedere gemeente hoge duurzaamheidsambities nastreeft bij nieuwbouwprojecten.
Respondenten vinden het zinvol dat duurzaamheidsnormen en -ambities centraal worden bepaald, maar zijn tegelijk niet tevreden over de flexibiliteit van de centrale normen.
Geconcludeerd kan worden dat met actief, faciliterend en PPS grondbeleid gestuurd kan worden op duurzaamheidsambities. Het is sterk afhankelijk van de context waarbinnen de gebiedsontwikkeling zich bevindt welke aanpak de gemeente kan uitvoeren. Gemeenten die een actief grondbeleid voeren hebben de meeste mogelijkheden om te sturen op duurzaamheidsambities. Het is hiervoor cruciaal om als gemeente grondeigenaar te zijn.
Met faciliterend grondbeleid zijn gemeenten genoodzaakt samen te werken met marktpartijen om draagvlak te creëren voor duurzaamheidsmaatregelen. Het hebben van een goede relatie en het tijdig betrekken van de marktpartij kan helpen bij het sturen.
Trefwoorden: grondbeleid, duurzaamheid, ambities, gemeente, beleidsinstrumenten, nieuwbouw, centraal, lokaal, beleid.
Colofon
Titel Duurzaam Grondbeleid
Ondertitel Onderzoek naar het sturen met gemeentelijk grondbeleid op duurzaamheidsambities bij nieuwbouwwijkontwikkelingen
Document Eindversie
Versie 1
Datum 30-9-2018
Auteur Jolien Dijkstra Studentnr. S3039331
E-mail jolien_dijkstra94@hotmail.com
Universiteit Rijksuniversiteit Groningen Studie MSc Real Estate Studies 1e begeleider Prof. dr. F.J. (Frans) Sijtsma
2e Lezer Prof. dr. ir. G.R.W. (George) de Kam
Bedrijf Fakton B.V.
Beursplein 37, Rotterdam Begeleider K. (Karin) van Dijk MSc
Aantal woorden 15.558 excl. bijlage
Disclaimer: “Master theses zijn voorlopige materialen om discussie en kritisch commentaar te stimuleren. De analyse en conclusies die zijn uiteengezet, zijn die van de auteur en geven geen aanwijzing door de begeleider of onderzoekspersoneel.”
D U U R Z A A M
GROND
BELEID
1
Inhoudsopgave
Samenvatting ... 0
Introductie ... 2
Aanleiding ... 2
Onderzoeksopzet ... 3
Afbakening ... 5
Leeswijzer ... 5
Theoretisch kader ... 6
Grondbeleid in het duurzame nieuwbouwontwikkelingsproces ... 6
Grondbeleid en duurzaamheidsambities ... 11
Conceptueel model ... 17
Maatschappelijke context ... 19
Huidige publieke wet- en regelgeving rondom duurzaamheid ... 19
Nieuwe wet- en regelgeving rondom duurzaamheid ... 20
Duurzaamheidsambities van nu ... 21
Methodologie ... 22
Onderzoeksstrategie ... 22
Casestudies en interviews ... 23
Enquête ... 28
Resultaten casestudies, interviews en enquête ... 32
Normatieve dimensie: centrale normen en lokale ambities ... 32
Tijdelijke dimensie: bovenwettelijke ambities ... 36
Functionele dimensie: grondbeleid en rol van de gemeente ... 39
Relationele dimensie: samenwerking met stakeholders ... 44
Succesfactoren en knelpunten ... 48
Conclusie, discussie en advies vervolgonderzoek ... 50
Conclusie ... 50
Discussie ... 52
Advies vervolgonderzoek ... 53
Bronnenlijst ... 54
Bijlagen ... 58
Bijlage A: Interview guides expertinterviews ... 59
Bijlage B: Enquête vragenlijst ... 66
Bijlage C: Analyse casestudies en interviews ... 73
2
Introductie
Aanleiding
Directe aanleiding van het onderzoek zijn de duurzaamheidsambities van het Rijk en de nieuwe omgevingswet, waarbij ook het grondbeleidsinstrumentarium wordt geactualiseerd.
In dit onderzoek ligt de focus op de mogelijkheden die gemeenten hebben middels het grondbeleid om te sturen op duurzaamheidsambities.
Het kabinet is volop bezig met concrete plannen voor de uitvoering van het Klimaatakkoord. Het doel hiervan is de CO2-uitstoot in 2030 terug te dringen met 49% ten opzichte van 1990 (Rijksoverheid, 2018). Uiteindelijk wil het Rijk in 2050 een CO2- uitstootvrije samenleving zijn en dan de gaskraan geheel dichtdraaien. De concrete uitvoering van deze ambitie ligt grotendeels bij decentrale overheden, zoals gemeenten.
Het kopje ‘duurzaamheid’ is niet meer weg te denken uit gemeentelijke beleidsdocumenten (Gemeente Amsterdam, 2018; Gemeente Utrecht, 2018). Om beleidsambities na te streven heeft de gemeente verschillende instrumenten, waaronder het grondbeleid.
Grondbeleid is nooit een doel op zich en is een middel om beleid ruimte te geven in de gebouwde omgeving. De gemeente kan zowel actief als faciliterend grondbeleid voeren, afhankelijk van de (gewenste) eigendomspositie en risicoaanvaarding. Van oudsher heeft Nederland een actief grondbeleid, waarbij de overheid een grote regierol heeft in de ruimtelijke planning. Deze betrokkenheid van de overheid is een relatief uniek beleid ten opzichte van andere landen (de Kam, 1996; Buitelaar, 2010). Door beperkte financiële middelen, een groter risico, het zelfrealisatierecht voor projectontwikkelaars en/of het
‘terug naar de kerntaak’ voor gemeenten is er steeds minder gelegenheid om als overheid zelf grond te verwerven (Groetelaers, 2004; Segeren, 2007). Dit betekent dat gemeenten meer moeten samenwerken met marktpartijen om duurzaamheidsambities te realiseren.
Het bouwbesluit anno 2018 borgt onvoldoende de duurzaamheidsambitie van een CO2- uitstootvrije samenleving. Door alleen te voldoen aan het bouwbesluit bij nieuwbouwprojecten realiseert de gemeente niet de duurzaamheidsambitie in 2050. In het bouwbesluit is de eis een Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC) van 0,4 (RVO, 2017). Terwijl een duurzame, energie-neutrale woning een EPC van 0,0 heeft (RVO, 2018). Als de gemeente zelf grond verwerft kan zij actief grondbeleid voeren en heeft zij de instrumenten om bovenwettelijke eisen te stellen met betrekking tot duurzaamheid. De gemeente handelt immers als private partij en afspraken kunnen privaat geregeld worden in overeenkomsten.
In de praktijk zien we dit ook gebeuren.
3 Bij faciliterend grondbeleid is de grond niet in eigendom van de gemeente. Dit betekent dat de gemeente geen initiatiefnemer is en alleen plannen publiekrechtelijk kan toetsen aan bijvoorbeeld het bouwbesluit en bestemmingsplan. Dit betekent dat de gemeente op dit moment wettelijk onvoldoende kan sturen op de duurzaamheidsambitie in 2050, omdat nergens in de wet staat dat nieuwbouwwijken CO2-uitstootvrij moeten zijn.
Naast de huidige duurzaamheidsambities is het met de aanloop naar de invoering van de omgevingswet opportuun om nu onderzoek uit te voeren naar het grondbeleidsinstrumentarium van de gemeente. Deze transitie naar de Omgevingswet in 2021 heeft veel stof doen opwaaien over de modernisering van het instrumentarium van de gemeente. De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) heeft in 2017 een advies geschreven over de modernisering van het grondbeleid. Met het oog op de komende grote transities die plaatsvinden in Nederland, zoals de energietransitie (Rli, 2017). Hierin heeft het Rli acht aanbevelingen gedaan, waaronder het mogelijk maken van onteigening door private partijen en in plaats van het zelfrealisatierecht een realisatieplicht. Er zijn in de media verschillende reacties verschenen, die het met de aanbevelingen eens dan wel oneens waren (FPG, 2017; VNG, 2017).
Onderzoeksopzet Probleemstelling
Tot op heden is nog niet bekend in hoeverre het gemeentelijk grondbeleidsinstrumentarium voldoende toereikend is bij het behalen van duurzaamheidsambities die verdergaan dan de vastgestelde duurzaamheidsnorm bij de realisatie van nieuwbouwwijken.
Doelstelling
Inzicht geven in de sturingsmogelijkheden van gemeenten op duurzaamheidsambities die verdergaan dan de vastgestelde duurzaamheidsnorm met zowel actief als faciliterend grondbeleid bij de ontwikkeling van nieuwbouwwijken.
Hoofdvraag
“Hoe en in hoeverre kan de gemeente sturen door middel van grondbeleid op de realisatie van bovenwettelijke duurzaamheidsambities bij nieuwbouwwijken?”
Deelvragen
De hoofdvraag zal beantwoord worden aan de hand van drie ondersteunende deelvragen:
4 1. Wat zegt de theorie over het gemeentelijk grondbeleid in relatie tot duurzaamheidsambities
bij de realisatie van nieuwbouwwijken?
Door middel van kwalitatief literatuuronderzoek zal een theoretisch kader geschetst worden van de relatie tussen het gemeentelijk grondbeleid en duurzaamheidsambities. Er wordt beschreven op welk beleidsniveau grondbeleid zich afspeelt en wordt ingegaan op het grondbeleidsinstrumentarium. Het doel van dit hoofdstuk is een gestructureerd onderzoekskader formuleren voor het empirisch onderzoek dat volgt.
2. Welke huidige wet- en regelgeving en bovenwettelijke ambities zijn er in de markt omtrent duurzaamheid te onderscheiden?
Om een beeld te krijgen wat mogelijk in de huidige wet- en regelgeving om duurzaamheidsambities te realiseren, wordt middels een kwalitatief literatuuronderzoek een maatschappelijke context geschetst van de huidige en nieuwe wet- en regelgeving rondom duurzaamheid. Dit wordt aangevuld met huidige duurzaamheidsambities van het Rijk, gemeenten en wat speelt in de markt. Het doel is te achterhalen wat bovenwettelijke duurzaamheidsambities zijn.
3. Hoe wordt in de praktijk gestuurd op bovenwettelijke duurzaamheidsambities met behulp van gemeentelijk grondbeleid bij de realisatie van nieuwbouwwijken en wat zijn hierin de succesfactoren?
Met de derde deelvraag wordt lering uit de praktijk getrokken aan de hand van kwalitatieve onderzoeksmethoden over de mogelijkheden om met gemeentelijk grondbeleid te sturen op duurzaamheidsambities. Deze kwalitatieve onderzoeksmethoden zijn een viertal casestudies waarbij ook vier semigestructureerde expertinterviews worden gehouden met betrokkenen. De casestudies en interviews dienen als verkenning voor het opstellen van de online enquête. Middels de enquête wordt getoetst of de bevindingen uit de interviews breder gedragen worden. Het doel is inzicht geven in de mogelijkheden om met grondbeleid te sturen op bovenwettelijke duurzaamheidsambities.
5 Een schematische weergave van de stappen in het onderzoek zijn weergegeven in Figuur 1. De eerste fase, het literatuuronderzoek levert een onderzoekskader. Aan de hand van dit kader zal nader onderzoek worden gedaan in de praktijk middels casestudies en online enquêtes.
Figuur 1 Onderzoeksopbouw.
Afbakening
Het begrip duurzaamheid wordt doorgaans verschillend geïnterpreteerd. In dit onderzoek wordt gefocust op duurzaamheid in het kader van energiebesparing, -opwekking of - neutraliteit. Het energieaspect van duurzaamheid is verreweg het meest concrete en onderzochte onderdeel in de praktijk. Het onderzoek kan toegepast worden op elke vorm van bovenwettelijke duurzaamheidsambities, omdat het onderzoek zich richt op de middelen die gemeenten hebben om te sturen op ambities die hoger zijn dan centrale normen die voor het hele land gelden bij ruimtelijke ontwikkeling.
Leeswijzer
Het onderzoek is opgebouwd aan de hand van de deelvragen uit paragraaf 1.2. Hoofdstuk 2 vormt het theoretisch kader waarin de relatie tussen het grondbeleid en duurzaamheidsambities wordt besproken. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conceptueel model. Hoofdstuk 3 bespreekt de maatschappelijke context waarbinnen het onderzoek wordt uitgevoerd. Hierin staat achtergrondinformatie over de huidige centrale wet- en regelgeving omtrent duurzaamheid en de duurzaamheidsambities die in de praktijk worden nagestreefd. Hoofdstuk 4 vormt de brug tussen het literatuuronderzoek en de empirische analyse. Het hoofdstuk gaat in op de onderzoeksstrategie, -methode en dataverzameling. Een eerste beschrijving van de data is hier te vinden. In hoofdstuk 5 zijn de resultaten van het empirisch onderzoek en inzichten beschreven. Het onderzoek wordt afgesloten met een conclusie in hoofdstuk 6. Hierin staan ook de discussie en het advies voor het vervolgonderzoek.
Fase 1: Theoretisch en maatschappelijk literatuuronderzoek
Fase 2: Casestudies en
expertinterviews Fase 3: Online
enquête Fase 4: Analyse
resultaten Fase 5: Conclusie/
discussie
Onderzoekskader
6
Theoretisch kader
Gezien het doel van deze scriptie, inzicht geven in de mate van toereikbaarheid van het grondbeleidsinstrumentarium om bovenwettelijk duurzaamheidambities te realiseren, is het relevant de context te schetsen waarbinnen grondbeleid zich bevindt. Hieraan zal in dit hoofdstuk aandacht besteed worden op basis van een literatuurstudie. Tevens is het doel van dit hoofdstuk om te komen tot een (theoretisch) framework waarmee grondbeleid in de praktijk geanalyseerd kan worden in relatie tot gemeentelijke duurzaamheidsambities.
Grondbeleid in het duurzame nieuwbouwontwikkelingsproces
Het proces van ruimtelijke ontwikkeling is onder te verdelen in drie hoofdfasen, namelijk de grondexploitatie, vastgoedontwikkeling en vastgoedexploitatie. Deze fasen zijn weergegeven in Figuur 2. In de grondexploitatie wordt grond verworven, bouw- en woonrijp gemaakt om het vervolgens uit te geven aan ontwikkelaars (Giezen, Driessen, Spit, & Gier, 2013). Vervolgens zijn de ontwikkelaars of woningcorporaties aan zet tijdens de tweede fase. Bij de derde fase komen de beleggers en beheerders in beeld. De context van dit onderzoek speelt zich af in de grondexploitatiefase. Zowel publieke als private partijen kunnen een grondexploitatie voeren. Grond in Nederland is schaars, om alle functies ruimte te bieden heeft de overheid van oudsher een aanzienlijke rol aangenomen in de ruimtelijke ordening (Groetelaers, 2004; Buitelaar, Window o the Netherlands:
Cracks in the Myth: Challgens to Land Use Policy in the Netherlands, 2010). Aan de hand van grondbeleid probeert de overheid met alle ruimtelijke functies rekening te houden en een plek te geven. Private partijen hebben doorgaans belang bij de meest winstgevende functies (Giezen, Driessen, Spit, & Gier, 2013).
Figuur 2 Hoofdfasen in ruimtelijke ontwikkeling (Giezen, Driessen, Spit, & Gier, 2013) (bewerkt door auteur).
Het ambitieniveau en het daaruit voortvloeiende beleid is van groot belang binnen de werking van de vastgoedmarkt. Het grondbeleid kan invloed hebben op de toegestane bestemming en resulteren in beperkingen in de vastgoedontwikkeling (Groetelaers, 2004).
Groetelaears (2004, p. 60) definieert gemeentelijk grondbeleid als: “een doelgerichte
Grondexploitatie Vastgoedontwikkeling Vastgoedexploitatie/
beheer
7 overheidsinterventie in de grondmarkt”. Het veranderen van de bestemming van agrarische grond naar woningbouw, zal een stijging van de grondwaarde betekenen, doordat de grond nu bebouwd en bewoond mag worden tegen een bepaalde huurprijs in de beheerfase. Dit is gebaseerd op de theorie van Ricardo (1891, p. 63), met de alom bekende uitspraak: “Corn is not high because a rent is paid, but a rent is paid because corn is high”. De restricties of bestemming die de gemeente kan opleggen hebben direct impact op de vastgoedexploitatie, welke op haar beurt invloed heeft op de ontwikkelingsfase en dus de grondexploitatiefase en grondwaarde. Naast Ricardo blijkt uit kritiek op de mono-centrische modellen over stedelijke ruimtelijke ontwikkeling volgens de Chicago School dat overheidsinterventies zoals wijzigingen in het bestemmingsplan onterecht niet in overweging worden genomen (PlanningTank, 2016). Uiteindelijk bepaalt hetgeen wat mogelijk is in de vastgoedexploitatiefase, en daardoor het ruimtelijk beleid, wat in de grondexploitatie voor de grond kan worden betaald. Dit is schematisch weergeven in Figuur 3.
Figuur 3 Beredeneringswijze bij het ruimtelijke ontwikkelingsproces.
Naast de invloed van grondbeleid op de grondexploitatie en dus de grondwaarde heeft grondbeleid ook zijn weerslag op de mogelijkheid om duurzaamheidsambities te verwezenlijken. Zo blijkt uit verkennend onderzoek van Giezen et al. (2013) dat het grondbeleid van zowel publieke als private partijen cruciaal is voor de mogelijkheden om duurzame ontwikkelingen mogelijk te maken. Dit tonen zij aan middels een casestudy van diverse praktijkvoorbeelden waarbij hoge duurzaamheidsambities zijn nagestreefd, maar niet zijn behaald.
Groetelaers (2004) en Kalt (2006) benoemen in hun onderzoeken dat grondbeleid onder te verdelen is in actief, faciliterend of in tussenvormen via publieke-private samenwerkingen (PPS). Afhankelijk van het eigendom van de grond, de visie, ambities en (financiële) risico’s bepalen Nederlandse gemeenten welke vorm van grondbeleid zij hanteren (Kalt, 2006). In de volgende paragrafen wordt aandacht besteed aan deze verschillende vormen van grondbeleid en de instrumenten die gemeenten tot hun beschikking hebben.
Vastgoedexploitatie/
beheer Vastgoedontwikkeling
Grondexploitatie
8 Actief grondbeleid
De Nederlandse ruimtelijke ordening kenmerkt zich door de actieve rol van de gemeenten en de grote mate van betrokkenheid van de overheid op de grondmarkt (Groetelaers, 2004;
Segeren, 2007; Buitelaar, 2010). Overwater (2002, p. 27) definieert actief grondbeleid als
“het verwerven en bouwrijp maken door een gemeente van grond en het vanuit die positie toepassen van publiekrechtelijke instrumenten en sluiten van overeenkomsten, waarbij bouwkavels worden uitgegeven, zodat de gemeente de zeggenschap heeft over distributie, de prijzen kan reguleren, voorwaarden aan uitgifte kan verbinden en zoveel mogelijk kosten ten laste van de exploitatie kan brengen”.
Bij actief grondbeleid handelt de gemeente op basis van privaatrecht. De gemeente koopt privaatrechtelijk grond, maakt het bouw- en woonrijp en verkoopt de bouwrijpe kavels. Het privaatrecht stelt de gemeenten in staat afspraken te maken over de functie van de grond en kwalitatieve eisen te stellen aan de ontwikkeling van de bouwrijpe kavels. Indien de gemeente actief grondbeleid voert, draagt zij ook (gedeeltelijk) de financiële risico’s op de grondexploitatie van het aankopen, bouw- en woonrijp maken en verkopen.
Om grondbeleid te voeren hebben gemeenten een aantal instrumenten tot hun beschikking.
De instrumentaria voor actieve gemeenten zijn: (1) minnelijke verwerving, (2) onteigening, (3) voorkeursrecht, (4) kwalitatieve locatie-eisen, (5) herverkaveling landelijk gebied en stedelijke kavelruil, (6) erfpacht, (7) gronduitgifte of tender en (8) kwalitatieve locatie-eisen.
Minnelijke verwerving is het op vrijwillige basis komen tot een koopovereenkomst tussen gemeente en grondeigenaar (Overheid, 2018). Indien hier tussen gemeente en grondeigenaar geen overeenstemming ontstaat, kan de gemeente over gaan op onteigening.
Onteigening kan alleen plaatsvinden indien de beoogde plannen het algemeen belang dienen (Overheid, 2018). Het eigendomsrecht is een kostbaar recht, dat niet zomaar afgenomen mag worden. Daarom moet aantoonbaar worden gemaakt dat er een poging is gedaan tot minnelijke verwerving. Het is mogelijk voor de grondeigenaar zich te beroepen op het zelfrealisatierecht. De gemeente kan dan niet onteigenen, omdat de grondeigenaar stelt dat hij de beoogde plannen zelf kan uitvoeren. De Wet voorkeursrecht gemeenten is een instrument dat gemeenten kunnen vestigen op een gebied. Dit verplicht de grondeigenaren indien zij van plan zijn de grond te verkopen, dit als eerste aan de gemeente aan te bieden (Overheid, 2018).
9 Bij erfpacht blijft de gemeente (bloot) eigenaar van de grond en bepaalt de bestemming.
De pachter betaalt een canon of heeft de mogelijkheid deze eeuwigdurend af te kopen. Via gronduitgifte of tender kan de gemeente volgens private afspraken de grond verkopen.
Faciliterend grondbeleid
Het tegenovergestelde van actief grondbeleid, is faciliterend grondbeleid. Waar bij actief grondbeleid de gemeente zelf grond aankoopt, ontwikkelt en verkoopt, laat de gemeente dit bij faciliterend grondbeleid over aan de marktpartij. De overheid beperkt zich tot haar regulerende taak en schept kaders voor activiteiten van de particuliere sector (VROM, 2001). Het grondexploitatierisico ligt dan ook geheel bij de marktpartij. Deze kaders zijn vastgelegd in beleidsdocumenten van gemeenten. In deze beleidsdocumenten staat de visie en aanpak beschreven van gemeenten voor een bepaald gebied of de stad. Het ruimtelijk publieke instrumentarium wordt uitgelegd in hoofdstuk 3, Maatschappelijke Context.
Om faciliterend grondbeleid te voeren hebben gemeenten een aantal instrumenten tot hun beschikking. De gemeente heeft alleen kaders meegegeven via bijvoorbeeld het bestemmingsplan en structuurvisie. Particulieren initiatieven worden op deze documenten getoetst bij het uitgeven van een bouwvergunning. Het instrumentarium bestaat uit: (1) kostenverhaal via anterieure overeenkomst, (2) kostenverhaal via exploitatieplan en (3) kwalitatieve locatie-eisen.
Het instrumentarium die gemeenten tot hun beschikking hebben bij faciliterend grondbeleid bestaat vooral uit het verhalen van kosten die gemaakt worden bij de inrichting van de openbare ruimte op het gebied. Dit kan vooraf via de anterieure overeenkomst.
Indien hier tussen overheid en marktpartij geen overeenstemming in kan worden gevonden, kan de gemeente een exploitatieplan opstellen om alsnog de kosten te verhalen. Gemeenten zijn verplicht om de gemaakte kosten voor openbare inrichting te verhalen. Ook zijn er kwalitatieve locatie-eisen te stellen bij het opstellen van een exploitatieplan. Deze kwalitatieve locatie-eisen gaan voornamelijk over het programma van het project. Een voorbeeld hiervan is de hoeveelheid sociale woningen.
Volgens de Nota Grondbeleid (2001) is er in de praktijk zelden sprake van alleen actief óf alleen faciliterend grondbeleid. Er wordt met allerlei tussenvormen gewerkt. In onderstaande paragraaf zijn de tussenvormen uitgelegd.
10 Publiek-private samenwerking (PPS)
Door het verwerven van grondposities hebben marktpartijen door de jaren heen een alsmaar invloedrijkere positie gekregen binnen de grondmarkt (Segeren, 2007). Overheden kunnen niet langer autonoom handelen op de grondmarkt maar zijn vaker genoodzaakt de samenwerking met marktpartijen aan te gaan. Hierdoor is het proces van ruimtelijke ontwikkeling steeds meer een interactief proces tussen marktpartij en overheid (Groetelaers, 2004). Publiek-private samenwerking is een tussenvorm van het actief en faciliterend grondbeleid waarin deze samenwerking tot uiting komt. Er is geen eenduidige definitie van publiek-private samenwerkingen (Groetelaers, 2004). In haar onderzoek benoemt Groetelaers (2004) een aantal definities door de jaren heen. Bult-Spiering (2003, p. 26) definieert in haar proefschrift PPS als “een of meer publieke en een of meer private partijen werken samen aan de realisering van een onderling overeengekomen doelstelling in een organisatorisch verband met inbreng van middelen en aanvaarding van risico’s en verdeling van opbrengsten”.
Wat in de definities terug lijkt te komen, is het feit dat er een breed spectrum van samenwerkingsvormen tussen overheid en private partijen bestaat. Volgens Groetelaers (2004) kunnen er dan ook verschillende vormen onderscheiden worden. In deze samenwerkingsvorm wordt het risico en de opbrengsten verspreid tussen private partij en overheid.
Bregman (1997) en Kalt (2006) maken onderscheid tussen drie PPS-modellen: het bouwclaimmodel, joint-venturemodel en het concessiemodel. De mate van financiële mogelijkheden, doelstellingen en eigendom speelt hier een rol (Lahpor-van der Maarel, 2010; Titulaer, 2012). Op het gebied van samenwerking tussen overheden en marktpartijen is al veel onderzoek verricht (Bregman, 1997; van der Meij, ter Beek, Postema, & van der Putten, 2000; Heijden, van Manen, & Kocken, 2000; Canoy & Vollaard, 2001). Het onderscheid wordt gemaakt in het voeren van de grondexploitatie en het dragen van risico’s (Groetelaers, 2004; Bregman, 1997).
De samenwerkingsvormen zijn op een spectrum van een actieve tot faciliterende overheid te plaatsen, zoals Kalt (2006) toelicht, betekent dit dat er uiteindelijk 5 strategieën te onderscheiden zijn: (1) traditioneel (actief grondbeleid), (2) bouwclaim, (3) joint venture, (4) concessie en (5) zelfrealisatie (faciliterend grondbeleid). De verdeling van de regierol tussen overheid en marktpartij per ontwikkelingsfase is weergegeven in Figuur 4.
11
Figuur 4 Samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling (Kenniscentrum PPS, 2006).
Grondbeleid en duurzaamheidsambities
Ondanks dat de laatste jaren veel onderzoek is gedaan naar duurzaamheid en ruimtelijke ontwikkelingen, is volgens Giezen et al. (2013) nog weinig onderzoek gedaan naar grondbeleid in relatie tot duurzame ontwikkelingen. In hun onderzoek onderzoeken Giezen et al. de impact van het grondbeleid door te focussen op de invloed van de grondwaarde op duurzame ontwikkeling. Grondbeleid is echter breder dan sec de grondwaarde, in dit onderzoek zal aanvullend op het onderzoek van Giezen et al., gekeken worden naar de invloed van het gehele grondbeleidsinstrumentarium op de duurzaamheidsambities van gemeenten.
Desondanks zijn de conclusies uit het onderzoek van Giezen et al. (2013) omtrent de invloed van grondbeleid op duurzame ontwikkelingen wel relevant voor dit onderzoek. Zo blijkt uit het literatuuronderzoek van Giezen et al. dat de complexiteit van het vraagstuk kan worden geduid aan de hand van een viertal aspecten: (1) Iedere actor heeft bij een gebiedsontwikkeling andere belangen en visies, zo ook over duurzaamheid. (2) De definitie van duurzaamheid is niet eenduidig. (3) Duurzaamheid kan op verschillende schaalniveaus worden bezien. (4) De invloed van tijd en duurzaamheidsmaatregelen voor de lange termijn.
In lijn met de bovengenoemde aspecten zijn Salet & de Vries (2018) in hun onderzoek tot een wetenschappelijk contextueel framework gekomen over centraal beleid van
12 instrumenten en lokale initiatieven of ambities. Het door Salet & de Vries (2018) ontworpen framework biedt houvast in de totstandkoming van beleid geënt op de ontwikkeling van de ruimtelijke omgeving. Salet & de Vries stellen dat afhankelijk van de grootte van de ruimtevraag, de regie in handen ligt van een centrale, regionale of lokale overheid. De meningen in wetenschappelijke journal artikelen verschillen over op welk schaalniveau beleidsdoelstellingen en ambities worden geformuleerd en hier wordt veel over geschreven (Salet & de Vries, 2018). De verschillende meningen zijn te verdelen in twee perspectieven, namelijk centraal gestuurd (Hart, 1997) of vanuit een interactieve governance (Rhodes, 1996). Interactive governance is een aanpak waarbij veel verschillende actoren in verschillende posities en schaalniveaus betrokken zijn bij het beleid of besturen (Kooiman, Bavinck, Chuenpagdee, Mahon, & Pullin, 2008). Er is nog weinig literatuur gevonden die de combinatie maakt tussen deze twee perspectieven om de gehele context te onderzoeken, terwijl wel is aangetoond dat er een toegevoegde waarde in kan zitten (John, 2001; van Rijswick & Salet, 2012; Salet & de Vries, 2018).
Salet & de Vries (2018) maken de combinatie van deze twee perspectieven, interactive governance of vanuit de centrale overheid en zetten dit in een contextueel model. Dit contextueel model geeft richting aan het empirisch onderzoeken van het spanningsveld tussen duurzame ruimtelijke ontwikkeling en wetgeving in het algemeen.
Het model maakt onderscheid tussen enerzijds ambities (aspirations) en anderzijds centrale, wettelijke normen (duties) (Fuller, 1964). Met ambities wordt gedoeld op de intenties van actoren en andere betrokken partijen die initiatief tonen voor een bepaald project. De initiatiefnemers kunnen (semi)overheden zijn, maar ook marktpartijen of burgerinitiatieven (Salet & de Vries, 2018). Iedere initiatiefnemer heeft eigen belangen en ambities. Om de interactie tussen ambities en wettelijke normen systematisch te onderzoeken, zijn vier dimensies geformuleerd. Namelijk de normatieve, relationele, tijdelijke en functionele dimensie, zoals weergegeven in Figuur 5. De dimensies zijn gebaseerd op de combinatie van de twee richtingen zoals eerder beschreven.
Ondanks dat de focus van het onderzoek van Salet & de Vries (2018) met name ligt op de juridische aspecten van beleid, biedt het door hen opgestelde model inzicht in alle relevante facetten van beleid. Door het holistische karakter van het model kan de relatie tussen het grondbeleid, de gestelde duurzaamheidsambities en de daadwerkelijke uitwerking van dit beleid structureel geanalyseerd worden binnen de huidige context. Tevens wordt hiermee getracht eventuele positieve of negatieve externaliteiten van het gehanteerde beleid inzichtelijk te maken. In dit onderzoek wordt het model van Salet & de Vries toegepast op
13 grondbeleid in de relatie tot duurzaamheidsambities en als houvast gebruikt om het vraagstuk in de praktijk de illustreren. In de onderstaande paragrafen wordt het model van Salet & de Vries verder toegelicht en in het licht van grondbeleid en duurzaamheidsambities gezet.
Figuur 5 Contextueel framework (Salet & de Vries, 2018).
Normatieve dimensie
De normatieve dimensie volgens Salet & de Vries (2018) gaat over specifieke vereisten om wettelijke normen vast te stellen, die toepasbaar zijn in zeer verschillende situaties.
Aangezien niet elke situatie specifiek in de wet omschreven kan worden, is een hoger abstractielevel nodig (Fuller, 1964; Salet & de Vries, 2018). Deze generieke toepasbaarheid van wetgeving is een sociaal vraagstuk waar veelvoudig over wordt geschreven. Het feit dat algemene regels een algemene betekenis moeten hebben, waardoor de norm werkt in verschillende (bij voorbaat onbekende) situaties, is veel reflectie nodig (Salet & de Vries, 2018). In het contextueel kader van Salet & de Vries (2018) beschrijven zij drie variabelen binnen de normatieve dimensie die invloed hebben op de lokale ambities en wettelijke normen.
Ten eerste is wet- en regelgeving rondom duurzaamheid een grote bron van innovatie. Niet alleen technische innovatie, maar ook bij het maken van beleid en normen. Teneinde te komen tot een passend beleid dient er een balans tussen wettelijke normen op hoog schaalniveau (bijvoorbeeld nationaal) en de mogelijke acties binnen een specifieke situatie op een lagere schaalniveau (van Rijswick & Salet, 2012; Sabel & Zeitlin, 2010; Salet & de Vries, 2018). De kern van het beleid is de brug slaan tussen het generieke instrumentarium
14 en de specifieke omgevingskenmerken (van Rijswick & Salet, 2012; Salet & de Vries, 2018, p. 11).
Ten tweede is de mate waarin de duurzaamheidsambities zijn vastgesteld in de formulering.
Als de ambitie te veelomvattend is, kan een mismatch ontstaan tussen de wettelijke norm en de lokale ontwikkelingen in de praktijk. Dit kan ten koste gaan van de efficiëntie. Dit kan gebeuren wanneer wettelijke normen gedetailleerde restricties of normen voorschrijven hoe een bepaald doel bereikt kan worden, waardoor het de praktijk beperkt.
De derde variabele richt zich op het ambitieniveau van de gehanteerde norm(en). Er kan onderscheid worden gemaakt tussen een grens- of streefwaarde, die genoemd wordt. Een belangrijk verschil tussen deze waarden is dat onder bepaalde omstandigheden van streefwaarden kan worden afgeweken. Hierdoor kan rekening worden gehouden met lokale omstandigheden en uitzonderlijke situaties. Bij een grenswaarde is een minimum gesteld en deze laat geen afwijkingen toe, ondanks de lokale omstandigheden. Dit kan ruimtelijke ontwikkeling en het behalen van duurzaamheidsambities belemmeren.
Binnen dit onderzoek is deze variabele toepasbaar op het feit hoe de gemeente omgaat met het centrale duurzaamheidsnormen en -ambities vanuit het Rijk of zelfs de Europese Unie.
Een mismatch tussen ambitieniveau en de toepassing van wet- en regelgeving, welke zich vaak uit in onrealistische of niet passende normstelling, dient vermeden te worden om beleidsdoelstellingen en ambities succesvol te kunnen verwezenlijken (Salet & de Vries, 2018). In het onderzoek zal gekeken worden naar het schaalniveau waarop de ambitie is bepaald, hoe deze is vertaald naar lokale ambities en wat de functie of invloed van de gestelde norm hierin is. Daarnaast hoe de ambitie is geformuleerd en of deze genoeg ruimte biedt voor de markt om te innoveren op duurzaamheidsmaatregelen.
Relationele dimensie
De relationele dimensie gaat in op de mogelijke situaties vanuit verschillende perspectieven van partijen (en onderlinge relatie). Om de context te begrijpen is het belangrijk dat bijvoorbeeld de gestelde norm op de juist manier wordt geïnterpreteerd in elke mogelijke situatie (Salet & de Vries, 2018). Door de verschillende perspectieven wordt elke dimensie anders geïnterpreteerd, gehandhaafd en nageleefd. Volgens Salet & de Vries (2018) hebben drie variabelen invloed op de relationele dimensie.
15 Ten eerste beschrijven zij dat het proces van wetgeving al onderverdeeld is in verschillende niveaus en situaties (Salet & de Vries, 2018). De verschillen tussen de niveaus zijn bijvoorbeeld zichtbaar in wettelijke normen die zijn vastgesteld door de Europese Unie.
Iedere lidstaat vertaalt dit naar eigen normen voor beleid, waardoor het toepasbaar is voor dit land (Salet & de Vries, 2018). Uiteindelijk is een vertaalslag nodig naar lokale overheden.
Ten tweede erkennen Salet & de Vries (2018) dat door de vele verschillende perspectieven er een verschil van interpretatie kan plaatsvinden tussen degenen die de norm hebben vastgesteld en degenen die deze norm handhaven. Indien de wetgeving een open interpretatie geeft, terwijl deze in de praktijk scherper wordt gezien, beperkt dit de speelruimte onder deze norm. De praktijk kan direct gaan handelen naar de scherpere norm, in plaats van op zoek te gaan naar innovatieve mogelijkheden.
Tot slot pleiten Salet & de Vries (2018) dat bij het bepalen van de normen ook vanuit de andere kant gedacht moet worden, beginnende bij de ambities en ervaringen uit de praktijk.
Centrale, wettelijke normen kunnen een oplossing bieden voor urgente problemen in lokale, specifieke situaties. Door samenwerking tussen verschillende actoren en niveaus kunnen belangen en relaties blootgelegd worden, hetgeen ‘bracing social capital’ wordt genoemd (Jones, 2012; Salet & de Vries, 2018). Dit is belangrijk voor de vertaling van centrale normen naar lokale uitvoering (Gunningham & Sinclair, 1999; Braithwaite, 2011).
Zoals Salet & de Vries (2018) in deze dimensie beschrijven, is een actorenanalyse van belang bij het beoordelen van beleid en de toepasbaarheid hiervan. Er zijn meer onderzoeken gedaan naar het belang van een actorenanalyse om inzicht te verschaffen in verschillende invalshoeken en belangen (Enserink, et al., 2010; Hermans, 2008; Hermans
& Thissen, 2009).
Binnen dit onderzoek wordt de relationele dimensie voornamelijk benaderd als de onderlinge relatie tussen stakeholders. Door de verschillende betrokken bij nieuwbouwontwikkelingen, is het relevant om de context te begrijpen van de verschillende belangen. Daarnaast wordt de samenwerking tussen marktpartij en overheid bestudeerd.
16 Tijdelijke dimensie
De tijdelijke dimensie geeft aandacht aan het veranderlijke karakter van wettelijke normen door tijd tijdens het proces van besluitvorming en vaststellen van normen (Salet & de Vries, 2018). Salet & de Vries (2018) beschrijven hierbij het feit dat ruimtelijke ontwikkeling vaak begint met een exploratief proces met betrokken partijen. In dit exploratieve proces is aandacht voor het huidige beleid en gez amenlijk draagvlak. Het is een proces met ruimte voor creativiteit en brainstormen (Salet & de Vries, 2018). In deze exploratieve fase wordt vrijwel nooit het juridische aspect meegenomen (Glasbergen, 2005), omdat mogelijk in kaders gedacht kan worden. Het juridische aspect komt pas in de laatste fase, wanneer het plan geoperationaliseerd wordt (Salet & de Vries, 2018). Hierdoor wordt het potentieel van wettelijke normen niet meegenomen, wat tot tegenslag kan leiden bij de uitvoering. Uit empirisch onderzoek is gebleken dat er vaak een tijdelijke disbalans is tussen de wettelijke norm en beleid of ambities (van Dijk & Beunen, 2009; Schoukens & Cliquet, 2014). Het beseffen van de juridische betekenis van de norm in plaats van de instrumentele interpretatie kan het exploratieve proces verrijken en kan een eventuele tegenslag voorkomen in een later stadium (Salet & de Vries, 2018).
Binnen dit onderzoek zal de tijdelijke dimensie worden meegenomen als de factor tijd en de veranderlijkheid van duurzaamheidsnormen en wet- en regelgeving. Het feit dat de ambitie de norm voorbij streef, wordt gesproken van een bovenwettelijke ambitie. Op dit moment is er een disequilibrium tussen centrale wet- en regelgeving en (lokale) duurzaamheidsambities. Om te weten wat de huidige wetgeving is rondom duurzaamheid, is een maatschappelijke context opgenomen in hoofdstuk 3. Daarnaast wordt in deze dimensie nog niet geïmplementeerde wetgeving meegenomen en hoe gemeenten hierop anticiperen bij de ontwikkeling van nieuwbouwwijken.
Functionele dimensie
De vierde en laatste dimensie omvat de verschillende rollen die de overheid kan aannemen tijdens ruimtelijke ontwikkeling. Na de oorlog had de overheid een productieve rol in het ontwikkelen van bijvoorbeeld woningen (de Kam, 1996; Buitelaar, 2010; Groetelaers, 2004). Salet & de Vries (2018) beschrijven dat de overheid na de oorlog werkte aan de wederopbouw door actief grondbeleid te voeren en met name (sociale) woningen te realiseren. Zoals is toegelicht aan het begin van dit hoofdstuk, kan de gemeente actief en faciliterend grondbeleid voeren. Actief grondbeleid zorgt voor inkomsten om voorzieningen en infrastructuur te bekostigen (Salet & de Vries, 2018; Groetelaers, 2004).
Met name bij nieuwbouwontwikkeling, ook wel greenfield ontwikkelingen, waarbij de
17 bestemming van agrarische grond wordt veranderd naar woningbouw, vindt een grote waardestijging plaats (Buitelaar, 2010). De gemeente handelt in dit geval als ontwikkelaar op de grondmarkt en houdt zich dan ook aan de regels volgens het privaatrecht. De gemeente kan handelen vanuit het privaat- en publieksrecht.
In de jaren ’90 van de vorige eeuw zijn er nieuwe ideeën gekomen over governance in het algemeen (Peters & Pierre, 1998) waarbij de mate van overheidsbemoeienis nader werd bekeken. Daarbij beschrijven de auteurs een wisselwerking van enerzijds wet- en regelgeving en anderzijds efficiëntie een complex probleem is (Peters & Pierre, 1998; Salet
& de Vries, 2018). Dit kan worden opgelost door het aannemen van een andere rol als overheid (Salet & de Vries, 2018; Peters & Pierre, 1998). Bijvoorbeeld meer als bemiddelaar of facilitator. De verschillende rollen van een gemeente en de achterliggende afweging is hierdoor een zeer actueel onderwerp in processen van beleidsvorming.
Binnen dit onderzoek gaat de functionele dimensie over de verschillende rollen van de gemeente bij de ontwikkeling van nieuwbouwwijken. Afhankelijk van de rol die de gemeente wilt bekleden en grondpositie, voert zij een bepaald grondbeleid. Met grondbeleid kunnen zij een aantal instrumenten inzetten om duurzaamheidsambities bij nieuwbouwontwikkelingen te behalen.
Conceptueel model
Om de relatie tussen grondbeleid en duurzaamheidsambities aan te tonen wordt gebruik gemaakt van het algemene model over centraal beleid en lokale initiatieven van Salet & de Vries. Om dit algemene model toe te passen op grondbeleid en duurzaamheidsambities zijn een aantal aanpassingen gemaakt in het kader op basis van bovenstaande theorie. Dit nieuwe model is weergegeven in Figuur 6. In plaats van een rond speelveld, is gekozen voor een driehoekvorm om aan te geven dat de wettelijke normen, in dit onderzoek grondbeleid, centraal is vastgesteld. Dit is ook te zien door het spectrum aan de linkerkant van het figuur. Het instrumentarium is generiek en is toepasbaar in veel verschillende situaties. Niet alleen het grondbeleidsinstrumentarium is centraal geregeld. Er gelden ook centrale duurzaamheidsnormen, zoals de EPC-norm, waar iedereen zich aan moet houden.
De ambities vanuit Salet & de Vries (2018) zijn toegespitst op duurzaamheidsambities.
Het is vanuit Salet & de Vries (2018) niet bekend of de volgorde van dimensies uitmaakt om het vraagstuk te kunnen analyseren. De normatieve dimensie analyseert in dit onderzoek wat precies wordt nagestreefd, namelijk welke duurzaamheidsambities en de
18 manier waarop deze zijn opgesteld. De tijdelijke dimensie laat het gat zien tussen centrale wet- en regelgeving en de gestelde ambities. Dit maakt de duurzaamheidsambitie bovenwettelijk of niet. Als een ambitie bovenwettelijk is, betekent dit dat de gemeente hiervoor niet kan terugvallen op duurzaamheidsnormen uit het publiekrecht. De functionele dimensie analyseert hoe de gemeente stuurt op duurzaamheidsambities middels grondbeleid en welke rol zij hierin aannemen. De relationele dimensie analyseert de belangen van de belangrijkste stakeholders en onderzoekt hoe de gemeente kan samenwerken om duurzaamheidsambities te realiseren. Aan de hand van dit model zal grondbeleid in de praktijk geanalyseerd worden in relatie tot duurzaamheidsambities.
Figuur 6 Conceptueel model naar aanleiding van theorie. Gebaseerd op Salet & de Vries (2018), maar aanpassing door auteur.
19
Maatschappelijke context
Dit hoofdstuk vormt de basis voor het empirisch onderzoek, wat hierop volgt, naar de duurzaamheidsambities bij nieuwbouwwijken in Nederland en de rol van het gemeentelijk grondbeleid hierin. Allereerst wordt ingegaan op de huidige wet- en regelgeving rondom duurzaamheid bij nieuwbouwwoningen. Vervolgens nieuwe wet- en regelgeving, zoals de Omgevingswet en BENG. Om een beeld te krijgen van de huidige duurzaamheidsambities bij nieuwbouwwijken, zal tot slot een aantal veelvoorkomende ambities toegelicht worden.
Het doel van dit hoofdstuk is om te begrijpen wat bovenwettelijke duurzaamheidsambities zijn in Nederland.
Huidige publieke wet- en regelgeving rondom duurzaamheid
In het rapport “Duurzaam bouwen, Plan van aanpak 2006” (Gemeente Rijswijk, 2006) heeft de gemeente Rijswijk een indicatie gegeven van de publieke en private juridische instrumenten die gemeenten hebben om duurzaamheid na te streven. Deze zijn hieronder toegelicht. Op dit moment moet duurzaamheid (ruim) van te voren in de plannen van de gemeente, provincie of het Rijk meegenomen worden in het publiekrecht van ruimtelijke ontwikkeling. Een voorbeeld waarbij dit centraal geregeld is, is het bouwbesluit. Andere voorbeelden waarin wensen omtrent duurzaamheid regionaal of lokaal zijn vastgesteld, kunnen door middel van het bestemmingsplan en de structuurvisie worden bepaald.
In de structuurvisie legt de gemeente haar visie op het ruimtelijk beleid voor een bepaald gebied vast (Gemeente Rijswijk, 2006). Hierin staat bijvoorbeeld waar in de stad woning- en kantoorbouw voorzien is. Een structuurvisie heeft geen juridische status en is alleen intern bindend voor de overheid, een document dat richting geeft aan onderliggende plannen, waardoor er meer samenhang ontstaat (Gemeente Rijswijk, 2006).
Een Bouwvergunning wordt verleend op grond van het bestemmingsplan. Indien duurzaamheidseisen zijn opgenomen in het bestemmingsplan, kan op grond hiervan bouwvergunningen worden geweigerd (Gemeente Rijswijk, 2006). Het bestemmingsplanwijzigingen is een lang proces voor gemeenten en daardoor kunnen de duurzaamheidseisen niet flexibel toegevoegd worden.
Het bouwbesluit is centraal geregeld en zo opgesteld dat iedereen in elke specifieke situatie met de eis of norm kan werken. Al sinds 1996 wordt in het bouwbesluit een duurzaamheidsnorm geëist van nieuwbouwontwikkelingen, namelijk een EPC-waarde van 1,4 (Isover, 2018). De energieprestatie van een gebouw geeft de energiezuinigheid van de
20 woning aan (RVO, 2018). Vanaf 1995 is de energieprestatiecoëfficiënt in het leven geroepen, beter bekend als de EPC. Deze EPC is een norm voor de mate van duurzaamheid van een gebouw en kan door verschillende duurzaamheidsmaatregelen bereikt worden (RVO, 2018). Sinds 1998 is de overheid bezig met het aanscherpen van de EPC-norm bij nieuwbouwwoningen (Isover, 2018). Door het aanscherpen van deze norm, wordt de markt uitgedaagd om innovatief om te gaan met bijvoorbeeld isoleren en warmte opwekken en dus de energie-efficiënte van een gebouw. En daarnaast kosten te besparen op het bouwproces.
Nieuwe wet- en regelgeving rondom duurzaamheid
De nieuwe omgevingswet is één van de grootste wetswijzigingen sinds de grondwetsherziening in 1848 (Thorbecke, 2018) en treed naar verwachting in 2021 in werking. Het doel is het vereenvoudigen en verbeteren van de wetgeving rondom ruimtelijke ordening. Volgens Thorbecke (2018) wil de wetgever wil (1) de verschillende plannen voor ruimtelijke ordening, milieu en natuur beter op elkaar afstemmen, (2) duurzame projecten, zoals windmolenparken stimuleren en (3) gemeente, provincies en waterschappen meer ruimte geven in het omgevingsbeleid af te stemmen op eigen behoeften en doelstellingen. Het uitgangspunt van de rijksoverheid is ‘decentraal, tenzij’
(Ministerie BZK, 2018).
De Omgevingswet bestaat straks uit zes instrumenten: (1) omgevingsvisie, (2) programma, (3) decentrale regelgeving, (4) algemene rijksregels voor activiteiten, (5) omgevingsvergunning en (6) projectbesluit. Voor de gemeente zijn met name de omgevingsvisie, decentrale regelgeving, algemene rijksregels en omgevingsvergunning.
De omgevingsvisie is het strategische plan over de fysieke leefomgeving in z’n geheel en komt in de plaats van de structuurvisie (Ministerie BZK, 2018). De decentrale regelgeving zijn de lokale regels voor de leefomgeving die de gemeente in één regeling zet. De algemene rijksregels voor activiteiten zijn regels vanuit het Rijk voor algemene activiteiten van private partijen. Aangezien een generiek instrument niet altijd geschikt is voor specifieke omstandigheden, bevat de wet instrumenten die de flexibiliteit kunnen vergroten (Ministerie BZK, 2018). De omgevingsvergunning toetst initiatieven van private partijen en komt in de plaats van bijvoorbeeld de bouwvergunning.
Vanaf 1 januari 2020 wordt de EPC-norm, die hierboven is uitgelegd, vervangen door BENG-eisen. BENG staat voor bijna energie neutraal gebouw. Het betreft niet alleen een hoog energielabel, maar ook het (groen) opwekken van energie. Het principe is gebaseerd
21 op trias energetica en wordt uitgedrukt in drie indicatoren, zoals is toegelicht in het Lente- Akkoord (2017): (1) energiebehoefte van het gebouw, (2) primair fossiele energiegebruik, (3) aandeel hernieuwbare energie. De energiebehoefte van een gebouw houdt in de verwarming en koeling en mag maximaal 25 kWh/m2 per jaar afgeven (Lente-Akkoord, 2017). Het primair fossiel energiegebruik is de hoeveelheid fossiele brandstof, zoals bijvoorbeeld aardgas, die gebruikt wordt en mag maximaal 25 kWh/m2 per jaar zijn (Lente- Akkoord, 2017). Het aandeel hernieuwbare energie is de hoeveelheid groene energie, door bijvoorbeeld zonnepanelen, ten opzichte van de totale energiehuishouding van het gebouw.
De verhouding moet minimaal 50% zijn (Lente-Akkoord, 2017).
Het gasloos bouwen is een eerste stap richting de energietransitie. In het bouwbesluit stond tot medio 2018 dat ontwikkelaars verplicht waren een gasaansluiting aan te leggen in een woning. In de wetenschap dat in de toekomst geen gas meer zou worden aangesloten. Dit is nu veranderd, vanaf 1 juli 2018 moeten woningen verplicht gasloos gebouwd worden.
Duurzaamheidsambities van nu Klimaatakkoord van Parijs 2016
Samen met 195 landen is in 2016 een akkoord gekomen na onderhandelingen over het klimaat in Parijs (Klimaatakkoord, 2018). Het akkoord is gesloten om de opwarming van de aarde tegen te gaan. Het doel is om de opwarming te beperken tot anderhalf tot twee graden Celsius (Klimaatakkoord, 2018). Om dit voor elkaar te krijgen wil de internationale klimaattop bijna de helft minder broeikasgassen uitstoten dan in 1990 (Klimaatakkoord, 2018). Het Rijk en Nederlandse gemeenten hebben in 2007 een eigen klimaatakkoord getekend met de volgende doelen: jaarlijks 2 procent energiebesparing, 20 procent duurzame energie in 2020 en 30 procent reductie van broeikasgassen in 2020 (Duurzaamheidsagenda 2020, Rijswijk).
Duurzaamheidsambities anno 2018
In de huidige markt zijn de volgende duurzaamheidsambities te herkennen. (1) BENG, (2) gasloos, (3) nul-op-de-meter woningen: niet alleen de energiehuishouding van het gebouw, maar ook het gebruik van huishoudelijk apparatuur en andere elektronische apparatuur kan de woning zelf opwekken (RVO, 2016). Hierdoor is er geen energierekening. (4) Energie neutraal gebouw (ENG): een woning met een EPC van precies 0 (RVO, 2015). (5) CO2- neutraal of klimaatneutraal: dit geeft aan dat bepaalde activiteiten geen negatief effect hebben op het klimaat door bijvoorbeeld CO2-uitstoot (RVO, 2015).
22
Methodologie
Nu het theoretisch kader en de maatschappelijke context geschetst is, behandelt dit hoofdstuk de aanpak en uitvoering van het onderzoek, waarbij de gemaakte keuzes binnen het onderzoek zijn verantwoord. Het onderzoek bestaat uit een kwalitatieve empirische analyse van vier casestudies en een online enquête onder grondbeleid experts bij gemeenten. Allereerst is de onderzoeksstrategie bepaald, met daarin het onderzoeksmodel in paragraaf 4.1. De caseselectie van de casestudies en interviews is verantwoord in paragraaf 4.2. Hierin is een beschrijving van de geselecteerde cases te vinden. De onderzoeksaanpak van de online enquête is toegelicht in paragraaf 4.3. Deze paragraaf eindigt met een beschrijving van de respondenten. De inhoudelijke resultaten zijn te lezen in hoofdstuk 5.
Onderzoeksstrategie
Het doel van dit onderzoek is inzicht geven in de mogelijkheden om met grondbeleid te sturen op duurzaamheidsambities bij de realisatie van nieuwbouwwijken. Zoals blijkt uit het theoretisch kader is relatief veel geschreven over centraal beleid en lokale ambities, maar nog niet in het kader van het grondbeleid en duurzaamheidsambities. Om nieuwe inzichten op dit onderzoeksgebied te verkrijgen is kwalitatief verkennend onderzoek een geschikte methode (Baarda, 2014). Volgens Baarda (2014) is een open instelling hierbij belangrijk, de onderzoeker wil leren van inzichten van respondenten.
Om dit vraagstuk te benaderen, is het contextueel model van Salet & de Vries (2018) toegepast op grondbeleid en duurzaamheidsambities. Het model biedt door de vier dimensies alle relevante facetten van beleid en hierdoor kan het vraagstuk gestructureerd geanalyseerd worden. Dit maakt het onderzoek verkennend van aard, omdat het model niet eerder is toegepast op deze onderwerpen. Door een explorerend onderzoek kan de context van het onderzoeksgebied beter begrepen worden voor vervolgonderzoek (Baarda, 2014).
In Figuur 7 is het onderzoeksmodel schematisch weergegeven. Omdat het onderzoeksgebied relatief weinig onderzocht is, helpt verkennend onderzoek bij nieuwe inzichten (Baarda, 2014). Een zinvolle methode hiervoor is casestudies (Baarda, 2014).
Door casestudies kunnen nieuwe inzichten in het onderzoeksgebied ontstaan door middel van verschillende perspectieven in dezelfde specifieke context (Ritchie & Lewis, 2013).
Het uitvoeren van meerdere cases, maakt het mogelijk om de interpretaties met elkaar te vergelijken (Ritchie & Lewis, 2013). Binnen deze casestudies zijn ook een viertal
23 expertinterviews gehouden om meer begrip te krijgen van het onderwerp. In paragraaf 4.2 is uitgebreid ingegaan op de onderzoeksaanpak van de cases en interviews.
In het onderzoek is gebruik gemaakt van mixed methods onderzoek. Mixed methods is een bewezen methode waarbij verschillende onderzoeksmethodes worden gebruikt (Schoonenboom & Burke Johnson, 2017). Een voordeel hiervan is dat het vraagstuk vanuit verschillende perspectieven benaderd kan worden. Als vervolg op de casestudies is een kwalitatieve enquête afgenomen om inzichten breder te onderzoeken. Deze enquête is kwalitatief van aard, omdat de verschillende ervaringen en meningen meer nieuwe inzichten kunnen bieden. In paragraaf 4.3 wordt uitgebreid ingegaan op de onderzoeksaanpak enquête.
Figuur 7 Onderzoeksmodel.
Casestudies en interviews
Nu de onderzoeksstrategie bepaald is, wordt in deze paragraaf nader ingegaan op de methode, selectie en analyse van de casestudies en interviews. Het doel van deze methode is om meer inzichten te verschaffen op het onderzoeksgebied. Het is relevant om te leren van ervaringen uit praktijkvoorbeelden om het vraagstuk beter te begrijpen. Bij de casestudies zijn betrokken professionals benaderd voor expertinterviews. De data verkregen door interviews zijn rijker doordat meer ruimte is voor uitleg en toelichting (Babbie, 1998).
Op basis van het contextueel kader van Salet & de Vries (2018) uit het theoretisch kader, zijn de casestudies systematisch onderzocht. De casestudy vond plaats middels kwalitatief
Maatschappelijke context
Dimensies
Onderzoeksvraag
Theoretisch kader Casestudies &
interviews
Online enquête
Resultaten Normatief Functioneel
Tijdelijk Relationeel
Conclusies
24 deskresearch van projectdocumenten. Deze projectdocumenten zijn met name beleidsdocumenten van de gemeente, zoals structuurvisies, bestemmingsplannen, grondnota en jaarverslagen.
Niet elke context kan via projectdocumenten onderzocht worden. Dit is aangevuld door middel van interviews van een betrokken professional per case. Het doel is om niet alleen gemeenten te interviewen, maar ook marktpartijen of woningcorporaties om vanuit verschillende perspectieven te kijken naar de rol van de gemeente.
Caseselectie
Om een selectie te maken uit verschillende cases, is op basis van toereikbaarheid van informatie en netwerk rekening gehouden met de volgende selectievoorwaarden:
- Het project is een nieuwbouwwoonwijkontwikkeling.
Om het grondbeleidsinstrumentarium te beoordelen op toereikbaarheid bij het nastreven van duurzaamheidsambities is gekozen voor het onderzoeken van nieuwbouwlocaties. Nieuwbouw op uitleggebieden bestaat voornamelijk uit woningbouwprojecten met ondersteunende wijkvoorzieningen aan de rand van bestaand bebouwd gebied (VROM, 2007). Gemeenten zijn van oudsher vaak eigenaar van deze gronden. Bij nieuwbouw uitleglocaties heeft de gemeente meer verschillende mogelijkheden om grondbeleid te voeren, doordat het minder complex en minder versnipperd eigendom heeft dan bijvoorbeeld binnenstedelijke herstructurering. De invloed van gemeenten op de verdere uitbreiding en ontwikkeling van de stad is hier dan ook groot. Dit maakt de ontwikkeling van nieuwbouwwijken geschikt om de mogelijkheden van het grondbeleidsinstrumentarium te onderzoeken.
- Binnen het project zijn bovenwettelijke duurzaamheidsambities nagestreefd.
Op basis van de toen geldende wet- en regelgeving, heeft de gemeente gestreefd naar een hogere duurzaamheidsambitie dan wettelijk vastgesteld. De gemeente kan dit initiatief hebben genomen (actief grondbeleid) of de vanuit de markt geïnitieerde initiatieven faciliteren (faciliterend grondbeleid).
- Het project is grootschalig en bestaat voornamelijk uit woningbouw (>100 woningen).
De schaal van het project is relevant om de mate van complexiteit te waarborgen. Met name de grotere projecten waarbij sprake is van een grote diversiteit aan belangen en stakeholder zullen onderwerp van dit onderzoek zijn. Hierbij kan (en dient) het thema duurzaamheid namelijk vanuit een bredere context worden belicht om de invloed van de gemeente te kunnen analyseren. Ook komt in projecten van een dergelijke schaal
25 (naar verwachting) het spanningsveld tussen centrale en lokale ambities en normen beter naar voren.
- De case ligt in het bereik van het netwerk van het stagebedrijf. de onderzoeker.
Ten gunste van het tijdig afronden van het afstudeeronderzoek, is besloten om cases te bestuderen die de onderzoeker kan benaderen vanuit het stagebedrijf. Tijdens het vooronderzoek zijn verkennende gesprekken gevoerd met collega’s die bekend zijn in de praktijk met voorbeeldprojecten waarbij hoge duurzaamheidsambities zijn nagestreefd. Op deze manier kon een afweging worden gemaakt welke cases geschikt zouden zijn en was er een manier om snel contact te leggen.
- De betrokken gemeente of marktpartij moet bereid zijn voor een interview.
- Goede verdeling van cases waarbij actieve, dan wel faciliterend grondbeleid is gevoerd.
In dit onderzoek worden de sturingsmiddelen van gemeenten onderzocht om te sturen op duurzaamheidsambities met grondbeleid. Bij het grondbeleid zijn twee hoofdvormen te onderscheiden, namelijk actief en faciliterend grondbeleid. Hier tussen zijn drie PPS-tussenvormen. De gemeente kan bij zowel actief als faciliterend grondbeleid verschillende instrumenten inzetten. Het is daarom interessant dat een goede verdeling is tussen deze twee vormen bij de casestudies. De samenwerkingsvorm met marktpartijen (PPS) zal ook meegenomen worden in het onderzoek, maar het onderscheid wordt gemaakt in de theoretische scheiding actief en faciliterend.
Het doel was om minstens vier cases te bestuderen met een evenredige verdeling van actief of faciliterend grondbeleid. Om dit te bereiken zijn een zestal nieuwbouwontwikkelingen aangeschreven die voldoen aan bovenstaande selectiecriteria, om mee te werken aan dit onderzoek. Uiteindelijk zijn vier partijen bereid het gesprek geweest aan te gaan. Aan de hand van bovengenoemde selectiecriteria zijn de volgende nieuwbouwontwikkelingen geselecteerd voor de casestudies:
Tabel 1 Geselecteerde casestudies.
Oosterwold, Almere
RijswijkBuiten, Rijswijk
Stadstuin, Amsterdam
Cruquiusgebied, Amsterdam
Nieuwbouwontwikkeling Ja Ja Ja Ja
Bovenwettelijke duurzaamheidsambities
Ja Ja Ja Ja
Grootschalig (aantal woningen) >1.500 >3.500 >470 >1.500
Netwerk stagebedrijf Ja Ja Ja Ja
Grondbeleid gemeente Actief Actief Faciliterend Faciliterend
26 Naast de projectdocumenten zijn een viertal interviews afgenomen met betrokken professionals bij het project. Bij de cases Oosterwold en Rijswijkbuiten, waar actief grondbeleid is gevoerd, is contact opgenomen met de gemeente of het programmabureau.
Bij de cases Stadstuin en het Cruquiusgebied is de gemeente niet de grootste grondbezitter in het plangebied. Om vanuit verschillende perspectieven vanuit hier de rol van de gemeente te onderzoeken, is het doel om naast de gemeente, ook met een marktpartij en woningcorporatie om tafel te zitten. Op deze manier kan geleerd worden vanuit de aanpak van een andere partij en perspectief. In de interviews komen de verschillende onderwerpen aan bod, waaronder een genuanceerde categorisering van de vier dimensies van Salet & de Vries (2018). Voor iedere interview is op basis van vooronderzoek een unieke interviewguide opgesteld. De interviewguides zijn weergegeven in bijlage A. Het onderzoekkader voor de caseanalyse is weergeven in Tabel 2.
Tabel 2 Onderzoekkader voor de caseanalyse per dimensie.
Dimensies Onderzoekkader
Normatieve dimensie Centrale of lokale duurzaamheidsambitie
- De duurzaamheidsambitie
- Welk niveau bepaald? Centraal/lokaal - Welke ambitie specifiek voor het project
- Wat was de vertaling van gemeentelijke ambitie naar projectambitie?
- Hoe nagestreefd? Welke normen/spelregels/wetgeving grens- of streefwaarde?
Tijdelijke dimensie Bovenwettelijke duurzaamheidsambitie
- Waarom bovenwettelijk?
- Welke wet- en regelgeving gold t.o.v. de ambitie?
- Hoe flexibel zijn de afspraken?
- Openheid voor nieuwe wetgeving
Functionele dimensie Rol van de gemeente
- Rol gemeente
- Waarom actief/faciliterend/pps - Wie neemt initiatief?
- Hoe is de samenwerking met marktpartijen indien pps?
- Welke instrumenten zijn ingezet?
- Ontwikkelstrategie?
Relationele dimensie Samenwerkingsvormen stakeholders
- Actoren analyse - Belangen
De interviews worden opgenomen, waarna gespreksverslagen zijn gemaakt. Deze gespreksverslagen worden gebruikt om de caseanalyses aan te vullen. Middels het open coderen worden hoofdthema’s aan bepaalde tekstfragmenten gehangen. De codeerstructuur is weergegeven in Tabel 3. De gespreksverslagen zijn een aanvulling op de documentanalyse en deze is onderverdeeld in de vier dimensies van uit Figuur 6 in hoofdstuk 2.
27
Tabel 3 Open codeerschema gespreksverslagen.
Codeschema Rol van de gemeente
Grondbeleidsinstrumentarium Samenwerking marktpartij Duurzaamheidsambitie Centraal/lokaal
Eindgebruiker Succesfactor Verbeterpunt
De resultaten van de casestudies en interviews zijn te vinden in hoofdstuk 5.
Beschrijving cases
In totaal zijn vier casestudies uitgevoerd. In deze paragraaf wordt een korte beschrijving en context gegeven van de cases. De resultaten van de caseanalyse is te vinden in hoofdstuk 5. In Figuur 8 is de locatie van de vier cases weergegeven op de kaart. Hieronder worden de cases beschreven (1) Oosterwold, (2) RijswijkBuiten, (3) Cruquiusgebied, (4) Stadstuin.
Figuur 8 Locatie van de casestudies op de kaart.
28
Tabel 4 Korte casebeschrijving Oosterwold en RijswijkBuiten, actief gemeentelijk grondbeleid.
Kenmerken Oosterwold, Almere RijswijkBuiten, Rijswijk
Gemeente Almere Rijswijk
Locatie Oosterwold Rijswijk-Zuid, ‘bufferzone’ tussen Rijswijk en
Delft Eigenaar Rijksvastgoedbedrijf, Gemeente Almere,
Gemeente Zeewolde
Gemeente Rijswijk
Tijdsbestek 2011-heden 2013 – 2025 (verwacht)
Programma 15.000 woningen in uitbreidingsgebied 4.250 woningen
Grondbeleid Actief Actief
Omschrijving Groene woonomgeving in organische ontwikkeling, binnen bepaalde spelregels worden initiatiefnemers zelf uitgenodigd om het gebied in te richten met groen, landbouw en wegen. Compleet volgens nieuwe Omgevingswet.
“Ruim opgezette wijk voor brede groep huishoudens met diverse woontypen in een waterrijke, parkachtige omgeving.
Duurzaamheid is een voorwaarde” (Gemeente Rijswijk, 2014, p. 19).
Tabel 5 Korte casebeschrijving van Cruquiusgebied en Stadstuin, faciliterend gemeentelijk grondbeleid.
Kenmerken Cruquiusgebied, Amsterdam Stadstuin, Amsterdam
Gemeente Amsterdam Amsterdam
Locatie Cruquiusgebied Overtoomseveld
Eigenaar Amvest (hoofdinitiatiefnemer) Eigen Haard Tijdsbestek 2013 – 2024 (verwacht) 2012 – 2017
Programma 1.500 woningen in uitbreidingsgebied 470 woningen in herontwikkelingsgebied
Grondbeleid Faciliterend Faciliterend
Omschrijving Grootschalige herontwikkeling van het bedrijventerrein in het Oostelijk havengebied.
Eerste klimaatneutrale wijk van Amsterdam.
Slopen van 350 sociale huurwoningen en toevoeging van 470 nieuwe woningen in sociale huur en vrije sector koop en huur.
Enquête
De casestudies zijn exploratief van aard en uitgevoerd om het onderzoeksgebied beter te begrijpen en nieuwe inzichten te krijgen welke nader onderzocht worden middels enquêtevragen. De casestudies bestaan uit vier nieuwbouwontwikkelingen met ieder een eigen rol van de gemeente. De relevante conclusies en inzichten uit de casestudies worden nader onderzocht of aangevuld aan de hand van een enquête. De beschrijving van de aanpak voor de enquête wordt in deze paragraaf beschreven.
Aan de hand van de eerste uitkomsten van de caseanalyse is een vragenlijst opgesteld om iedere dimensie uit Figuur 6 te kunnen beschrijven. De vragenlijst is gemaakt in de surveytool Qualtrics van de Rijksuniversiteit Groningen. De enquête is bedoeld om meer informatie te krijgen bij gemeentelijke grondbedrijven. De doelgroep bestaat uit mensen
