Beleidsvrijheid en Integriteitschendingen

Beleidsvrijheid en Integriteitschendingen

Een verkenning naar het effect van beleidsvrijheid

van gemeenteambtenaren op het voorkomen van typen integriteitschendingen.

Naam: Vinesh Oedai

Studentnummer: s1462644

Opleiding: Management van de Publieke Sector

Datum: 16 juni 2016

1e lezer: dr. A.D.N. Kerkhoff 2e lezer: dr. P. Overeem

2

Inhoudsopgave

1. Inleiding ...3 1.1 Maatschappelijke relevantie...4 1.2 Wetenschappelijke relevantie ...5 1.3 Opbouw...5

2. Theoretische verkenning beleidsvrijheid en typen integriteitschending ...6

2.1 Beleidsvrijheid ...6

2.2 Integriteitschendingen ... 10

2.3 De relatie beleidsvrijheid en typen integriteitschendingen ... 14

2.4 Operationalisatie... 16

3. Onderzoeksmethodologie... 17

3.1 Onderzoeksmethode ... 17

3.2 Selectie onderzoekseenheden ... 17

3.3 Data-verzamelingsmethode ... 17

3.4. Analyse van de data ... 19

3.5 Validiteit en betrouwbaarheid ... 20

4. Onderzoeksresultaten en analyse ... 22

5. Conclusie en aanbevelingen ... 33

Literatuurlijst ... 35

Bijlage 1: Online survey ... 37

Bijlage 2: Resultaten online survey ... 43

3

1.

Inleiding

Wereldwijd is de aandacht voor integriteit in zowel de publieke als de private sector toegenomen (Hoekstra en Kaptein 2013: 5-6). In Nederland ontstond deze toename in de jaren negentig van de twintigste eeuw. Toenmalig minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ien Dales (1992: 4-5) sprak voor de jaarvergadering van de Vereniging Nederlandse Gemeenten de woorden uit: “De Overheid is óf wel óf niet integer. Een beetje integer kan niet.”. Daarmee bracht zij het onderwerp integriteit in het Nederlands openbaar bestuur nadrukkelijk op de agenda. Sindsdien is het thema integriteit in de publieke sector ruim 20 jaar gespreksonderwerp (Nieuwenkamp 2012:12). Kort geleden is de huidige stand van zaken omtrent integriteit in het Nederlands openbaar bestuur onder de loep genomen. In het jaar 2014 verrichtte het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een beleidsdoorlichting van het integriteitsbeleid gericht op de ambtelijke dienst binnen het openbaar bestuur over de periode 2006-2012. Voor een goed en volledig beeld werd ook de periode 1992-2005 meegenomen. De minister van BZK concludeerde in een reactie op de beleidsdoorlichting dat het integriteitsbeleid beter is verankerd binnen overheidsorganisaties.1 Tegelijkertijd merkte de minister op dat integriteit in het openbaar bestuur met nieuwe vraagstukken en uitdagingen wordt geconfronteerd.2 Om deze nieuwe vraagstukken en uitdagingen in kaart te brengen, voerde het onderzoeksbureau Andersson Elffers Felix (AEF) een onderzoek uit naar implicaties, trends en ontwikkelingen voor de integriteit van het openbaar bestuur. De auteurs verstonden onder het openbaar bestuur Rijk (inclusief agentschappen en ZBO‟s), provincies, waterschappen en gemeenten (AEF 2014: 7-13).

Vijf beleidstrends stelden de auteurs van het AEF-onderzoek vast waar gemeenten voornamelijk intensief bij betrokken zijn. In relatie tot die beleidstrends werd verondersteld dat deze integriteitsrisico‟s opleveren. Eén van de integriteitrisico‟s is een toename van beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren. De auteurs van het AEF-onderzoek veronderstelden dat de toename in beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren zou kunnen leiden tot meer integriteitschendingen. Zij veronderstelden echter ook dat een direct causaal verband tussen een toename van beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en integriteitschendingen niet direct is vastgesteld (AEF 2014: 15-18).

Het doel van dit onderzoek is empirisch te onderzoeken wat het effect van bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren is op het voorkomen van bepaalde typen integriteitschendingen. Integriteit wordt, evenals als beleidsvrijheid, in de literatuur wel eens onderverdeeld in verschillende typen (Ringeling, 1978: 56; Lasthuizen et. al. 2011: 385). De onderverdeling van die verschillende typen beleidsvrijheid en typen integriteitschendingen komt later in het onderzoek aan bod. Op basis van het AEF-rapport is niet duidelijk welke typen van integriteitschending(en) (eventueel) ontstaat door bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren. Daarom besteedt het onderzoek aandacht aan de invloed van bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren op bepaalde typen

1

Kamerstuk II, 14 mei 2014, 30 985, nr. 9, pag. 1-2 2 _{Kamerstuk II, 14 mei 2014, 30 985, nr. 9, pag. 3}

4 integriteitschendingen. Daarbij wordt gekeken of bepaalde typen van beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren effect heeft op het voorkomen van bepaalde typen integriteitschendingen en zo ja, welke dat dan zijn. Voorts beoogt dit onderzoek de relatie tussen bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en typen integriteitschendingen empirisch te onderzoeken, omdat de bevindingen van het AEF-onderzoek uitsluitend gebaseerd waren op interviews met onder meer hoogleraren van universiteiten, medewerkers van ministeries en medewerkers van non-profitorganisaties (AEF 2014: 41). Dit onderzoek voegt zodoende empirische kennis toe aan bestaande informatie over de relatie tussen beide.

De relatie tussen bepaalde typen van beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en bepaalde typen integriteitschendingen wordt nader onderzocht. In het kort is een mogelijke verklaring waarom beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren effect heeft op het voorkomen van typen integriteitschendingen de controleerbaarheid van de ambtenaar. Ruimere vrijheid door beleid zorgt ervoor dat ambtenaren moeilijker controleerbaar zijn (Lipsky 1980; Ringeling 1978). Deze mogelijke verklaring wordt nader in het onderzoek uitgebreid uiteengezet. Gezien de veronderstelling en de mogelijke verklaring dat bepaalde typen van beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren mogelijkerwijs effect kan hebben op het voorkomen van bepaalde typen integriteitschendingen, luidt de probleemstelling:

Wat is het effect van bepaalde typen beleidsvrijheid van

gemeenteambtenaren op het voorkomen van bepaalde typen integriteitschendingen?

1.1 Maatschappelijke relevantie

Integriteitschendingen leiden tot vertrouwensverlies van burgers in de overheid (Hoekstra & Kaptein 2012: 6). Daarom betoogde de Nederlandse Koning Willem-Alexander in de troonrede van 2015 dat integriteit van het openbaar bestuur niet ter discussie mag staan.3 Het ontstaan van integriteitschendingen in het openbaar bestuur mondt uit in vertrouwensverlies van de burger. Het gebrek aan vertrouwen in het openbaar bestuur wordt daarmee ernstig geschaad. De auteurs van het AEF-onderzoekrapport stelden echter vast dat het ontstaan van meer beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren vermoedelijk resulteert in een toename in integriteitschendingen. De implicatie van dit onderzoek is dat de relatie beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en integriteitschendingen uitmondt in vertrouwensverlies van de burger. Naarmate er beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren is ontstaan er integriteitschendingen. Dit leidt dan vervolgens tot een verlies van vertrouwen van burgers in de overheid. In de probleemstelling staat beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren centraal omdat, naast de resultaten uit het AEF-onderzoek, burgers het meest in aanraking komen met beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren. Burgers zijn immers relatief het meest in contact met gemeenten. Dit leidt ertoe dat misbruik van beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren het meest voelbaar is voor burgers.

3

Troonrede 2015, url: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/toespraken/2015/09/15/troonrede-2015

5

1.2 Wetenschappelijke relevantie

Het ontstaan van integriteitschendingen kent een complexiteit aan verklaringen (Huberts 2003: 25-26). Het is daarbij niet altijd even duidelijk welke factoren van invloed zijn op het voorkomen van integriteitschendingen. Daarbovenop is het begrip integriteitschending zeer diffuus en kent het meerdere typen van integriteitschendingen (Lasthuizen et. al. 2011: 385). Het is dan ook niet duidelijk onder welke factoren bepaalde typen van integriteitschendingen ontstaan. Zoals eerder gesteld, wordt in een recent AEF-onderzoeksrapport verondersteld dat onder meer een toename in beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren resulteert in het ontstaan van integriteitschendingen (AEF 2014: 15). Enerzijds kent het ontstaan van typen integriteitschendingen een complexiteit aan verklaringen en anderzijds wordt verondersteld dat wellicht een toename in beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren effect heeft op het voorkomen van integriteitschendingen. Dit onderzoek verkent of empirisch al dan niet sprake is van een relatie tussen bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en bepaalde typen integriteitschendingen. In het bijzonder wordt per type integriteitschending onderzocht of bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren een oorzaak vormt voor het al dan niet ontstaan van het type integriteitschending. Tot slot beoogt dit onderzoek, naast de relatie bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en typen integriteitschendingen, een bijdrage te leveren aan alternatieve verklaringen voor het ontstaan van typen integriteitschendingen. Het ontstaan van niet-integer handelen kent immers een complexiteit aan verklaringen.

1.3 Opbouw

In dit onderzoek is in hoofdstuk twee het theoretische kader te lezen. Vervolgens wordt in hoofdstuk drie de onderzoeksmethodologie uiteengezet. In hoofdstuk vier worden de onderzoekresultaten en de analyse gepresenteerd. Tot slot is in hoofdstuk vijf de conclusie te lezen, waar antwoord wordt gegeven op de hoofdvraag. Daarnaast wordt in hoofdstuk vijf aanbevelingen gedaan voor toekomstige onderzoeken naar integriteitschendingen.

6

2.

Theoretische verkenning beleidsvrijheid en typen integriteitschending

In dit hoofdstuk vindt uiteenzetting van het theoretische kader plaats. Eerst wordt belicht op welk niveau het onderzoek zich richt. Zowel beleidsvrijheid als integriteitschendingen kent onderzoeken op het macro (nationaal), meso (organisatie) en micro (individueel) niveau (Hoekstra & Kaptein 2012: 7; Ringeling 1978: 26-27). Dit onderzoek en daarmee het theoretische kader richt zich uitsluitend op het micro niveau. De concepten typen beleidsvrijheid en typen integriteitschendingen staan daarbij centraal. Het accent ligt op het micro niveau omdat, zoals in de maatschappelijke relevantie aan bod kwam, integriteitschendingen door beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren het meest voelbaar zijn voor de burger. Aangezien op het micro niveau wordt gericht, wil het niet zeggen dat het macro en meso niveau niet van invloed zijn op het gedrag van de individuele publieke functionaris. Tot een zekere hoogte zijn de drie niveaus onlosmakelijk met elkaar verbonden (Hoekstra en Kaptein 2012: 7-8). Zo zijn ontwikkelingen van integriteitsystemen (macro) en de formalisatie van integriteit in een organisatie (meso) van invloed op het gedrag van de individuele medewerker en daarmee ook op het gebruik van beleidsvrijheid door gemeenteambtenaren (micro) (Kyarimpa & Gracia-Zamor 2006: 34; Hoekstra & Kaptein 2012: 7).

Wat betreft de indeling van dit hoofdstuk worden de concepten typen beleidsvrijheid en de typen integriteitschendingen afzonderlijk van elkaar uiteengezet. Vervolgens wordt de relatie tussen beide in kaart gebracht. Aan het eind van dit hoofdstuk worden de concepten meetbaar gemaakt voor het onderzoek.

2.1 Beleidsvrijheid

Ringeling (1978: 18-19) veronderstelde dat uitvoering van beleid vanuit verschillende gezichtspunten kan gebeuren. Het begrip beleidsvrijheid komt zodoende in verschillende disciplines voor, zoals in het bestuursrecht, in de organisatiesociologie, in de bedrijfseconomie en in de bestuurskunde. Doordat beleidsvrijheid in verschillende disciplines voorkomt, kent het begrip meerdere definities. Een veel gebruikte definitie uit de discipline bestuursrecht betreft van Davis (Ringeling 1978: 19). Davis omschreef beleidsvrijheid als volgt (Ringeling 1978: 21):

“A public officer had discretion whenever the effective limits on his power leave him free to make a choice among possible courses of actions or interaction”

Het begrip van Hill ten aanzien van beleidsvrijheid in de discipline bestuurskunde verdiende volgens Ringeling ook aandacht. Hill omschreef beleidsvrijheid als volgt (Ringeling 1978: 21):

“The exercise of discretion occurs when officials are required or permitted to make decisions without being given instructions which would in effect predetermine those decisions”

Het begrip beleidsvrijheid in de disciplines organisatiesociologie en bedrijfseconomie wordt minder concreet omschreven. In de organisatiesociologie wordt over het algemeen

7 beleidsvrijheid opgevat als de mogelijkheid van werknemers om zelf hun werk in te richten en zelfstandig beslissingen te nemen. In de bedrijfseconomie wordt de betekenis van beleidsvrijheid toegekend aan managers die keuzemogelijkheden hebben om hun eigen waarden na te streven (Ringeling 1978: 20).

Oorzaken voor beleidsvrijheid

In de aankomende paragrafen volgen de oorzaken van beleidsvrijheid. Naast Ringeling gaat Lipsky in op beleidsvrijheid. Lipsky gaat daarbij specifieke in op beleidsvrijheid van street-level bureaucraten en stelde het volgende vast bij street-street-level bureaucraten:

“[...] street-level bureaucrats have considerable discretion in determining the nature, amount, and quality of benefits and sanctions provided by their agencies.” (Lipsky 1980: 13)

Street-level bureaucraten hebben beleidsvrijheid nodig om de dagelijkse werkzaamheden te kunnen uitvoeren. Lipsky formuleerde een drietal oorzaken waarom beleidsvrijheid voor street-level bureaucraten noodzakelijk is. Ten eerste stelde Lipsky dat de werkzaamheden van street-level bureaucraten te complex zijn en daarom niet routinematige kunnen worden vastgelegd. Deze eerste oorzaak houdt in dat het werk van street-level bureaucraten niet tot in het detail te regelen is. Street-level bureaucraten bevinden zich namelijk in complexe situaties, waarbij dergelijke specifieke instructies niet aansluiten op de complexe situaties. Daarom wordt verondersteld dat beleidsvrijheid voor street-level bureaucraten onvermijdelijk is. Ten tweede anticiperen street-level bureaucraten op situaties van burgers. Deze tweede oorzaak is dat de situaties waarin individuele burgers zich in bevinden niet altijd aansluiten op wet- en regelgeving. Lipsky veronderstelde dat situaties van burgers te complex zijn en daarom street-level bureaucraten over een bepaalde mate van beleidsvrijheid dienen te beschikken om te kunnen inspelen op de complexe situaties. Ten derde streven street-level bureaucraten naar het behoud of de vergroting van hun autonomie. Bij deze derde oorzaak gaf Lipsky aan dat street-level bureaucraten zelf verantwoordelijk zijn voor het verkrijgen van beleidsvrijheid. Lipsky veronderstelde namelijk dat street-level bureaucraten hun autonomie proberen te vergroten door het verkrijgen van beleidsvrijheid (Lipsky 1980: 15-16) .

Bovendien stelde Ringeling een aantal oorzaken van beleidsvrijheid vast. De eerste oorzaak betreft behoefte van de bestuursorganisatie. Ringeling veronderstelde dat een bestuursorganisatie behoefte heeft aan eigen beleidsvrijheid als zij haar taak op een behoorlijke wijze wil vervullen. De bestuursorganisatie heeft deze beleidsvrijheid nodig om het beleid te concretiseren of te individualiseren, omdat het vaak uiterst moeilijk en vaak onmogelijk is regels op te stellen die toepasbaar zijn op elke concrete situatie en behoefte van de burger. De tweede oorzaak is problemen van de wetgever. Deze tweede oorzaak van beleidsvrijheid betreft het gevolg van problemen bij de wetgever. Zo kan de wetgever twijfels hebben over het te voeren beleid door tegengestelde belangen en waarden. Een gevolg kan zijn dat de wetgever dan vage abstracte terminologie gebruikt om de beleidsonzekerheid te verhullen met als gevolg dat voor de uitvoerder interpretatie ruimte ontstaat om keuzes te maken. De derde oorzaak is compromissen tussen politici en ambtenaren. Ringeling merkte op dat een derde oorzaak van beleidsvrijheid het gevolg kan zijn van een compromis tussen

8 politici en ambtenaren die het beleid voorbereiden en later betrokken zijn bij de uitvoering. Zo veronderstelde Ringeling dat het niet onwaarschijnlijk lijkt dat ambtelijke adviseurs politici overtuigen om bepaalde beslissingen aan de individuele ambtenaar over te laten. Tot slot betreft de vierde oorzaak het optreden van ambtenaren. Deze vierde oorzaak schreef Ringeling toe aan het optreden van ambtenaren. Ringeling veronderstelde dat ambtenaren soms macht uitoefenen zonder daar strikt genomen bevoegd toe te zijn. Deze ambtenaren verrichten dan handelingen waarover hun bevoegdheden zwijgen of die regelrecht met hun instructies in strijd zijn (Ringeling 1978: 23-26).

Lipsky (1980) en Ringeling (1978) betoogden dat beleidsvrijheid onvermijdelijk is en gaven daarvoor de bovenstaande oorzaken aan. Waar Ringeling niet duidelijk stelde welke specifieke publieke functionarissen over beleidsvrijheid beschikt, stelde Lipsky voornamelijk vast dat beleidsvrijheid iets is waar street-level bureaucraten over beschikken.

Typen beleidsvrijheid

In de eerdere paragrafen zijn de definities en oorzaken van beleidsvrijheid uiteengezet. De resterende vraag is welke typen van beleidsvrijheid kunnen worden vastgesteld. Ringeling (1978: 56) onderscheidde hiervoor een vijftal vormen. Met behulp van deze typen wordt de mate van beleidsvrijheid van de individuele ambtenaar vastgesteld. De verschillende vormen komen in de aankomende paragrafen aan bod.

Beleidsinstructie

Ringeling veronderstelde dat beleidsvrijheid van ambtenaren afhankelijk is van de programmering van beleid. Naarmate de programmering van beleid concreter is, is de mate van beleidsvrijheid van de ambtenaar minder. Daarentegen is de mate van beleidsvrijheid van de ambtenaar hoger naarmate de programmering van beleid abstracter is (Ringeling 1978: 56-59).

Informatie van ambtenaren

De tweede categorie die de mate van beleidsvrijheid bepaalt is afhankelijk van de mate waarin individuele ambtenaren beschikken over de monopolie van informatie. Dus naarmate de informatie een exclusiever karakter heeft, is de mate van beleidsvrijheid van de ambtenaar hoger. Daarentegen is de mate van beleidsvrijheid lager als de informatie minder een exclusieve karakter heeft (Ringeling 1978: 60-62).

Doeleinden van de ambtenaar

De mate van beleidsvrijheid van ambtenaren is afhankelijk van de mate waarin ambtenaren eigen doeleinden kunnen opstellen en nastreven. Daarmee luidt de veronderstelling dat ambtenaren die eigen doeleinden opstellen en nastreven over een hogere mate van beleidsvrijheid ervaren. Tegelijkertijd betekent dit dat ambtenaren die geen of in beperkte mate eigen doeleinden kunnen opstellen en nastreven over lagere beleidsvrijheid beschikken (Ringeling 1978: 62-64).

9 Hiërarchische controle op de ambtenaar

Beleidsvrijheid van ambtenaren is afhankelijk van de mate waarin hun keuzemogelijkheden hiërarchisch worden gecontroleerd. Daarbij wordt verondersteld dat naarmate de uitoefening van hiërarchische controle intensiever is de beleidsvrijheid van ambtenaren geringer is (Ringeling 1978: 66-67).

Democratische controle op de ambtenaar

Tot slot wordt verondersteld dat ambtenaren buiten de ambtelijk hiërarchie onderhevig zijn aan de democratische controle. Deze vorm van controle heeft tevens invloed op de mate beleidsvrijheid van ambtenaren. Ringeling veronderstelde dat de beleidsvrijheid afhankelijk is van de mate waarin hun beslissingen democratisch worden gecontroleerd. Naarmate de democratische controle intensiever is, is de mate van beleidsvrijheid van de ambtenaar geringer (Ringeling 1978: 67-68).

Een korte terugblik naar beleidsvrijheid

Ten aanzien van het begrip beleidsvrijheid worden diverse omschrijvingen gehanteerd en nuances aangebracht. Op hoofdlijnen gaat beleidsvrijheid enerzijds over spanning tussen generieke en abstracte wet- en regelgeving, en anderzijds over specifieke situaties die niet één op één aansluiten op de wet- en regelgeving (Loyens & Maesschalck 2010: 67-68). Door beleidsvrijheid ontstaan keuzemogelijkheden voor individuele ambtenaren. Zo ook in de definities van beleidsvrijheid van Davis en Hill die beide betrekking hebben op de keuzemogelijkheid van individuele ambtenaren. De definitie van Hill heeft echter de beperking dat teveel de nadruk wordt gelegd op de bevoegdheden van ambtenaren. Daarentegen gaat het begrip van Davis breder dan alleen bevoegdheden van individuele ambtenaren (Ringeling 1978: 19-22). In dit onderzoek wordt daarom de definitie van Davis gehanteerd, namelijk:

“A public officer had discretion whenever the effective limits on his power leave him free to make a choice among possible courses of actions or interaction” (Ringeling 1978: 22)

Volgens Lipsky en Ringeling kent het concept beleidsvrijheid een verscheidenheid aan oorzaken. Daarnaast stelt Ringeling dat de mate van beleidsvrijheid van ambtenaren wordt bepaald aan de hand van vijftal categorieën. Schematisch worden deze oorzaken en deze categorieën op de volgende pagina weergegeven.

10 Schema 1: weergave oorzaken en categorieën beleidsvrijheid

2.2 Integriteitschendingen

In de vorige paragrafen is het concept beleidsvrijheid uiteengezet. Nu volgt een uiteenzetting van het concept integriteitschendingen. Ten eerste wordt ingegaan op het nader definiëren van het begrip integriteit. Vervolgens wordt de verscheidenheid aan typen integriteitschendingen belicht. Tot slot worden mogelijke oorzaken van integriteitschendingen besproken.

Integriteit is een hoera-begrip. Het is daarbij niet altijd duidelijk wat integriteit inhoudt. De één ziet integriteit als „onberispelijkheid‟, „onkreukbaarheid‟ en „rechtschapenheid‟, terwijl een ander integriteit meer ziet als waarden te midden van waarden (Huberts 2003: 6). Het fundament voor wat als integer wordt beschouwd is terug te vinden in de algemene morele beginselen en waarden (De Graaf & Huberts 2010: 478). Morele waarden gaan om kwaliteiten waartoe mensen zich voelen aangetrokken omdat ze bijdragen tot een goed en zinvol leven (Becker 2007: 8). Integriteit wordt daarmee verbonden aan moraliteit. Moraliteit heeft betrekking op het goede en het juiste. Becker (2007: 9) duidt moraal als een geheel van vanzelfsprekende opvattingen over goed en kwaad, zinvol en zinloos, waardevol en waardeloos. Aangezien integriteit aan moraliteit en de daarvoor geldende waarden en normen wordt verbonden, wordt integriteit omschreven als volgt:

“Handelen overeenkomstig de daarvoor geldende morele waarden en normen en de daarmee samenhangende (spel) regels.” (Huberts 2003: 8)

In een nadere toelichting van de bovenstaande definitie van integriteit wordt waarden omschreven als rechtmatigheid en eerlijkheid. Normen drukken daarbij handelingsvoorschriften uit die een duidelijke grens stellen aan wat in een bepaalde situatie

11 mag of verboden is. Normen zijn namelijk maatstaven waaraan het handelen van mensen wordt afgemeten (Becker 2007: 8).

Tegenover het integer handelen staat niet-integer handelen, oftewel integriteitschendingen. In integriteitschendingen wordt de positie of functie gebruikt in strijd voor de daarvoor geldende waarden en normen (Huberts 2003: 7). Integriteitschendingen gaan om een grote verscheidenheid van gedragingen, waardoor niet altijd even duidelijk is wat niet-integer handelen inhoudt (Huberts 2003: 13). Of iets daadwerkelijk een integriteitschending is, hangt af van de aard van de daad, van de context en van de normen en waarden die in het geding zijn (De Graaf & Huberts 2010: 479). Bovendien dient bij vermoedens van integriteitschendingen gewaakt te worden voor integrisme. Van integrisme is sprake als integriteitsoordelen worden geveld, terwijl daar geen grond voor is. Over het algemeen wordt daarbij ten onrechte of te gemakkelijk in termen van integriteit gekeken en geoordeeld (Huberts 2005: 17).

Zoals eerder gesteld, doen integriteitschendingen zich voor wanneer in strijd met de daarvoor geldende normen, waarden en regels wordt gehandeld. Huberts (2003: 8) definieert integriteitschendingen als volgt:

“Gedrag dat afwijkt van geldende morele waarden en normen (en regels)”

De typen integriteitschendingen

Onderzoeken naar integriteitschendingen gaan snel scheef, omdat niet alle onderzoekers evenveel oog hebben voor de verscheidenheid aan typen integriteitschendingen (Lasthuizen, e.a. 2011: 386). In totaal worden negen typen schendingen van integriteit onderscheiden. In het kort worden de verschillende typen integriteitschendingen uiteengezet.

Corruptie

De exacte betekenis van corruptie bestaat niet en daarom is er veel verwarring wat onder corruptie wordt verstaan. De meest bekende weg is corruptie te classificeren in ontoelaatbare handelingen met daarin onder meer een onderscheid te maken tussen incidentele en institutionele of economische en politieke corruptie (Brown & Cloke 2004: 282-283). Lasthuizen e.a. classificeren tevens corruptie als één van de negen ontoelaatbare handelingen en stellen dat van corruptie sprake is als ambtenaren, bestuurders of politici in hun functie iets doen of nalaten om daarmee persoonlijke financiële of andere (materiële of immateriële) voordelen, diensten of gunsten van derden te werven (Huberts 2003: 13; Lasthuizen, e.a. 2011: 389).

Fraude, diefstal en verduistering

Deze vorm van integriteitschending doet zich voor als politici, bestuurders of ambtenaren persoonlijk profiteren ten koste van de overheid, zonder dat derden daarvan profiteren. Het verschil met corruptie is dat bij dit type integriteitschending geen sprake is van voordeel van derden (Huberts 2003: 13; Lasthuizen, e.a. 2011: 389).

12 Dubieuze giften en beloften

Dit type integriteitschending verwijst naar giften en beloften van private actoren aan overheidsfunctionarissen, waarbij de tegenprestatie onduidelijk is. Enerzijds kan de aanbieder van de gift of belofte of anderzijds de ontvanger negatieve bijbedoelingen hebben (Huberts 2003: 13; Lasthuizen, e.a. 2011: 389).

Onverenigbare functies en bindingen

Belangenverstrengeling doet zich voor als sprake is van onverenigbare functies en bindingen. Een politicus of ambtenaar, kan naast het uitoefenen van het publieke ambt, andere belangen hebben die mogelijk in strijd zijn (Huberts 2003: 13; Lasthuizen, e.a. 2011: 389).

Misbruik van bevoegdheden

Van misbruik van bevoegdheden is sprake bij het bereiken van het doel door laakbare middelen. Huberts noemt als voorbeeld het oppakken van criminele, waarbij de politie morele ontoelaatbare middelen inzet. Daarmee wordt het doel bereikt, maar de manier waarop het doel is bereikt is niet gerechtvaardigd (Huberts 2003: 14; Lasthuizen, e.a. 2011: 389).

Misbruik van (de toegang tot) informatie

Hierbij is sprake van het misbruiken of manipuleren van informatie om daarmee persoonlijke belangen of belangen van de organisatie te dienen in strijd met het belang waarvoor de informatie eigenlijk dient gebruik te worden. Oneigenlijk gebruik van informatie vormt ook een integriteitschending (Huberts 2003: 14; Lasthuizen, e.a. 2011: 389).

Verspilling en wanprestaties

Dit type integriteitschending houdt in het nalatig, onoplettend of onverschillig gebruik maken van overheidsmateriaal, tijd en financiën en het met opzet inefficiënt of ineffectief functioneren (Huberts 2003: 14; Lasthuizen, e.a. 2011: 389).

Omgangsvermogen en bejegening

Huberts (2003: 14) en Lasthuizen e.a. (2011: 389) veronderstellen dat ook omgangsvormen een aspect van integriteit omvat. Laakbaar of onbehoorlijk gedrag uit zich bijvoorbeeld in discriminatie en intimidatie in de omgang met collega of publiek.

Wangedrag in de vrije tijd

Tot slot worden misdragingen in de vrije tijd als integriteitschending aangemerkt (Huberts 2003: 14). Huberts noemt dit ook wel de „vrije tijdsmisdaad‟, waarbij bijvoorbeeld een politieagent lid is van een sportschool waarvan bekend is dat er criminele komen.

Alternatieve verklaring voor integriteitschendingen

De negen typen integriteitschendingen zijn in de voorgaande paragrafen uiteengezet. Er is sprake van verscheidenheid aan integriteitschendingen, maar welke oorzaken liggen hier ten grondslag? Huberts veronderstelt dat wanneer het misloopt met de integriteit een complex van oorzaken wordt genoemd. Ten eerste spelen bij integriteitschendingen factoren die te maken hebben met het individu en het werk dat verricht wordt. Hierbij wordt gedoeld op de

privé-13 omstandigheden en karakterkenmerken van het individu. Ten tweede spelen organisatiekenmerken, waarbij het onderscheid tussen leiding, organisatiestructuur en de organisatiecultuur wordt gemaakt. Leiding gaat bijvoorbeeld over de relatie tussen het individu en leidinggevende. De organisatiestructuur betreft bijvoorbeeld de omvang, complexiteit, supervisie en controle. Met organisatiecultuur wordt de werksfeer en arbeidsbinding bedoeld. Ten derde is de omgevingsfactor een oorzaak voor integriteitschendingen. Met omgevingsfactor wordt verwezen naar een breed scala aan factoren bijvoorbeeld wet- en regelgeving, politieke aandacht en de maatschappelijke omgeving (Huberts 2003: 25-26).

Een korte terugblik naar alternatieve verklaringen voor integriteitschendingen

Met betrekking tot het begrip integriteitschendingen is gebleken dat alleen al het begrip integriteit lastig te omschrijven is. Doordat integriteit niet eenduidig wordt of kan worden gedefinieerd, is het lastig vast te stellen wat onder integriteitschendingen wordt verstaan. In dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van de brede definitie van het begrip integriteitschendingen, namelijk:

“Gedrag dat afwijkt van geldende morele waarden en normen (en regels)” (Huberts 2003: 8) Gedragingen die afwijken van geldende morele waarden, normen en regels vormen de negen typen van integriteitschendingen (Lasthuizen, e.a. 2011). De eerste verklaring voor het gebruik van de brede definitie is dat de definitie de verscheidenheid aan typen integriteitschendingen ondervangt (De Graaf & Huberts 2010: 479). De tweede verklaring is omdat integriteit(schendingen) contextafhankelijk is en per organisatie verschilt (AEF 2014: 6).

Bekend is geworden dat integriteitschendingen negen typen van schendingen van integriteit kent. Daarbovenop heeft integriteitschendingen een complex van oorzaken, maar een drietal oorzaken vormen alternatieve verklaringen voor het schenden van integriteit. op de volgende pagina zijn de negen typen integriteitschendingen en alternatieve verklaringen schematisch weergegeven.

14 Schema 2: weergave typen integriteitschendingen en alternatieve verklaringen

2.3 De relatie beleidsvrijheid en typen integriteitschendingen

Beleidsvrijheid en integriteitschendingen zijn beide afzonderlijk uiteengezet. In deze paragraaf wordt ingegaan hoe beide zich mogelijk tot elkaar verhouden. In de inleiding stond in het kort vermeld dat een mogelijke verklaring waarom beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren leidt tot integriteitschendingen is omdat ruimere vrijheid bij beleid zorgt dat ambtenaren moeilijker controleerbaar zijn (Lipsky 1980; Ringeling 1978). Specifiek merkte Ringeling (1978: 66-68) op dat naarmate beleidsvrijheid groter is de uitoefening van hiërarchische en democratische controle gering zal zijn, omdat beleidsvrijheid moeilijk controleerbaar is. Daarnaast meende Lipsky (1980: 161-162), evenals Ringeling (1978: 66), dat beleidsvrijheid moeilijk controleerbaar is. Daarbij luidde de argumentatie van Lipsky als volgt:

“Street-level bureaucrats have discretion because the nature of service provision calls for human judgement that cannot be programmed and for which machines cannot substitute. Street-level bureaucrats have responsibility for making unique and fully appropriate responses to individual clients and their situations. [...] it also means that street-level bureaucrats are less controllable” (Lipsky 1980: 161-162).

In de relatie tussen beleidsvrijheid en integriteitschendingen wordt verondersteld dat het controle mechanisme op de lokale publieke functionaris (gedeeltelijk) ontbreekt. Het ontstaan van meer beleidsvrijheid zorgt er namelijk voor dat de werkzaamheden moeilijker

15 controleerbaar zijn. Doordat het controle mechanisme op de werkzaamheden ontbreekt, ontstaat er meer mogelijkheden tot schendingen van de integriteit. De auteurs van het AEF-onderzoeksrapport gaan tevens uit van deze veronderstelling, namelijk:

Een groter mandaat van professionals in de uitvoering kan, in combinatie met het nauwe contact met burgers [...] het aantal situaties vergroten waarin de ambtenaar met integriteitsdilemma‟s wordt geconfronteerd. De intensivering van het contact is vooral een risico als ambtenaren via organisatorische hard en soft controls niet voldoende kaders meekrijgen om situaties te beoordelen en de manager niet voldoende toezichtinstrumenten heeft.” (AEF 2014: 24)

Omdat het AEF-onderzoek en andere literatuur niet duidelijk stelt welke gevolgen de typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren exact effect heeft op het voorkomen van de typen integriteitschendingen, wordt er in dit onderzoek specifiek aandacht besteed aan deze relatie. Het is hierdoor niet duidelijk of de typen van beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren daadwerkelijk effect heeft op het voorkomen van bepaalde typen integriteitschendingen. In de voorgaande paragraaf is immers vastgesteld dat integriteitschendingen een complexiteit aan alternatieve verklaringen kent. Onderstaand is het theoretische kader schematisch weergegeven.

16

2.4 Operationalisatie

In deze paragraaf worden de typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en typen van integriteitschendingen geoperationaliseerd. Door het operationaliseren worden de typen beleidsvrijheid en de typen integriteitschendingen meetbaar gemaakt voor dit onderzoek (Bryman 2012: 180).

In het theoretische kader is vermeld dat de typen van beleidsvrijheid betreffen: beleidsinstructies, informatie van de ambtenaar, doeleinden van de ambtenaar, hiërarchische controle en democratische controle (Ringeling 1978: 56). In dit onderzoek worden deze categorieën aangemerkt als typen om de mate van beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren vast te stellen. Ten aanzien van integriteitschendingen worden de negen typen van integriteitschendingen aangemerkt als gedragingen die afwijken van geldende morele waarden, normen en regels (Lashuizen e.a. 2011: 385).

De operationele tabel ziet er als volgt uit:

Concepten Typen Databronnen

Beleidsvrijheid Beleidsinstructies Interviews met

gemeentesecretarissen Informatie van de ambtenaar

Doeleinden van de

ambtenaar

Hiërarchische controle Democratische controle

Integriteitschendingen Corruptie Interviews met

gemeentesecretarissen Fraude, diefstal en

verduistering

Dubieuze giften en beloften Onverenigbare functies en bindingen

Misbruik van bevoegdheden Misbruik van (de toegang tot) informatie

Verspilling en wanprestaties

Omgangsvermogen en

bejegening

Wangedrag in de vrije tijd tabel 1: operationaliseringstabel

Hoe meting van de typen plaatsvindt en de toelichting over de databronnen wordt in het volgende hoofdstuk uiteengezet.

17

3.

Onderzoeksmethodologie

In dit hoofdstuk vindt uiteenzetting plaats van de onderzoeksmethodologie. Als eerst wordt belicht welke onderzoeksmethode wordt gehanteerd. Vervolgens wordt nader ingegaan op de selectie van de onderzoekseenheden. Daarna wordt toegelicht hoe de data wordt verzameld. Tot slot wordt ingegaan op de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek.

3.1 Onderzoeksmethode

De onderzoeksmethode betreft een kleine N-studie. Voordeel van een kleine N-studie is dat het mogelijk wordt gemaakt de relatie tussen bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en bepaalde typen integriteitschendingen tot in het detail te onderzoeken (Bryman 2012: 66). Het onderzoek beoogt namelijk diepgaande empirische kennis te vergaren over de relatie tussen bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en bepaalde typen integriteitschendingen.

3.2 Selectie onderzoekseenheden

De data-bron voor het onderzoek betreft interviews met gemeentesecretarissen. De keuze voor gemeentesecretarissen komt voort uit het feit dat de gemeentesecretaris formeel eindverantwoordelijk is voor het integriteitsbeleid van de gehele gemeentelijke organisatie. Daarom hebben gemeentesecretarissen over het algemeen een goed beeld wat er speelt aan problemen rondom integriteit (Heuvel, e.a. 2010: 10-11).

Voor de selectie van gemeentesecretarissen wordt een „convenience sampling‟ gehanteerd. Deze „non-probability sampling‟ methode wordt gehanteerd, omdat gemeentesecretarissen worden benaderd die makkelijk voorhanden zijn in het netwerk van de onderzoeker (Bryman 2012: 201). Niet alle gemeentesecretarissen zullen namelijk even openstaan voor onderzoeken naar integriteitschendingen binnen de eigen gemeenten (Huberts 2003: 24). Door het gebruik van het netwerk van de onderzoeker wordt getracht dit probleem te ondervangen.

3.3 Data-verzamelingsmethode

In de volgende paragrafen wordt toegelicht welke data-verzamelingsmethode wordt gehanteerd. De data-verzamelingsmethode betreffen literatuurstudie, online survey en semi-gestructureerde interviews. Bovendien wordt aangegeven hoe meting van de typen voortvloeiend uit de concepten plaatsvindt (zie operationaliseringstabel). Ten aanzien van de meting van de typen is het ook van belang aan te kondigen dat het onderzoek gaat om percepties van respondenten. Of het in alle gevallen daadwerkelijk om typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en typen integriteitschendingen gaat, kan niet worden vastgesteld.

Literatuurstudie

Literatuurstudie is het verrichten van onderzoek naar bestaande literatuur, waarbij onder meer geanalyseerd wordt welke kennis op een bepaald gebied aanwezig is en welke concepten en theorieën relevant zijn voor een bepaald onderwerp (Bryman 2012: 98). Voor een groot gedeelte zijn de resultaten van de literatuurstudie te lezen in hoofdstuk twee.

18

Online survey

De tweede data-verzamelingsmethode is een online survey. Door middel van een online survey krijgt de respondent de mogelijkheid de relatie tussen bepaalde typen beleidsvrijheid en bepaalde typen integriteitschendingen nader aan te duiden. In de online survey wordt vastgesteld hoeveel beleidsvrijheid de respondent ervaart onder zijn gemeenteambtenaren. Beleidsvrijheid wordt in de online survey uitgesplitst in de typen beleidsinstructies, informatie van de ambtenaar, doeleinden van de ambtenaar, hiërarchische controle en democratische controle. Om het type beleidsinstructie in het onderzoek te meten, wordt aan de respondent gevraag hoe gedetailleerd het beleid c.q. de opdracht(en) is waar gemeenteambtenaren werkzaam voor zijn. Voor het type informatie van de ambtenaar wordt aan de respondent gevraagd in hoeverre hij het acht dat de kennis tussen gemeenteambtenaren onderling wordt gedeeld en toegankelijk is. Bij het meten van het type doeleinden van de ambtenaar wordt gevraagd hoeveel ruimte de respondent vindt dat gemeenteambtenaren hebben in het opstellen van eigen doeleinden voor het beleid c.q. opdracht(en). Het type hiërarchische controle wordt gemeten door aan de respondent de vraag te stellen hoe intensief de hiërarchische controle over gemeenteambtenaren is bij het uitvoeren van het beleid c.q. opdracht(en). Het meten van dit type vindt plaats door aan de respondent de vraag te stellen hoe intensief de verantwoording aan de gemeenteraad is over het beleid c.q. opdracht(en) waar gemeenteambtenaren werkzaam voor zijn.

Ten aanzien van de typen integriteitschendingen wordt aan de respondent eerst gevraagd of hij vermoedens van de verschillende typen integriteitschendingen heeft in zijn gemeente (zie operationaliseringstabel). Vervolgens wordt aan de respondent gevraagd in hoeverre de bepaalde typen beleidsvrijheid wordt gerelateerd aan de vermoedens van typen integriteitschendingen. Daarbij wordt, naast bepaalde typen beleidsvrijheid, gekeken of alternatieve verklaringen mogelijk zijn voor de vermoedens van integriteitschendingen, zodat het specifieke effect van de bepaalde typen beleidsvrijheid goed kan worden geïsoleerd.

Voor de opbouw en uiteenzetting van de online survey is gebruik gemaakt van de website en diensten van Enquetetools. De online survey begint met algemene vragen, zoals de leeftijd en hoogst genoten opleiding van de respondent. Vervolgens wordt aan de respondent gevraagd welk type beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren voorkomt. Vervolgens volgt de vraag of de respondent vermoedens heeft van integriteitschendingen begaan door gemeenteambtenaren in zijn gemeente. Tot slot wordt aan de respondent gevraagd in hoeverre hij de vermoedens van integriteitschendingen kan relateren aan mogelijke oorzaken, waaronder de typen beleidsvrijheid.

In de online survey krijgt de respondent mogelijkheid om op gesloten vragen antwoord te geven. De antwoorden zijn ingeschaald volgens de methode van Likert Scale. Daarmee wordt bedoeld dat de vragen al voor gecodeerd zijn van 1 tot en met 5. In het onderzoek wordt het cijfer 1 als laagste score en het cijfer 5 als hoogste score gewaardeerd. Daarnaast is bij elke vraag zoveel mogelijk gebruik gemaakt van voorbeelden en instructies, waardoor voor de respondent duidelijk wordt wat met de vraag wordt bedoeld. In de bijlage is een lege vragenlijst te vinden.

19

Semi-gestructureerde interviews

Tot slot betreft de laatste data-verzamelingsmethode semi-gestructureerde interviews. Deze data-verzamelingsmethode wordt gehanteerd om meer de diepte tussen typen beleidsvrijheid en typen integriteitschendingen te verkennen. De online survey biedt namelijk een te beperkt beeld over de relatie tussen beide concepten. De resultaten uit de online survey zijn ten eerste gestandaardiseerd en spelen niet in op de specifieke context van de diverse gemeenten. Zo is de context omtrent integriteit in gemeenten zeer verschillend (Hoekstra & Kaptein 2012: 12-13). Ten tweede zijn de resultaten uit de online survey niet alomvattend, waardoor de verhouding tussen de bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en bepaalde typen integriteitschendingen lastig is vast te stellen (Weiss 1994: 3).

Semi-gestructureerde interviews kent een aantal voordelen. Zo ontstaat de mogelijkheid om tot in het detail onderzoek te doen naar de relatie typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en typen integriteitschendingen. Daarnaast worden verschillende perspectieven tegen elkaar afgezet. Zo krijgen gemeentesecretarissen de mogelijkheid hun visie op de relatie tussen bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en bepaalde typen integriteitschendingen kenbaar te maken. Tot slot biedt semi-gestructureerde interviews de mogelijkheid de onderliggende oorzaken van de typen integriteitschendingen in kaart te brengen (Weiss 1994: 13). Er kunnen immers een tal van oorzaken zijn voor de schending van integriteit. De topiclist voor de semi-gestructureerde interviews is in de bijlage te vinden. De interviewverslagen zijn afzonderlijk van dit onderzoek in het interviewboek terug te lezen. 3.4. Analyse van de data

De data voor dit onderzoek komt voort uit de online survey en semi-gestructureerde interviews. De data uit beide onderzoeksinstrumenten hebben als doel de relatie tussen bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en bepaalde typen integriteitschendingen in kaart te brengen en worden daarom in samenhang geanalyseerd. Hoe de exacte analyse van de data geschiedt wordt in de aankomende paragrafen uiteengezet. Overigens wordt opgemerkt dat de analyse van data in volledige anonimiteit plaatsvindt. Zowel de naam van de gemeente als de naam van respondent zal niet worden genoemd in het onderzoek. Integriteit is namelijk een gevoelig onderwerp met als gevolg dat respondenten alleen wensten mee te werken in volledige anonimiteit.

Online survey

De analyse van de data uit de online survey vindt plaats door middel van Excel. Met Excel worden eerst alle onderzoeksresultaten op een rijtje gezet. Vervolgens wordt per concept de typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en typen integriteitschendingen geanalyseerd. Tot slot wordt gekeken hoe de bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren wordt gerelateerd aan bepaalde typen integriteitschendingen. Causaliteit wordt aangeduid als een verband tussen variabelen, waarbij veranderingen in de ene variabele veranderingen teweeg brengt in de andere variabele (Bryman 2012: 709). In de online survey wordt geen causaliteit gemeten, maar percepties van causaliteit. Dus in hoeverre relateert de respondent beleidsvrijheid aan typen integriteitschendingen. Tevens krijgt de respondent de gelegenheid

20 om, naast de bepaalde type beleidsvrijheid, alternatieve verklaringen van integriteitschendingen te relateren aan de vermoedens van integriteitschendingen.

Semi-gestructureerde interviews

Voor de data-analyse afkomstig uit de semi-gestructureerde interviews wordt een „issue-focused‟ analyse gehanteerd. Daarmee wordt de data geanalyseerd met als doel te presenteren wat de respondenten het onderzoek heeft bij gebracht over de relatie tussen bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en bepaalde typen integriteitschendingen. Binnen deze methode van data-analyse worden de bevindingen uit de semi-gestructeerde interviews gecodeerd en in verband gebracht met de concepten en typen (zie theoretisch kader). Vervolgens wordt de data gesorteerd en in verband gebracht met elkaar (Weiss 1994: 153-160).

3.5 Validiteit en betrouwbaarheid

Nu volgt de discussie omtrent de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek. Bryman (2012: 47) onderscheidt meerdere typen van validiteit, waaronder „interne validiteit‟ en „externe validiteit‟.

Met „interne validiteit‟ wordt bedoeld in hoeverre een causaal verband kan worden vastgesteld tussen de onafhankelijke en afhankelijke variabele (Bryman, 2012: 47). Daarbij is de vraag meet je wel wat je wilt meten. Gezien de gekozen onderzoeksmethode, is de interne validiteit groot omdat dit onderzoek een kleine N-studie betreft. Door deze kleine N-studie wordt het mogelijk gemaakt de relatie van beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en typen integriteitschendingen tot in het detail te onderzoeken. Hierdoor zijn de onderzoeksresultaten onderhevig aan een diepgaande analyse, waarbij zorgvuldig de relatie tussen de onafhankelijke en afhankelijke variabele wordt onderzocht. Daarnaast wordt de interne validiteit vergroot omdat in deze kleine N-studie ook gezocht wordt naar alternatieve verklaringen op typen integriteitschendingen met als doel de relatie typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en typen integriteitschendingen zoveel mogelijk te isoleren.

De externe validiteit gaat over de vraag of de onderzoeksresultaten van dit onderzoek generaliseerbaar zijn naar een grotere populatie (Bryman 2012: 47). Gezien de gekozen onderzoeksmethode wordt generalisatie over een grotere populatie lastig. Ten eerste richt dit onderzoek zich op veertien gemeentesecretarissen. Dit aantal is te klein om de onderzoeksresultaten naar een grotere populatie toe te trekken, aangezien Nederland ruim 300 gemeentesecretarissen kent. Daarnaast zijn de onderzoeksresultaten van dit onderzoek niet generaliseerbaar, omdat een „non-probability sampling‟ wordt gehanteerd. Door deze methode van sampling te hanteren, is het onmogelijk om de onderzoeksresultaten te generaliseren omdat niet duidelijk is hoe representatief de gekozen sampling tegenover de gehele populatie betreft (Bryman 2012: 201). De bevindingen uit dit onderzoek kunnen wel gebruikt wordt voor toekomstige onderzoeken naar verklaringen voor het ontstaan van typen integriteitschendingen.

21 Tot slot de betrouwbaarheid van dit onderzoek. Kort samengevat wordt met betrouwbaarheid bedoeld de repliceerbaarheid van het onderzoek, waarbij de onderzoeksresultaten consistent blijven (Bryman 2012: 47). Deze kleine N-studie wordt in volledige transparantie verricht, waardoor de repliceerbaarheid van dit onderzoek wordt vergroot. Zo zijn alle onderzoeksresultaten en vragenlijsten te vinden in de bijlagen en interviewboek. Overigens dient wel te worden opgemerkt dat de respondenten en gemeenten volledig anoniem zijn. Hierdoor kan de repliceerbaarheid van het onderzoek in gevaar komen. Aangezien dit onderzoek alleen gemeentesecretarissen primair als data-bron hanteert, ziet het niet als een hindernis om het onderzoek te repliceren. Er kunnen immers op basis van dit onderzoek nogmaals gemeentesecretarissen worden geïnterviewd over de relatie typen beleidsvrijheid en typen integriteitschendingen.

22

4.

Onderzoeksresultaten en analyse

Dit hoofdstuk bevat de onderzoeksresultaten en de analyse over de relatie tussen bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en bepaalde typen integriteitschendingen. De uiteenzetting van die onderzoeksresultaten en de analyse daarvan geschieden per topic. In het kort worden eerst de context en de achtergrond van de onderzoeksresultaten uiteengezet.

Achtergrondgegevens en context onderzoeksresultaten

In totaal hebben veertien gemeentesecretarissen meegewerkt aan dit onderzoek. Vijf van die gemeentesecretarissen hebben een online vragenlijst ingevuld. Bij negen gemeentesecretarissen is een semi-gestructureerde interview afgenomen. De negen respondenten die een semi-gestructureerde interviews hebben laten afnemen zijn in dit onderzoek genummerd van 1 t/m 9. Aangezien de data-verzameling in volledige anonimiteit geschiedde, worden de gemeenten naar inwonersaantallen ingeschaald en gepresenteerd. In dit onderzoek wordt een „kleine‟ gemeente aangemerkt als een gemeente met minder dan 20.000 inwoners. Inwonersaantallen van 20.000 tot 50.000 worden aangemerkt als middelgrote gemeente. Gemeenten met meer dan 50.000 inwoners worden gezien als grote gemeente. Gemeenten met meer dan 50.000 tot 100.000 inwoners worden gezien als „grote gemeente‟ en gemeenten met meer 100.000 inwoners worden gezien als „zeer grote gemeente‟.

Inwonersaantallen Respondenten

Kleine gemeente 3

Middelgrote gemeente 5

Grote gemeente 4

Zeer grote gemeente 2

totaal 14

tabel 2: inschaling naar grootte gemeente

Wat betreft de context van de veertien gemeenten was er in zes van de veertien gemeenten in de afgelopen twee jaar sprake van (beschuldigingen van) integriteitschendingen die begaan waren door gemeenteambtenaren dan wel het college van burgemeester en wethouders. In één van de gemeente vond er tijdens dit onderzoek een rechtszaak plaats over een gemeentemedewerker die (eventueel) niet-integer had gehandeld. In één ander gemeente was er nog een integriteitsonderzoek bezig. Noodzakelijk is te vermelden dat in deze integriteitskwesties nog niet bewezen is of het daadwerkelijk om een integriteitschending betreft. De aantijgingen dan wel beschuldigingen van integriteitschending resulteerde wel in veel (lokale) media aandacht.

23

Gemeentelijk integriteitsbeleid

In de semi-gestructureerde interviews is aan de respondenten de eerste vraag gesteld hoe binnen hun gemeente het integriteitsbeleid is vormgegeven. De respondenten verwezen daarbij eerst naar de formele kaders. Zo zei men onder meer het volgende:

“Ja, we hebben hier, net als in andere gemeente, gewoon een integriteitprotocol en dat betekent als je aangesteld wordt je een handleiding dan krijgt aangereikt.” (respondent 1, p. 3).

Ook werd vaak gewezen op het uitvoeren van formeel integriteitsbeleid, bijvoorbeeld door een respondent die zei:

“Op zich komt integriteitsbeleid op twee manieren terug in deze gemeente. Aan de ene kant heb je de formele kant; al je regels zoals ambtseed/beloften.” (respondent 4, p. 21).

Bij het uitvoeren van het formeel integriteitsbeleid werd door de respondenten veelal teruggegrepen op het afleggen van de ambtseed en/of ambtsbelofte als een formele activiteit binnen het gemeentelijke integriteitsbeleid (respondent. 1, p. 3; respondent 2, p. 9; respondent 6, p. 33). Zo zei men:

“Iedere gemeente in Nederland zal natuurlijk een foldertje integriteit hebben, en het is hetzelfde met de ambtseed en ambtsbelofte.” (respondent 7, p. 39).

Naast dat formele kader rondom het gemeentelijke integriteitsbeleid, achten respondenten het informele kader veel belangrijker. Zo zei men:

“Regelingen maken is makkelijk, maar ze ook levend houden in een organisatie is lastiger. Daarbij zijn de vragen hoe zorg je ervoor dat medewerkers het gesprek aangaan over integriteit en dilemma‟s bespreekbaar maken. Dat is iets wat nu actueel is omdat in de gemeentelijke organisatie een integriteitschending heeft voorgevallen.” (respondent 8, p. 44).

Een belangrijke activiteit binnen dat informele kader is volgens de respondenten het gesprek voeren over integriteit(dilemma‟s) en de bewustwording over integriteit (respondent 6, p. 33; respondent 9, p. 50;). Onder meer het volgende werd hierover opgemerkt:

“Vaak is integriteit niet een keuze tussen goed en fout, maar ligt het vaak genuanceerd. Wat we vaak doen in zulke kwesties is dat we ten eerste met elkaar intern het gesprek aangaan.” (respondent 4, p. 21).

Wat betreft de online vragenlijst is aan de respondenten de vraag gesteld hoe zij het kennisniveau van hun medewerkers over het gemeentelijke integriteitsbeleid beoordelen. De drie respondenten beoordeelden de kennis van hun medewerkers over het gemeentelijke integriteitsbeleid als goed. Daarbovenop beoordeelden twee respondenten de kennis van hun medewerkers over het gemeentelijke integriteitsbeleid als zeer goed.

24

Het begrip integriteit

Vervolgens is aan de respondenten gevraagd wat zij onder integriteit verstaan. Veelal koppelden de respondenten de omschrijving van integriteit aan het handelen van de gemeenteambtenaar. Zo zei men het volgende:

“Zorgvuldig omgaan met je eigen handelingen, met de belangen van gemeente, van andere, met informatie, met privacy. Het gaat erom dat je bewust bent dat je werkt voor en in een gemeenschap” (respondent 8, p. 45).

In het definiëren van het begrip integriteit werd ook gewezen op het kunnen afleggen van verantwoording over zijn of haar gedrag (respondent 4, p. 22; respondent 5, p. 29; respondent 7, p. 40).

“Wat mijn visie op integriteit is datgene doen waar je eigenlijk niet graag voor uitkomt, dus dingen doen die niet kunnen, die niet mogen; dingen doen waar je je voor schaamt.” (respondent 2, p. 9).

Respondenten waren daarnaast van mening dat het begrip integriteit ontzettend breed en vaag is (respondent 1, p. 4; respondent 7, p. 40). Wat de respondenten exact onder goed en fout verstaan vonden ze lastig te duiden. Zij waren van mening dat het afhing van de context en de situatie. Zo merkten men het volgende op:

“Mag je bijvoorbeeld drie kopietjes voor jezelf maken of mag je twintig kopietjes maken? Waar zit die grens. Die is er gewoon niet. Dat vind ik zo interessant bij integriteit. Het vraagstuk is zo persoonlijk waardoor individueel de meningen verdeeld zijn. Uiteindelijk moet je gewoon open en transparant zijn. Voor mij is integriteit dat grijze gebied.” (respondent 2, p. 10).

Het begrip beleidsvrijheid

Daaropvolgend is aan de respondenten de vraag gesteld wat onder beleidsvrijheid wordt verstaan. De respondenten relateerden beleidsvrijheid aan de ruimte om van regelgeving af te kunnen wijken of de plek waar geen regels zijn en zeiden onder meer het volgende:

“Ik definieer dat als de plek waar geen regels zijn. Daar zal je dus je eigen expertise voor moeten gebruiken.” (respondent 3, p. 17).

Bovendien merkte een aantal respondenten op dat beleidsvrijheid op verschillende wijze kan worden toegepast en dat het geen gestroomlijnd en vast proces kent. Zo merkten respondenten het volgende op:

“Dat je niet een vaste procedure met een vaste uitkomst hoeft te doorlopen, maar dat je een soort interpretatieruimte hebt. Je kan met het besluit naar links, naar het midden of naar rechts gaan. Feitelijk heb je binnen bepaalde kaders het mandaat om zelfstandig besluiten te nemen.” (respondent 8, p. 45).

Tot slot viel bij het definiëren van het begrip beleidsvrijheid op dat in de omschrijving beleidsvrijheid gerelateerd werd aan vertrouwen. Men zei het volgende:

“Het heeft met het woord vertrouwen te maken. Een organisatie geeft heel veel vrijheid om dingen te doen en om dingen te laten en dat wordt gebaseerd op vertrouwen. Geloven dat daar iemand oprecht goed mee omgaat en ruimte die ze krijgen om dingen te doen. Dat vind ik beleidsvrijheid.” (respondent 2, p. 10).

25

Integritisme

Aan de respondenten werd de vraag gesteld of ze hedendaags niet vinden dat het begrip integriteit al dan niet teveel wordt opgerekt. Op de vraag antwoordden de respondenten verdeeld. Zo waren de respondenten 1 t/m 5, 7 9 van mening dat hedendaags integriteit te snel wordt bijgehaald. Zo zei men :

“Wat je in de recente zaak ziet is dat integriteit onnodig wordt bijgehaald. Naar mijn mening is dit veel te snel. Vaak wordt je al veel te snel veroordeeld door de omgeving. Ik ben daarom van mening dat eerst naar de feiten door een onafhankelijke persoon moet worden gekeken, waarna het oordeel van integriteitschending komt. Want te snel het woord integriteit zorgt ervoor dat de persoon onnodig en te snel persoonlijk wordt aangevallen.” (respondent 1, p. 8).

Tot slot waren de respondenten 6 en 8 van mening dat integriteit helemaal niet te breed wordt opgerekt en daarmee te vaak onnodig wordt gebruikt. Zo merkte één van de respondenten het volgende op:

“Nee ik heb niet het gevoel dat het begrip integriteit niet te breed wordt gedefinieerd.” (respondent 6, p. 38).

De relatie bepaalde typen beleidsvrijheid en bepaalde typen integriteitschendingen

Vervolgens is aan de respondenten de vraag gesteld of bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren aan bepaalde typen integriteitschendingen kan worden gerelateerd. Een aantal respondenten waren van mening dat bepaalde typen beleidsvrijheid en bepaalde typen integriteitschendingen met elkaar te maken. Zo vonden de respondenten op hoofdlijnen dat beleidsvrijheid een risico en een versterkende factor vormt voor het ontstaan van integriteitschendingen (respondent 3, p. 16; respondent 6, p. 34). Zo zei men:

“Ja zeker, ik denk dat het wellicht een risico kan vormen. (respondent 9, p. 51)”. “In die situatie die ik net benoemde heeft beleidsvrijheid een versterkende factor op integriteitschendingen, maar het hoeft niet zo te zijn.

Daarentegen waren respondenten van mening dat beleidsvrijheid en integriteitschendingen niet met elkaar te relateren is (respondent 4, p. 23).

“Geen, ik denk juist wat anders. […]. Wat je vaak ziet is dat, ongeacht hoe groot of klein de beleidsvrijheid is, medewerkers regelmatig de rand gaan opzoeken.” (respondent 1, p. 5).

Een aantal respondenten merkte op dat bij het ontstaan van typen integriteitschendingen het breder gaat dan beleidsvrijheid. Het volgende werd hierover opgemerkt:

“Dat lijkt zo te zijn, maar eigenlijk is dat niet zo. […] het is wel makkelijker te achterhalen en te herleiden dat iemand niet-integer handelt zonder beleidsvrijheid, maar dat is een afgeleide redenatie. Die klopt niet helemaal, want dan gaat het niet om de beleidsvrijheid op zichzelf, maar om de traceerbaarheid van jouw handelingen.” (respondent 5, p. 30).

26 Aansluitend op het vorige citaat werd gewezen dat de bewustzijn van de medewerker veel sterker kan resulteren in het vertonen van niet-integer gedrag (respondent 2, p. 10; respondent 8, p. 45). Zo merkte men het volgende hierover op:

“[…] het gaat breder dan alleen beleidsvrijheid. Het gaat om de bewustzijn van de medewerker en ook om de privé-omstandigheden van de medewerker. Daarbij vind ik dat de vrijheid niet één-op-één gerelateerd kan worden aan typen integriteitschendingen.” (respondent 7, p. 41).

Nadat op hoofdlijnen de relatie beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren en integriteitschendingen was besproken, werd aan de respondenten gevraagd of bepaalde typen beleidsvrijheid van gemeenteambtenaren een relatie heeft met bepaalde typen integriteitschendingen. Per type beleidsvrijheid werd aan de respondent gevraagd of deze een oorzaak vormt bij het ontstaan van typen integriteitschendingen. Indien het antwoord ja was, werd daarbij specifiek gevraagd welk bepaald type(n) van integriteitschendingen dan ontstond. De relatie tussen de bepaalde typen van beleidsvrijheid en bepaalde typen integriteitschendingen wordt in de aankomende paragrafen uiteengezet.

Beleidsinstructies

Het eerste type van beleidsvrijheid betrof beleidsinstructies. In de online vragenlijst is gebleken dat drie respondenten niet weten of beperkte dan wel onduidelijke beleidsinstructies een oorzaak vormt voor het ontstaan van typen integriteitschendingen. Eén respondent gaf aan geen oorzaak te zien tussen de beperkte of onduidelijke beleidsinstructies en bepaalde typen integriteitschendingen. Tot slot gaf één respondent aan een beperkte oorzaak te zien tussen beleidsinstructies en de typen integriteitschendingen.

Naast de online vragenlijst, is in de semi-gestructureerde interviews aan de respondenten de vraag gesteld of beperkte of onduidelijke beleidsinstructies leidt tot bepaalde typen integriteitschendingen. De respondenten 2 t/m 8 waren van mening dat beperkte of onduidelijke beleidsinstructies niet zou moeten leiden tot typen integriteitschendingen. Er wordt hierover onder meer het volgende opgemerkt:

“Uiteindelijk is het iemands bewust keuze om de integriteit te schenden. Ongeachte te regels. Iemand kan bijvoorbeeld ook regels aan zijn laars lappen.” (respondent 2, p. 13).

Daarentegen waren de respondenten 1 en 9 van mening dat beperkte of onduidelijke beleidsinstructies wel leidt tot bepaalde typen integriteitschendingen. Volgens respondent 1 (p. 6) zou het type verspilling en wanprestaties ontstaan. Respondent 9 (p. 51) zei het volgende:

“Ik ben dan ook van mening dat beperkte of onduidelijke beleidsinstructies leidt tot typen integriteitschendingen. Je komt dan heel gauw uit op dubieuze giften aannemen.”

Wat betreft de online vragenlijst gaven drie respondenten aan niet te weten of beperkte dan wel onduidelijke beleidsinstructies een oorzaak vormt voor het voorkomen van typen integriteitschendingen. Eén respondent gaf aan geen oorzaak te zien tussen de beperkte of onduidelijke beleidsinstructies en de typen integriteitschendingen. Tot slot gaf één respondent

27 aan een beperkte oorzaak te zien tussen beleidsinstructies en het voorkomen van integriteitschendingen.

Informatie van ambtenaren

De vorm van beleidsvrijheid betrof de informatiepositief van de gemeenteambtenaar. Daarbij is de vraag in hoeverre de gemeenteambtenaar beschikt over exclusieve informatie en zou beschikking over exclusieve informatie leiden tot bepaalde typen integriteitschendingen. De respondenten 1 t/m 9 merkten op dat dit type van beleidsvrijheid niet leidt tot bepaalde typen integriteitschendingen. Daarbij gaven die respondenten aan dat binnen hun gemeentelijke organisaties gemeenteambtenaren niet beschikking hebben over exclusieve informatie. Ten alle tijden vindt er interactie plaats met directe collega‟s. Hierdoor beschikt geen van de medewerkers over volledige (exclusieve) informatie en resulteert het volgens de respondenten ook niet in typen integriteitschendingen. Zij zeiden onder meer het volgende hierover:

“De tijd is echt voorbij dat één iemand één issue doet. Er bestaat niet meer in deze tijd dat één iemand van alles weet. Je hebt altijd verschillende collega‟s nodig.” (respondent 7, p. 41).

In de online vragenlijst gaven twee respondenten aan niet te weten of de exclusieve informatiepositie een oorzaak vormt voor de typen integriteitschending. Daarnaast gaven twee respondenten aan dat de exclusieve informatiepositie een beperkte oorzaak vormt voor de typen integriteitschendingen. Eén respondent gaf aan geen oorzaak te zien tussen de exclusieve informatiepositie en typen integriteitschendingen.

Doeleinden van de ambtenaar

Het derde type van beleidsvrijheid betrof in hoeverre gemeenteambtenaren zelfstandig eigen doeleinden kunnen opstellen en nastreven. De respondenten 1 t/m 3, 5, 6, 8 en 9 gaven aan dat gemeenteambtenaren als individu beperkt zijn in het opstellen en nastreven van doeleinden. Voornamelijk vindt het opstellen daarvan plaats in samenspraak met het bestuur of directe collega‟s. Daarbovenop veronderstelden die respondenten dat dit type niet leidt tot bepaalde typen integriteitschendingen. Het opstellen en nastreven van eigen doeleinden speelt geen rol. Men merkte het volgende hierover op:

“Je deelt je werk en je inhoud met je collega's. Je kan niet als een solist te werk gaan.” (respondent 6, p. 36).

Daarentegen waren de respondenten 4 en 7 van mening dat gemeenteambtenaren binnen hun gemeente de mogelijkheid hebben om eigen doeleinden zelfstandig op te stellen en na te streven. Respondent 4 vond echter dat hierdoor geen typen van integriteitschendingen ontstaan, terwijl respondent 7 wel vond dat lichtere vorm van typen integriteitschendingen ontstaan. Deze respondent was mening dat de omgangsvormen met collega‟s door dit type onder druk komt te staan. Zo zei men het volgende:

“In deze gemeente komt het nog wel regelmatig voor dat medewerkers eigenstandig doelen bepalen en nastreven. […] Ik denk aan de lichtere vorm van typen integriteitschendingen. Daarbij denk ik aan het bewust of onbewust je collega‟s buitenspel zetten om je eigen doeleinden na te streven. Naar mijn inziens ontstaat het typen negatieve omgangsvormen met collega‟s.” (respondent 7, p. 46).