Onderwijsgeschillen in Nederland mr. H.E. Mertens en mr. dr. J. Sperling1
1. Inleiding
Er zijn in Nederland verschillende manieren en instanties om geschillen in het onderwijs op een bevredigende manier tot een einde te brengen. Naast de rechter zijn er allerlei geschillen- en klachtencommissies actief op het gebied van onderwijs, waarvan sommige de mogelijkheid van mediation of bemiddeling als onderdeel van de procedure bieden. Een groot aantal van deze commissies is ondergebracht bij Stichting Onderwijsgeschillen in Utrecht, een onafhankelijke en landelijk2 opererende organisatie, gespecialiseerd in geschillenbeslechting binnen het onderwijs.
In deze bijdrage beschrijven wij waarom geschillenbeslechting in het Nederlandse onderwijs zo divers is en de rol van Stichting Onderwijsgeschillen daarbij. Tot slot gaan wij in op naleving van de uitspraken van de geschillencommissies.
2. Geschillenbeslechting in het onderwijs
In de Nederlandse grondwet staat dat iedereen het recht heeft om zijn geschil aan de rechter voor te leggen. Dat geldt ook voor geschillen in het onderwijs. Maar naast de gewone rechter zijn sinds jaar en dag talloze geschillencommissies actief op specifieke terreinen van het onderwijs.
Het gaat dan bijvoorbeeld om arbeidsrechtelijke geschillen in het onderwijs, geschillen tussen het schoolbestuur en ouders over bepaalde onderwijsrechtelijke onderwerpen of klachten over de gang van zaken op school. Een aantal commissies is verplicht bij wet, bijvoorbeeld de Landelijke Geschillencommissie passend onderwijs. Die commissie brengt op verzoek van de betrokken ouders of meerderjarige leerlingen advies uit aan het schoolbestuur in geschillen over de toelating van een leerling die extra ondersteuning bij het onderwijs nodig heeft, over het
ontwikkelingsperspectief3 van zo’n leerling en over de verwijdering van een leerling. Andere geschillencommissies zijn op vrijwillige basis in het leven geroepen, bijvoorbeeld in de collectieve arbeidsovereenkomsten (cao’s) die voor de diverse onderwijssectoren gelden.
Voor sommige geschillencommissies geldt dat scholen en instellingen wel verplicht zijn dergelijke commissies te hebben, maar onder bepaalde voorwaarden vrij zijn te bepalen hoe zij aan die verplichting uitwerking geven. Zo moeten scholen en instellingen bijvoorbeeld een klachtencommissie hebben, maar kunnen zij zelf bepalen hoe zij dat doen. De scholen moeten wel voldoen aan de daaraan gestelde wettelijke kwaliteitseisen van onafhankelijkheid en procedurele zorgvuldigheid. Zij kunnen kiezen om zelf een klachtencommissie op te richten of zich aan te sluiten bij een bestaande klachtencommissie, zoals de Landelijke Klachtencommissie
1 Hilde Mertens is directeur/bestuurder van Stichting Onderwijsgeschillen. Joke Sperling is lid van het Management Team van het Expertisecentrum van Stichting Onderwijsgeschillen en plaatsvervangend lid van de Landelijke Commissie voor Geschillen Wet medezeggenschap op scholen.
2 Met ‘landelijk’ bedoelen wij: voor heel Nederland.
3 Een ‘ontwikkelingsperspectief’ is een document dat de school moet opstellen voor een leerling die individuele ondersteuning nodig heeft voor het volgen van het onderwijs en waarin, onder meer, staat welke ondersteuning de leerling krijgt.
Onderwijs van Stichting Onderwijsgeschillen. Deze commissie is de grootste klachtencommissie in het onderwijs.
Het gaat binnen het bestek van dit artikel te ver om een uitputtend overzicht van alle geschillencommissies in het onderwijs te geven. Wel noemen wij een aantal redenen voor alternatieve geschilbeslechting in het onderwijs.4 Eén van die redenen is noodzaak. Zo is de geschillenbeslechting door een commissie in de Wet medezeggenschap op scholen5 -mede- gecreëerd omdat een medezeggenschapsraad6 geen juridische entiteit is en deze daarom alleen een geschil aanhangig kan maken als daarvoor een specifieke geschillenregeling in het leven wordt geroepen.7
Andere redenen zijn laagdrempeligheid, snellere doorlooptijd en deskundigheid. In een procedure tussen het schoolbestuur en de ouders zijn deze laatsten meestal de zwakkere partij. Een
geschillencommissie kan deze ongelijkheid beter compenseren dan de gewone rechter doordat de procedure laagdrempeliger en informeler is, er voor ouders geen kosten aan de procedure zijn verbonden, bijstand van een advocaat niet verplicht is en de meeste commissies veel vrijheid hebben in het vergaren en beoordelen van bewijs. Mede daardoor zijn de procedures sneller dan bij de rechter. Dat is met name een voordeel in geschillen die gaan over het onderwijs aan leerlingen. In veel gevallen zit de leerling tijdens het geschil zonder onderwijs thuis en is het van belang dat hij of zij zo snel mogelijk weer naar school gaat. Vaak gaan deze geschillen over de specifieke onderwijsbehoeften van de leerling. In sommige commissies zitten dan ook, naast een voorzitter die jurist is, mensen met voor het geschil relevante expertise, zoals onderwijskundigen, (school)artsen, psychologen en orthopedagogen.
Weer een andere reden is dat met alternatieve geschillenregeling een vorm van advies over de kwaliteit van het onderwijs kan worden gecreëerd.8 Bijvoorbeeld door procedures bij de
klachtencommissie ontvangt de school signalen die haar kunnen ondersteunen bij het verbeteren van het onderwijs en de goede gang van zaken op school. Klachten kunnen gaan over gedrag en omgang op school maar ook over beslissingen van leraren of het schoolbestuur. Veel
voorkomende onderwerpen van klachten zijn begeleiding en andere onderwijskundige zaken, communicatie, schorsing en verwijdering van leerlingen, pesten, ongewenste intimiteiten, discriminatie, groepsindeling en bevordering. Vanuit deze gezichtshoek vormt de
klachtenregeling een schakel in het door de scholen te voeren kwaliteitsbeleid.
Een belangrijke reden tot slot is conflictbeheersing. In veel onderwijsgeschillen bestaat een duurrelatie tussen partijen; die moeten na het geschil weer met elkaar verder. Daarom is het belangrijk dat de geschilbeslechting niet leidt tot verdere escalatie van het conflict en er juist voor zorgt dat partijen weer nader tot elkaar komen. Dat zal gemakkelijker zijn bij een laagdrempelige en informele geschillencommissie die in veel mindere mate dan de gewone rechter is gebonden aan procedurele regels en meer mogelijkheden heeft om te bemiddelen tussen partijen. In veel onderwijsgeschillen is de gang naar de rechter een te zwaar rechtsmiddel dat tot verdere escalatie
4 Voor een uitgebreidere bespreking, zie H.E. Mertens en J. Sperling, Het bonte palet van rechtsbescherming in het onderwijs, NTOR Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid, april 2013, p. 44 e.v.
5 De Landelijke Commissie voor Geschillen WMS
6 Vergelijkbaar met een schoolraad in Vlaanderen
7 Hoge Raad 3 december 1993, NJ 1994, 375
8 Handelingen II 12 maart 1998, 60-4526.
van het geschil kan leiden.
3. Stichting Onderwijsgeschillen
Een groot aantal geschillencommissies is ondergebracht bij Stichting Onderwijsgeschillen.9 Stichting Onderwijsgeschillen is een landelijke instelling die gespecialiseerd is in het faciliteren en administratief en juridisch ondersteunen van de bij haar aangesloten commissies. Daartoe beschikt de organisatie over een professioneel bureau met een team van deskundige
medewerkers, waaronder ervaren onderwijsjuristen. Stichting Onderwijsgeschillen opereert onafhankelijk van andere organisaties en is dus niet geassocieerd met onderwijs van een bepaalde pedagogische visie of godsdienst of bepaalde belangenorganisaties. Dat betekent echter niet dat scholen met een levensbeschouwelijke grondslag zich niet kunnen aansluiten bij Stichting
Onderwijsgeschillen. Zo is bijvoorbeeld de klachtencommissie voor het Islamitisch onderwijs bij Stichting Onderwijsgeschillen ondergebracht en zijn alle scholen en instellingen van rechtswege aangesloten bij de geschillencommissies op gebied van medezeggenschap van Stichting
Onderwijsgeschillen. Hetzelfde geldt voor alle scholen voor basisonderwijs en secundair (‘voortgezet’) onderwijs met betrekking tot geschillen over passend onderwijs aan een leerling.
Stichting Onderwijsgeschillen heeft de rechtsvorm van een stichting. De stichting heeft statutair twee organen: een bestuur, dat uit één persoon bestaat, en een raad van toezicht, bestaande uit drie personen. De Stichting heeft een bureau en een onderzoekscentrum, het Expertisecentrum.
Het bureau telt op dit moment 21 medewerkers. Het Expertisecentrum heeft een management team bestaande uit drie onafhankelijke wetenschappers. Onderwijsgeschillen wordt deels gefinancierd met overheidsgeld (voor de Landelijke Commissie voor Geschillen Wet
medezeggenschap op scholen en voor de Landelijke Geschillencommissie passend onderwijs) en deels met bijdragen van de scholen en onderwijsinstellingen die bij haar zijn aangesloten.
De missie van Stichting Onderwijsgeschillen luidt:
• het zijn van één Huis voor onafhankelijke deskundige geschillenbehandeling voor het gehele onderwijs in Nederland; en
• het fungeren als Expertisecentrum rond de geschilbeslechting in het onderwijs in Nederland.
In 2015 waren bij de commissies, waarvoor geen aansluiting van rechtswege geldt, in totaal aangesloten bij Stichting Onderwijsgeschillen:
30 instellingen met één of meer hogescholen
43 instelling voor middelbaar beroepsonderwijs
147 besturen met één of meer scholen in het secundair onderwijs
254 besturen met één of meer scholen in het basisonderwijs
121 regionale samenwerkingsverbanden van scholen.
Daarnaast zijn alle onderwijsinstellingen, inclusief die in het hoger onderwijs, van rechtswege aangesloten bij de geschillencommissies medezeggenschap van Stichting Onderwijsgeschillen.
Alle scholen in het basis- en voortgezet onderwijs zijn van rechtswege aangesloten bij de geschillencommissies op het gebied van passend onderwijs bij Stichting Onderwijsgeschillen.
9 www.onderwijsgeschillen.nl
De commissies hadden in 2015 in totaal 630 zaken in behandeling.
Alle commissies bestaan uit meerdere leden en zijn multidisciplinair samengesteld: de voorzitters zijn juristen (vaak rechters, advocaten of wetenschappers) en de leden van de commissies
vertegenwoordigen via hun opleiding en ervaring de voor hun commissie relevante disciplines (bijv. onderwijsbestuurders, leraren, artsen, psychologen, orthopedagogen en maatschappelijk werkers). De benoeming van de commissieleden vindt plaats op basis van vooraf opgestelde profielen, op transparante wijze en in overeenstemming met de toepasselijke voorschriften. De commissieleden functioneren zonder last of ruggespraak van belangenorganisaties.
Werkzaamheden
Stichting Onderwijsgeschillen voert de volgende kernactiviteiten uit.
(1) Het ondersteunen in ruime zin van de geschillencommissies, waaronder:
- het instellen en samenstellen van de commissies - het zorg dragen voor de benoeming van de commissies - het bieden van administratieve ondersteuning
- het bieden van juridische ondersteuning
- het organiseren van scholing voor commissieleden (studiebijeenkomsten) - het verzorgen van de informatievoorziening aan de commissies
- het formuleren van beleidsontwikkeling van de commissies - het ondersteunen bij de werkzaamheden van de commissies
- het bijhouden en monitoren van de jurisprudentie van de commissies - het bewaken van de verhouding stichting/commissies
(2) Het geven van voorlichting aan partijen en derden
Stichting Onderwijsgeschillen streeft er naar zo laagdrempelig mogelijk te zijn voor partijen. Dat doet zij in de eerste plaats door middel van het geven van voorlichting via haar website,
nieuwsbrieven, themabrieven en andere publicaties. Ook worden alle (geanonimiseerde)
uitspraken en adviezen van de geschillencommissies op de website geplaatst. Daarnaast biedt de stichting individuele ondersteuning aan partijen, zoals het op de website gedetailleerd beschrijven van de procedure voor elke commissie en het publiceren van standaardformulieren die partijen kunnen gebruiken bij het indienen van een klacht of een verzoekschrift.
Verder neemt een secretaris van Stichting Onderwijsgeschillen bij de aanmelding van sommige geschillen contact op met de klager of verzoeker en bespreekt de mogelijke routes om het geschil op te lossen. Bijvoorbeeld bij het indienen van een klacht zijn er de volgende mogelijkheden:
- interne klachtbehandeling: de klacht wordt na overleg met betrokkenen ter behandeling doorverwezen naar het schoolbestuur;
- mediation; of
- formele behandeling van de klacht via een procedure bij de klachtencommissie.
De secretaris zorgt er daarbij voor dat hij de zaak niet inhoudelijk bespreekt.
(3) Het bieden van mediation bij geschillen
Een recente ontwikkeling bij Stichting Onderwijsgeschillen is dat mediation en direct persoonlijk contact met partijen tot het vaste instrumentarium van sommige commissies behoren.10 Daarbij ligt de focus van de geschilbeslechting niet langer op het formele gelijk van een of meer partijen, maar op het vinden van een bevredigende oplossing voor hun onderliggende conflict. De ervaring heeft geleerd dat deze aanpak niet alleen leidt tot meer tevredenheid bij de partijen in het conflict, maar ook tot verbetering van de kwaliteit van het onderwijs.
Stichting Onderwijsgeschillen biedt mediation aan bij conflicten in het onderwijs. Mediation vindt plaats op verzoek van partijen, voor of nadat een geschil bij een commissie aanhangig is gemaakt. Informatie over mediation kan worden verkregen bij de speciaal daartoe ingerichte
‘mediationdesk’, het centrale informatiepunt voor mediation bij Stichting Onderwijsgeschillen.
Bij Stichting Onderwijsgeschillen werken mediators die geregistreerd zijn bij de
Mediatorsfederatie Nederland (MfN). De mediators zijn gespecialiseerd in de materie van de verschillende soorten conflicten in het onderwijsveld.
(4) Het fungeren als Expertisecentrum binnen het onderwijsveld
Een van de manieren waarop Stichting Onderwijsgeschillen kwaliteit, transparantie en
professionaliteit nastreeft is door de instandhouding van een eigen wetenschappelijk bureau, het Expertisecentrum. Voorzitter van het Expertisecentrum is prof. D. Mentink, emeritus hoogleraar onderwijsrecht aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam. De functie van het Expertisecentrum is het verbeteren van de kwaliteit van geschilbeslechting in het onderwijs door middel van
onderzoek, publicaties, adviezen en het organiseren van het maatschappelijk debat rond de geschillenregelingen in het onderwijs, bijvoorbeeld door het organiseren van symposia en expertmeetings. Nieuwe ontwikkelingen of vragen uit het onderwijsveld zijn redenen om een onderzoek uit te zetten of een bijeenkomst met experts of een symposium te organiseren.
Daarnaast verricht het Expertisecentrum extern onderzoek in opdracht van derden.
Een belangrijke onderzoekslijn van het Expertisecentrum betreft de alledaagse praktijk van de geschillencommissies die zijn ondergebracht bij Stichting Onderwijsgeschillen. Leidraad daarbij zijn met name de vragen: wat gaat goed, wat kan beter, wat moet nader onderzocht worden, wat komt daar als verbeteroptie uit, wie moet dat doen en hoe dan? Dit onderzoek is deels juridisch, deels gedragswetenschappelijk van aard. Zo is er extern onderzoek gedaan naar de doorwerking van adviezen van de Landelijke Klachtencommissie Onderwijs.11 Dit heeft geleid tot een nieuwe, meer persoonlijke werkwijze van deze commissie waarbij voor de behandeling van de klacht kan gekozen worden uit de drie routes die hierboven zijn aangegeven.Verder resulteerde dit extern onderzoek in combinatie met een ander extern onderzoek in opdracht van het Expertisecentrum12 naar de doorwerking van de uitspraken van een medezeggenschapscommissie in een succesvolle pilot mediation bij klachtenprocedures en medezeggenschapsgeschillen. Sociaalwetenschappelijk en juridisch onderzoek van het Expertisecentrum naar de werking van de Wet medezeggenschap op scholen heeft ertoe geleid dat de wetgever de geconstateerde verbeterpunten ter harte heeft
10 Zie hierover H.E. Mertens, Geschillencommissies in het Nederlandse onderwijs en het gelijk van een goed gesprek, Nederlands-Vlaams Tijdschrift voor Mediation en conflictmanagement 2015 (19), p. 52.
11 R. van Schoonhoven en M. Keijzer, Klagen kan verbeteren, Onderzoek naar de doorwerking van adviezen van de Landelijke Klachtencommissie Onderwijs, Utrecht 2011, uitgave nr. 5 van Expertisecentrum Onderwijsgeschillen.
12 R. van Schoonhoven en M. Keijzer, Een geschil is geen ruzie, onderzoek naar de doorwerking van medezeggenschapsgeschillen in het primair en voortgezet onderwijs, Rotterdam 2010, uitgave nr. 2 van Expertisecentrum Onderwijsgeschillen.
genomen en deze wet naar verwachting per 1 augustus 2016 wordt aangepast.13 Slotopmerkingen
Alternatieve geschilbeslechting in het onderwijs heeft veel voordelen. Maar een op het eerste gezicht in het oog springend nadeel is dat de uitspraken van de meeste geschillencommissies niet de juridische status van een rechterlijke uitspraak hebben en daardoor minder goed afdwingbaar zijn als een van de partijen de uitspraak niet nakomt. Voor sommige commissies staat in de wet uitdrukkelijk dat de uitspraak de status van een ‘advies’ heeft. Over uitspraken van andere geschillencommissies staat weliswaar in de wet of een collectieve arbeidsovereenkomst dat deze
‘bindend’ zijn, maar ook in die gevallen is de uitspraak niet rechtstreeks afdwingbaar en moet de winnende partij, indien de wederpartij aan de uitspraak geen gehoor geeft, alsnog een procedure starten bij de rechter, die het geschil vervolgens opnieuw beoordeelt.
Dit nadeel wordt gerelativeerd door de constatering dat ook veel civiele rechterlijke uitspraken in Nederland niet worden nageleefd: uit onderzoek14 blijkt dat na drie jaar 31% van de
verstekvonnissen volledig is nageleefd; bij de vonnissen op tegenspraak is dat 74% en bij schikkingsafspraken 85%. Bovendien gaat het bij geschillen in het onderwijs meestal niet om financiële belangen zoals bij de civiele rechter. Voor de naleving van adviezen en uitspraken van de geschillencommissies in het onderwijs is daarom meer van belang dat de commissies
gezaghebbend zijn waardoor partijen zonder dwangmiddel intrinsiek gemotiveerd zijn de adviezen en uitspraken op te volgen dan wel na te leven. Voor dat gezag van de commissies zijn hun deskundige samenstelling en zorgvuldige procedures belangrijke pijlers: procedures die voldoen aan elementaire beginselen van goede procesvoering, zoals hoor en wederhoor, en commissieleden die ter zake deskundig zijn en consistente en goed gemotiveerde uitspraken doen.
Deze beginselen, gecombineerd met een professioneel ondersteunend bureau dat goed bereikbaar is en informatieverstrekking aan rechtzoekenden hoog in het vaandel heeft staan, resulteert in grote tevredenheid bij belanghebbenden. Uit onderzoek is gebleken dat partijen het contact met Stichting Onderwijsgeschillen en haar commissies als positief ervaren en zich in de procedure gehoord voelen. De ervaring leert dat dit er in hoge mate toe bijdraagt dat de uitspraken van de geschillencommissies in de praktijk worden gezien als zwaarwegend en daarom worden nageleefd: meer dan 95% van de adviezen en uitspraken van de geschillencommissies van Stichting Onderwijsgeschillen wordt opgevolgd.
Deze tevredenheid leidt ertoe dat de landelijke organisaties van werkgevers, werknemers, ouders en leerlingen in het onderwijs inzetten op behoud en, waar mogelijk, uitbreiding van deze vorm van geschillenbeslechting. Zo is op aandringen van de ouderorganisaties per 1 augustus 2014 de Geschillencommissie passend onderwijs ingesteld en hebben cao-partijen ervoor gezorgd dat de Commissies van beroep personeel die per 1 juli 2015 als gevolg van wijzigingen in het
ontslagrecht niet meer wettelijk verplicht zijn, via de cao’s blijven bestaan.
13 F. Brekelmans en J. Sperling, ‘Doeltreffender en meer effect’, Juridische evaluatie van drie knelpunten in de Wet medezeggenschap op scholen uit de praktijk van de Landelijke Geschillencommissie WMS (LCG WMS), Utrecht 2011, uitgave nr. 4 van Expertisecentrum Onderwijsgeschillen.
14 R.J.J. Eshuis, ‘De daad bij het woord’, het naleven van rechterlijke uitspraken en schikkingsafspraken, Den Haag 2009, SDU, Raad voor de rechtspraak, WODC.
Dit laat zien dat een goede organisatie van alternatieve geschillenbeslechting in het onderwijs zijn vruchten in deze sector afwerpt. Voor een sector waarin zoveel jonge mensen een groot deel van hun leven doorbrengen en hun vorming krijgen, is een goed georganiseerde en efficiënte
geschillenbeslechting een groot goed.
