UNIVERSAL PERIODIC REVIEW, HET GROTE MENSENRECHTENEXAMEN VAN DE VN
Tessa Dopheide
De Universal Periodic Review (UPR) is een nieuw mechanisme dat is ingesteld door de Mensenrechten- raad van de Verenigde Naties, die in maart 2006 de Mensenrechtencommissie verving.1De UPR is het eerste instrument waarbij alle VN-landen elkaar over het gehele spectrum van mensenrechten in het binnenlands beleid bevragen en aanbevelingen doen op terreinen waar men verbetering gewenst acht. In april van dit jaar vond de eerste reeks van UPR-sessies plaats, waarbij Nederland op 15 april aan de beurt was. In deze bijdrage wordt het ontstaan van de UPR en de UPR-procedure beschreven.
Ook wordt een impressie gegeven van de Nederlandse sessie en wordt gereflecteerd op de eerste reeks van UPR-sessies.
1 Inleiding
De idee van een mechanisme waarbij landen structureel worden onderworpen aan toezicht op het gehele scala van mensenrechten is afkomstig van voormalig Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties, Kofi Annan. In diens toespraak tot de Mensenrechtencommissie op 7 april 2005 introduceerde hij de gedachte van een zogenaamde universal peer review. In een explanatory note bij zijn rapport getiteld ’In larger freedom: towards development, security and human rights for all’ lichtte Annan dit mogelijke nieuwe instrument nader toe.2Beschreven wordt dat de in te stellen Mensenrechtenraad als primaire taak zou moeten krijgen het evalueren van de naleving van internationale verplichtingen van staten op het gebied van mensenrechten.
Daartoe zou de raad moeten fungeren als een ‘chamber of peer reviews’, waarbij iedere lidstaat een periodieke review zou moeten ondergaan. Een grondbeginsel van dit mechanisme, aldus Annan, was het concept van public scrutiny, dat wil zeggen, de notie dat de wijze waarop lidstaten gevolg geven aan hun internationale verplichtingen op het gebied van mensenrechten door andere lidstaten beoordeeld zou moeten kunnen worden. Voorts was Annan van oordeel dat een dergelijke review het gehele spectrum van mensenrechten – oftewel zowel de burgerlijke en politieke rechten als de economische, sociale en culturele rechten – zou moeten bestrijken.
Het concept van een universal peer review paste goed in de bredere notie van een Mensenrechten- raad waarbij, in vergelijking met de Mensenrechtencommissie, de nadruk meer moest komen
Mr. T. Dopheide is wetgevingsjurist mensenrechten bij de Directie Wetgeving van het ministerie van Justitie.
Zij maakte deel uit van de Nederlandse UPR-delegatie. Dank is verschuldigd aan Nynke Wijmenga voor haar opmerkingen bij een eerdere versie van dit artikel.
1 VN Doc. A/RES/60/251. Zie ook M. Lourijsen & F. Wegman, ‘Hervormingen van de Verenigde Naties. Van Mensenrechtencommissie naar Mensenrechtenraad’, NJCM Bulletin 2006, p. 478-488.
2 VN Doc. A/59/2005/Add. 1 en titel.
te liggen bij het structureel monitoren van landen op het terrein van mensenrechten, en minder op de naming and shaming van landen door middel van het aannemen van resoluties.
De resolutie waarbij de Mensenrechtenraad werd ingesteld bevat het fundament van de Universal Periodic Review (de letter p stond dus niet langer voor ‘peer’). De Raad kreeg de opdracht om een dergelijke review in te stellen, die moest zijn gebaseerd op objectieve en betrouwbare informatie. Voorts zou de review betrekking moeten hebben op de uitvoering van iedere staat van de verplichtingen op het gebied van mensenrechten, op een wijze waarop verzekerd zou moeten worden dat alle staten op een gelijke wijze aan deze vorm van toezicht zouden zijn onderworpen. Centraal moest staan de samenwerking met de betrokken staat, gebaseerd op een interactieve dialoog. Tenslotte werd in de resolutie geëxpliciteerd dat deze vorm van toezicht een complementair karakter moest hebben ten opzichte van de reguliere verdragsrapportages aan de toezichthoudend comités bij de VN-mensenrechtenverdragen, en dat het die procedures niet moest dupliceren.
Tijdens de vijfde plenaire sessie van de Mensenrechtenraad werd gevolg gegeven aan deze opdracht en werd een resolutie aangenomen waarin het nieuwe UPR-mechanisme verder werd uitgewerkt.3
De documenten die, zo wordt bepaald in de resolutie, ten grondslag liggen aan een UPR- procedure zijn het VN-Handvest, de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, de mensenrechtenverdragen waar een betreffende staat partij bij is en de plechtige beloften (‘pledges’) die een staat heeft afgelegd. De hierboven beschreven beginselen, die reeds in het rapport van Kofi Annan waren neergelegd, kregen hun weerslag in de resolutie. Daaraan werd toegevoegd dat de UPR een constructief en niet-gepolitiseerd instrument dient te zijn. Daarnaast moet de UPR geen disproportionele last voor de betreffende staat opleveren en evenmin voor de Mensenrechtenraad zelf, ook met het oog op het belang voor de Raad om te kunnen blijven reageren op urgente gevallen van mogelijke schendingen van mensenrechten. Voorts moet in de UPR een genderperspecief worden geïntegreerd en moet met het niveau van ontwikkeling van het betreffende land rekening worden gehouden. Tenslotte dient de participatie van de belanghebbende organisaties (‘stakeholders’) te worden gewaarborgd, zoals non-gouvernemen- tele organisaties (NGO’s) en nationale mensenrechteninstituten.
De door de introductie van de UPR te bereiken doelstellingen worden ook in de resolutie genoemd. Naast het verbeteren van de mensenrechtensituatie in een land en het destilleren van de positieve ontwikkelingen en de uitdagingen daarbij, worden ook genoemd het delen van voorbeelden van goed beleid (‘best practices’) tussen staten en andere betrokkenen alsmede het versterken van technische ondersteuning van een staat, in overleg met die staat.
Tenslotte wordt in de resolutie bepaald dat een staat vierjaarlijks aan de UPR wordt onderwor- pen. Lidstaten én waarnemers (in casu de Heilige Stoel en de Palestijnse Autoriteit) komen tijdens hun lidmaatschap van de Mensenrechtenraad aan de beurt. Dat betekent dat er in totaal 194 sessies plaatsvinden in jaarlijkse cycli van 48 reviews.
2 Het UPR-proces: proces en actoren
3 VN Doc. A/HRC/RES/5/1, Institution-building of the United Nations Human Rights Council.
De basis van de bespreking wordt gevormd door documentatie afkomstig van drie actoren in het proces. Het land waarop de review betrekking heeft, de State under Review, wordt geacht minimaal zes weken voorafgaand aan de zitting een rapport in te dienen. Dit rapport mag maximaal twintig pagina’s omvatten. Verder maakt het Bureau van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens een compilatie van beschikbare informatie uit rapporten aan en conclusies van VN-verdragscomités en speciale procedures. Tenslotte moet door de Mensen- rechtenraad ook informatie van relevante stakeholders worden betrokken, mits die geloofwaar- dig en betrouwbaar is. Dit geeft non-gouvernementele organisaties (NGO’s) en nationale mensenrechteninstituten de mogelijkheid een schaduwrapportage in te dienen. De twee laatstgenoemde documenten beslaan ieder maximaal tien pagina’s. Deze informatie wordt door het Bureau van de Hoge Commissaris samengevat en bewerkt tot één document. Op de website over de UPR, een deelsite van de website van het Bureau van de Hoge Commissaris, zijn deze documenten beschikbaar in de officiële VN-talen.4
In september 2007, tijdens de zesde plenaire zitting van de Raad, werden de Richtlijnen met betrekking tot de nationale rapportages aangenomen.5 Daarin worden de elementen genoemd die onderdeel moeten zijn van een dergelijke rapportage. Ten eerste dient beschreven te worden hoe en als gevolg van welke vormen van consultatie informatie is vergaard voor het rapport. Ten tweede moet algemene informatie, vooral betreffende het mensenrechtelijke institutionele en normatieve kader, worden opgenomen. Een ander onderdeel is de beschrijving van de wijze waarop bevordering van mensenrechten on the ground plaatsvindt, inclusief het benoemen van bereikte doelen, best practices, uitdagingen en beperkingen en de wijze waarop het betreffende land die problemen van plan is te overwinnen plus prioriteiten die worden gesteld. Tenslotte moeten ook, voor zover aan de orde, de voorziene opbouw van capaciteit en behoefte aan technische assistentie benoemd worden. Last but not least dient beschreven te worden wat gedaan is om gevolg te geven aan de vorige review.
De UPR-sessie zelf vindt plaats in de UPR-Werkgroep. Deze werkgroep (W6) bestaat uit alle landen die op dat moment lid zijn van de Mensenrechtenraad en waarnemers. De samen- stelling van de deelnemende delegaties tijdens de werkgroep is vrij, maar bestaat in de praktijk uit leden van de verschillende permanente vertegenwoordigingen bij de VN. Ook de landen die geen deel uitmaken van de Mensenrechtenraad kunnen bij de sessies aanwezig zijn en spreektijd aanvragen. Ook relevante stakeholders, zoals mensenrechteninstituten en NGO’s, kunnen de bijeenkomst van de WG bijwonen, maar die hebben – ondanks verschillende pogingen daartoe van onder andere Nederland in onderhandelingen over de UPR-modaliteiten- geen spreektijd. De sessie wordt voorgezeten door de voorzitter van de Mensenrechtenraad en deze wordt ondersteund door het Bureau van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens. De sessie duurt drie uur. Daarvan is in totaal één uur beschikbaar voor de State under Review. De tijd wordt strak bewaakt; een grote klok telt terug op het moment dat de vertegen- woordiger van het betreffende land het woord neemt. Hetzelfde geldt voor de verschillende delegaties die het woord wensen te voeren. Leden van de Mensenrechtenraad hebben ieder drie minuten spreektijd, niet-leden twee. Daarbij kunnen delegaties vragen stellen en aanbevelin-
4 http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRmain.aspx. Ieder land heeft een eigen site.
5 VN Doc. A/HRC/DEC/6/102, Follow-up to Human Rights Council resolution 5/1.
gen doen. Het land waarop de review betrekking heeft kan de spreektijd naar eigen inzicht invullen en kan er bijvoorbeeld voor kiezen een interventie van een uur te houden, en pas na afloop, maar voor aanvang van de eerstvolgende plenaire zitting van de Mensenrechtenraad van de sessie schriftelijk alle vragen te beantwoorden.
Na afloop van de sessie wordt binnen zeer korte tijd een eerste concept van het rapport van de werkgroep opgesteld over het betreffende land. Het rapport heeft een beschrijvend karakter en bevat een samenvatting van de verschillende interventies, vragen en aanbevelingen.
Bij het opstellen van dit rapport is ook de trojka nauw betrokken, die bestaat uit vertegenwoor- digers van drie landen uit de Mensenrechtenraad. De samenstelling van iedere trojka wordt, met inachtneming van regionale spreiding, door loting bepaald. Het belangrijkste onderdeel van het rapport vormen de aanbevelingen. Deze vormen immers de basis voor de follow-up die een land moet geven aan de UPR en is daarmee ook de basis voor een volgende UPR-sessie vier jaar later. Alleen wanneer door een delegatie is geëxpliciteerd dat een aanbeveling wordt gedaan (door gebruik van de woorden ‘recommendation’ of ‘to recommend’) komt die als zodanig in het rapport. Doordat iedere sessie via webcast live en ook na de sessie kan worden bekeken, kan precies worden teruggezocht welke aanbevelingen zijn gedaan, en over welke onderwerpen bijvoorbeeld slechts zorgen zijn geuit maar niet ook een aanbeveling is gedaan.
Ook het land zelf wordt betrokken bij de totstandkoming van het rapport. Er zijn twee modali- teiten voor opname van de aanbevelingen in het rapport, afhankelijk van de wijze waarop het betreffende land op de aanbevelingen wenst te reageren. De eerste mogelijkheid is opname van een integrale lijst van aanbevelingen aan het slot van het rapport, met de toevoeging dat de State under Review nog zal toelichten welke aanbevelingen de steun van het land genieten.
De andere mogelijkheid is dat het land reeds aangeeft welke aanbevelingen het kan steunen.
Die aanbevelingen worden opgesomd aan het eind van het rapport en naar de aanbevelingen die niet de steun genieten van het land wordt slechts verwezen.
Iedere reeks van UPR-sessies wordt op werkgroepniveau afgerond door aanname van de verschillende rapporten. Vervolgens wordt in de eerstvolgende reguliere plenaire sessie van de Mensenrechtenraad het rapport definitief vastgesteld. Voorafgaand aan die sessie dienen landen die voor de eerste modaliteit kozen ten aanzien van de aanbevelingen, schriftelijk toe te lichten welke aanbevelingen wel en niet ondersteund worden. Voor ieder land is in de plenaire sessie een uur uitgetrokken. De State under Review heeft daarbij twintig minuten spreektijd. Evenveel tijd is ingeruimd voor vragen van andere delegaties. De laatste twintig minuten is ingeruimd voor NGO’s, die ieder twee minuten spreektijd hebben, met een maxi- mum van tien deelnemers. Na vaststelling van dit rapport is de UPR-sessie voor een betreffend land afgerond.
3 Verschillen met de reguliere rapportageverplichtingen
In de aanloop naar de totstandkoming UPR is een terugkerende vraag geweest wat de relatie kan en moet zijn tussen de UPR en de reguliere rapportageprocedures bij de VN-mensenrechten-
verdragen en bijbehorende protocollen.6Het is ook een van de vragen die de Minister van Buitenlandse Zaken voorlegde aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken bij de adviesaan- vraag over het VN-verdragssysteem voor de rechten van de mens.7Er is een aantal evidente verschillen tussen de beide procedures. Ten eerste worden aan de UPR alle VN-landen (plus de genoemde waarnemers) onderworpen, waar een procedure bij een verdragscomité alleen een verplichting is voor landen die partij zijn bij dat verdrag. De UPR biedt dan ook, in tegenstelling tot de reguliere procedures, de mogelijkheid om het niet ratificeren van verdragen en protocollen aan de kaak te stellen. Daarnaast is het karakter van de procedure anders. Waar bij verdragscomités gedetailleerde, artikelsgewijze rapportages worden ingediend met veel cijfermateriaal, schetst de UPR-rapportage, zoals gezegd, een globaal beeld van mensenrechten- bescherming in een bepaald land. Ook de sessies hebben een verschillend karakter. Van belang daarbij is dat bij de UPR landen elkaar bevragen en becommentariëren, terwijl bij de sessies bij de comités de dialoog wordt gevoerd met onafhankelijke deskundigen. Laatstgenoemde sessies zijn bovendien doorgaans een of twee dagen, waardoor een intensievere dialoog mogelijk is. Het verschil in samenstelling heeft ook zijn weerslag in de aanbevelingen. De concluding observations van verdragscomités worden bij consensus door het betreffende comité aangenomen, terwijl de UPR-aanbevelingen een bundeling van aanbevelingen van de betreffende landen zijn. Dat komt duidelijk tot uiting doordat in het rapport bij de aanbevelingen wordt aangege- ven welk land die aanbeveling doet. Tenslotte is de participatie van NGO’s verschillend. Hoewel NGO’s in beide procedures de mogelijkheid hebben om een schaduwrapportage in te dienen, hebben zij bij de UPR niet, zoals doorgaans bij de verdragscomités, een eigen sessie voorafgaand aan de reguliere sessie. Dat maakt het lobbyen voor de NGO’s bij de UPR extra moeilijk.
Immers, bij de verdragscomités kunnen zij tijdens hun eigen sessie nog eens wijzen op bepaalde punten van zorg en kunnen zij contact leggen met de leden van dat comité. Dat is een stuk moeilijker bij de UPR, waar men hooguit contact kan leggen met landen die spreektijd hebben aangevraagd. Vermoedelijk zullen niet alle landen positief reageren op dergelijk contact.
4 De Nederlandse UPR-sessie
De Nederlandse UPR-sessie en de voorbereiding daarvan werd gecoördineerd door het ministerie van Buitenlandse Zaken. De rapportage kwam tot stand door een samenwerking
6 Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten, Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten, het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Rassendiscri- minatie, Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Discriminatie van Vrouwen, Verdrag tegen Foltering en Andere Wrede, Onmenselijke of Vernederende Behandeling of Bestraffing, Verdrag inzake de Rechten van het Kind en aanvullende protocollen.
7 AIV-advies ‘Het VN-verdragssysteem voor de rechten van de mens. Stapsgewijze versterking in een politiek geladen context’. Bijlage I bij dit advies is de adviesaanvraag. Zie ook de regeringsreactie op het advies: Kamer- stukken II, 2007/08, 31 200 V, nr. 60.
tussen acht ministeries.8Voordat de rapportage werd afgerond was reeds een schaduwrappor- tage ingediend, opgesteld door het NJCM namens dertien Nederlandse NGO’s.9Daarna werden nog drie schaduwrapportages ingediend.10 Tijdens de voorbereiding van de rapportage is twee maal een consultatiebijeenkomst belegd met het maatschappelijk middenveld. Een groot aantal NGO’s was hierbij aanwezig, alsmede vertegenwoordigers van onder andere de Nationale ombudsman en de Commissie Gelijke Behandeling. Door de deelnemers werden suggesties gedaan voor onderwerpen in de rapportage en er werd informatie uitgewisseld tussen de ambtenaren van de betrokken ministeries en de deelnemende organisaties. Voorafgaand aan de vaststelling van het rapport over Nederland in de plenaire sessie van de Mensenrechtenraad werd een derde bijeenkomst georganiseerd.
Met het oog op de beperkte toegestane omvang van de rapportage kon deze niet uitputtend zijn en moesten, gezien de vele beleidsterreinen waar fundamentele rechten een rol spelen, keuzes worden gemaakt.11Daarbij is in de eerste plaats aansluiting gezocht bij beleidsterreinen die regelmatig onderdeel zijn van discussie, bijvoorbeeld bij de dialoog met de verschillende VN-verdragscomités. Zo wordt in het hoofdstuk over het institutionele en normatieve kader uiteengezet op welke wijze internationale mensenrechtelijke normen doorwerken in de nationale rechtsorde. Ook worden de verschillende momenten beschreven waarop in het wetgevingsproces wordt getoetst aan nationale en internationale mensenrechtelijke bepalingen. In het hoofdstuk over mensenrechtenbescherming on the ground komen het beleid en de wetgeving met betrekking tot gelijke behandeling, bestrijding van mensenhandel, huiselijk geweld en het vreemdelingen- dossier aan bod. Als uitdagingen worden benoemd veiligheid en klassieke grondrechten, mensenrechteneducatie, de rapportageverplichtingen van het Koninkrijk onder de verschillende VN-mensenrechtenverdragen en de nieuwe dilemma’s als gevolg van de toegenomen invloed en mogelijkheden van internet. Voor het benoemen van de prioriteiten is grotendeels aansluiting gezocht bij het Regeerakkoord. Genoemd worden integratie, jeugdbeleid, onderwijs en de instelling van een nationaal instituut voor de rechten van de mens. De rapportage werd na indiening ook aan de Tweede Kamer gestuurd.
De Nederlandse UPR-sessie in Genève vond plaats op 15 april. Aangezien de verwachting bestond dat een aanzienlijk deel van de sessie zou gaan over onderwerpen die vallen onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie, leidde de Staatssecretaris van Justitie, Nebahat Albayrak, de Nederlandse delegatie. Verder bestond de delegatie uit ambtenaren van betrokken ministeries, alsmede uit afgevaardigden van de Nederlandse Antillen. In haar
8 Ministerie van Justitie, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (inclusief Wonen, Wijken en Integratie), Ministerie van Economische Zaken en het Programmaministerie voor Jeugd en Gezin.
9 Art. 1, Netwerk VN-vrouwenverdrag, Johannes Wier Stichting, Aim for Human Rights, E-Quality, MOVISIE, International Information Centre and Archives for the Women’s Movement, Justitia et Pax, Defence for Children, Stichting Buitenlandse Partner, Vereniging voor Vrouw en Recht Clara Wichmann, Stichting Landelijk Ongedocu- menteerden Steunpunt.
10 Deze werden ingediend door resp. Amnesty International, The International Federation of Action by Christians for the Abolition of Torture and Action by Christians for the Abolition of Torture Netherlands en The Global Initiative to End All Corporal Punishment of Children.
11 VN Doc. A/HRC/WG.6/1/NLD/1.
interventie benadrukte de Staatssecretaris het belang van internationale samenwerking bij het bevorderen en beschermen van mensenrechten, temeer vanwege de toenemende globalisering.
Daarnaast gaf zij aan dat de UPR in de ogen van Nederland niet een momentopname zou moeten zijn die eens in de vier jaar plaatsvindt, maar de basis vormt voor een doorlopende dialoog tussen de verschillende VN-landen onderling en met de Mensenrechtenraad. Daarom zegde zij toe dat Nederland tussentijds zal rapporteren over de follow up die aan de verschillen- de aanbevelingen zal worden gegeven en deed zij een oproep aan andere landen om hetzelfde te doen. De Nederlandse delegatie had ervoor gekozen om steeds na ongeveer een derde van de in totaal 37 interventies weer het woord te nemen om te reageren op de gestelde vragen en gemaakte opmerkingen. Op die manier had de sessie, zeker in vergelijking met de eerdere sessies, een interactief karakter en kon op nagenoeg alle vragen direct een antwoord worden gegeven.
De interventies waren zeer uiteenlopend, zowel qua toon als qua materie waarop werd ingegaan. Een paar rode draden waren echter wel zichtbaar. Een belangrijk thema was -niet geheel verbazingwekkend nu Wilders’ film Fitna op 27 maart op internet was geplaatst- de verhouding tussen de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van godsdienst, en daarmee samenhangend racisme en xenofobie.Voorts werd in een aantal interventies ingegaan op men- senhandel, prostitutie en geweld tegen vrouwen. Andere terugkerende thema’s waren het uitblijven van ratificatie van het Internationaal Verdrag inzake de Bescherming van de Rechten van Alle Migrerende Werknemers en de Leden van hun Families en (mensenrechten)educatie.
Ook over de Antillen en Aruba werd een aantal vragen gesteld, onder andere over rapportage- verplichtingen en voorbehouden bij verdragen.
Na afloop van de sessie vond een side event plaats, dat door het NJCM en Justitia et Pax was georganiseerd. De Staatssecretaris, de Mensenrechtenambassadeur (Arjan Hamburger), het NJCM en de International Commission of Jurists namen deel aan de paneldiscussie. Aan de orde kwamen de Nederlandse sessie, maar ook meer in het algemeen mogelijke verbeterpunten in de UPR-procedure en de betrokkenheid van NGO’s bij de UPR. Reeds dezelfde avond was door het Bureau van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens een eerste concept gemaakt voor het rapport over Nederland. Na veelvuldig overleg met de Nederlandse delegatie en de trojka, bestaande uit vertegenwoordigers van Pakistan, Nigeria en Peru, en schaven aan de tekst door het Bureau werd op vrijdag het rapport vastgesteld in de werkgroep en kon het worden doorgezonden aan de Mensenrechtenraad. Het laatste deel van het rapport bevat de aanbevelingen, 31 in totaal, een van de langste lijsten van de eerste reeks UPR-sessies.
Opvallend daarbij is dat verreweg het grootste deel van de aanbevelingen afkomstig is van niet-westerse landen. Dat lijkt een reactie op de kritische positie die Nederland regelmatig inneemt in het mensenrechtendebat binnen de VN. Immers, de UPR biedt een uitgelezen mogelijkheid voor landen die vaak kritiek te verduren krijgen nu eens de rollen om te draaien.
Daarnaast zal het grote aantal interventies en aanbevelingen vermoedelijk ook te maken hebben met de internationale belangstelling voor de recente ontwikkelingen in Nederland, zoals de film van Wilders en de toegenomen pluriformiteit.
Nederland koos er voor om niet reeds in het rapport aan te geven welke aanbevelingen gesteund werden. Bepalend daarbij was dat er in het rapport zelf geen ruimte is om toe te lichten waarom een aanbeveling wel of niet wordt ondersteund, terwijl dat, met name gezien de formulering van sommige aanbevelingen wel gewenst is. In sommige aanbevelingen
bijvoorbeeld wordt een oproep gedaan om bepaald beleid te intensiveren, terwijl die intensive- ring reeds plaatsvindt. Bij het steunen van de aanbeveling kan dan ten onrechte de indruk gewekt worden dat nog additionele initiatieven zullen worden ondernomen, terwijl niet ondersteunen, evenmin terecht, opgevat kan worden als het uitblijven van inspanning op dat terrein. Voorts maakt een toelichting het mogelijk om aanbevelingen op onderdelen over te nemen. De reactie op de aanbevelingen werd voorafgaand aan het deel van de plenaire sessie van de Mensenrechtenraad dat aan Nederland gewijd was ingediend.12
Van de 31 aanbevelingen konden er 11 niet, of slechts ten dele worden ondersteund. Het betrof onder andere een drietal aanbevelingen van Egypte. Deze zagen op het heroverwegen van de rechtmatigheid van prostitutie, het initiëren van een maatschappelijk debat over de doodstraf en het ontwikkelen van een mechanisme om te voorkomen dat politieke partijen racistische of xenofobische partijprogramma’s ontwikkelen. Ook de aanbeveling over ratificatie van het verdrag inzake migrerende werknemers kreeg geen steun. De regering stelt zich op het standpunt dat illegale vreemdelingen recht hebben op elementaire voorzieningen op het gebied van gezondheidszorg en educatie, maar dat zij niet een gelijke aanspraak kunnen maken op verdere voorzieningen als vreemdelingen met rechtmatig verblijf. Ook de aanbeveling om de bestaande voorbehouden bij het Verdrag inzake de Rechten van het Kind in te trekken kreeg geen steun.13Aanbevelingen waarin Nederland werd aangespoord om aanvullende maatregelen te treffen ter bescherming van bepaalde fundamentele rechten, waaronder de aanbeveling om proactieve maatregelen op het gebied van de vrijheid van meningsuiting te treffen, werden niet overgenomen. Hierbij werd nogmaals benadrukt dat het grondwettelijk stelsel – en het ontbreken van een hiërarchie tussen grondrechten- een weging tussen verschillende grondrech- ten in een concreet geval mogelijk maakt en dat aanvullende maatregelen noodzakelijk noch gewenst zijn. Daarbij geldt dat maatregelen in de preventieve sfeer, die de vrijheid van menings- uiting zouden beteugelen, uitgesloten zijn. De overige aanbevelingen werden ondersteund.
Voorbeelden daarvan zijn de aanbevelingen om over te gaan tot ratificatie van het Internationaal Verdrag inzake Gedwongen Verdwijningen en de protocollen bij respectievelijk het Verdrag tegen Foltering en Andere Wrede Onmenselijke of Vernederende Behandeling en Bestraffing en bij het Verdrag inzake de Rechten van het Kind.14Ook de aanbeveling van Mexico over verbetering van de 48 uurs-procedure en de aanbeveling van Algerije over participatie van minderheden op de arbeidsmarkt konden op steun rekenen. Op 11 juni werd het rapport in de plenaire sessie van de Mensenrechtenraad vastgesteld.
12 VN Doc A/HRC/8/31/Add.2 , Response of the Kingdom of the Netherlands to the recommendations it received during the universal periodic review on April 15, 2008.
13 De voorbehouden zien op artikelen 26, 37 onder c en 40 van het Verdrag. In artikel 26 is het recht op sociale zekerheid neergelegd. Het voorbehoud geeft uiting aan het standpunt van de regering dat dit recht niet kan leiden tot een zelfstandig recht op uitkeringen voor kinderen. Het voorbehoud bij artikel 37 onder c maakt het mogelijk om niet in alle gevallen een raadsman te verplichten. Het voorbehoud bij artikel 40 maakt toepassing van het reguliere strafrecht op jeugdigen tussen de 16 en 18 mogelijk.
14 Het eerste protocol ziet op een inspectieregime voor detentiecentra. Het tweede genoemde protocol heeft betrekking op betrokkenheid van kinderen bij gewapende conflicten. Het wetsvoorstel strekkende tot goedkeuring van dit protocol is op 8 april aanvaard in de Tweede Kamer.
5 De toekomst van de UPR
Het is uiteraard moeilijk om al zo kort na de eerste reeks van UPR-sessies iets te zeggen over de effectiviteit van het mechanisme. In de komende periode zal duidelijk worden wat de 32 landen die in deze eerste reeks het mensenrechtenexamen hebben afgelegd doen met de aanbevelingen die jegens die landen zijn gedaan. Wellicht heeft Nederland een goed voorbeeld gegeven met de toezegging tussentijds te rapporteren over de follow up die is gegeven aan de aanbevelingen. Ook wanneer een land niet uit eigen beweging meldt wat het sinds de UPR voor initiatieven heeft ontplooid is de verwachting dat het betreffende land niet pas vier jaar later weer geconfronteerd wordt met de aanbevelingen. Zij kunnen immers een belangrijke ondersteunende rol spelen bij het bespreekbaar maken van bepaalde thema’s op zowel bilateraal als multilateraal niveau. Zo valt te verwachten dat de verschillende verdragscomités de aanbevelingen met betrekking tot specifieke thema’s zullen betrekken bij de eerstvolgende dialoog met dat land over de rapportage onder dat verdrag. Daarmee wordt de druk voor een land vergroot om daadwerkelijk actie te ondernemen en worden de aanbevelingen geïncor- poreerd door een VN-orgaan. Daarbij geldt echter, zoals reeds opgemerkt, dat die dialoog alleen plaatsvindt tussen een VN-verdragscomité en een land dat het betreffende verdrag geratificeerd heeft. In hoeverre de UPR daadwerkelijk complementair is aan het systeem van verdragsrappor- tages en geen onnodige doublure vormt, zal pas duidelijk worden nadat de landen die hun review achter de rug hebben hun periodieke sessie hebben bij de verdragscomités. Wel geeft de eerste reeks UPR-sessies de indruk dat het karakter van de UPR wezenlijk verschilt van de mechanismen onder de VN-mensenrechtenverdragen.
Gezien het brede scala aan onderwerpen, afgezet tegen de beperkte omvang van de rapportage en de beperkte duur van de sessie, heeft de UPR een minder technisch en meer principieel karakter. Het feit dat de interventies van de landen bij de UPR in voorkomende gevallen scherper geformuleerd zijn dan de interventies van de deskundigen van de VN-comités draagt daaraan bij. Enerzijds is het positief dat de UPR een principiële discussie over belangrijke mensenrechtelijke thema’s mogelijk maakt. Zo werd in de Nederlandse sessie een vrij principieel debat gevoerd over de wijze waarop in Nederland wordt omgegaan met de pluriforme samen- leving en met elkaar conflicterende grondrechten als mogelijk gevolg daarvan. Anderzijds is de UPR als gezegd uitdrukkelijk ingesteld als een niet-politiek instrument. Juist doordat de interventies en aanbevelingen afkomstig zijn van landen en daarnaast de tijd voor de interven- ties soms te kort is om daarin complexe vraagstukken voldoende voorzichtig te formuleren, bestaat het gevaar dat het instrument politiseert. De UPR heeft, juist vanwege het directe contact tussen landen, de potentie om een meerwaarde te hebben bij het uitwisselen van voorbeelden van goed beleid. Tijdens de Nederlandse sessie bijvoorbeeld, bood het Verenigd Koninkrijk aan om zijn ervaringen met het rapporteren aan verdragsorganen door overzeese gebiedsdelen met Nederland te delen. Daarnaast kan door de UPR, wanneer alle landen aan de beurt zijn geweest, een overzichtelijk beeld ontstaan van de mensenrechtelijke thema’s die spelen in een bepaald land of een bepaalde regio. Daarbij kan de UPR ook een mooi overkoepelend overzicht laten zien van de stand van zaken van mensenrechten in een land. Dat is in ieder geval een meerwaarde ten aanzien van de reguliere rapportageprocedures, die gericht zijn op de in een bepaald verdrag neergelegde rechten.
Veel van het mogelijke succes zal echter in alle gevallen afhangen van de wijze waarop de State under Review zich opstelt en inspant. En die opstelling hangt weer samen met de druk die, in onder andere bilaterale contacten, wordt uitgeoefend op het betreffende land. Een aantal zaken viel daarbij op tijdens de eerste reeks UPR-sessies. Op één land na, te weten Zuid-Afrika, hadden alle landen een rapport ingediend voorafgaand aan de sessie. Daarnaast vaardigden de meeste landen een grote delegatie af en waren de delegatieleiders veelal van hoog politiek niveau. Het feit dat het ontbreken van een Zuid-Afrikaanse rapportage de doorgang van die sessie niet verhinderde is op zichzelf positief. Zou dat immers wel het geval zijn geweest, dan zou dat betekenen dat landen zich kunnen onttrekken aan een review door geen rapportage in te dienen. Uiteraard dient het uitblijven van een rapportage wel zoveel mogelijk voorkomen te worden, aangezien een kwalitatieve sessie op die manier bemoeilijkt wordt. Ook de kwaliteit van de review zelf is in vrij grote mate afhankelijk van de wijze waarop het betreffende land zich daarin opstelt, en met name van de wijze waarop de spreektijd wordt ingedeeld. Het behoeft geen uitleg dat met het houden van een heel lange interventie waarbij een groot deel van de spreektijd van de Sate under Review wordt opgesoupeerd de interactieve dialoog, die de UPR juist beoogt te zijn, sterk wordt ondermijnd. Richtlijnen voor die spreektijd, waarin wordt opgenomen dat een substantieel deel van de spreektijd benut dient te worden voor het beantwoorden van vragen, zijn daarom te overwegen. Ook zal naarmate er meer sessies hebben plaatsgevonden wellicht verder bezien kunnen worden hoe landen reageren op de aanbevelin- gen die worden gedaan. De twee modaliteiten die hierboven zijn beschreven waren niet voorgeschreven, maar zijn ontwikkeld tijdens de eerste reeks. De, niet door Nederland gekozen modaliteit waarbij reeds in het rapport over het land zelf wordt aangegeven welke aanbevelin- gen steun van dat land hebben heeft als groot nadeel dat de State under Review op dat moment geen verdere motivering hoeft te geven over de reden voor het al dan niet ondersteunen, en bij het overnemen van een aanbeveling, welke inspanningen geleverd zullen worden om de aanbeveling op te volgen. Ook ten aanzien van de wijze waarop op de aanbevelingen wordt gereageerd zouden derhalve richtlijnen ontwikkeld kunnen worden, teneinde daarin meer coherentie aan te brengen.
Tenslotte is de mogelijkheid tot participatie van de NGO’s een punt van aandacht. De mogelijkheid om schaduwrapportages in te dienen bleek tijdens de eerste serie UPR-sessies redelijk effectief. Een aantal landen, waaronder niet-westerse landen, maakte gaarne gebruik van kennis en informatie van NGO’s en verschillende malen werden aanbevelingen van NGO’s overgenomen. Het ontbreken van spreekrecht in de sessie respectievelijk een sessie voor NGO’s waarin zij hun punten aan de werkgroep kunnen voorleggen geven de NGO’s echter verder beperkte mogelijkheden om van zich te laten horen, anders dan via de schaduwrapportage zelf. Nederland organiseerde als eerste land een succesvol side-event. Het zou mooi zijn als daarmee een voorbeeld is gegeven aan andere landen. Tegelijkertijd zullen side-events lang niet voor alle landen, vanwege zowel politieke als financiële problemen bij het organiseren daarvan, haalbaar zijn. NGO’s hebben als gezegd wel spreektijd bij de aanname van rapporten in de plenaire sessie van de Mensenrechtenraad. De eerste reeks daarvan wijst echter uit dat die spreektijd – twee minuten per NGO met een maximum van 10 NGO’s – erg kort is en dat het de NGO’s bovendien regelmatig ernstig bemoeilijkt werd om daadwerkelijk het woord te voeren. Zij werden geïnterrumpeerd vanwege punten van orde terwijl hun spreektijd al zeer beperkt is. In de toekomst zou die spreektijd flexibeler ingedeeld kunnen worden. Wanneer
er bijvoorbeeld, zoals op 11 juni bij Nederland het geval was, twee NGO’s zijn die om spreektijd hebben verzocht, dan lijkt er geen reden om onder die NGO’s niet de beschikbare 20 minuten te verdelen. NGO’s kunnen dan bijvoorbeeld ook afspreken dat ze hun krachten bundelen en dat één spreker namens alle NGO’s het woord voert. Op die manier kunnen zij een meer substantiële bijdrage leveren aan de UPR-sessie.
In hoeverre de UPR de hoge verwachtingen als universeel mechanisme waarmaakt, hangt aldus in grote mate af van de wijze waarop de 192 VN-landen zich zullen opstellen, zowel bij het ondergaan van het mensenrechten examen als bij het afnemen daarvan. Daarbij kan de vraag opkomen of de invulling van de gehele procedure minder in handen moet worden gelegd van de lidstaten en meer zou moeten worden voorgeschreven. Wanneer de procedures echter schriftelijk verder uitgewerkt worden bestaat het risico, gezien de minderheid die de westerse landen vormen, dat het resultaat daarvan onbevredigend is. Hierbij kan dus beter vertrouwd worden op ad hoc afspraken in de sessies zelf, en op de druk die op landen wordt uitgeoefend om de UPR een serieus instrument te laten zijn. Wanneer dat bewustzijn er is, heeft de UPR de potentie om een waardevol instrument te zijn.
