Branden blussen zonder brandweer
De zoektocht naar een rapid reaction force voor de Verenigde
Naties vanaf 1945
Naam: Mark van der Meulen Studentnummer:5934117 Adres: mark.vandermeulen@student.uva.nl Begeleider: C. Klep Datum: 15-7-2014
Inhoudsopgave
Inleiding...1
Hoofdstuk 1: 1945-1990...7
1.1 De eerste stappen naar een interventiemacht...7
1.2 De consequenties van de Koude oorlog...11
1.3 Complicaties van stand-by overeenkomsten binnen de
krijgsmacht...12
Hoofdstuk 2: 1990-1995...16
2.1 Ambitie en genocide...16
2.2 De hoogtijdagen van rapid reaction...19
2.3 Nederlandse en Canadese research...21
2.4 De onuitvoerbaarheid van ambitie...25
Hoofdstuk 3: 1995-2010...29
3.1 SHIRBRIG...29
3.2 De problemen van SHIRBRIG...34
3.4 Multilaterale troepen, rapid reaction en westerse bereidheid
...36
3.3 Brahimi rapport: Licht aan de horizon?...38
3.4 Blik op de toekomst...41
Conclusie...44
Literatuurlijst...49
Inleiding
“The United Nations is the only fire brigade in the world that has to wait for the fire to break out before it can acquire a fire engine.” – Oud Secretaris-Generaal Kofi Annan1
In 2009 kwam er een einde aan het Deens geleide Multinational Standby High Readiness Brigade for UN Peace Operations (SHIRBRIG) initiatief. Dit experiment, geïnitieerd door de Deense regering en gesteund door meerdere middle powers als Canada en Nederland, werd in 1996 opgestart om de
Verenigde Naties een snel inzetbare troepenmacht te geven voor vredesmissies. In 2000 werd SHIRBRIG operationeel verklaard. Doch, ondanks enkele succesvolle missies, ging het initiatief als een nachtkaars uit en werd op 30 juni 2009 een einde gemaakt aan alle operationele activiteiten.
Vredesmissies nemen een bijzondere plek in binnen de Verenigde Naties. Ondanks dat de term 'vredesmissies' in het Handvest van de
Verenigde Naties in geen enkele vorm terugkomt, worden dit soort missies heden ten dage tot één van de belangrijkste taken van de Verenigde Naties gerekend. Sinds de eerste succesvolle vredesmissie onder de vlag van de VN (United Nations Emergency Force, oftewel UNEF I in 1956) zijn er 69 vredesmissies uitgezonden, variërend van toezichtmissies bij verkiezingen tot aan het beveiligen van een bufferzone tussen twee partijen.2
Deze missies zijn in verschillende mate succesvol te noemen.
Echter, een gemeenschappelijk probleem waarmee deze missies kampen is de trage ontplooiing van de vredestroepen. Al sinds de oprichting van de VN faalt de organisatie bij het snel en adequaat interveniëren in
crisissituaties. De Engelse oud onder Secretaris-Generaal Shashi Tharoor beschreef in 1996 al de heersende problemen bij de ontplooiing van
vredesmissies: “The fire breaks out, the aldermen on the Security Council agree that it needs to be put out and the fire chief is then sent out to hire firemen, rent fire trucks, find hoses of the right length, and look for sources of water to put into them - while hoping that, by the time he has what he needs, the house will not have burned down and there will
1 http://www.un.org/en/peacekeeping/issues/military.shtml, 5-7-2014. Laatste update 5-7-2014. 2 Gebaseerd op cijfers uit 2013. List of peacekeeping operations 1948-2013. Te vinden op:
still be enough survivors to rescue.”3
SHIRBRIG was het eerste initiatief om de VN te voorzien van een snelle interventiemacht dat in de praktijk werd gebracht. Het was
geenszins het eerste theoretische initiatief. Al sinds de oprichting van de VN wordt er gezocht naar de mogelijkheden om de VN van een sterke vuist te voorzien. De archieven herbergen tientallen rapporten en voorstellen voor zowel staande troepenmachten als wel stand-by troepen ten behoeve van de VN, doch heeft de organisatie nog altijd niet de beschikking over een staande interventiemacht. Het doet de vraag rijzen waarom het na al die jaren nog nooit gelukt is om één van deze
initiatieven succesvol uit te voeren. Waarom lukt het de Verenigde Naties niet om een troepenmacht te formeren of een systeem op te zetten waarin vredestroepen snel kunnen worden uitgezonden naar crisisgebieden? Deze vragen staan centraal in dit onderzoek.
Allereerst is het belangrijk om af te bakenen waar het over gaat als we het over termen als peacekeeping en rapid reaction hebben. Zoals ik hierboven al vermeldde is de term vredesmissies of peacekeeping niet terug te vinden in het Handvest van de Verenigde Naties. Het is een bedachte term die aan zeer veel verschillende missies toegekend kan worden. Zoals oud militair adviseur Indar Jit Rikhye het stelde:
“Peacekeeping […] had been made to mean whatever those applying it have wished it to mean.”4 In de algemene zin van het woord is peacekeeping een
techniek gebruikt door, maar niet gelimiteerd aan, de Verenigde Naties om gewapende conflicten te beheersen of op te lossen.5 Vredesmissies zijn
niet door de VN uitgevonden. Al voor de oprichting van de organisatie zijn er missies te vinden waarin internationale troepenmachten werden uitgezonden naar gebieden om daar de vrede te bewaren.6
In 1993 identificeerde de Britse diplomaat Marrack Goulding zes verschillende soorten peacekeeping missies. Ten eerste is er de
preventive deployment. In dit type missie worden op verzoek van een bedreigde partij vredestroepen ingezet voordat een gewapend conflict daadwerkelijk kan ontstaan. De troepen moeten voornamelijk een
afschrikwekkende rol dienen. Het tweede type is de traditional
3 Shasi Tharoor, 'The changing face of peacekeeping', in: Barbara Benton e.a ed., Soldiers for peace (New York
1996), 220.
4 Indar Jit Rikhye, Michael Harbottle en Bjorn Egge, The thin blue line. International peacekeeping and its future
(New Haven en Londen 1974), 10.
5 Marrack Goulding, 'The evolution of peacekeeping', International affairs 69 no. 3 (Juli 1993), 452. 6 Zie bijvoorbeeld de Nederlandse missie naar Albanië in 1914.
peacekeeping. Deze missies worden vaak na een conflict ontplooid. Hun functie bestaat voornamelijk uit het creëren van een situatie waarin vredesonderhandelingen mogelijk zijn. Dit door middel van onder andere het waken over een staakt-het-vuren, toezicht houden op terugtrekkende troepen en het patrouilleren van gedemilitariseerde stroken.7
Het derde type zijn operaties die het implementeren van afgesloten akkoorden en regelingen tussen twee of meerdere voormalig, strijdende partijen moeten ondersteunen. Het takenpakket komt bijna overeen met de taken binnen traditional peacekeeping, ware het niet dat vredestroepen hier ook actief zijn in het opbouwen van het land zelf. Naast het toezien op staakt-het-vurens en bufferzones, moeten ze ook beschikbaar zijn voor het trainen van nieuwe troepen, het monitoren van eerlijke verkiezingen en informatieverstrekking voor de gewone bevolking van het land.8
Type vier zijn volgens Goulding operaties die het vervoer van humanitaire hulp in een crisisgebied moeten beschermen. Dit type missie wordt ingezet als er gevaar is voor humanitaire hulptroepen of als het deze troepen onmogelijk wordt gemaakt hun werk adequaat uit te voeren. Het vijfde type neigt volgens Goulding meer naar peace-enforcement dan peacekeeping. In dit type operaties treedt de VN op in failed states, oftewel landen waarin het centrale gezag is ingestort of volledig
verdwenen. Door middel van vredessoldaten moet het land weer bij elkaar worden gebracht en opgebouwd worden.9
Het laatste type missie dat Goulding identificeerde, ondanks dat deze in 1993 nog nooit was voorgekomen, was de inzet van vredestroepen om een gedwongen staakt-het-vuren af te dwingen. Hoe Goulding dit voor ogen had beschrijft hij in het artikel: “ The mandate would be analogous to peacekeeping in that the parties would agree to the initial deployment of the force and the force would act impartially in enforcing the agreed arrangements. But it would differ from peacekeeping in that the force could open fire in situations other than self-defence, for example to silence guns that persisted in violating the ceasefire.”10 Voorlopig werd
er nog afgezien van dit soort missies. Men vreesde dat bij het gebruik van excessief geweld het conflict nog verder zou kunnen escaleren.
Sommige van bovenstaande, zo niet alle, types peacekeeping operaties zijn gebaat bij een snelle ontplooiing. Doch, zoals ik al
7 Goulding, 'Evolution of peacekeeping', 456-457. 8 Ibidem, 456-457.
9 Ibidem, 457-459 10 Ibidem, 459-460.
eerder vermeldde, is de werkelijkheid vaak anders. Het is hier dat het vraagstuk over een rapid reaction force de intrede doet. Rapid reaction is binnen nationale krijgsmachten en internationale organisaties als de NAVO een beproefd en veelgebruikt instrument. In principe omhelst het begrip alle eenheden die, naar geldende militaire maatstaven, binnen een zeer korte periode ingezet kunnen worden voor verschillende doeleinden. Zo kent de NAVO bijvoorbeeld het Allied Rapid Reaction Corps (ARRC, inzetbaar binnen vijf tot dertig dagen) en de Europese Unie heeft EUROFOR, een eenheid opgebouwd uit manschappen van vier landen uit de Europese Unie. De eenheden staan op stand-by en kunnen op ieder gewenst moment ingezet worden. De Veiligheidsraad en de Verenigde Naties streven al sinds de oprichting van de organisatie naar soortgelijke troepen om zo nog beter te kunnen voldoen aan het immense veld dat peacekeeping
beslaat.
Dit onderzoek begon in de eerste plaats als een onderzoek naar de evolutie van het idee voor een VN-interventiemacht. Hoe was er in de laatste zeventig jaar gedacht en geschreven over dit onderwerp? Mijn initiële gedachte was een zakelijke beschrijving van de geschiedenis van het onderzoek naar nationale en multilaterale stand by troepen ten
behoeve van de Verenigde Naties. Maar in de loop van het onderzoek werd duidelijk dat de vraag niet moet zijn hoe er over dit plan is nagedacht. Interessanter is om te kijken welke problemen in de geschiedenis te herkennen zijn. Zijn er bijvoorbeeld door de jaren heen gelijksoortige problemen te identificeren of is het probleem geëvolueerd uit problemen in voorgaande decennia?
Breed, historisch onderzoek naar dit onderwerp is niet grootschalig aanwezig. Onderzoeken van de VN zelf beperken zich tot research naar individuele initiatieven, maar plaatsten deze nog nooit in een groter en historisch perspectief. In een verklaring van de VN voor het ontbreken van een staande interventiemacht wordt het probleem bij de financiering van de troepen gelegd: “A standing reserve sounds logical, but it would be immensely costly to have a force of several thousand people on
permanent standby. It would require training, accommodating, feeding, etc. and then might not even be used. Although it takes time, it is much more practical to generate the military personnel once the go-ahead has been given.”11
Doch voor een gedegen verklaring voor het ontbreken van een interventiemacht ten behoeve van de VN, is een verklaring als
bovenstaande niet afdoende. Zij mag misschien dienen als argumentatie waarom heden ten dage een troepenmacht als deze niet mogelijk is, doch voor verschillende tijdsperiodes zijn verschillende argumenten nodig om dit fenomeen te verklaren. In dit onderzoek wil ik betogen dat in de laatste zeventig jaar drie verschillende periodes zijn te herkennen in het onderzoek naar rapid reaction forces. Voor elk van deze periodes zijn verschillende problemen te vinden die het onmogelijk hebben gemaakt een rapid reaction force voor de Verenigde Naties op te richten. Het
ontbreken van een rapid reaction force voor de VN is het gevolg van verschillende en bepalende gebeurtenissen in de geschiedenis.
Eerdere historische onderzoeken naar dit onderwerp hebben de
neiging zich te richten op slechts één pion in het probleem. Onderzoeken hebben het ontbreken van een rapid reaction force bij de VN
achtereenvolgens gewijd aan politieke onwil tot aan het slecht
functioneren van de VN Veiligheidsraad aan toe.12 Naar mijn mening kan de
schuld echter niet gelegd worden bij één hoofdschuldige, maar moet er gekeken worden naar de wisselwerkingen tussen de verschillende niveaus die bij peacekeeping missies betrokken zijn.
Dit onderzoek bestaat uit drie hoofdstukken en is chronologisch opgebouwd. Elk hoofdstuk is opgebouwd volgens dezelfde systematiek. Allereerst wordt er een historiografisch kader geschetst van de
voorstellen die in de besproken tijdsperiode zijn gepubliceerd en die hadden moeten bijdragen aan de creatie van een rapid reaction force of aan de snellere inzet van peacekeeping-missies. Vervolgens wordt
nagegaan welke problemen er zijn die de VN beperken in de zoektocht naar een rapid reaction force. Welke reacties zijn er binnen de Verenigde Naties, de nationale overheden, de krijgsmachten en andere relevante organisaties geweest op de plannen. Welke rol spelen verschillende niveaus in de mislukking van de aanbevelingen in de laatste zeventig jaar? Hoe is de Veiligheidsraad omgegaan met de vele onderzoeken die zijn verschenen? Welke bezwaren hebben nationale overheden aangetekend op de plannen? En wat zijn precies de historische problemen die het opzetten van zo'n rapid reaction force met zich meebrengen voor nationale legers?
12 Council for a Livable World Education Fund, ‘Developing a rapid deployment capability: an old idea for troubled
times en Vaughan Lowe e.a ed., The United Nations Security Council and war. The evolution of thought and
Hoofdstuk één omhelst de periode tussen 1945-1990. Deze periode kenmerkt zich door een wisseling in hoge ambitie net na de Tweede Wereldoorlog tegenover een ietwat pessimistisch standpunt als de Koude Oorlog op zijn hoogtepunt is. In hoofdstuk twee staat de periode tussen 1990 en 1995 centraal. De val van de Muur en het einde van de Koude Oorlog brengt hernieuwd optimisme binnen de Verenigde Naties en de international gemeenschap. Het zijn de hoogtijdagen van het onderzoek naar rapid reaction forces en levert uiteindelijk zelfs een werkbaar initiatief op: SHIRBRIG.
Dit initiatief eist de aandacht op in hoofdstuk drie, dat de
periode na 1995 beslaat. In dit hoofdstuk wordt allereerst beschreven hoe SHIRBRIG was opgebouwd en welke doelen het voor ogen had. Ook wordt kort ingegaan op de verschillende missies waarin SHIRBRIG is ingezet. Ten slotte wordt er nog aandacht besteed aan de neergang van het onderzoek naar rapid reaction forces. Hier wordt onder andere aandacht besteed aan het Brahimi-rapport en het recent verschenen non-paper A new partnership agenda: Charting a new horizon for UN peacekeeping. Dit in 2009
verschenen onderzoek is voorlopig het laatste wapenfeit in het onderzoek naar rapid reaction forces ten behoeve van de VN.
Hoofdstuk 1: 1945-1990
1.1 De eerste stappen naar een interventiemacht
Het einde van de Tweede Wereldoorlog betekende het begin van de Verenigde Naties als organisatie. Op 26 juni 1945, slechts enkele weken na de
Duitse overgave, werd in San Francisco door 51 landen het Handvest van de Verenigde Naties ondertekend. Het handvest, het resultaat van de United Nations Conference on International Organisation, leverde de
grondbeginselen op waarop de Verenigde Naties in de komende jaren zou worden opgebouwd.
Het handvest levert in negentien hoofdstukken zowel de regels voor lidstaten als wel de opbouw van de complete organisatie. Opvallend en ambitieus zijn de artikelen te noemen die binnen hoofdstuk VII (Action with respect to threats to the peace, breaches of the peace and acts of aggression) vallen. De dertien artikelen binnen het hoofdstuk
reflecteerden de wens van de Verenigde Naties om een militaire macht tot hun beschikking te hebben om crisissen te bezweren.
Dat er in de begindagen van de VN al werd gedacht over de
mogelijkheid tot een snelle interventiemacht bewijst artikel 43: “All Members of the United Nations, in order to contribute to the maintenance of international peace and security, undertake to make available to the Security Council, on its call and in accordance with a special agreement or agreements, armed forces, assistance, and facilities, including rights of passage, necessary for the purpose of maintaining international peace and security.“13
Doelstelling van het artikel was om lidstaten aan te moedigen om troepen en materiaal beschikbaar te maken aan de Veiligheidsraad waarmee deze adequaat zou kunnen reageren op schendingen van de vrede en andere crisissituaties.14 Via speciale afspraken zouden nationale overheden de
kans krijgen om aan te geven welke troepen zij beschikbaar wilden stellen aan de Veiligheidsraad en onder welke criteria zij deze beschikbaar
zouden stellen.15
De eerste pogingen om de doelstellingen van artikel 43
13 Charter of the United Nations, Hoofdstuk VII, Artikel 43.
14 Patrick A. McCarthy, 'Building a reliable rapid-reaction capability for the United Nations', International
Peacekeeping 7:2 (2000), 141.
15 David J. Scheffer, 'United nations peace operations and prospects for a standby force', Cornell International Law
werkelijkheid te maken kwamen al in 1946. In december moedigde de
Algemene Vergadering aan de mogelijkheden van artikel 43 te onderzoeken om zo een stabiele basis te geven voor ontwapening in de wereld: “The General Assembly, regarding the problem of security as closely connected with that of disarmament, recommends the Security Council to accelerate as much as possible the placing at its disposal of the armed forces mentioned in Article 43 of the Charter”.16
In de navolgende twee jaar vergaderden de afgevaardigden van de permanente leden van de Veiligheidsraad regelmatig over het onderwerp. Er werden aanbevelingen gedaan en schattingen gemaakt van beschikbare
troepen, maar concrete plannen werden niet op tafel gelegd.17
Uiteindelijk leverde artikel 43 niet de resultaten op waarop men gehoopt had.18 Ondanks dat de onderhandelingen niks opleverden, gaven ze wel het
startschot tot een discussie over de mogelijkheden tot een VN-interventiemacht.
De voorstellen ontwikkelden zich in de volgende jaren op twee verschillende lijnen. Allereerst werden er voorstellen gedaan voor een staand rapid reaction force. Dit zou betekenen dat een vredesmacht onder de directe controle van de VN zou komen te staan en ten alle tijde
oproepbaar zou zijn. Over de samenstelling van dit soort troepen is, zoals hieronder beschreven zal worden, verschillend gedacht. Doch moest het allemaal leiden tot effectiever ingrijpen door de VN. Naast deze plannen ontstonden er plannen die stand-by overeenkomsten promootten. Binnen deze plannen zouden nationale legers en overheden troepen op oproepbasis beschikbaar stellen aan de VN. Echter, de controle over de troepen zou in handen blijven van de nationale overheden en dus onder nationaal commando.
De belangrijkste woordvoerder voor een staand VN-leger was de
toenmalige Secretaris-Generaal Trygve Lie. Lie, overtuigd van de noodzaak van een interventiemacht, was zich ervan bewust dat het vormen van een troepenmacht volgens artikel 43 zeer moeilijk zou worden en begon andere mogelijkheden te onderzoeken. In juni 1948 maakte hij zijn bevindingen bekend in een speech op de universiteit van Harvard: “It is possible that a beginning could be made now through the establishment of a
comparatively small guard force, as distinct from a striking force. […]
16 Resolutie 41 van de Algemene Vergadering, paragraaf 7, december 1946.
17 Trygve Lie, In the cause of peace (New York 1954), 95-97. Zie ook hoofdstuk 1.2. 18 Scheffer, 'United Nations peace operations', 650. V
Such action would strenghten the United Nations, because it would add to the ability of the organization to exert its authority.”19
Een maand later ging Lie dieper in op zijn visie voor een UN Guard Force als alternatief voor de troepen die in artikel 43 worden genoemd: “I have under study proposals for the creation of a small United Nations Guard Force which could be recruited by the Secretary-General and placed at the disposal of the Security Council and the General Assembly. Such a force would not be used as a substitute for the forces contemplated in Articles 42 and 43. It would not be a striking force, but purely a guard force.”20 De troepenmacht zou volgens Lie een non-militair karakter
krijgen en bestaan uit ongeveer achthonderd manschappen, waarvan driehonderd op permanente basis en een reserve van vijfhonderd man.21
In zijn memoires schrijft Lie dat zijn plannen “widespread public interest and discussion” aantrokken en dat er “preliminary consideration from the Member governments” was.22 Ondanks Lie's optimisme leverden ook
deze plannen geen duidelijk resultaat op. De Sovjet-Unie liet al snel merken dat het tegen een VN interventiemacht zou zijn als deze buiten de exclusieve macht van de Veiligheidsraad geplaatst zou worden. Pogingen van Lie om de Sovjets te overtuigen van het vredelievende karakter van de te creëren troepenmacht waren tevergeefs. Echter, ook aan de westerse kant waren twijfels over Lie's UN Guard. De VS, Groot-Brittannië en
Frankrijk zagen alle drie geen heil in de plannen en richtten zich liever op de herbewapening van West-Europa om de dreiging van de Sovjet-Unie tegen te gaan.23
In 1952, aan het einde van zijn laatste termijn als Secretaris-generaal , deed Lie één laatste poging om een troepenmacht ten behoeve van de VN te creëren. Naar aanleiding van de acties in Korea, waarin de Verenigde Naties actief militaire steun leverde aan Zuid-Korea, opperde hij het idee om een UN Legion te rekruteren. In de visie van Lie zouden ruim 50.000 tot 60.000 manschappen zich vrijwillig aanmelden om getraind te worden voor VN-missies.24 Doch de plannen waren zeer slecht uitgewerkt
en werden uiteindelijk nauwelijks in overweging genomen door de
19 Lie, In the cause of peace, 98.
20 Trygve Lie, Annual report of the Secretary-General on the work of the organization, 1 July 1947-June 1948 (New
York 1948), xvii-xviii.
21 Andrew W Cordier en Wilder Foote (ed.), Public papers of the Secretaries-General of the United Naties vol 1. (New
York en Londen 1969), 173-174.
22 Lie, In the cause of peace, 99. 23 Cordier, Public Papers, 186. 24 Cordier, Public Papers, 472-473.
Veiligheidsraad en de Algemene Vergadering. De doodsteek voor de voorstellen was de aanstelling van Dag Hammarskjöld, die verklaarde voorlopig geen verder onderzoek te willen doen naar de plannen.25 Twee
jaar na zijn aftreden zou Lie schrijven dat de tijd nog niet rijp was voor zijn voorstellen en dat hij het falen van de Veiligheidsraad in deze periode als een gemiste kans zag om de invloed van de VN te versterken.26
Hammarskjöld had geen interesse in een staand leger, maar
onderzocht wel hoe het inzetten van peacekeeping missies sneller kon werken. Zo schreef hij in 1959 23 verschillende lidstaten aan met het verzoek parate eenheden voor toekomstige VN-missies op stand-by te houden.27 Het grootste gedeelte van de eenheden zou moeten bestaan uit
vrijwillige soldaten. Gehoopt werd dat voornamelijk mannen die hun dienstplicht erop hadden zitten zich zouden aanmelden voor dit soort troepenmachten. Het commando van deze troepen zou moeten bestaan uit officieren en specialisten uit de staande, nationale legers. Elke vrijwilliger zou een contract tekenen waarmee hij akkoord ging zich beschikbaar te houden voor dienst onder de vlag van de Verenigde Naties. Vrijwilligers zouden geen keus hebben waar ze naartoe werden uitgezonden of wanneer.28 Hier moet overigens wel vermeld worden dat de stand-by
overeenkomsten vrijblijvend waren. Landen behielden de mogelijkheid om per missie te bekijken of zij wilden meewerken.
Toch was het idee van een staand leger niet helemaal afgeschreven. Aangespoord door het succes van de eerste vredesmissie, UNEF I, zochten voornamelijk denktanks en individuele onderzoekers naar mogelijkheden om de ad hoc methode van het rekruteren van troepen voor vredesmissies te transformeren naar een staand apparaat. Opvallend genoeg kwamen de eerste plannen uit de Verenigde Staten en waren ze bijna even ambitieus als optimistisch als de plannen van Trygve Lie. In 1957 publiceerde bijvoorbeeld het Carnegie Endowment for International Peace, een Amerikaanse denktank, een boek om een VN-macht te promoten.29 Hierop
25 Rapport van de Collective Measures Commitee, General Assembly Official Records 9e sessie, Annexes, Agendapunt
19. Uit: Adam Roberts, 'Proposals for UN standing forces: a critical history' in: Vaughan Lowe e.a. ed., The United
Nations Security Councial and war (Oxford 2010), 103.
26 Lie, In the cause of Peace, 99.
27 Christ Klep en Richard van Gils, Van Korea tot Kabul. De Nederlandse militaire deelname aan vredesoperaties
sinds 1945 (Den Haag 2005), 50-51.
28 Larry L. Fabian, Soldiers without enemies. Preparing the United Nations for Peacekeeping (Washington 1971), 100. 29 Adam Roberts, 'Proposals for UN standing forces: A critical history' in: Vaughan Lowe e.a ed., The United Nations
Security Council and war. The evolution of thought and practice since 1945 (Oxford 2010), 104. Het boek hier
genoemd is William R. Frye, A United Nations peace force (New York en Londen1957). Frye promoot in dit boek, in naam van de Carnegie Endowment for International Peace, enkele van zijn eigen ideeën over hoe de VN een interventiemacht moet invullen. Hij komt tot de conclusie dat een kleine troepenmacht van rond de 8000 man het
voortbouwend publiceerden een jaar later twee Amerikaanse advocaten, Grenville Clark en Louis B. Sohn, een raamwerk waarmee de VN zou kunnen werken. Ook hier lag de focus op het rekruteren van vrijwilligers. De schattingen van Clark en Sohn waren even ambitieus als onrealistisch. Volledig ontplooid zou hun macht uit 200.000 tot 600.000 man bestaan met een reserve van ruim 1,2 miljoen.30
Vanuit de nationale overheden was er echter nauwelijks draagvlak voor dit soort wilde plannen. De plannen werden als niet realiseerbaar bestempeld in een periode van hoge spanningen tussen de twee
grootmachten. Wel toonden verschillende landen interesse om
overeenkomsten te sluiten met de VN om stand-by troepen te leveren. De Algemene Vergadering nam deze voorstellen wel in behandeling, maar in de praktijk bleken ze een stuk moeilijker uitvoerbaar te zijn.31
Desalniettemin plaveiden ze wel de weg voor de proposities die gedaan worden als de Koude Oorlog ten einde loopt.
1.2 De consequenties van de Koude oorlog
Het onvermogen van de Verenigde Naties om in deze beginjaren van de organisatie een staande interventiemacht of een rapid reaction force te creëren, kan voornamelijk worden toegeschreven aan de wurggreep die de Koude Oorlog op de internationale gemeenschap had. De Veiligheidsraad was in deze jaren hopeloos verdeeld en kon dus geen besluit nemen over de mogelijkheden van een rapid reaction force. De impasse die ontstond door de spanningen tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie en hun
bondgenoten, maakte de organisatie vrijwel vleugellam. De problemen die voortkomen uit de Koude Oorlog concentreren zich voornamelijk op een algeheel wantrouwen tegen de organisatie en de lidstaten.
Dit kan het best geïllustreerd worden door de werkzaamheden van de Military Staff Committee (MSC). Dit comité, bestaande uit militaire afgevaardigden van de permanente vijf leden van de Veiligheidsraad, was in het leven geroepen om de Veiligheidsraad te adviseren en te assisteren in alle vraagstukken betreffende de militaire benodigdheden om de
internationale vrede te bewaren.32 Vanaf eind 1945 vergaderden zij over
beste bij de doelstellingen van de VN zou passen.
30 Roberts, 'Proposals for UN standing forces', 104. en Grenville Clark en Louis B. Sohn, World peace through world
law (Cambridge 1958) 300.
31 Zie hiervoor hoofdstuk 1.3
de mogelijkheden van de implementatie van artikel 43.
Op 13 februari 1947, ruim dertien maanden na de start van het onderzoek, vroeg de Veiligheidsraad om een rapport over de bevindingen van het MSC. De resultaten van het rapport illustreerden hoe verdeeld de Veiligheidsraad al was in deze eerste jaren van de organisatie. Er was zeker een algeheel besef dat de permanente landen moesten gaan zorgen voor het grootste gedeelte van een eventuele VN-macht, maar de spanningen tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie in deze jaren zorgden ervoor dat de partijen het niet eens konden worden over hoe zo'n
VN-interventiemacht eruit zou komen te zien en hoeveel troepen elk land zou moeten gaan leveren voor zo'n macht.33 Het was het enige wapenfeit van de
MCS. Jaren later noemde Lie de MCS 'a symbol of disapointed hopes which are not dead, but have been put aside for a better day'.34
Naast deze meningsverschillen is er simpelweg ook een groot wantrouwen naar de mede-lidstaten toe te bemerken. Alhoewel er een
algemene consensus binnen de Verenigde Naties was dat een rapid reaction force de organisatie ten goede zou komen, was er bij alle landen
wantrouwen hoe zo'n instrument ingezet zou kunnen worden. Geen van de landen zat erop te wachten dat een VN-leger de eigenbelangen van het land zou kunnen dwarszitten.35 Het is hier dat de zoektocht naar een staande
rapid reaction force in een paradoxale situatie terecht komt, waar het nog altijd niet is uitgekomen. Alhoewel de lidstaten samen de Verenigde Naties vormen, vertrouwen zij de organisatie en de andere lidstaten niet goed genoeg om enige militaire macht uit handen te geven. De noodzaak en de voordelen van een staande rapid reaction force worden erkend door de lidstaten, doch eigenbelang weerhoudt hen ervan om dit probleem lossen en daadwerkelijk een staande troepenmacht te creëren.
1.3 Complicaties van stand-by overeenkomsten binnen de krijgsmacht
Het waren echter niet alleen de plannen voor een staande rapid reaction force die complicaties opleverden. Ook de voorstellen betreffende de stand-by rapid reaction forces blijken in deze periode moeilijkuitvoerbaar te zijn. Doch dit heeft slechts zijdelings te maken met de fall-out van de Koude Oorlog. De problemen die deze plannen onmogelijk
33 Lie, In the cause of peace, 96-97.
34 Ibidem, 97. Heden ten dage is het MSC nog altijd een dood orgaan 35 Fabian, Soldiers without enemies, 61.
maken liggen vooral in de samenstelling van de nationale legers in de eerste veertig jaar na de Tweede Wereldoorlog.
De stand-by plannen die door Hammarskjöld tijdens zijn aanstelling als Secretaris-Generaal werden voorgesteld waren, in tegenstelling tot de huidige stand-by overeenkomsten, zeer gericht op het individu. In het idealistische beeld van de Secretaris-generaal zouden dienstplichtigen het ideaal van een wereld zonder oorlog delen en daarbij het nut van vredesmissies in gaan zien. Tijdens of na hun dienstplicht zouden ze zich beschikbaar kunnen stellen om hun expertise die ze op hadden gedaan
tijdens hun diensttijd, te gaan gebruiken voor de VN.36
Dat dit voorstel in de praktijk een ander resultaat opleverde dan Hammarskjöld had bedacht, bewees het Nederlandse leger en de debatten voorafgaande de inzet van het leger in Libanon tijdens de United Nations Interim Force in Lebanon (UNIFIL). Nederland was één van de landen die door Hammarskjöld werd benaderd voor stand-by overeenkomsten. De
Nederlandse regering, en dan voornamelijk de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken Joseph Luns, zag wel heil in deze samenwerking met de Verenigde Naties. Allereerst zag Luns in peacekeeping een manier om kleinere conflicten niet te laten escaleren. Hierdoor werd het risico verkleind dat de NAVO zich moest inzetten en kon dit bondgenootschap zich richten op de dreiging uit de Sovjet-Unie. Ten tweede zag Luns in
peacekeeping een manier om het imago van Nederland in de Derde Wereld weer op te poetsen na de moeizaam verlopen dekolonisatie van Indonesië en Nieuw-Guinea. Ten slotte zag Luns peacekeeping als een manier om
Nederland weer op het internationale toneel te zetten. Door
vredessoldaten in te zetten zou Nederland bewijzen dat het nog altijd een factor was in de wereld.37
De visie van Luns werd echter gepareerd door de krijgsmachtdelen. Voornamelijk de Koninklijke Landmacht zag zich genoodzaakt zich tegenover dit plan te stellen, immers het grootste gedeelte van vredesmissies zou worden opgevuld door infanterie. De landmacht had in deze tijd al een nijpend tekort aan beroepspersoneel. In principe konden dienstplichtigen uitgezonden worden, doch werd er de voorkeur gegeven aan vrijwilligers onder deze dienstplichtigen. De landmacht betwijfelde echter of er genoeg
36 Het is leuk om te zien dat dezelfde idealistische opvatting in 1993 nog altijd leven bij mannen als Brian Urquhart die
in zijn plan voor een VN vrijwilligersleger schrijft: “There can be little doubt that there would be more than enough volunteers from around the world for an elite peace force of this kind. Thousand of men and women would apply”.
vrijwilligers konden worden gevonden voor zo'n vrijwilligersmacht.38
Toch zette Luns zijn plan door. In 1963 bood hij de VN een
contingent van 300 mariniers aan. Dit zou binnen 24 uur ingezet kunnen worden. Dit werd, na lang gesteggel binnen het Ministerie van Defensie en de departementen van Defensie en Buitenlandse Zaken, in 1965 uitgebreid met 300 extra mariniers, enkele patrouilleschepen, een F-27
transportvliegtuig, drie Alouette II-helikopters en ten slotte een zelfstandig pantserinfanteriebataljon en een geneeskundige compagnie. Plotsklaps was Nederland de grootste leverancier aan de stand-by forces. Dienstplichtigen konden bij hun waarschuwingsoproep aangeven of zij
ingedeeld wilden worden bij deze onderdelen en dus beschikbaar zouden zijn voor VN-missies.39 Wel behield de Nederlandse regering, als de
benodigde capaciteit niet gehaald kon worden, het recht om dienstplichtigen gedwongen uit te zenden.
Dit leverde problemen op toen in 1979 het pantserinfanteriebataljon daadwerkelijk uitgezonden moest worden naar UNIFIL. In de jaren zeventig had Nederland het stand-by aanbod laten versloffen en nu puntje bij paaltje kwam leken veel dienstplichtigen niet bereid te zijn te
vertrekken naar Libanon. Nader onderzoek wees uit dat velen zich voor het pantserinfanteriebataljon hadden aangemeld uit praktische redenen. De standplaats van het bataljon was namelijk dicht bij de eigen
woonplaats.40 Uiteindelijk tekenden driehonderd dienstplichtigen bezwaar
aan tegen hun uitzending naar Libanon.
Soortgelijke problemen als in Nederland tijdens UNIFIL zijn onder andere ook te vinden in Denemarken en Noorwegen.41 Het voorbeeld van het
Nederlandse leger illustreert hoe moeilijk het is om nieuwe VN-missies snel uit te voeren als dienstplichtigen zijn betrokken. De samenstelling van de nationale legers ten tijde van de Koude Oorlog maakte de stand-by overeenkomsten, zoals deze waren voorgesteld door Hammarskjöld, voor zowel nationale overheden als de krijgsmachten niet onwerkbaar, maar wel onnodig gecompliceerd. Vanwege de problemen die de inzet van
dienstplichtigen met zich meebrengen, is het stand-by concept in deze jaren geen werkbaar concept voor rapid reaction. Het stand-by plan van
38 Ibidem, 56-57. 39 Ibidem, 60-64. 40 Ibidem, 74.
41 Fabian, Soldiers without enemies. 94-117. Uitzondering in dit geval is Zweden, dat naar schatting ruim 30.000
vrijwilligers uitzond onder de vlag van de VN. Doch dit zijn dienstplichtigen die al naar een bestaande vredesmissie werden gezonden.
Hammarskjöld reflecteert niet de realiteit van de krijgsmacht in de eerste veertig jaar na de Tweede Wereldoorlog. Pas nadat de dienstplicht in veel westerse landen wordt afgeschaft of opgeschort worden deze
overeenkomsten pas een instrument waarmee rapid reaction eventueel mogelijk zou kunnen zijn.
Hoofdstuk 2: 1990-1995
2.1 Ambitie en genocide
In 1970 was er door de Algemene Vergadering voor het laatst omgekeken naar artikel 43. Doch het einde van de Koude Oorlog bracht nieuw
optimisme binnen de Verenigde Naties om de doelstellingen van het artikel te realiseren. Dit optimisme werd voor het eerst uitgesproken door
toenmalig Secretaris-generaal Boutros Boutros-Ghali in het in 1992 gepubliceerde rapport An Agenda for Peace: “In these past months a
conviction has grown, among nations large and small, that an opportunity has been regained to achieve the great objectives of the Charter – a United Nations capable of maintaining international peace and security, of securing justice and human rights and of promoting, in the words of the Charter, "social progress and better standards of life in larger freedom.”.42
Alhoewel An Agenda for Peace geen daadwerkelijke voorstellen
leverde voor staande of stand-by troepenmachten, dacht Boutros-Ghali wel na over de toekomst van vredesoperaties en de mogelijkheden tot het
implementeren van artikel 43. In de visie van Boutros-Ghali zou militaire interventie gebruikt worden als laatste redmiddel wanneer alle
diplomatieke opties zouden falen. De te creëren troepenmacht zou
voornamelijk moeten dienen als een methode om potentiële agressors af te schrikken “since [they] would know that the Council had at its disposal a means of response.”43 Wel besefte hij dat er een limiet zat aan de
mogelijkheden van zo'n troepenmacht: “Forces under Article 43 may perhaps never be sufficiently large or well enough equipped to deal with a threat from a major army equipped with sophisticated weapons.”44
Boutros-Ghali voorzag dat dit soort troepen niet in de nabije
toekomst voorhanden zouden zijn, maar adviseerde de Veiligheidsraad om na te denken over de mogelijkheden van zulke troepenmachten. Mocht de
troepenmacht wel in actie komen, dan zou de missie van deze peace
enforcement troops zijn om te reageren op openlijk geweld. De manschappen zouden worden ingezet om toe te zien op wapenstilstanden en deze, wanneer het staakt-het-vuren werd gebroken, eventueel met middelen die buiten het
42 Boutros Boutros-Ghali, An Agenda for Peace; Preventive diplomacy, peacemaking and peacekeeping, Report of the
SG Pursuant to the Statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31 january 1992 (New York 1992) paragraaf 3.
43 Boutros-Ghali, An Agenda for Peace, par. 43. 44 Ibidem, par 43.
klassieke peacekeeping vielen herstellen. Deze soorten troepen zouden zwaarder bewapend zijn dan normale peacekeeping troepen. De troepenmacht zou moeten bestaan uit manschappen die zich vrijwillig hadden aangemeld en zouden vervolgens een speciale training krijgen binnen hun nationale krijgsmacht.45
Deze focus op vrijwilligers was ook terug te zien in het plan van Brian Urquhart, onder Secretaris-Generaal van de VN, in zijn in 1993 gepubliceerde artikel 'For a UN volunteer military force' in the New York review of books. Aangemoedigd door het nieuwe optimisme van de VN, het succes van VN missies in Namibië en de Golanhoogten en de explosieve groei van VN-missies na 198746 vond hij de tijd rijp om het plan van
Trygve Lie voor een UN Legion een nieuw leven in te blazen.
Het artikel was een antwoord op het veranderende karakter van de conflicten waarmee de VN te maken kreeg in de eerste jaren na de Koude Oorlog. De conflicten aan het begin van de jaren negentig evolueerden van interstatelijk naar intrastatelijke conflicten. De lichtbewapende VN-troepen ondervonden problemen in deze crisisgebieden variërend van overvallen tot aan beschietingen door non-gouvernementele milities.47
Bijkomend probleem was ook de schijnbare tegenzin waarmee sommige lidstaten troepen leverden voor peacekeeping missies. Volgens Urquhart was de na 1992 escalerende burgeroorlog in Bosnië een typisch voorbeeld hoe internationale organisaties faalden in zulke situaties: “Above all, the tragedy of Bosnia has shown that international organizations are not able to deal effectively, and when neccessary forcefully, with violent and single-minded factions in a civil war. […] The Bosnians Muslims, among others, have paid a terrible price, and the credibility and relevance of international organizations are dangerously diminished.”48
De oplossing voor deze problemen lag volgens Urquhart, net zoals bij Lie, bij een troepenmacht gerekruteerd uit vrijwilligers waarbij de lidstaten slechts een ondersteunende rol zouden spelen.49 De troepenmacht
zou niet de plaats innemen van de traditionele peacekeeping forces, maar een goed getrainde elite zijn. “Willing, if necessary, to fight hard to break the cycle of violence at an early stage in low-level but dangerous
45 Ibidem, par 44.
46 Ibidem, par 47. Tussen 1945 en 1987 werden slechts dertien missies erkend als VN-vredesmissies. Na 1987 werden
er in vijf jaar evenveel missies opgezet onder de vlag van de VN
47 Brian Urquhart, 'For a UN volunteer military force', New York review of books 10 juni 1993., 1-2. 48 Urquhart, 'Un Volunteer militairy force, 1.
conflicts, especially ones involving irregular militias and groups”, aldus Urquhart.50
De reactie op Urquharts artikel was overwegend positief.
Desalniettemin waren er alsnog kritiekpunten van verschillende auteurs op het ambitieuze plan van de oud onder Secretaris-Generaal. Velen richtten zich op de financiële basis van het plan. Volgens hen was een groots opgezet plan als dit niet op financieel vlak te realiseren door de
Verenigde Naties. Daarnaast spraken de criticasters hun twijfel uit over de inzetbaarheid en de legitimiteit van zo'n troepenmacht.51
Toch had Urquhart een punt betreffende de onwelwillendheid van de lidstaten om troepen te leveren. Hoe machteloos de VN daadwerkelijk stond in snel ontwikkelende crisissituaties bewees vervolgens de genocide in Rwanda. In 1994 werden in een periode van enkele maanden, na
hoogopgelopen spanning tussen Hutu's en Tutsi's, tussen de 507.000 en 1,2 miljoen Tutsi's vermoord en sloegen er nog meer op de vlucht.52 Grote
schuldige was volgens veel opiniemakers de VN, die het volgens hen had nagelaten in te grijpen bij de genocide.
De VN had in oktober 1993 al de hulpmissie United Nations
assistance mission for Rwanda (UNAMIR) ontplooid om toezicht te houden op de implementatie van de overeenkomsten van het Arusha-akkoord. Het hart van de 2548 uitgezonden manschappen bestond opvallend genoeg uit
Belgische soldaten. Normaal gesproken werden er geen troepen gerekruteerd uit de krijgsmacht van een voormalige kolonisator. De missie stond onder commando van de Canadese generaal Roméo Dallaire. Deze had in januari 1994 al gewaarschuwd voor een mogelijke escalatie van het conflict. Zijn verzoek voor versterkingen en nieuwe bevoorrading werd niet ingewilligd. Toen in april de eerste moorden begonnen was de onderbezette
VN-troepenmacht hulpeloos.53
Dallaire zou zich na de terugtrekking van UNAMIR ontwikkelen als één van de grootste critici inzake het optreden van de Verenigde Naties. Volgens hem had de genocide gestopt kunnen worden als er meer troepen waren ingezet toen de nood hoog was: “UNAMIR could have saved the lives
50 Ibidem, 2.
51 Zie ook hoofstuk 2.4, Lee H. Hamilton e.a., 'A UN volunteer military force – Four views', New York review of
books 24 juni 1993 (New York 1993). 1-4 en Robert Oakley, 'A UN volunteer force – The prospects', New York review of books 15 juli 1993 (New York 1993) 1-9.
52 Maria van Haperen, 'De genocide in Rwanda, 1994', in: Maria van Haperen e.a ed., De Holocaust en andere
genociden, een inleiding (Amsterdam 2012, 113. Cijfers berusten op schattingen van de VN en de Rwandese
regering.
of hundreds of thousands of people. As evidence, with the 450 men under my command during this interim, we saved and directly protected over 25.000 people and moved tens of thousands between the contact lines. What could a force of 5000 personnel have prevented?”54
De gebeurtenissen van Rwanda lokten een globale reactie uit en bracht het onderzoek naar de mogelijkheden van een stand-by troepenmacht in een stroomversnelling. Onder andere Hans van Mierlo, toenmalig
minister van Buitenlandse Zaken, sprak zich kritisch uit over het
functioneren van de VN en de lidstaten en riep de leden op om te zoeken naar oplossingen: “If the deployment of a brigade could have prevented the indiscriminate slaughter of many hundres of thousands, what then prevented us from doing so? […] The reason for our inaction was neither lack of means nor time. The reason was that under the circumstances no government was prepared to risk the lives of its citizens.”55 Het
resultaat van deze schaamte over het falen van de VN zou uiteindelijk meerdere grote onderzoeken opleveren over de mogelijkheden van een rapid reaction force.
2.2 De hoogtijdagen van rapid reaction
Tot Rwanda hadden de Veiligheidsraad en, in het algemeen, de Verenigde Naties altijd vertrouwd op een ad hoc systeem voor het rekruteren van vredessoldaten. Lidstaten werd verzocht om troepen stand-by te houden voor eventuele missies, maar deze afspraken werden niet formeel gemaakt. De gebeurtenissen van Rwanda gaven aan hoe fragiel dit systeem van losse stand-by overeenkomsten daadwerkelijk was. Toen de nood hoog was, waren de noodzakelijke troepen niet beschikbaar. Geen van de negentien landen die hadden aangegeven om troepen op stand-by te houden reageerde op het dringende verzoek van de Veiligheidsraad om op een korte termijn troepen naar Rwanda te sturen.56
De eerste reactie met eventuele oplossingen voor dit probleem kwam van de Secretaris-generaal zelf. In 1993 was Boutros-Ghali al begonnen met het creëren van een duidelijker systeem voor stand-by overeenkomsten. Door de gebeurtenissen van Rwanda werd het opzetten van dit systeem
versneld. Het United Nations Standby Arrangements System (UNSAS) zou
54 Speech Roméo Dallaire uit: Roberts, 'UN Standing Forces', 108.
55 Speech Hans van Mierlo, Algemene vergadering, 49e sessie, 27 september 1994.
56 Boutros Boutros-Ghali, Supplement to an agende for peace: Position paper of the SG on the occasion of the fiftieth
moeten leiden tot de versnelde inzet van vredestroepen. Lidstaten konden formeel aangeven in welke mate zij mee wilden werken aan toekomstige vredesmissies. Ook kon worden aangegeven hoe lang de reactietijd zou zijn. De overeenkomsten beperkten zich niet alleen tot militair personeel, maar omhelsde ook civiel personeel en materieel.57
Naast een versnelde inzet van troepen, zou UNSAS ook nog andere doelen moeten dienen. Allereerst zou het de VN een duidelijk overzicht leveren van de mogelijkheden van de verschillende lidstaten. Ten tweede zou het het plannen, trainen en voorbereiden van troepen voor zowel de VN als de lidstaten moeten vergemakkelijken. Ten derde betekende het voor de VN een groter bestand waaruit troepen gerekruteerd konden worden. En ten slotte werd gehoopt dat een formeel stand-by systeem zou leiden tot een verhoogde participatie van lidstaten.58
Echter, de overeenkomsten met de lidstaten waren nog altijd conditioneel en zouden niet de snel inzetbare troepen opleveren die Boutros-Ghali in An Agenda for Peace voor ogen had gehad. Het onderzoek uit 1992 had sowieso bij lange na niet de gewenste resultaten of de gehoopte reactie opgeleverd. Nog altijd waren de plannen van artikel 43 niet geïmplementeerd en was het nog niet mogelijk gebleken om peace enforcement troops te rekruteren en deze adequaat in te zetten. Na de gebeurtenissen van Rwanda kwam de Secretaris-generaal daarom in januari 1995 met een aanvulling voor zijn in 1992 gepubliceerde rapport An agenda for peace.
Ook in dit supplement bleef Boutros-Ghali optimistisch en
ambitieus. Nadat zijn pogingen tot het creëren van peace enforcement troepen op niks waren uitgelopen, promootte hij in 1995 de oprichting van een rapid reaction force: “I have come to the conclusion that the United Nations does need to give serious thought to the idea of a rapid reaction force. Such a force would be the Security Council’s strategic reserve for deployment when there was an emergency need for peace-keeping troops. It might comprise battalion-sized units from a number of countries. These units would be trained to the same standards, use the same operating procedures, be equipped with integrated communications equipment and take part in joint exercises at regular intervals. They would be stationed in their home countries but maintained at a high state of readiness. The
57 H, Peter Langille, 'Conflict prevention: Options ofr rapid deployment and UN standing force', International
Peacekeeping 7:1 (2000), 229.
value of this arrangement would of course depend on how far the Security Council could be sure that the force would actually be available in an emergency. This will be a complicated and expensive arrangement, but I believe that the time has come to undertake it.”59
De reactie van de Veiligheidsraad op het supplement was niet volledig negatief, maar maakte duidelijk dat de raad toch liever de
bestaande overeenkomsten wou uitbreiden: “The Security Council shares the Secretary-General's concern regarding the availability of troops and equipment for peacekeeping operations. […], it encourages the Secretary-General to continue the study of options aimed at improving the capacity for such rapid deployment and reinforcement. The Council believes that the first priority in improving the capacity for rapid deployment should be the further enhancement of the existing stand-by arrangements.”60
Toch stond Boutros-Ghali niet alleen in zijn wens voor een rapid reaction force. Ondanks de opnieuw terughoudende reactie van de
Veiligheidsraad werd de roep voor een snel inzetbare vredesmacht overgenomen door verschillende nationale overheden. De reactie kwam voornamelijk uit de hoek van middelgrote mogendheden zoals Nederland en Canada. Ook deze voorstellen kwamen als een reactie op de genocide in Rwanda en waren voornamelijk korte termijn oplossingen voor de bestaande problemen.
2.3 Nederlandse en Canadese research
In april 1995 presenteerde een groep Nederlandse wetenschappers haar ideeën voor de creatie van een troepenmacht ten behoeve van de VN. De eerste stappen naar zo'n onderzoek waren in 1994 al gezet, maar pas in april van het volgende jaar werd het zogenaamde Non-paper for a UN Rapid Deployment Brigade gepubliceerd. In dit artikel promootten de
onderzoekers een volledig zelfvoorzienende rapid reaction force onder auspiciën van de Verenigde Naties, zoals deze ook al eerder was
voorgesteld door Brian Urquhart. De mogelijkheden van het nieuw
gecreëerde UNSAS moest volgens hen nog wel verder worden onderzocht, maar was in de tussentijd nog onvoldoende om te reageren op crisissituaties
59 Boutros-Ghali, Supplement to an Agenda, par 44.
60 Statement by the President of the Security Council, 22 februari 1995, UN doc. S/prst/1995/9. Adam Roberts,
'Proposals for UN standings forces: History, tasks and obstacles', in: Dick A. Leurdijk ed., A UN rapid deployment
die zeer snel in geweld konden escaleerden.61 Deze VN brigade zou de
oplossing zijn voor dit gat in het bestaande systeem van vredesoperaties en bovendien buiten de regels van artikel 43 vallen. De meerwaarde voor zo'n troepenmacht “would lie in its ability to serve as an adequate stop-gap measure when a crisis became imminent and deployment of international forces was required at very short notice”, aldus de denktank.62
De troepenmacht zou moeten bestaan uit personeel vanuit heel de wereld. De brigade moest het supranationale karakter van de Verenigde Naties gaan reflecteren. Rekrutering zou niet geschieden uit de
krijgsmachten van de lidstaten. De lidstaten zouden in dit plan de
functie van tussenpersoon hebben. Hierdoor moest het gegarandeerd worden dat slechts de meest geschikte manschappen werden toegelaten en de
brigade niet zou verworden tot een huurlingenleger voor zogenaamde 'soldiers of fortune'.63
Opvallend en vernieuwend was het brede en flexibele takenpakket dat de onderzoekers verbinden aan deze nieuw te vormen brigade. Zij zagen drie hoofdtaken voor de interventiemacht: allereerst moest de brigade preventief ontplooid kunnen worden. Dit hield volgens de onderzoekers in dat de brigade ingezet kon worden wanneer een crisis dreigde te
ontsporen. De inzet van de troepenmacht zou vervolgens moeten leiden tot het onschadelijk maken van de crisissituatie.64
Ten tweede moest de brigade in staat zijn om normale vredesmissies uit te voeren. Ze zou voornamelijk dienen als een tijdelijke
verkenningsmacht. Dit hield voornamelijk in dat zij de weg moesten
plaveien voor de grotere vredesmacht. Het zou worden ingezet enkele dagen na een beslissing van de Veiligheidsraad om een vredesmissie te
ontplooien. Dit zou de VN de tijd geven om geschikte manschappen te vinden voor de daadwerkelijke VN-missie.65 Nadat deze troepen waren
gevonden, kon de brigade zich terugtrekken uit het operatiegebied. Ten slotte moest de brigade kunnen dienen als geweld stoppende interventiemacht. Het karakter van deze interventiemissies kon, op basis
61 The Netherlands non-paper, 'A UN rapid deployment brigade. A preliminary study', in: Leurdijk, UN Rapid
deployment, Annex II, 76-77.
62 Netherlands non paper, 'UN Rapid deployment', 76.
63 Ibidem, 87-88. De onderzoekers nemen overigens niet compleet de mogelijkheid weg voor lidstaten om alsnog
troepen uit hun eigen krijgsmacht te leveren. Doch, zo waarschuwen ze, moeten de lidstaten er rekening mee houden dat de troepen zonder hun toestemming kunnen worden ingezet.
64 Ibidem, 78-79. Op wat voor wijze de soldaten deze taak moesten uitvoeren (vreedzaam of met dwingend geweld)
laten de onderzoekers in het paper jammer genoeg buiten beschouwing.
van het gegeven mandaat van de Veiligheidsraad, verschillen. Het minimale doel moest altijd het stoppen van het doden van hulpeloze burgers zijn: “Operations of this type could be described as humanitarian intervention or protection. In all cases the objective would be to nip an incipient crisis in the bud, while avoiding to become party to the conflict.”66
Naast deze drie hoofdtaken voorzagen de onderzoekers ook een verdere rol voor de brigade binnen humanitaire missies. Het kon worden gebruikt om humanitair personeel en konvooien te beschermen en, in het meest extreme geval, zelf snelle humanitaire hulp te bieden.
In september van hetzelfde jaar kwam ook de Canadese regering met een onderzoek over de rapid reaction forces. In het rapport Towards a rapid reaction capability for the United Nations levert de Canadese regering aanbevelingen aan de Verenigde Naties. In tegenstelling tot eerdere voorstellen van de Nederlandse regering of van individuele onderzoekers als Urquhart, zijn de voorstellen niet gericht op de
eventuele creatie van een staande troepenmacht, maar werd er voornamelijk gekeken hoe de de betrokken VN-organen opgebouwd moesten worden om een rapid reaction force mogelijk te maken.
Het voornaamste startpunt van de onderzoekers was het vraagstuk hoe de inzet van vredestroepen significant versneld kon worden binnen de bestaande afspraken van UNSAS. De onderzoekers identificeerden vier kernprincipes die volgens hen cruciaal waren om het idee van een rapid reaction force te laten slagen: ten eerste reliability om de reactietijd te versnellen en de effectiviteit van de vredesmissies te vergroten. Ten tweede quality, oftewel het principe dat het beter is een kleine eenheid snel te ontplooien dan een grote vredesmissies te traag in te zetten. Gerelateerd aan quality is effectiveness, waatbij het principe dat een te snelle, slecht uitgevoerde inzet vaak nog slechter is dan helemaal niet te reageren. En ten slotte cost-effectiveness, waar de onderzoekers ervan uitgingen dat het beter is om vroeg te reageren op crisissituaties
wanneer de situaties nog handelbaar zijn en beïnvloed kunnen worden van buitenaf. Bijkomend voordeel in deze situatie is dat de kosten van interventie laag worden gehouden.67
Vervolgens concluderen de onderzoekers dat zes componenten aanwezig moesten zijn binnen de VN om een een rapid reaction force te laten
66 Ibidem, 79.
67 Canada, Towards a rapid reaction capability for the United Nations: Report of the government of Canada (Ottowa
slagen:
1. Een vroegtijdig waarschuwingssysteem om de organisatie op de hoogte te stellen van een dreigend conflict.
2. Een effectief besluitvormingsproces om operaties op te zetten nadat het vroegtijdige waarschuwingssysteem melding had gegeven
3. Beschikbaar transport en infrastructuur
4. Logistieke ondersteuning tijdens de daadwerkelijke operatie 5. Ruime middelen ter financiering van de eenheid en de missies
6.
Goed getraind personeel68Om deze zes punten te bewerkstelligen deden de onderzoekers 26 aanbevelingen aan de VN variërend van simpele doelen als het verder uitdiepen van de stand-by overeenkomsten met lidstaten tot aan complete hervormingen van het financiële stelsel toe.69
De troepenmacht die de Canadese onderzoekers uiteindelijk voor ogen hadden was een interventiemacht van ruim 5.000 man personeel. De
manschappen zouden niet individueel gerekruteerd worden, maar gekozen worden uit de nationale legers van meewerkende lidstaten.70 Hiermee werd
voor het eerst afgestapt van het idee om de VN een staand leger te geven en werd er daarvoor in de plaats gekeken naar een raamwerk waarin
bestaande middelen zoals die waren voorgeschreven in UNSAS sneller konden werken.71
Om dit mogelijk te maken moesten er volgens de onderzoekers
significante hervormingen plaatsvinden op het operationele niveau van de Verenigde Naties. In het onderzoek werd het idee gepromoot van een
permanent hoofdkwartier voor snelle VN-interventietroepen “whose focus is the development of plans in accordance with political strategic
guidelines and tailored to the available tactical assets. As the
prospects of deployment neared, it would be charged with elaborating a mission concept of operations and advising the Secretary General on the nature of the mission mandate.”72
Wanneer het hoofdkwartier niet ontplooid was, zouden zijn taken
68 Canada, Towards a rapid reaction, 21-23. Een uitgebreidere uitleg van deze zes punten is te vinden in hetzelfde
onderzoek, pagina 25-35.
69 Ibidem, 67.71. 70 Ibidem, V.
71 Er wordt in het onderzoek wel melding gemaakt naar een staande politiemacht. Doch wordt dit idee voorlopig nog
afgedaan als niet haalbaar.
moeten liggen bij het schrijven en creëren van 'contingency packages'. Deze pakketten moesten handleidingen worden over hoe verschillende conflicten aangepakt moesten worden door de rapid reaction force. Het hoofdkwartier zelf zou moeten bestaan uit dertig tot vijftig personen en moest leiding kunnen geven aan een eenheid van tenminste 5.000 man die waren verzameld uit de legers van meewerkende lidstaten. Deze twee groepen zouden samenwerken in wat de onderzoekers het vanguard concept noemen. Dit concept moest in de komende jaren de meest cruciale innovatie worden binnen het raamwerk van peacekeeping.73
Het concept moest de verschillende niveaus van VN peacekeeping met elkaar verbinden. Binnen het concept zouden troepen in rustige periodes onder de controle blijven van nationale overheden. Doch, wanneer er beroep op ze werd gedaan, zouden ze onder operationeel commando komen te staan van de Secretaris-generaal. Wanneer ontplooid zouden ze opereren onder de operationele concepten die door het operationeel hoofdkwartier waren ontwikkeld. De troepen op de grond zouden werken volgens een 'first in, first out' principe. Dit betekende dat zij de weg zouden plaveien voor reguliere vredessoldaten en slechts een periode van drie tot zes maanden actief zouden zijn in het crisisgebied.74
Zowel het Nederlandse als het Canadese concept zouden, ondanks enkele positieve reacties, uiteindelijk niet operationeel worden. Wel leidde het gemeenschappelijke doel van beide concepten (het creëren van een rapid reaction force)na afloop van de vijftigste verjaardag van de VN tot een samenwerkingsverband tussen de twee landen, onder de naam
Friends of rapid deployment (FORD). Via dit samenwerkingsverband werd gepoogd het Canadese voorstel alsnog operatief te krijgen, doch ook deze pogingen waren maar matig succesvol. Wel hadden in de herfst van 1996 24 nieuwe landen zich verbonden aan het project.75 Het grootste gedeelte van
deze landen zou enkele jaren later ook actief verbonden zijn aan het voorstel dat in 2000 wel operatief verklaard werd: SHIRBRIG.
2.4 De onuitvoerbaarheid van ambitie
Het einde van de Koude Oorlog bracht een hoop nieuwe ambitie in het
73 Ibidem, 51.
74 Ibidem, 51-52. en McCarthy, 'Building a reliable rapid-reaction capability', 148.
75 Langille, 'Conflict prevention'. 225. De nieuwe landen waren: Argentinië, Australië, Bangladesh, Brazilië, Chili,
Denemarken, Egypte, Finalnd, Duitsland, Indonesië, Ierland, Jamaice, Japan, Jordanië, Maleisië, Nieuw Zeeland, Nicarague, Norwegen, Polen, Senegal, Zuid-Korea, Zweden, Oekraïne en Zambia
onderzoek naar rapid reaction forces ten behoeve van de VN. In de eerste paar jaren na de val van de Muur werden er zelfs weer plannen opgesteld die een creatie van een staande troepenmacht promootten of hernieuwd onderzoek naar de mogelijkheden van artikel 43 initieerden. De plannen van Brian Urquhart en het Nederlandse non-paper kwamen, elk in hun eigen vorm, met plannen voor een staande rapid reaction force. Doch deze
plannen werden, net zoals hun voorgangers in de jaren veertig en vijftig, afgeschoten. Zelfs in een post-Koude Oorlog situatie, waarin het
wantrouwen tussen het Westen en het Oosten afneemt, was er onvoldoende politiek draagvlak voor deze ambitieuze plannen.
Waar in de jaren veertig en vijftig voornamelijk zorgen waren wat een staande interventiemacht kon betekenen voor het eigenbelang van de staat, werden in het begin van de jaren negentig door nationale overheden vraagtekens geplaatst bij de daadwerkelijke uitvoerbaarheid van dit soort plannen. In reactie op het plan van Brian Urquhart schreef de
Australische minister van Buitenlandse Zaken Gareth Evans: “It would be great if the idea could fly, but I fear it will stay as grounded as its 1948 predecessor.”76
Op basis van de ervaring van de vredesmissies tijdens de Koude Oorlog wordt voornamelijk het doel en het nut van een staand VN-leger in twijfel getrokken. Commentaren op het Nederlandse voorstel en het
voorstel van Brian Urquhart spraken hun twijfel uit of een VN-leger daadwerkelijk vrede kon afdwingen. Eén van de commentaren meldde: “In peacekeeping and even more in peace-enforcement, there is always a danger that the UN force might become merely a reinforcement to the weaker side, discouraging it from coming to terms its opponent. It may therefore
discourage a lasting political solution.”77 Naast deze twijfel over het
nut van een staand VN-leger kwamen ook vraagstukken naar boven over de legitimiteit en voornamelijk de rules of engagement van zo'n
troepenmacht. Op welke basis zou een troepenmacht als deze enig overwicht hebben in een slepend en geweldadig conflict? Daarnaast vroegen veel critici zich af welk orgaan zou beslissen dat een interventie in een gewelddadig conflict noodzakelijk was?78 Zou de Veiligheidsraad het
commando voeren of kreeg de Algemene Vergadering ook nog een stem? Gevoed door de gebeurtenissen van de Koude Oorlog, werd
76 Hamilton, 'UN Volunteer Military Force – Four Views', 2. 77 Ibidem, 2.
voornamelijk getwijfeld of de Veiligheidsraad en de Algemene Vergadering wel effectieve organen waren om snelle beslissingen te nemen. De
structuur van de Veiligheidsraad, zowel de diversiteit van de leden als wel het bestaan van het vetorecht voor de permanente leden, zorgde niet voor een apparaat waarmee snelle militaire inzet mogelijk was.
Verschillende landen hebben verschillende interesses. Discussie hierover doet de mogelijkheid tot snelle beslissing geen goed. Ook twijfelen meerdere afgevaardigden, voornamelijke niet-Westerse lidstaten, over de onpartijdigheid van de Veiligheidsraad. Gevreesd werd dat de creatie van een staande rapid reaction force zou betekenen dat de leden van de
Veiligheidsraad al naar gelang nog gemakkelijker konden ingrijpen bij andere lidstaten.79
Duidelijk werd dat het sentiment van wantrouwen dat heerste naar elkaar tijdens de Koude Oorlog, was overgeslagen in een wantrouwen naar de Verenigde Naties als beslissend en militair orgaan. Zelfs een voorstel als het Canadese vanguard-concept werd uiteindelijk niet gerealiseerd. Onder leiding van Secretaris-generaal Boutros Boutros-Ghali werden nog wel pogingen gedaan om het Rapidly deployable mission headquarters (RDMHQ) te implementeren binnen het VN Secretariaat. Boutros-Ghali wist in 1995 voor elkaar te krijgen om het raamwerk voor RDMHQ op te zetten, maar dit viel al snel uit elkaar. Tijdens een bijeenkomst van FORD werd op 1997 het voorstel losgelaten. Volgens de vergadering was simpelweg het politieke draagvlak er niet voor zo'n instrument.80 Duidelijk werd dat
het overgrote deel van de lidstaten niet zaten te wachten op een daadkrachtig militair orgaan binnen de Verenigde Naties.
Door het ontbreken van een politiek draagvlak voor enig staand
rapid reaction orgaan binnen de Verenigde Naties werd in deze periode het onderzoek naar de mogelijkheden van rapid reaction de kant van de stand-by overeenkomsten van UNSAS op gedrukt. Echter, ook het UNSAS syteem had te lijden onder het veranderende karakter van conflicten aan het begin van de jaren negentig. De intrastatelijke conflicten worden gewelddadiger en vredestroepen krijgen te maken met non-gouvernementele facties die niet altijd het staakt-het-vuren accepteren.
UNSAS had een overzichtelijk instrument moeten worden dat de VN de mogelijkheid moest verschaffen om inzage te krijgen in de hoeveelheid troepen die beschikbaar waren voor vredesmissies. In plaats daarvan
79 Roberts, 'Proposals for UN Standing forces', 110.
zorgde het conditionele karakter van de overeenkomsten dat lidstaten eerder de kat uit de boom keken dan meteen troepen beschikbaar stelden. Zeker na de gebeurtenissen van Rwanda en Bosnië werden sommige landen huiverig om snel troepen beschikbaar te stellen aan de Verenigde Naties. Al snel werd duidelijk dat stand-by overeenkomsten nog lang niet
Hoofdstuk 3: 1995-2010
3.1 SHIRBRIG
Nadat de pogingen van FORD om het Canadese voorstel door de
Veiligheidsraad heen te krijgen waren mislukt, besloten de leden van dit samenwerkingsverband hun steun te geven aan een ander initiatief. In januari 1995 had de Deense regering, in navolging van de Nederlandse en Canadese regering, bekend gemaakt dat het een aantal landen had benaderd met het verzoek mee te werken aan een werkgroep met als doel de creatie van een multinationale rapid reaction force voor de VN. De oproep kwam in reactie op het falen van de VN tijdens de genocide in Rwanda.
Het SHIRBRIG voorstel kan gezien worden als een compromis tussen het Canadese vanguard-concept en het voorstel van de Nederlandse regering tot het oprichten van een permanente rapid reaction force voor de VN. Net zoals in het Nederlandse voorstel ging de werkgroep uit van een eenheid niet groter dan een brigade van grofweg 4000 tot en met 5000 man. Wel werd het idee voor een permanent beschikbare troepenmacht achterwege gelaten, doch waren enkele functies binnen de organisatie wel permanent. Ook stond de eenheid niet onder direct commando van de VN, maar hield zij zich in principe beschikbaar voor de taken die de VN opdroeg.
Meewerkende lidstaten hadden in principe troepen geoormerkt voor de brigade, maar konden per missie besluiten of ze hun medewerking zouden verlenen. Dit was binnen UNSAS ook al gebruikelijk, maar gehoopt werd dat door samenwerking lidstaten eerder bereid zouden zijn troepen te leveren. Ook werd besloten de missies die de brigade zouden uitvoeren te beperken tot alleen maar hoofdstuk VI missies. Hiermee werd het idee voor een geweld stoppende interventiemacht al meteen uitgesloten.81 Aansluitend op
het Canadese voorstel, zou SHIRBRIG moeten dienen als een eenheid die de weg moest plaveien voor reguliere vredestroepen. Idealiter zou de eenheid binnen vijftien tot dertig dagen volledig moeten kunnen ontplooien.
Uiteindelijk tekenden op 15 december 1996 zeven landen een
intentieovereenkomst waarin zij hun medewerking toonden en hun geloof in het SHIRBRIG plan uitspraken.82 Met deze intentieovereenkomst namen ook 81 Joachim Koops en Joahnnes Varwick, 'Ten years of SHIRBRIG, Lessons learned, development porspects and
strategic opportunities for Germany, GPI research paper series 11 (2008), 8-9.
82 Letter of Intent concerning cooperation on the multinational United Nations stand-by forces high readiness brigade
(15 december 1996). De eerste landen die de overeenkomst ondertekenden waren: Oostenrijk, Canada, nederland, Norwegen, Polen, Zweden en Denemark. Daarnaast waren Tsjechië, Finland en Ierland als waarnemers aanwezig.
