Rapport van feitelijke bevindingen ADR reviews bij accountants van door de Tweede Kamer gesubsidieerde instellingen

(1)

departementaal VERTROUWELIJK

Rapport van feitelijke bevindingen

ADR reviews bij accountants van door de Tweede Kamer gesubsidieerde instellingen

Definitief

(2)

Inlichtingen Auditdienst Rijk 070-342 7700

Colofon

Titel ADR reviews bij accountants van door de Tweede Kamer gesubsidieerde instellingen

Uitgebracht aan Tweede Kamer

Datum 21 april 2020

Kenmerk 2020-0000040469

(3)

Inhoud

● Aanleiding opdracht—4

1 1 van de 2 onderzochte accountantscontroles zijn ontoereikend—5 1.1 Inleiding—5

1.2 Betekenis ontoereikend oordeel—5

1.3 Extrapolatie naar andere accountantscontroles niet verantwoord—5

2 Bevindingen accountantscontrole—7 2.1 Inleiding—7

2.2 Risico’s bij opdrachtaanvaarding onvoldoende onderkend—7 2.3 Controlerisico’s niet voldoende inzichtelijk gemaakt—7 2.4 Rechtmatigheid kosten niet expliciet gecontroleerd—7

2.5 Onduidelijk of alle kosten zijn meegenomen in de controle—7 2.6 Onduidelijk hoe de kosten zijn gecontroleerd—7

2.7 Rechtmatigheid komt niet expliciet terug in de controleverklaring—7

3 Aandachtspunten Tweede Kamer—8

3.1 Politieke partij legt verantwoording fractiekosten af via vereniging—8

3.2 Actualiseer controleprotocol bij de regeling Financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer 2014—8

4 Aanbevelingen en/of vervolgstappen—9 4.1 Herstelmaatregelen—9

4.2 Verspreiden geanonimiseerde ADR rapport als waarschuwing—9

4.3 Delen ADR rapport met de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA)—9

4.4 Delen ADR rapport met de Autoriteit Financiële Markten (AFM)—10

5 Verantwoording onderzoek—11 5.1 Rapport van bevindingen—11 5.2 Uitvoering—11

5.3 Accountantscontrole toereikend?—11

5.4 Normenkader—12

5.5 Door wie?—12

5.6 Gehanteerde Standaard—13 5.7 Verspreiding rapport—13

6 Ondertekening—14

(4)

departementaal VERTROUWELIJK 4 van 15 | ADR reviews bij accountants van door de Tweede Kamer

gesubsidieerde instellingen

● Aanleiding opdracht

Het houden van reviews maakt onderdeel uit van het toezicht gericht op externe organisaties. Het betreft hierbij reviews die gericht zijn op de controledossiers van accountantsorganisaties die de verantwoordingsinformatie controleren. Om te kunnen evalueren of bij de (subsidie)vaststellingen terecht wordt gesteund op de controleverklaringen bij de verantwoordingsinformatie heeft de Tweede Kamer inzicht nodig in de kwaliteit van de accountantscontroles. De Tweede Kamer heeft de ADR daarom gevraagd om reviewwerkzaamheden uit te voeren op de

accountantscontroles die gericht zijn op de verantwoordingsinformatie van de fractiekosten van een tweetal politieke partijen. Dit onderzoek mondt uit in een rapport van bevindingen. De opzet van het onderzoek wordt toegelicht in hoofdstuk 5.

(5)

1 1 van de 2 onderzochte accountantscontroles zijn ontoereikend

1.1 Inleiding

Van de twee onderzochte accountantscontroles constateren we bij één controle dat de verrichte controlewerkzaamheden niet toereikend zijn aangetoond. In dit hoofdstuk gaan we in op de betekenis van deze constatering

1.2 Betekenis ontoereikend oordeel

Een ontoereikend oordeel wil zeggen dat de ADR niet kan bevestigen dat de

controleverklaring afgegeven door de controlerend accountant terecht is afgegeven.

Om te bepalen of de controle wel of niet toereikend¹ is, maken we gebruik van dezelfde normen die ook voor de accountant van toepassing zijn.

Wij constateren een ontoereikende accountantscontrole aangezien we bij het betreffende controledossier in de planningsfase, uitvoeringsfase en rapportagefase tekortkomingen zien (zie 2), die bij elkaar tot onzekerheid leidt over de juistheid van de strekking van de afgegeven controleverklaring. De controleverklaring is daarmee volgens de ADR niet voorzien van voldoende en geschikte

controledocumentatie.

1.3 Extrapolatie naar andere accountantscontroles niet verantwoord

In totaal is in 2018 € 28,9 mln. fractiekosten door de Tweede Kamer verantwoord.

De Tweede Kamer heeft ons gevraagd om daarvan bij twee partijen een onderzoek te doen naar de kwaliteit van de accountantscontrole. Schematisch kan dat het beste als volgt worden weergeven:

1Een controledossier wordt als ontoereikend beoordeeld wanneer gebleken is dat een accountant het controleprotocol of de accountantsstandaarden in materiële zin onvoldoende aantoonbaar heeft toegepast. Een door de beoordelaar geconstateerde afwijking is materieel wanneer toleranties, zoals genoemd in het controleprotocol worden overschreden. Deze toleranties vormen het uitgangspunt en zijn kwantitatief. Naast deze kwantitatieve benadering is er ook ruimte voor een kwalitatieve benadering. Het team bespreekt de beoordeling van het controledossier en kan op kwalitatieve gronden tot een ontoereikend oordeel komen (professional judgement).

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0

VVD PVV CDA D66 PVDA SP GL PVDD CU 50+ DENK SGP FvD

VOORSCHOT FRACTIEKOSTEN IN MLN EUR

Fractiekosten 2018

(6)

De vraag rijst nu, wat zegt dit over de betrouwbaarheid van de voorgeschoten fractiekosten? Hieronder en korte toelichting.

Controleverklaring is een extra zekerheid

De fractiekosten moeten volgens artikel 8 lid 1 Regeling financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer 2014 worden voorzien van een controleverklaring, zodat de Tweede Kamer zeker weet dat de in rekening gebrachte kosten juist en rechtmatig zijn. Nuancering: als de accountantscontrole niet toereikend is geweest, dan wil dat niet zeggen dat alle in rekening gebrachte fractiekosten van de betreffende partij onzeker zijn.

Extrapolatie naar andere accountantscontroles niet verantwoord We hebben twee accountantscontroles uit een totaal van vijftien beoordeeld en concluderen dat één accountantscontrole ontoereikende is. Deze deelwaarneming is te klein in omvang om verantwoord uitspraken te doen over het totaal van de vijftien controleverklaringen.

Bovenstaande nuancering neemt niet weg dat de bevinding essentieel genoeg is om actie te ondernemen om herhaling in de toekomst te voorkomen. In hoofdstuk 4 wordt hier nader op ingegaan.

(7)

2 Bevindingen accountantscontrole

2.1 Inleiding

Hieronder volgt een aantal constateringen die we hebben gerapporteerd richting de controlerend accountant. De combinatie van meerdere bevindingen leidt ertoe dat de ADR bij één van de twee reviews niet durft te stellen dat de controle toereikend is, zoals wordt bedoeld in het controleprotocol bij de Regeling Financiële

ondersteuning fracties Tweede Kamer 2014

2.2 Risico’s bij opdrachtaanvaarding onvoldoende onderkend

We hebben geconstateerd dat geen analyse is gemaakt van mogelijke bedreigingen voor de fundamentele beginselen conform de verordening gedrags- en

beroepsregels. Zo is niet inzichtelijk gemaakt welke maatregelen zijn getroffen tegen evidente risico’s ten aanzien van de objectiviteit

2.3 Controlerisico’s niet voldoende inzichtelijk gemaakt

Er bestaat een specifiek risico om de kosten anders te verantwoorden om ten volle de bijdrage vanuit de Tweede Kamer te benutten. Het zogenaamde risico door ten onrechte fractiekosten te verantwoorden is niet benoemd en expliciet gemaakt hoe hiermee om te gaan in de accountantscontrole;

2.4 Rechtmatigheid kosten niet expliciet gecontroleerd

Onder verwijzing naar diverse wet- en regelgeving moet volgens het

controleprotocol de rechtmatigheid worden getoetst en wordt verwezen naar diverse wet- en regelgeving. In het controledossier is niet expliciet gemaakt of en hoe getoetst is dat de verantwoorde kosten passen binnen dit normenkader;

2.5 Onduidelijk of alle kosten zijn meegenomen in de controle

De selectie van de kostencontrole is gebaseerd op bankmutaties. Hierdoor zijn mogelijk niet alle verantwoorde kostenposten in de scope van de

accountantscontrole begrepen;

2.6 Onduidelijk hoe de kosten zijn gecontroleerd

Bij de kostencontrole zijn de gehanteerde toetscriteria en de uitkomsten daarvan niet gedocumenteerd.

2.7 Rechtmatigheid komt niet expliciet terug in de controleverklaring

In het oordeel wordt het getrouw beeld en de samenstelling van de egalisatiereserve genoemd, maar niet de rechtmatigheid. Dit zou wel passend zijn, aangezien deze 3 aspecten worden genoemd in het controleprotocol. Door in de basis voor het oordeel te verwijzen naar het controleprotocol zou kunnen worden geconcludeerd dat ook op rechtmatigheid is gecontroleerd. Echter, zoals vermeld in punt 2.4, blijkt de

rechtmatigheidscontrole onvoldoende uit het controledossier.

(8)

3 Aandachtspunten Tweede Kamer

3.1 Politieke partij legt verantwoording fractiekosten af via vereniging Volgens artikel 8 van de Regeling financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer moeten fracties een stichting als rechtsvorm hebben. In de praktijk zien we dat de fractieskosten via de vereniging worden verantwoord en niet via de stichting. Wij brengen dit als verwonderpunt onder de aandacht.

3.2 Actualiseer controleprotocol bij de regeling Financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer 2014

Op 18 september 2014 is een controleprotocol en op 10 april 2018 een addendum hierbij van kracht geworden. Het addendum betreft een wijziging in de controle Aanbestedingswet verantwoording 2017 en 2018. Overweeg om dit addendum op te nemen in één controleprotocol en deze opnieuw uit te brengen.

(9)

4 Aanbevelingen en/of vervolgstappen

4.1 Herstelmaatregelen

Volgens het sanctiebeleid, zoals opgenomen in een brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer uit 2003 (Kamerstuk 28 779, nr.1), lijkt het in eerste instantie gepast om via het bestuur van de politieke partij aan te sturen op herstelacties. De ADR schat in dat het in dit geval mogelijk is om de

accountantscontrole op onderdelen te herstellen, zodat alsnog het gewenste niveau van zekerheid is te verkrijgen.

Herstelmaatregelen

Kosten Middelmatig: herstel kost geld voor de controlerend accountant.

Politieke gevoeligheid Beperkt: politieke partij zal geen aanleiding zien om deze actie in de publieke arena te willen bespreken Effectiviteit naar de toekomst Beperkt: Blijft beperkt tot alleen deze

controlerend accountant, die zijn fouten herstelt.

4.2 Verspreiden geanonimiseerde ADR rapport als waarschuwing

Het verspreiden van het ADR rapport is een manier om de accountant van de politieke partijen alert te maken op het feit dat de kwaliteit van de

accountantscontrole bij één accountant niet op orde is geweest. De bevindingen in hoofdstuk 2 kunnen dan expliciet onder de aandacht gebracht worden om herhaling ook bij andere accountants te voorkomen. Deze werkwijzen is bij andere ADR- reviews vaker uitgevoerd.

Effect verspreiden ADR rapport als waarschuwing

Kosten Laag: vooral delen van informatie

Politieke gevoeligheid Middel: ADR rapport wordt mogelijk door andere politieke partijen gebruikt in de politieke arena

Effectiviteit naar de toekomst Hoog: andere accountants willen het risico niet lopen om negatief in het de aandacht te komen

4.3 Delen ADR rapport met de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA)

Het delen van het ADR rapport met de NBA is goed om de beroepsgroep te

informeren over het functioneren van de sector. Deze werkwijzen is bij andere ADR- reviews vaker uitgevoerd.

Effect informeren van de NBA

Kosten Laag: informeren NBA kost geen geld

Politieke gevoeligheid Beperkt: de politieke partij en de controlerend accountant wel informeren hierover

Effectiviteit naar de toekomst Middelmatig: heeft mogelijk preventieve werking als de controlerend accountant wordt geïnformeerd over deze actie

(10)

4.4 Delen ADR rapport met de Autoriteit Financiële Markten (AFM) Bij de zogenaamde SISA-reviews (Single Information Single Audit) heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) na herhaaldelijk geconstateerde accountantscontroles in 2016 besloten tevens de AFM met naam en toenaam te informeren over de geconstateerde ontoereikende accountantscontroles.

Dit heeft een preventief effect op de kwaliteit van de accountantscontrole

Effect informeren van de AFM

Kosten Laag: informeren AFM kost geen geld

Politieke gevoeligheid Beperkt: de politieke partij en de controlerend accountant wel informeren hierover.

Effectiviteit naar de toekomst Middelmatig: heeft mogelijk preventieve werking als de controlerend accountant wordt geïnformeerd over deze actie

(11)

5 Verantwoording onderzoek

5.1 Rapport van bevindingen

Dit rapport bevat twee uitgevoerde reviews op de kwaliteit van de accountantskosten bij de fractiekosten, die uitmonden in twee interne deelverslagen. Op basis van deze twee interne deelverslagen is rapport van bevindingen opgesteld.

5.2 Uitvoering

Het is van belang een goed beeld te krijgen van de wijze waarop de specifieke aandachtspunten door de instellingsaccountants worden gecontroleerd. Dit beeld verkrijgen wij op verschillende manieren, afhankelijk van de kenmerken van het beleidsterrein, waaronder de complexiteit van de wet- en regelgeving.

De volgende aspecten zijn bepalend voor de diepgang van de reviews:

 ervaringen uit eerdere reviews (binnen het eigen departement of interdepartementaal), signalen;

 vanuit de media of anderszins;

 financieel belang;

 het risico van misbruik en oneigenlijk gebruik van de regeling;

 politieke risico’s;

 complexiteit van wet- en regelgeving;

 kwaliteit van de verantwoordingsinformatie;

 uitkomsten van de controle verricht door de instellingsaccountants (rapportage).

De accountantsorganisaties die geselecteerd zijn voor een review worden daarvan schriftelijk door de ADR op de hoogte gesteld (met afschrift aan BZK). De review wordt ondersteund met een werkprogramma.

Bij een dossierreview beoordelen wij altijd minimaal de belangrijkste

dossierstukken. Het betreft in ieder geval het controleplan, het werkprogramma, het afsluitingsmemorandum en de controleverklaring en/of het accountantsrapport (zie ook hierboven). Afhankelijk van de uitkomsten van de

risicoinschattingswerkzaamheden, de bijzondere aandachtspunten bij de review en de bevindingen van de eerste beoordeling van eerdergenoemde stukken kan besloten worden een diepgaander dossieronderzoek uit te voeren.

De comptabele wet- en regelgeving biedt de basis voor de ministers (in casu de ADR) om de controledossiers in te zien van (openbare) accountants die instellingen controleren (CW 2016 6.3, lid 5). Het gaat daarbij uitsluitend om instellingen die collectieve middelen ontvangen en uitgeven (bijvoorbeeld subsidies). De

Comptabiliteitswet 2016 geeft geen reviewrecht bij financiële verantwoordingen op basis van civielrechtelijke overeenkomsten. Een eventueel reviewrecht in deze situatie is afhankelijk van wat civielrechtelijk is geregeld. Voorts heeft de ADR de bevoegdheid gekregen om kopieën van stukken uit de controledossiers van (openbare) accountants te maken.

5.3 Accountantscontrole toereikend?

Met behulp van een standaard werkprogramma wordt per dossier een oordeel geformuleerd:

 Een controledossier wordt als toereikend beoordeeld wanneer de accountant het controleprotocol en de accountantsstandaarden correct heeft toegepast.

(12)

Eventuele bevindingen die niet materieel² zijn worden als aandachtspunt geformuleerd.

 Een controledossier wordt als ontoereikend beoordeeld wanneer gebleken is dat een accountant het controleprotocol of de accountantsstandaarden in materiële zin onvoldoende aantoonbaar heeft toegepast.

5.4 Normenkader

Het normenkader voor het uitvoeren van deze reviews bestaat uit:

- vaktechnische regels vanuit het accountantsberoep (zoals de Verordening gedrags- en beroepsregels accountants, de Verordening inzake de

onafhankelijkheid van accountants bij assurance-opdrachten, de Nadere voorschriften controle- en overige standaarden, etc.),

- wetgeving inzake de algemene wettelijke controleverklaring (Boek 2, Titel 9, van het Burgerlijk Wetboek),

- de comptabele wet- en regelgeving (Comptabiliteitswet 2016). Indien van toepassing nadere eisen die via het controleprotocol aan de controle zijn gesteld,

- specifieke wetgeving en aanvullende eisen die bij de accountantscontrole op de bijdrage moet worden betrokken, zoals genoemd in de regeling financiële ondersteuning fracties TK 2014 (Regeling TK 2014). Hierin is bepaald dat het bestuur van de stichting een accountantscontrole laat uitvoeren naar de getrouwheid en rechtmatigheid van de verantwoording.

De Tweede Kamer heeft twee dossier geselecteerd voor de reviews (zie 2.3). Ieder geselecteerd controledossier wordt beoordeeld door twee collega’s van de ADR.

5.5 Door wie?

Samenstelling beoordelaars

Ieder geselecteerd controledossier wordt door twee beoordelaars getoetst aan de hand van het centraal opgestelde werkprogramma. Aan de samenstelling van het tweetal beoordelaars worden de volgende eisen gesteld:

 Minimaal 1 collega per controledossier draagt de titel van RA of AA

 Minimaal 1 collega per controledossier heeft relevante werkervaring (houden van reviews).

Vaktechnische consultatie

In het geval zich vaktechnische dilemma’s voordoen, dan kan het wenselijk zijn om de centrale afdeling vaktechniek binnen de ADR te consulteren.

Opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling (OKB) uitgebreid

Op deze opdracht wordt conform het Handboek Auditing Rijksoverheid (HARo) van de ADR een opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling toegepast.

2 Een door de beoordelaar geconstateerde afwijking is materieel wanneer toleranties, zoals genoemd in het controleprotocol worden overschreden. Deze toleranties vormen het uitgangspunt en zijn kwantitatief. Naast deze kwantitatieve benadering is er ook ruimte voor een kwalitatieve benadering. Het team bespreekt de beoordeling van het controledossier en kan op kwalitatieve gronden tot een ontoereikend oordeel komen (professional judgement).

(13)

5.6 Gehanteerde Standaard

Deze opdracht is uitgevoerd overeenkomstig Standaard 4400N "Opdrachten tot het verrichten van overeengekomen specifieke werkzaamheden". Bij de uitvoering van deze opdracht zijn de onafhankelijkheidsvereisten van de Verordening inzake onafhankelijkheid en de ethische voorschriften die voor accountants gelden, in acht genomen.

In dit rapport wordt geen zekerheid verschaft, omdat er geen controle-, beoordelings- of andere assurance-opdracht is uitgevoerd. In dit rapport rapporteren wij de bevindingen op basis van de specifiek overeengekomen werkzaamheden; wij doen geen uitspraak over wat deze bevindingen voor het onderhavig object in totaliteit betekenen.

5.7 Verspreiding rapport

De opdrachtgever, Directeur Financieel Economische Zaken, is eigenaar van dit rapport.

Het rapport wordt uitgebracht aan opdrachtgever. Het is de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever om te bepalen of de overeengekomen specifieke

werkzaamheden toereikend en geschikt zijn voor het doel van de beoogde

gebruikers. Voorts wordt van de opdrachtgever verwacht wordt dat zij zelf op basis van de gerapporteerde bevindingen en eventuele andere beschikbare informatie een eigen afweging maken over wat deze bevindingen voor het onderhavige object in zijn totaliteit betekenen.

De ADR is de interne auditdienst van het Rijk. Dit rapport is primair bestemd voor de opdrachtgever met wie wij deze opdracht zijn overeengekomen. In de

ministerraad is besloten dat het opdrachtgevende ministerie waarvoor de ADR een rapport heeft geschreven, het rapport binnen zes weken op de website van de rijksoverheid plaatst, tenzij daarvoor een uitzondering geldt. De minister van Financiën stuurt elk halfjaar een overzicht naar de Tweede Kamer met de titels van door de ADR uitgebrachte rapporten en plaatst dit overzicht op de website.

Dit rapport is met zorgvuldigheid en deskundigheid opgesteld waarbij rekening is gehouden met de verwachtingen van de beoogde gebruikers. Echter kan niet gegarandeerd worden dat hier geen onduidelijkheden in staan voor een niet- beoogde gebruiker. In dat geval dient de niet-beoogde gebruiker contact op te nemen met de eigenaar van dit rapport.

(14)

6 Ondertekening

Den Haag, 21 april 2020

Auditmanager Auditdienst Rijk

(15)

Auditdienst Rijk Postbus 20201 2500 EE Den Haag (070) 342 77 00