Beginselen van de democratische rechtsstaat

Beginselen van de

democratische rechtsstaat

prof.mr. M.c. Burkens Inleiding tot de grondslagen van mr.

Kummeiing het Nederlandse Staats- en prof.mr. B.P. Vermeulen bestuursrecht

Derde druk

1994

W.E.J. Tjeenk Willink Zwolle in samenwerking met het

Nederlands Instituut voor Sociaal en Economisch Recht NISER

Inhoudsopgave

Voorwoord V Afkortingen XVII Hoofdstuk 1 Het ondervverp van het Staats- en bestuursrecht 1 1.1. Inleiding 1 1.2. De plaats van het Staats- en bestuursrecht 2 1.3. Het basismateriaal van het Staats- en bestuursrecht;

overheidsbesluiten 4 1.4. De noodzaak van bindende overheidsbesluiten 5 1.5. Het problematische karakter van bindende

overheidsbesluiten 5 1.6. De aanvaardbaarheid van bindende overheidsbesluiten:

rechtsstaat en democratie 7 Hoofdstuk 2 Historische inleiding 9 2.1. De opkomst van de soevereine Staat 9 2.2. Het maatschappelijk contract 12 2.3. De klassiek-liberale rechtsstaat 14 2.3.1. Legaliteitsbeginsel 14 2.3.2. Machtsverdeling 15 2.3.3. Grundrechten 17 2.3.4. Rechterlijke controle 20 2.4. De democratische rechtsstaat 20 2.5. De sociale rechtsstaat 23

IX

INHOUDSOPGAVE

2.6. Problemen van de democratische rechtsstaat 24 2.7. Problemen van de sociale rechtsstaat 27 Hoofdstuk 3 Rechtsstaat 3 1

3.1. Inleiding. De rechtsstaat 31 3.1.1. Het legaliteitsbeginsel 31 3.1.1.1. Van binding aan het gewoonterecht naar binding aan de wet 31 3.1.1.2. Democratie en soevereiniteit van de wetgever 32 3.1.1.3. Binding van de wetgever aan het recht. De betekenis van

de constitutie 33 3.1.2. Machtsverdeling 35 3.1.3. Grundrechten 35 3.1.4. Rechterlijke controle 36 3.1.5. Overzieht van rechtsstatelijke vereisten 37 3.2. Het legaliteitsbeginsel 38 3.2.1. De historische strekking van het legaliteitsbeginsel 38 3.2.2. Bevoegde instanties 39 3.2.2.1. De begrippen openbaar lichaam, orgaan (ambt), ambtsdrager,

ambtenaar, bestuursorgaan 39 3.2.2.2. Dragers van overheidsbevoegdheden 41 3.2.3. Overheidsbevoegdheden en -instrumenten 42 3.2.3.1. Kenmerken van besluiten 43 3.2.3.2. Besluiten van algemene strekking: regelgeving 45 3.2.3.3. Besluiten van algemene strekking: plannen 46 3.2.3.4. Besluiten van algemene strekking: beleidsregels 47 3.2.3.5. Beschikkingen: kenmerken 47 3.2.3.6. Beschikkingen: administratieve saneties 49 3.2.3.7. Privaatrechtelijke bevoegdheden 51 3.2.4. Het verkrijgen van overheidsbevoegdheden: attributie, delegatie,

mandaat 51 3.2.5. Begrenzing en normering van bevoegdheden 53 3.2.6. Begrenzing en normering van regelgevende bevoegdheden 55 3.2.6.1. Dient de formele wetgever zelf volledig de wettelijke

grondslag te verschaffen? 55 3.2.6.2. Attributie, delegatie, mandaat van regelgevende bevoegdheden 56 3.2.6.3. Wordt door gedelegeerde regelgeving het legaliteits-

beginsel aangetast? 60 3.2.6.4. Uitvoeringsregels 62

3.2.6.5. Zelfstandige regelgevende bevoegdheid van de regering 63 3.2.6.6. Overeenstemming met hoger geschreven recht: normenhierarchie 66 3.2.6.7. Overeenstemming met algemene rechtsbeginselen en ander

ongeschreven recht 68 3.2.7. Begrenzing en normering van beschikkingsbevoegdheden 69 3.2.7.1. De eis van een wettelijke grondslag van beschikkings-

bevoegdheden 69 3.2.7.2. Attributie, delegatie, mandaat van beschikkingsbevoegdheden 71 3.2.7.3. Overeenstemming met geschreven recht 72 3.2.7.4. Overeenstemming met algemene rechtsbeginselen en ander

ongeschreven recht 73 3.2.7.5. Overeenstemming met de eis van consistent bestuur; beleidsregels 75 3.2.8. Begrenzing en normering van privaatrechtelijke bevoegdheden 78 3.3. Machtsverdeling 81 3.3.1. Machtsverdeling en het model van Montesquieu 81 3.3.2. Machtsverdeling in de oorspronkelijke Nederlandse ontwikkeling 82 3.3.3. Machtsverdeling en legaliteitsbeginsel 83 3.3.4. Machtsverdeling naar hedendaagse betekenis 85 3.3.4.1. Inleiding 85 3.3.4.2. Machtsverdeling en rechterlijke macht 85 3.3.4.3. Machtsverdeling en de verhouding tussen regering en

Staten-Generaal 86 3.3.4.4. Zelfstandige besluitvormende bevoegdheden van de

Staten-Generaal 86 3.3.4.5. Bevoegdheid tot wetgeving; wetgevingsprocedure; rechten van

initiatief en van amendement 87 3.3.4.6. Vertrouwensrelatie tussen regering en Staten-Generaal 89 3.3.4.7. Omvang en effectuering van de ministeriele verantwoordelijkheid 91 3.3.4.8. De rijksbegroting 92 3.4. Grundrechten 94 3.4.1. De ontwikkeling van de grondrechten 94 3.4.2. Het rechtsstatelijk waarborgkarakter van de grondrechten 96 3.4.3. Grondrechten en het principieel beperkt karakter van

overheidsbevoegdheden 98 3.4.4. De subjecten van grondrechten; bijzondere rechtsverhoudingen 99 3.4.5. De reikwijdte van grondrechten; redelijke uitleg van grondrechten 102 3.4.6. Beperking van (klassieke) vrijheidsrechten 104 3.4.7. Het onderscheid tussen klassieke en sociale grondrechten; de

sociale dimensie van grondrechten 107

XI

INHOUDSOPGAVE

3.4.8. Horizontale werking van grondrechten 109 3.5. Rechterlijke controle 113 3.5.1. Ontwikkeling van de rechtsbescherming tegen bestuursoptreden 113 3.5.1.1. Inleiding 113 3.5.1.2. Ontwikkeling van het stelsel van rechtsbescherming 113 3.5.1.3. Ontwikkeling inhoud toetsing 119 3.5.2. De huidige rechtsbescherming tegen bestuursoptreden 120 3.5.2.1. Herziening rechterlijke organisatie en bestuursprocesrecht 120 3.5.2.2. De toegang tot de administratieve rechter 122 3.5.2.2.1. Inleiding 122 3.5.2.2.2. Welke administratieve rechter? 123 3.5.2.2.3. Verplichte voorfase: bezwaar of beroep 124 3.5.2.2.4. Belanghebbende 125 3.5.2.2.5. Besluit 127 3.5.2.2.6. Termijnen 128 3.5.2.2.7. Voorlopige voorziening 129 3.5.2.2.8. Hoger beroep 129 3.5.2.3. Het oordeel van de administratieve rechter 130 3.5.2.3.1. Inhoud toetsing 130 3.5.2.3.2. Remedies 131 3.5.2.4. Aanvullende taak burgerlijke rechter 132 3.5.2.5. De Nationale ombudsman 133 3.5.2.6. Overzicht systeem van rechtsbescherming 134 3.5.3. De veranderende positie van de rechter 135 3.5.3.1. De contra legem-jurisprudentie 136 3.5.3.2. De rechter als wetgever-plaatsvervanger; algemene tendensen 137 3.5.3.3. De rechter als wetgever-plaatsvervanger; de betekenis van

het internationale recht 139 3.5.4. Het toetsingsverbod 141 3.5.5. Toetsing van de wet aan fundamentele rechtsbeginselen? 145 Hoofdstuk 4 Democratie 149 4.1. Gerichtheid democratie 149 4.2. Eisen democratie 149 4.2.1. Algemeen 149 4.2.2. Actief kiesrecht 151 4.2.3. Passief kiesrecht 153 4.2.4. Streven naar machtsverwerving legitiem 155

XII

4.2.5. (Politieke) grondrechten 156 4.2.6. Democratische zeggenschap in en controle op besluitvorming 159 4.2.7. Openbaarheid van besluiten en besluitvorming 160 4.2.8. Meerderheidsregel 162 4.2.9. Rechten van minderheden 163 4.2.10. Verdergaande democratisering 164 4.3. Regeringsvormen 166 4.4. Voornaamste kenmerken van het Nederlandse parlementaire

stelsel 172 4.4.1. Inleiding 172 4.4.2. Regering 172 4.4.3. Parlement 178 4.4.4. Vestiging parlementair stelsel 180 4.4.5. Vertrouwensregel 183 4.4.6. Ministeriele verantwoordelijkheid 186 4.4.7. Monisme en dualisme 190 4.5. Kritiek op het Nederlandse vertegenwoordigende stelsel 191 4.5.1. Rol politieke partijen 191 4.5.2. Monistische tendensen 193 4.5.3. Functioneren ministeriele verantwoordelijkheid 195 4.5.4. Legitimiteit besluiten en besluitvorming 197 4.6. Verschillende participatiemogelijkheden 200 4.6.1. Algemeen 200 4.6.2. Inspraak 202 4.6.3. Adviescommissies 204 4.6.4. Overleg 206 4.6.5. (Functionele) decentralisatie 208 4.6.6. Referendum en volksinitiatief 211 4.6.7. Tot slot 214 Hoofdstuk 5 Decentralisatie 217 5.1. Inleiding 217 5.2. Verschijningsvormen decentralisatie 218 5.2.1. Algemeen 218 5.2.2. Staatsvormen 218

XIII

JNHOUDSOPGAVE

5.2.3. Verschil decentralisatie en deconcentratie 222 5.2.4. Territoriale en functionele decentralisatie 223 5.2.5. Autonomie en medebewind 223 5.3. Inrichting, samenstelling en bevoegdheden van decentrale

ambten 228 5.3.1. Inleiding 228 5.3.2. Provincies en gemeenten 228 5.3.2.1. Historische ontwikkeling 228 5.3.2.2. Provinciale staten/gemeenteraad 231 5.3.2.3. Gedeputeerde staten/burgemeester en wethouders 232 5.3.2.4. Commissaris van de Koningin/burgemeester 234 5.3.2.5. Commissies 236 5.3.2.6. Verantwoordingsplicht en vertrouwensregel 236 5.3.3. Waterschappen 238 5.3.4. Overige openbare lichamen 240 5.4. Legaliteit 242 5.5. Machtsverdeling, waaronder toezicht 245 5.6. Grondrechten 249 5.7. Rechterlijke controle 255 5.8. Ontwikkelingen in de bestuurlijke organisatie 256 Hoofdstuk 6 De internationale dimensie 259 6.1. Inleiding 259 6.2. Internationale normen in het algemeen 260 6.2.1. Monisme en dualisme 260 6.2.2. De (democratische controle op de) totstandkoming van

internationaal recht 263 6.2.3. Rechterlijke controle op de naleving van het internationale recht 269 6.3. De Europese Gemeenschappen 274 6.3.1. De betekenis van het EG-recht 274 6.3.2. De institutionele structuur van de EG 277 6.3.3. Legaliteit 280

XIV

6.3.4. Machtsverdeling en democratie 282 6.3.5. Grondrechten 284 6.3.6. Rechterlijke controle 285 6.3.7. Vooruitzichten 287 Personenregister 289 Jurisprudentieregister 293 Zakenregister 297

XV