Relativiteit, concurrentie en de ladder van duurzame verstelijking

(1)

Onder begeleiding van:

Mr. dr. K.A.W.M. de Jong

Datum:

10 oktober 2016

Instelling:

Universiteit van Amsterdam, Faculteit der Rechtsgeleerdheid

Master:

Publiekrecht, track Staats- en Bestuursrecht

Relativiteit, concurrentie en

de ladder van duurzame verstelijking.

(2)

Relativiteit, concurrentie en de ladder van duurzame verstedelijking – N.C. Ploeger

Pagina 1 van 40

Voorwoord

Voor u ligt de scriptie ‘Relativiteit, concurrentie en de ladder van duurzame verstedelijking’. Ter afsluiting van de master Staats- en bestuursrecht heb ik van februari 2016 tot oktober 2016 onderzocht onder welke omstandigheden de rechter afziet van toepassing van het relativiteitsvereiste indien concurrenten zich beroepen op de ladder van duurzame verstedelijking.

Hoewel ik het onderzoek als uitdagend en interessant heb ervaren, heb ik door onder andere een gebroken been helaas wat tegenslagen gehad. In dit voorwoord maak ik graag gebruik om een aantal personen in het bijzonder te bedanken.

Mevrouw De Jong voor de prettige begeleiding en ondersteuning tijdens dit traject. Mijn afdelingshoofd van de gemeente Waterland, Rinie Kling, voor de sparmomenten en de flexibiliteit. Tenslotte – maar zeker niet minder belangrijk – mijn ouders, voor het luisterend oor, het vertrouwen, de steun en de inspiratie.

Purmerend, oktober 2016

(3)

Pagina 2 van 40

Abstract

Met de ladder van duurzame verstedelijking (hierna: de Ladder) wordt bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen een goede ruimtelijke ordening in de vorm van een optimale benutting van schaarse ruimte in stedelijke gebieden gewaarborgd. Artikel 3.1.6, tweede lid van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) schrijft niet voor wanneer en waar wel of niet gebouwd mag worden, maar vraagt om een goede afweging van belangen zodat onder andere voorkomen kan worden dat er voor leegstand wordt gebouwd.

In de praktijk blijkt de Ladder veelal te worden aangegrepen door partijen die tegen concurrerende ontwikkelingen opkomen. Met het oog op het relativiteitsvereiste zou het voor de hand liggen dat een door een concurrent ingestelde beroep op de Ladder niet zou slagen. Het tegengaan van concurrerende ontwikkelingen valt immers niet onder het beschermingsbereik van de Ladder. Tot vorig jaar was echter het standpunt van de Afdeling dat concurrenten zich, ondanks het relativiteitsvereiste, konden beroepen op de Ladder. Om niet te stranden bij het relativiteitsvereiste, was het voor concurrenten voldoende om aan te tonen dat de nieuwe ontwikkeling tot relevante leegstand zou kunnen leiden. Sinds 20 mei 2015 heeft de Afdeling haar eerdere standpunt over de toepassing van het relativiteitsvereiste in de gevallen dat concurrenten een beroep doen op strijdigheid met de Ladder aangescherpt, waardoor het lastiger is geworden om middels een beroep op de Ladder concurrerende ontwikkelingen te dwarsbomen. Dit onderzoek richt zich op de wijziging van voornoemde jurisprudentielijn. Daarvoor is de volgende onderzoeksvraag gehanteerd: Onder welke omstandigheden ziet de rechter af van toepassing van het

relativiteitsvereiste indien concurrenten zich beroepen op de ladder van duurzame verstedelijking?

Voor het onderzoek is een jurisprudentieonderzoek verricht. Uit dat onderzoek is gebleken dat het relativiteitsvereiste niet in de weg hoeft te staan aan een door een concurrent ingesteld beroep op Ladder. Indien er enkel sprake is van een concurrerend belang, zijn er twee situaties denkbaar om een succesvol beroep op de Ladder te doen. In beide gevallen dient er sprake te zijn van relevante leegstand, waarbij de voorziene ontwikkeling zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening tot een onaanvaardbare situatie leidt. Hiervan kan allereerst sprake zijn indien het bedrijfsgebouw van de concurrent dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort. Daarnaast is er sprake van relevante leegstand indien als gevolg van de voorziene ontwikkeling leegstand ontstaat in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand, waarbij tevens het ondernemingsklimaat wordt aangetast. Naar verwachting wordt de Ladder in 2017 gewijzigd. Aan de hand van de concepttekst van deze wijziging wordt er verwacht dat partijen de gewijzigde Ladder kunnen blijven aangrijpen om tegen concurrerende ontwikkelingen op te komen.

(4)

Relativiteit, concurrentie en de ladder van duurzame verstedelijking – N.C. Ploeger Pagina 3 van 40

Inhoudsopgave

Voorwoord... 1 Abstract ... 2 1. Inleiding... 4 1.1 Aanleiding ... 4 1.2 Onderzoeksvraag ... 4 1.3 Leeswijzer ... 5 2. Het relativiteitsvereiste ... 6 2.1 Inleiding... 6

2.2 Ontwikkelingen naar een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht ... 6

2.3 Toepassingswijze van het relativiteitsvereiste ... 9

3. De ladder van duurzame verstedelijking ... 13

3.1 Inleiding... 13

3.2 Ontwikkelingen naar een ladder van duurzame verstedelijking ... 13

3.3 Het toepassingsbereik van de Ladder ... 16

3.4 Toepassingswijze van de Ladder ... 17

3.5 Mogelijkheden voor concurrenten bij nieuwe ontwikkelingen ... 20

4. Toepassing van de Ladder bij concurrenten ... 22

4.1 Inleiding... 22

4.2 Strekt de Ladder tot bescherming van de belangen van concurrenten? ... 22

4.3 Consequenties bij een geslaagd beroep op de Ladder ... 25

4.4 Krachten bundelen ... 25

5. Nieuwe ontwikkelingen ... 27

5.1 Inleiding... 27

5.2 De nieuwe Ladder ... 27

5.3 De Ladder en de Omgevingswet ... 29

5.4 Consequenties voor beroepsmogelijkheden concurrenten ... 29

6. Conclusie ... 30

7. Bronnen ... 33

(5)

Pagina 4 van 40

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

De Ladder is per 1 oktober 2012 in werking getreden middels artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro.1

Door de Ladder als motiveringseis in het Bro op te nemen, wordt bij ruimtelijke plannen gewaarborgd dat de ruimte in stedelijke gebieden optimaal wordt benut.

Ruimtelijke ontwikkelingen kunnen ertoe leiden dat ondernemingen geconfronteerd worden met de vestiging van een concurrent. In de praktijk blijken deze ondernemingen veelal een beroep op de Ladder aan te grijpen om de voor hun eigen bedrijfsactiviteiten concurrerende ontwikkelingen tegen te gaan. 2_{Met het oog op het relativiteitsvereiste zou het voor de hand liggen dat een door een concurrent}

ingestelde beroep op de Ladder niet zou slagen. Het tegengaan van concurrerende ontwikkelingen valt immers niet onder de beschermingsbereik van de Ladder. Tot vorig jaar was echter het standpunt van de Afdeling dat concurrenten zich, ondanks het relativiteitsvereiste, konden beroepen op artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro.3_{Sinds 20 mei 2015 scherpt de Afdeling haar standpunt aan over de toepassing}

van het relativiteitsvereiste in de gevallen dat concurrenten een beroep doen op strijdigheid met de Ladder.4_{Het relativiteitsvereiste maakt het sindsdien een stuk lastiger om concurrerende}

ontwikkelingen te dwarsbomen middels een beroep op de Ladder.5_{Het is echter niet zo dat}

‘Ladderbetogen’ tegen concurrerende ontwikkelingen nooit een kans van slagen hebben vanwege het relativiteitsvereiste. Zo heeft de Afdeling in september 2015 voor het eerst geoordeeld dat concurrenten het relativiteitsvereiste doorstaan.6

1.2 Onderzoeksvraag

Gelet op het voorgaande, wil ik onderzoeken wanneer het relativiteitsvereiste voor concurrenten in de weg staat aan een beroep op artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro. Daarvoor is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:

1 Stb. 2012, 388.

2 Interview J. Vrolijk, Ministerie van I&M over de knelpunten en de toekomst van de Ladder uit: Magazine Ladder duurzame verstedelijking, november 2015.

3 Zie par. 4.2.1.

4 ABRvS 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585, BR 2015/71, m.nt. H.J. Breeman. 5 Daalder e.a., NJB 2015/1778, p. 2439.

6 ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2855, ABkort 2015/335.

Onder welke omstandigheden ziet de rechter af van toepassing van het relativiteitsvereiste indien concurrenten zich beroepen op

(6)

Pagina 5 van 40

1.3 Leeswijzer

Ter beantwoording van voornoemde onderzoeksvraag worden in hoofdstuk 2 en 3 achtereenvolgens het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste en de Ladder toegelicht. In beide hoofdstukken worden allereerst de relevante ontwikkelingen voorafgaand aan de invoering van de regeling besproken, waarna vervolgens aandacht wordt besteed aan de vormgeving en toepassingswijze. In hoofdstuk 4 zal aan de hand van een jurisprudentieonderzoek uiteen worden gezet hoe de bestuursrechter het belang van een concurrerende partij en het beschermingsbereik van de Ladder bepaalt. Nadat in hoofdstuk 5 de nieuwe ontwikkelingen van de Ladder worden besproken, zal ten slotte in hoofdstuk 6 een antwoord worden gegeven op de onderzoeksvraag.

(7)

Pagina 6 van 40

2. Het relativiteitsvereiste

2.1 Inleiding

Indien de geschonden rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die de norm inroept, ontneemt het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de bestuursrechter zijn bevoegdheid om tot vernietiging van een besluit over te gaan. In dit hoofdstuk worden allereerst de ontwikkelingen besproken die hebben geleid tot de invoering van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht, waarna vervolgens de toepassingswijze van het relativiteitsvereiste uiteen wordt gezet.

2.2 Ontwikkelingen naar een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht 2.2.1 Relativiteitsvereiste in het privaatrecht

Het relativiteitsvereiste vindt in het Nederlands recht haar oorsprong in het privaatrecht bij de onrechtmatige daad. Relativiteit in het privaatrecht zal hier enkel in hoofdlijnen worden behandeld voor zover dit mede van belang is voor de beantwoording van de probleemstelling en/of deelvragen. Tot 1928 bestond de absolute opvatting dat iedere persoon die door een onrechtmatige daad schade leed, een schadevergoeding kon vorderen bij de schade toebrengende partij.7_{Dit betekende dat het niet}

van belang was of de geschonden norm strekte ter bescherming tegen de geleden schade. De relativiteitsleer werd uiteindelijk in 1928 door de Hoge Raad aanvaard: “De gedraging moet bezien

worden in verhouding tot de gevolgen die zij voor anderen heeft of kan hebben”.8_Het

relativiteitsleerstuk wordt in 1937 nog eens uitgebreid tot ongeschreven normen,9_{waarna een arrest}

van de Hoge Raad in 1958 leidde tot de Correctie Langemeier.10_{Indien het belang van de benadeelde}

niet wordt beschermd door de geschonden norm, maar er wel een zorgvuldigheidsnorm is geschonden, kan de benadeelde met de correctie alsnog een schadevergoeding vorderen op grond van een onrechtmatige daad.11

Bij de invoering van het nieuwe Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) in 1992 werd het relativiteitsvereiste gecodificeerd zoals ons nu bekend is, in artikel 6:163 van het BW:

7 Lankhorst 1992, p. 14.

8 HR 25 mei 1928, NJ 1928, 1688, m.nt. E.M. Meijers (Onteigende graaf). Zie ook HR 28 februari 1929, NJ 1929, 905; HR 24 januari 1930, NJ 1930, 299 en HR 19 juni 1931, NJ 1931, 1303 (overzicht ontleend aan Lankhorst 1992, p. 2).

9 HR 11 maart 1937, NJ 1937, 899, m.nt. E.M. Meijers (Holdisco). 10 HR 17 januari 1958, NJ 1961, 568 (Tandartsen I).

11 Cremers, BR 2011/85, p.2.

“Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden.”

(8)

Pagina 7 van 40

2.2.2 De opkomst van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht

Voor de invoering van de Awb in 1994 werd aan het bestuursprocesrecht een tweetal functies toegekend: bescherming van belangen van burgers tegen onrechtmatig overheidshandelen (de rechtsbeschermingsfunctie) en het behartigen van het algemeen belang door handhaving van het objectieve recht.12_{In het recours objectif, waarbij het bestuursprocesrecht is gericht op een}

toezichtsfunctie op de legaliteit van het overheidshandelen,13_{was geen ruimte voor een}

relativiteitsleer. Dit zou immers betekenen dat rechtens onjuiste besluiten kunnen worden uitgesloten van een beoordeling, waardoor deze mogelijk in stand zouden blijven.

Met de invoering van de Awb kwam in het bestuursprocesrecht de focus te liggen op de rechtsbescherming van de individuele burger.14_{Hoewel de wetgever uitdrukkelijk afscheid heeft}

genomen van de toezichtsfunctie als zelfstandig doel van het bestuursprocesrecht, werd de objectieve rechtmatigheidscontrole nog niet afgeschaft.15_{Aangezien de functie van het bestuursprocesrecht met}

invoering van de Awb gericht was op de beslechting van geschillen tussen overheid en burger, diende er wel een nieuw evenwicht te worden gevonden tussen de rechtsbeschermingsfunctie en de objectieve rechtmatigheidscontrole.16

In 2001 doet de Commissie Evaluatie Awb II (Commissie Boukema) de aanbeveling om onderzoek te verrichten naar de mogelijkheid en wenselijkheid van de introductie van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht. Deze aanbeveling was ingegeven door de gedachte dat er in bepaalde gevallen sprake kon zijn van oneigenlijk gebruik van de beroepsprocedure en dat dit middels de invoering van een relativiteitsvereiste kon worden voorkomen.17_{Er werd gesproken van oneigenlijk gebruik indien een}

norm wordt ingeroepen met als doel vernietiging van het besluit, terwijl die norm niet strekt tot bescherming van de feitelijke belangen van de belanghebbende.18

Naar aanleiding van de aanbeveling van de commissie zijn er een tweetal onderzoeken verricht in opdracht van de Minister van Justitie.19 In beide rapporten wordt niet expliciet uitgesproken of een relativiteitsvereiste wenselijk is,20_{wel wordt de omvang van het probleem van oneigenlijk gebruik}

geschetst en worden de voor- en nadelen van een relativiteitsvereiste weergegeven.

12 De Poorter en De Graaf 2011, p. 17. 13 Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, p. 10. 14 Zie o.a. Kamerstukken II, 1991/92, 22 495, nr. 3, p. 34. 15 Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, p. 35-36. 16 Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, p. 35. 17 Commissie Evaluatie Awb II 2007, p.18. 18 De Poorter e.a. 2004, p. 15-16.

19 De Poorter e.a. 2004 en Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht 2007.

20 Brief d.d. 20 februari 2008, bijlage bij Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht 2007.De regeringscommissaris Scheltema liet per brief (d.d. 20 februari 2007) weten dat de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht geen overeenstemming heeft bereikt over de wenselijkheid van de invoering van een relativiteitsvereiste.

(9)

Pagina 8 van 40

Voor wat betreft de omvang van het probleem blijkt uit de onderzoeken dat er van oneigenlijk gebruik in het bestuursprocesrecht voornamelijk sprake is op het gebied van het omgevingsrecht in ruime zin waarbij derde-belanghebbenden betrokken zijn, de zogenoemde meerpartijengeschillen.21_{Derden die}

tegen omgevingsrechtelijke besluiten in beroep gaan zijn onder te verdelen in omwonenden, concurrenten en belangengroepen. Van deze categorieën wordt verwacht dat de concurrenten de meeste gevolgen ondervinden van een relativiteitsvereiste. Waar zij steeds als belanghebbende worden aangemerkt bij omgevingsrechtelijke besluiten die mogelijk schadelijke gevolgen hebben voor de exploitatie van hun bedrijf, daar zullen zij bij een relativiteitsvereiste veelal buiten de boot vallen.22

In beide rapporten worden de voor- en nadelen van de invoering van een relativiteitsvereiste uitvoerig beschreven. In het rapport van de ‘Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht’ wordt de rechtsonzekerheid als praktisch bezwaar genoemd. Daarnaast wordt de extra werklast voor de rechterlijke macht, die niet in een redelijke verhouding staat tot de ernst en omvang van het probleem dat een relativiteitsvereiste zou moeten oplossen, als praktisch bezwaar genoemd. Verder wordt de situatie dat onwettige besluiten in stand zouden moeten blijven, ook als burgers daarvan wel degelijk nadeel ondervinden, als een maatschappelijk ongewenste ontwikkeling gezien. Daarentegen wordt een relativiteitsvereiste als wenselijk gezien op rechtssystematische gronden. Het is immers niet in te zien waarom het bestuursrecht op het punt van een relativiteitsvereiste van het privaatrecht zou moeten verschillen. Daarnaast kan er met een relativiteitsvereiste worden voorkomen dat de rechter besluiten moet vernietigen in gevallen waarin daarvoor maatschappelijk onvoldoende begrip en rechtvaardiging bestaat.23_{Een bekend voorbeeld is waarom villabewoners een woonwagenkamp uit hun wijk kunnen}

weren met behulp van voorschriften die niet ter bescherming van de villabewoners, maar juist ter bescherming van geluidshinder voor de woonwagenbewoners zijn gesteld.24

Op 4 december 2007 neemt de Tweede Kamer de motie Krom/Koopmans aan.25 Gelet op de trage besluitvorming rondom infrastructurele projecten, werd de regering middels de motie verzocht om de Tracéwet en de Awb aan te passen door onder andere invoering van een relativiteitsvereiste. Naar aanleiding van deze motie is toegezegd dat het relativiteitsvereiste zou worden opgenomen in het Wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht.26

21 De Poorter e.a. 2004, p. 46 en Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht 2007, p. 4-5. 22 De Poorter e.a. 2004, p. 42.

23 Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht 2007, p. 9-10. 24 ABRS 19 maart 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF6004, AB 2003, 191 m.nt. Gier. 25 Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr. 14.

26 Het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht beoogt het bestuursprocesrecht te stroomlijnen en slagvaardiger te maken, zodat geschillen op effectievere wijze kunnen worden beslecht. Aanhangsel Handelingen II 2007/08, nr. 2122, Antwoord op vragen van de leden Spies, Koopmans, Van de Camp en Van Gennip.

(10)

Pagina 9 van 40

Aangezien de parlementaire behandeling van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (hierna: Wab) niet voor 1 januari 2010 zou zijn afgerond, werd het relativiteitsvereiste door de wetgever – bij wijze van experiment – in artikel 1.9 van de Crisis- en Herstelwet (hierna: Chw) opgenomen.27_{Deze op 31}

maart 2010 in werking getreden tijdelijke wet had als doel de gevolgen van de economische crisis te bestrijden en op lange termijn te herstellen, door besluitvorming van grote projecten op het gebied van infrastructuur, bouw, duurzaamheid, energie en innovatie te versnellen.28

Vanaf 1 januari 2013 deed het relativiteitsvereiste in het gehele bestuursprocesrecht haar intrede met de inwerkingtreding van de Wab.29_{Artikel 1.9 van de Chw is daarmee te komen vervallen onder}

gelijktijdige invoering van het vrijwel gelijkluidende30 artikel 8:69a van de Awb:

“De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.” 31 2.3 Toepassingswijze van het relativiteitsvereiste

In deze paragraaf wordt uiteengezet op welke wijze het relativiteitsvereiste dient te worden toegepast. In de literatuur, de parlementaire stukken en in de wettekst zelf zijn verschillende elementen te onderscheiden. Deze zullen achtereenvolgens worden besproken.

2.3.1 Een strikt relativiteitsvereiste

Bij een ruime relativiteitsleer dient het (globale) doel van de regeling (mede) te strekken tot bescherming van de belangen waar de appellant voor opkomt, terwijl bij een strikte relativiteitsleer de (specifieke) geschonden norm (mede) dient te strekken tot bescherming van het belang waar de appellant voor opkomt.32

Net als in het privaatrecht is er in het bestuursrecht gekozen voor een strikt relativiteitsvereiste.33_{In de}

memorie van toelichting van de Wab worden een drietal redenen genoemd voor de keuze van de strikte relativiteitsleer: het (1) doet het meest recht aan de principiële gedachte achter het relativiteitsvereiste, (2) is effectiever dan een verbod om zich te beroepen op contraire belangen en (3) biedt meer mogelijkheden tot maatwerk dan de ruime relativiteitsregel.34

27 Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 2, p. 4 en 11. 28 Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, p. 2. 29 Stb. 2012, 682.

30 Artikel 1.9 van de Chw vermeldt ‘administratieve rechter’ in plaats van ‘bestuursrechter’ en bevat een komma, volgend op ‘grond’. 31 Respectievelijk Deel B, artikel I, onderdeel C en Deel A, artikel I, onderdeel YYY van Stb. 2012, 682.

32 De Poorter e.a. 2004, p. 15-19.

33 Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, p. 52 met een verwijzing naar De Poorter e.a. 2010, p. 40-41. 34 Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, p. 52-53.

(11)

Pagina 10 van 40

2.3.2 Toepassingsbereik

Het relativiteitsvereiste is niet van toepassing bij de primaire besluitvorming, de bezwaarprocedure en administratief beroep. Het richt zich enkel tot de bestuursrechter wanneer deze wordt verzocht een besluit te vernietigen en/of tijdens een bij hem lopend beroep om een voorlopige voorziening te treffen.35_{De achterliggende gedachte hiervan is volgens de memorie van toelichting dat de}

bestuurlijke voorprocedure een vorm van bestuur is, en niet van rechtspraak: “Daarom mag het bestuursorgaan zich in de beslissing op bezwaar niet beperken tot het bespreken van de bezwaargronden; het moet in volle omvang bezien of het primaire besluit nog steeds juridisch

houdbaar en beleidsmatig wenselijk is.”36_{Hoewel de memorie van toelichting zwijgt over de reden}

waarom het relativiteitsvereiste is uitgesloten van administratief beroep, is de wettekst helder: alleen de bestuursrechter mag in beroepsprocedures en daaraan samenhangende voorlopige voorzieningsprocedures het relativiteitsvereiste hanteren.37

2.3.3 Toepassingsmoment

Artikel 8:69a van de Awb laat het toepassingsmoment van het relativiteitsvereiste open. Het relativiteitsvereiste kan op twee momenten worden toegepast: voor of na de beoordeling van een beroepsgrond. Indien de beroepsgrond eerst inhoudelijk wordt beoordeeld en geen doel treft, komt een toets aan het relativiteitsvereiste niet meer aan bod. Indien eerst wordt getoetst aan het relativiteitsvereiste en de ingeroepen norm niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept, dan hoeft geen verdere toetsing plaats te vinden.38_{Uit de jurisprudentie blijkt dat}

de bestuursrechter geen vaste volgorde hanteert.39

Uit de in 2015 uitgevoerde evaluatie naar onder andere het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb, is geconcludeerd dat het ook niet praktisch is om een vaste volgorde aan te houden.40_{Het is goed}

verdedigbaar dat de bestuursrechter kiest voor de gemakkelijkste weg. Blijkt het verwerpen van de beroepsgrond eenvoudig te zijn, dan kiest de bestuursrechter voor een inhoudelijke behandeling. Is het toepassen van het relativiteitsvereiste eenvoudiger dan de inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond, dan kiest de rechter direct voor toepassing van het relativiteitsvereiste. In de evaluatie wordt verwacht dat toenemende kennis van en ervaring met het relativiteitsvereiste gaat leiden tot de werkvolgorde waarbij er eerst getoetst wordt aan het relativiteitsvereiste.41

35 Kamerstukken II 2009/10 32 450, nr. 3, p. 20-21 en zie o.a. ABRvS 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:842; ABRvS 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6383.

36 Kamerstukken II 2009/10, 32450, nr. 3, p. 21. 37 Van der Veen, JBplus 2015, p. 162.

38 Nijmeijer e.a. 2015, p. 29.

39 Zie o.a. ABRvS 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585 vs. ABRvS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1327. 40 Nijmeijer e.a. 2015.

(12)

2.3.4 Ambtshalve toetsing

Het relativiteitsvereiste wordt beschouwd als een aspect van openbare orde. Dit betekent dat de bestuursrechter ambtshalve dient te toetsen of er al dan niet aan het relativiteitsvereiste wordt voldaan.42_{Indien de rechter naar aanleiding van een beroepsgrond tot het oordeel komt dat een norm is}

geschonden, dient er uiteraard ook aan het relativiteitsvereiste te worden getoetst.43_{De rechter mag de}

gevolgen van het relativiteitsvereiste echter in het midden laten als zij niet van belang is voor de zaak, bijvoorbeeld als een beroepsgrond geen kans van slagen heeft.

2.3.5 Beschermingsbereik van de norm

Bij de relativiteitstoets wordt het beschermingsbereik van een norm vastgesteld.44_{Aangezien het}

relativiteitsvereiste is ingevoerd na formulering van vele rechtsnormen, is zelden uit de norm of uit parlementaire stukken af te leiden wat het beoogde beschermingsbereik is. In de wettekst is dan ook bepaald dat de bestuursrechter slechts van vernietiging kan en moet afzien, indien de geschonden rechtsnorm kennelijk – dat wil zeggen evident – niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept.45

De rechter zoekt waar mogelijk aansluiting bij het doel waarvoor de norm is gesteld.46_{In de}

parlementaire stukken van de Wab en de Chw worden verder weinig handreikingen gegeven over hoe het beschermingsbereik van een norm kan worden vastgesteld. Wel is er in de memorie van toelichting een opsomming van voorbeelden gegeven waar het relativiteitsvereiste een succesvol beroep op vernietiging in de weg staat.47_{Hierin wordt tevens het eerdergenoemde voorbeeld omschreven waar}

bewoners van een villawijk zich verzetten tegen een besluit tot vestiging van een woonwagenkamp in de directe omgeving van de villawijk, met het argument dat de woonwagenbewoners teveel geluidsoverlast ondervinden van een nabijgelegen zwembad of spoorlijn.

2.3.6 Correctie op het relativiteitsvereiste

Zoals reeds in paragraaf 2.2.1 is omschreven, geldt er in het privaatrecht de correctie Langemeijer in het kader van het relativiteitsvereiste. Tot voor kort was er geen sprake van een soortgelijke correctie in het bestuursrecht. De Afdeling heeft pas bij uitspraak van 16 maart 2016, in overeenstemming met het advies van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven48, een correctie op het relativiteitsvereiste geïntroduceerd: “De schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen

42 Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3 p. 53. 43 Kamerstukken I 2009/10, 32 127, C, p. 30-31. 44 De Poorter e.a. 2004, p. 31. 45 Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3 p. 20. 46 Nijmeijer e.a. 2015, p. 30. 47 Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, p. 53-54.

(13)

tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden.”49_{Deze beginselen}

dienen uiteraard wel de belangen van de belanghebbende te beschermen.

De Afdeling stelt strenge eisen aan het met succes inroepen van het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel ter correctie van het relativiteitsvereiste. Voor het vertrouwensbeginsel is het van belang door wie en waardoor het vertrouwen is gewekt, of er sprake is van dispositie en of er geen contra-indicaties zijn die zich tegen de honorering verzetten. Daarnaast mag het vertrouwensbeginsel niet leiden tot een algemene rechtszekerheidscorrectie. Widdershoven ziet een beroep op (de omgekeerde werking van) het gelijkheidsbeginsel door bijvoorbeeld een onderneming in een beroepszaak tegen zijn concurrent, ter correctie van het relativiteitsvereiste, ook als een mogelijk met de correctie. Voor een geslaagd beroep moet de eerste onderneming worden benadeeld doordat hij in vergelijkbare omstandigheden ongunstiger wordt behandeld dan zijn concurrent. Het gelijkheidsbeginsel wordt dan ingeroepen om de met de wet strijdige omgevingsvergunning van een concurrent aan te vechten.50

De ervaring heeft geleerd dat een geslaagd beroep op zowel het vertrouwensbeginsel als op het gelijkheidsbeginsel eerder de uitzondering dan de regel betreft.51_{Op het moment van schrijven is de}

‘correctie Widdershoven’ enkel toegepast in de uitspraak van 16 maart 2016 en is de correctie dus nog niet succesvol toegepast.

2.3.7 Concurrenten en relativiteit

In een groot aantal delen van het (bijzondere) bestuursrecht is voor het relativiteitsvereiste een zeer marginale rol weggelegd. In het omgevingsrecht ligt dat echter anders. In geschillen waarin ondernemingen zich verzetten tegen de bestuursrechtelijke besluiten waarmee de vestiging van een concurrent wordt toegestaan, blijkt het relativiteitsvereiste een moeilijk te nemen drempel. De in het omgevingsrecht relevante normen, onder meer de norm die ziet op een goede ruimtelijke ordening zoals opgenomen in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening, beschermen in beginsel niet de concurrentiebelangen van een onderneming (hierna: Wro).52_{Hoewel de eerder genoemde correctie}

Widdershoven nog niet succesvol is toegepast, wordt de correctie op het relativiteitsvereiste in een beperkt aantal gevallen gezien als een extra mogelijkheid voor ondernemingen om op te komen tegen een concurrerende ontwikkeling.

49 ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732, JB 2016/88, m.nt. R.J.N. Schlössels. 50 Van Boven 2016, p. 11.

51 Van Boven 2016, p. 13. 52 De Graaf en Van der Veen 2016.

(14)

3. De ladder van duurzame verstedelijking

Met de Ladder in artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro wordt bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen een goede ruimtelijke ordening in de vorm van een optimale benutting van de ruimte in stedelijke gebieden beoogd. In dit hoofdstuk wordt de totstandkomingsgeschiedenis van de Ladder besproken, waarna achtereenvolgens het toepassingsbereik en de toepassingswijze worden besproken.

3.2 Ontwikkelingen naar een ladder van duurzame verstedelijking 3.2.1 De eerste SER-ladder

Aangezien al vele jaren is gebouwd zonder rekening te houden met bestaande (leegstaande) vastgoed, is structurele leegstand een actueel thema in Nederland.53_{De leegstand in Nederland vond in eerste}

instantie vooral plaats op bedrijventerreinen. Naar aanleiding van die leegstand werd in 1999 op advies van de Sociaal Economische Raad (hierna: SER) het begrip SER-ladder geïntroduceerd.54 In het advies van de SER, Commentaar op de Nota Ruimtelijke Beleid, werd een aanbeveling gedaan over de wijze waarop met rivaliserende claims op de beschikbare ruimte zou moeten worden omgegaan.55_Deze

aanbeveling werd vertaald in een ladder voor het inpassen van de ruimtebehoeften voor de functies wonen, bedrijvigheid en verkeers- en vervoersinfrastructuur die maatschappelijk wenselijk worden geacht.56_{Het denkmodel voor de toewijzing van schaarse ruimte gaat uit van de volgende stappen of}

overwegingen die dienen te worden doorlopen bij de vaststelling van een juridisch bindend plan:

I. Gebruik de ruimte die reeds beschikbaar is gesteld voor een bepaalde functie en/of door herstructurering beschikbaar gemaakt kan worden.

II. Maak optimaal gebruik van de mogelijkheden om de ruimteproductiviteit te verhogen.57

III. Indien het voorgaande onvoldoende soelaas biedt, is de optie van uitbreiding van het ruimtegebruik voor de desbetreffende functie aan de orde. Daarbij dienen de verschillende relevante waarden en belangen goed te worden afgewogen in een gebiedsgerichte aanpak. 58

Uit navolgende adviezen wordt aan de SER-ladder gerefereerd als leidraad voor bouwen buiten bestaand bebouwd gebied.59_{Ook de Nota Ruimte 2006 haalde de SER-ladder aan als een bruikbare}

werkwijzer voor ruimtelijke ontwikkelingen.60

53 PBL en ASRE 2013. 54 SER 1999. 55 SER 1999, p. 29. 56 SER 1999, p. 30.

57 Dat kan op verschillende manieren, bijvoorbeeld door benutting van de ‘derde dimensie’ (ondergronds bouwen en hoogbouw), door technische vernieuwingen en door multifunctioneel ruimtegebruik. Weten regelgeving en het daarbij behorende beleidsinstrumentarium dienen een verhoging van de ruimteproductiviteit te bevorderen.

(15)

3.2.2 Doorontwikkeling van de SER-ladder

In 2007 werd door de Ministers van Economische Zaken (hierna: EZ) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (hierna: VROM) onder meer voorgesteld om de toepassing van de SER-ladder te verankeren.61_{Een consequente toepassing van de SER-ladder wordt voor een}

zorgvuldige planning van te herstructureren en nieuw te ontwikkelen bedrijventerreinen als wenselijk beschouwd.62_{Naar aanleiding van dat voorstel werd de SER-ladder voor de ontwikkeling van}

bedrijventerreinen in december 2007 gewijzigd door in de eerste trede een behoefteraming te introduceren:

I. Nut en noodzaak bepalen. Iedere provincie dient een behoefteraming op te stellen, uitgesplitst per regio voor de komende vier à vijf jaar. Hierbij worden beleidsmatige ambities van de provincie betrokken, en de vraag van de markt. Het geheel wordt vervolgens vertaald in de ruimtebehoefte, rekening houdend met de mogelijkheden van herstructurering en intensief ruimtegebruik.63

II. In behoefte wordt voorzien door herstructurering en door intensivering in bestaand bebouwd gebied. III. Is herstructurering en intensivering niet mogelijk, dan wordt in de behoefte voorzien door nieuwe

uitleg.64

In 2009 wordt voorgesteld om aan de SER-ladder een meer normerende werking toe te kennen door deze te borgen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro).65_{Daarbij werd}

gepleit om de toepassing van de SER-ladder niet enkel voor bedrijventerreinen te borgen, maar ook voor andere stedelijke functies zoals woningen, winkels, kantoren en voorzieningen.66_{Deze ladder}

maakte nog geen onderdeel uit van de eerste versie van het Barro, maar werd wel opgenomen in de ontwerpwijziging.67

3.2.3 Introductie ladder van duurzame verstedelijking

In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (hierna: SVIR)heeft de Minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: I&M) de rijksambities weergegeven voor 2040. Bij de bestuurlijke afweging voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen moet het roer echt om, aldus de SVIR.

59 SER 2001 en SER 2004. 60 Ministerie Vrom e.a. 2006, p. 60.

61 Kamerstukken II 2006/07, 29 435, nr. 113, p. 3. 62 Kamerstukken II 2006/07, 29 435, nr. 113, p. 3.

63 Zie voor een nadere toelichting van de behoefteraming het Convenant Bedrijventerreinen 2010-2020 tussen het IPO, de VNG en de ministers van VROM en EZ, Bijlage bij Kamerstukken II 2009/10, 31 253, nr. 22.

64 Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XI, nr. 73, p. 8 65 Kamerstukken II 2009/10, 31 253, nr. 22. 66 Kamerstukken II 2008/09, 31 500, nr. 3, p. 10

67 Kamerstukken II 2010/11, 31500, nr. 35: De totstandkoming van het Barro loopt via een tweetal formele besluiten namelijk: het Barro en een wijziging van het Barro. Het Barro bevat een deel van de beleidsregels uit het eerdere ontwerpbesluit (Kamerstukken II 2010/11 31 500, nr. 15), die met de Kamer is besproken (Kamerstukken II 2006/07, 29435, nr. 248). Het betreft alleen regels uit het eerdere ontwerp, die als nationaal belang in de SVIR worden herbevestigd. De overige in de SVIR opgenomen nationale belangen die juridische borging vragen, worden neergelegd in een ontwerpwijziging van het Barro (Kamerstukken 2010/11, 31 500, nr. 26).

(16)

Om een zorgvuldig gebruik van de schaarse ruimte te bevorderen, wordt de Ladder geïntroduceerd in de vorm zoals deze op het moment van schrijven bekend is:

Naar aanleiding van de motie van De Rouwe69 is de Ladder nog eens aangepast met de verplichting voor gemeenten om bij iedere ontwikkeling van winkelmeters met lokale en interlokale effecten te beschrijven op welke wijze rekening is gehouden met het tegengaan van winkelleegstand en waarom de voorkeur niet is gegeven aan herstructurering of transformatie van bestaande winkelpanden. Per 1 oktober 2012 is de Ladder in werking getreden als motiveringsvereiste middels artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro.70_{Het vormt daarmee een nadere invulling van het zorgvuldigheidsbeginsel dat}

is opgenomen in artikel 3:2 van de Awb. Bij besluit van 16 mei 2014 wordt de Ladder nog eens gewijzigd door een vierde lid aan artikel 3.1.6 van het Bro toe te voegen.71

In het eerste lid van artikel 3.1.6 van het Bro is bepaald dat een (ontwerp)bestemmingsplan vergezeld dient te gaan van een toelichting. De Ladder stelt aan de hand van ‘drie treden’ eisen aan de toelichting dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. De drie treden in artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro bestaan uit: (1) een beschrijving van de actuele regionale behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling, (2) een motivering in hoeverre in de behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins en (3) in hoeverre de ontwikkeling – indien hierin niet kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied – plaatsvindt op een locatie die goed bereikbaar is voor verschillende middelen van vervoer.

68 Ministerie I&M 2012, p. 6.

69 Kamerstukken II 2011/12, 32 660, nr. 37.

70 Besluit van 28 augustus 2012, houdende wijziging van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en van het Besluit ruimtelijke ordening in verband met de toevoeging van enkele onderwerpen van nationaal ruimtelijk belang (Stb. 2012, 388).

71 Stb. 2014/174. Deze wijziging houdt in dat een onderzoek naar de actuele regionale behoefte aan de vestiging van een dienst in de zin van artikel 1 van de Dienstenwet dat betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, slechts tot doel mag hebben om na te gaan of de vestiging van die dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.

“De daadwerkelijke vraag van bewoners, bedrijven en organisaties wordt daarin leidend. (…) Dat betekent: eerst kijken of er vraag is naar een bepaalde nieuwe ontwikkeling, vervolgens kijken of

het bestaande stedelijk gebied of bestaande bebouwing kan worden hergebruikt en, mocht nieuwbouw echt nodig zijn, altijd zorgen voor een optimale (multimodale) bereikbaarheid.” 68

(17)

3.3 Het toepassingsbereik van de Ladder 3.3.1 Besluiten

Het toepassingsbereik van de Ladder gaat verder dan alleen de bestemmingsplannen die in artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro worden genoemd. De verplichting geldt tevens voor inpassingsplannen72_,

wijzigingsplannen en uitwerkingsplannen.73_{Daarnaast is de Ladder van toepassing op provinciale}

verordeningen74_{en op omgevingsvergunningen voor planologisch strijdig gebruik waarvoor een goede}

ruimtelijke onderbouwing is vereist.75

3.3.2 Stedelijke ontwikkeling

Het toepassingsbereik van de Ladder is niet alleen afhankelijk van het type besluit dat in een ontwikkeling voorziet. De Ladder is uitsluitend van toepassing op ontwikkelingen die voorzien in een stedelijke ontwikkeling.76_{Uit artikel 1.1.1, eerste lid, onder i van het Bro volgt wat onder een}

‘stedelijke ontwikkeling’ wordt verstaan: “ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.” Voor de omschrijving van het begrip ‘andere stedelijke voorzieningen’ wordt op grond van vaste Afdelingsjurisprudentie77_{aansluiting gezocht bij de Handreiking Ladder voor}

duurzame verstedelijking (hierna: de Handreiking): “accommodaties voor onderwijs, zorg, cultuur,

bestuur en indoor sport en leisure.”78

De Afdeling heeft een flink aantal uitspraken gedaan over welke ontwikkelingen al dan niet onder het begrip ‘stedelijke ontwikkeling’ vallen. Om van een stedelijke ontwikkeling te spreken, dient er sprake te zijn van een nieuwe planologische ontwikkeling.79_{Dit is niet aan de orde bij een continuering van}

bestaande planologische mogelijkheden waarbij geen uitbreiding van de bebouwing wordt voorzien.80

Evenmin worden wegen81_{, busbanen}82_{, hoogspanningsverbindingen}83_{en windparken}84_{als stedelijke}

ontwikkeling gezien.

72 Artikel 1.1.1, tweede lid van het Bro. 73 Artikel 1.1.1, derde lid van het Bro. 74 Artikel 3.1.6, derde lid van het Bro.

75 Artikel 5.20 van het Bor. Hiermee worden omgevingsvergunningen bedoeld als in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo 76 Artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro.

77 Zie o.a. ABRvS 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:448 , JBO 2015/89, m.nt. D. van der Meijden.

78 Ministerie I&M 2013, p. 19. Voor de toepassing van de ladder voor duurzame verstedelijking heeft het Ministerie van I&M deze Handreiking opgesteld. Bedoeling van deze Handreiking is om “decentrale overheden te ondersteunen bij de toepassing van de ladder”. 79 ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:570, r.o. 3.4. De omstandigheid dat per saldo de oppervlakte aan bedrijventerreinen niet zal toenemen vanwege de herstructurering van het bedrijventerrein binnen de planperiode, neemt niet weg dat het om een planologisch nieuwe ontwikkeling gaat. Er vindt immers een wijziging plaats van de bestemming ‘Natuurgebied II naar ‘Bedrijventerrein’.

80 ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1367, r.o. 2.4. In deze zaak gaat het om een conserverend bestemmingsplan waarin in navolging op het daarvoor geldende bestemmingsplan, opnieuw een supermarkt wordt mogelijk gemaakt.54 De Afdeling is van oordeel dat het plan niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, maar in een continuering van de bestaande planologische mogelijkheden voor een supermarkt in een reeds bestaand winkelcentrum, waarbij niet in aanvullende bebouwing wordt voorzien

81 Zie o.a. ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:497, JG 2016/18, m.nt. O. Schuwer.

82 Zie o.a. ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2929, JM 2015/141, m.nt. G.A.J.M. Hoevenaars. 83 Zie o.a. ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:465, JBO 2016/60, m.nt. D. van der Meijden. 84 Zie o.a. ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:709, JWA 2016/3, m.nt. A.L. van de Kamp.

(18)

3.3.3 Nieuw ruimtebeslag

De Ladder is enkel van toepassing bij stedelijke ontwikkelingen die als nieuw kunnen worden gekwalificeerd. Om van een nieuwe stedelijke ontwikkeling te kunnen spreken, dient er naast een functiewijziging sprake te zijn van een nieuw ruimtebeslag.85_{Is er sprake van een enigszins}

substantiële toename van bouwmogelijkheden of van nieuwbouw en een functiewijziging na sloop, dan kan er doorgaans gesproken worden van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.86

3.3.4 Kleinschalige ontwikkelingen

Hoewel in het Bro geen ondergrens voor stedelijke ontwikkelingen wordt gesteld, is de Afdeling van oordeel dat sommige ontwikkelingen dermate kleinschalig van aard zijn dat de Ladder daarop niet hoeft te worden toegepast. Of een ontwikkeling zodanig kleinschalig is dat geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling, hangt sterk af van de concrete omstandigheden van het geval, zoals de aard en omvang van de stedelijke ontwikkeling, de aard van de omgeving en de ruimtelijke uitstraling van het plan.

Zo heeft de Afdeling bepaald dat enkele gebouwen voor verblijfsrecreatie87_{, een onderwijsvoorziening}

met ondergeschikte horeca en detailhandel88_{, een bedrijfsgebouw met een oppervlakte van maximaal}

400 m² binnen een plandeel van 2.360 m² met de bestemming "Bedrijf"89_{en elf woningen}90_{niet als}

een stedelijke ontwikkeling worden gekwalificeerd. Anderzijds heeft de Afdeling bepaald dat een klein aantal woningen wel kunnen worden gekwalificeerd als een stedelijke ontwikkeling, indien de woningen onderdeel zijn van een voorgenomen omvangrijker woningbouwproject waarvoor afzonderlijke ruimtelijke besluiten dienen te worden genomen.91_{Bij een dergelijke situatie is het van}

belang dat de onderlinge afstand tussen de verschillende locaties waar de woningen zijn voorzien niet te omvangrijk is, anders kan er niet meer gesproken worden van een stedelijke ontwikkeling.92

3.4 Toepassingswijze van de Ladder

Zoals reeds kort in paragraaf 3.2.3 is omschreven, dienen overheden nieuwe stedelijke ontwikkelingen standaard te motiveren met behulp van drie opeenvolgende treden. Deze treden worden achtereenvolgens toegelicht.

85 ABRvS 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3390, JOM 2015/1056.

86 Zie o.a. ABRvS 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:743; ABRvS 18 juni 2014; ECLI:NL:RVS:2014:2228; en ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2331.

87 ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3398, JNA 2014/5. 88 ABRvS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:522 , JOM 2016/208.

89 ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1442, AB 2014/213, m.nt. A.G.A. Nijmeijer. 90 ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2921.

91 ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:653, JOM 2015/297.

92 ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2329, JOM 2015/924. In de betreffende uitspraak wordt in een bestemmingsplan onderscheidenlijk twee, vijf en zes nieuwe woningen op drie verschillende locaties mogelijk gemaakt. Deze locaties zijn op afstanden van 600 meter, 1,5 kilometer en gescheiden door een provinciale weg en 900 meter van elkaar gesitueerd. De Afdeling oordeelt dat door de onderlinge afstand de woningen niet kunnen worden aangemerkt als één woningbouwlocatie.

(19)

3.4.1 Trede I

Met de eerste trede van de Ladder93_{dient te worden beoordeeld of de nieuwe stedelijke ontwikkeling}

voorziet in een actuele regionale behoefte. Hiermee wordt geïnventariseerd of er concrete behoefte bestaat aan de betreffende vorm van verstedelijking van de betreffende kwaliteit. Door toepassing van deze trede wordt over- en ondercapaciteit zoveel mogelijk voorkomen.94

De actualiteit van de behoefte wordt bepaald aan de hand van de vraag of reeds in de regio een vergelijkbare stedelijke ontwikkeling plaatsvindt of is gepland die in die behoefte kan voorzien.95_Het

is immers mogelijk dat de regionale ruimtevraag reeds wordt gedekt door andere initiatieven, zoals geplande woningbouwlocaties of binnenstedelijke herstructurering.96 De vraag of reeds in de regio een vergelijkbare stedelijke ontwikkeling plaatsvindt, is gelijk aan de behoefte minus het bestaande aanbod.97_{Onder dat aanbod worden woningen, kantoren, winkelpanden en bedrijven verstaan.}98

Daarnaast speelt ook de bestaande leegstand een rol in de bepaling van de vraag.99

Om de juiste regio vast te stellen, is een zorgvuldige begrenzing van het onderzoeksgebied cruciaal. De Handreiking100_{adviseert om het onderzoeksgebied bij voorkeur gelijk te stellen aan de}

COROP-gebieden.101_{Deze wijze om het onderzoeksgebied vast te stellen kan volgens de Handreiking echter}

per functie anders uitwerken.102_{De regionale behoefte dient te worden aangetoond middels een}

marktonderzoek. Lokale behoeften kunnen tevens als regionale behoefte worden aangemerkt en daarmee ook onder het onderzoeksgebied vallen.103_{De enkele verwijzing naar een visie, ambitie,}

beleidsstuk of regionale afspraken is in beginsel onvoldoende.104_{Een dergelijke verwijzing is echter}

wel toegestaan indien aan voornoemde documenten een concreet en voldoende actueel onderzoek ten grondslag ligt.105

Bij de beoordeling of een nieuwe stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte, dient er gekeken te worden naar zowel de kwantitatieve als de kwalitatieve behoefte op regionale

93 Artikel 2.1.6, tweede lid, onder a van het Bor. 94 Stb. 2012, 388, p. 49.

95 Stb. 2012, 388, p. 49-50. 96 Ministerie I&M, 2013, p. 11.

97 Ministerie I&M 2013, p. 11. Onder aanbod wordt verstaan het aanbod in plannen én in bestaande voorraad met eenzelfde kwaliteit als de gevraagde kwaliteit.

98 Ministerie I&M 2013, p. 11. 99 Stb. 2012, 388, p. 50. 100 Ministerie I&M, 2013, p. 13.

101 Nederland is ingedeeld in 40 COROP-gebieden die bestaan uit meerdere aangrenzende gemeenten. De indeling in COROP-gebieden is een regionaal niveau tussen provincies en gemeenten in. Het CBS gebruikt de indeling voor regionaal onderzoek. De naam COROP is een afkorting van Coördinatiecommissie Regionaal OnderzoeksProgramma. Deze commissie ontwierp de indeling in COROP-gebieden in 1971. <http://www.cbs.nl>.

102 Dit wordt tevens door de Afdeling bevestigd. Zie ABRvS 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:798 ;ABRvS 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:494; ABRvS 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3106; ABRvS 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:715; ABRvS 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3106.

103 Ministerie I&M 2013, p. 20.

104 Zie o.a. ABRvS 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:345, Gst. 2015/37, m.nt. J.W. van Zundert. 105 Zie o.a. ABRvS 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:487, JOM 2015/277.

(20)

schaal.106_{Indien uit het onderzoek blijkt dat de voorgenomen nieuwe stedelijke ontwikkeling niet}

voorziet in een actuele regionale behoefte, dan zijn er twee uitkomsten denkbaar. Het plan voor de ontwikkeling kan zodanig worden aangepast dat er wel sprake is van een regionale behoefte, maar er kan tevens worden besloten om de procedure te beëindigen door middel van het weigeren van de onderliggende aanvraag of door de aanvraag te laten intrekken. 107_{Is er wel sprake van een actuele}

regionale behoefte voor de stedelijke ontwikkeling, dan kan de motivering worden voortgezet onder de tweede trede van de Ladder.

3.4.2 Trede II

Is er regionaal een behoefte aan een stedelijke ontwikkeling, dan dient er met de tweede trede108_te

worden beoordeeld of de beoogde ontwikkeling binnen het bestaand stedelijk gebied in de betreffende regio, al dan niet door herstructurering109_{of transformatie}110_{, kan worden gerealiseerd. Hiermee wordt}

voorkomen dat nodeloos buiten het bestaande stedelijk gebied wordt gebouwd, terwijl er binnenstedelijk nog ruimte beschikbaar is.

Onder stedelijk gebied wordt verstaan een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel en horeca, evenals de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.111_{Het gaat daarbij niet}

om de feitelijke situatie, maar om de planologische situatie voor het bepalen of sprake is van bestaand stedelijk gebied.112

Uitkomst van de tweede trede is een selectie van binnenstedelijke locaties die eventueel voor (her)ontwikkeling in aanmerking komen. Vervolgens wordt er bepaald of de behoefte uit de eerste trede binnen deze selectie van binnenstedelijke locaties kan worden vervuld. Bij deze beoordeling is geen sprake van een bepaalde volgorde waarbij eerst bestaande gebouwen binnen stedelijk gebied dienen te worden hergebruikt of vervangen.113 Indien de regionale behoefte aan een ontwikkeling is aangetoond en deze behoefte deugdelijk is gemotiveerd in de toelichting van het besluit, dan is het mogelijk om uitbreiding mogelijk te maken zonder dat binnenstedelijke locaties reeds volledig zijn

106 Stb. 2012, 388, p. 50. Onder kwantitatieve behoefte wordt bijvoorbeeld het aantal hectaren of aantal woningen verstaan, terwijl bij de kwalitatieve behoefte gekeken wordt naar bijvoorbeeld een bedrijventerrein waar zware milieuhinder mogelijk is of een specifieke woonmilieu.

107 Ministerie I&M, p. 11.

108 Artikel 2.1.6, tweede lid, onder b van het Bor.

109 Stb. 2012, 388, p. 50. Onder herstructurering wordt verstaan "het vernieuwen van verouderde en verloederde gebieden zodanig dat zij voldoen aan de huidige eisen op het gebied van wonen, werken, recreëren en mobiliteit. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door sloop, renovatie en/of herbestemming."

110 Stb. 2012, 388, p. 50. Onder transformatie wordt verstaan de "verandering van de functie of bebouwing van het stedelijk gebied". 111 Stb. 2012, 388, p. 50.

112 ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4654, JM 2015/25, m.nt. S.M. van Velsen en J.S. Haakmeester. 113 ABRvS 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:49, ABkort 2016/74.

(21)

benut. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien binnen bestaand stedelijk gebied de gewenste ‘ruime opzet’ van de voorgenomen woningbouw niet mogelijk maakt.114

3.4.3 Trede III

Zodra inpassing van de beoogde stedelijke ontwikkeling binnen het bestaande stedelijke gebied van de betreffende regio niet tot de mogelijkheden behoort, volgt de derde en de laatste trede van de Ladder. Deze trede bepaalt dat er beoordeeld dient te worden in hoeverre de ontwikkeling mogelijk is op locaties die al ontsloten zijn of ontsloten worden door verschillende modaliteiten115_{op een schaal die}

passend is bij de beoogde ontwikkeling.116_{In de toelichting dient dus beschreven te worden in}

hoeverre de voorziene stedelijke ontwikkeling, gebruik makend van verschillende middelen van vervoer, passend wordt ontsloten.

Het hangt sterk af van de ontwikkeling of er sprake is van een locatie dat passend is ontsloten. Grootschalige ontwikkelingen dienen bijvoorbeeld te worden ontsloten via weg én trams/bussen/treinen117_{, terwijl kleinschalige ontwikkelingen voldoende ontsloten zijn via de weg en}

een fietsverbinding.118

3.5 Mogelijkheden voor concurrenten bij nieuwe ontwikkelingen

Volgens vaste jurisprudentie dienen ruimtelijke ordeningsinstrumenten niet ter regulering van concurrentieverhoudingen, tenzij zich “een duurzame ontwrichting van het voorzieningenpatroon

voordoet die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd”.119_{Vóór de invoering van de}

Ladder konden partijen enkel tegen concurrerende ontwikkelingen opkomen door aan te voeren dat de voorziene ontwikkeling in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat de ontwikkeling tot duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zou leiden.

De Afdeling heeft haar oordeel over de vraag wanneer sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in de loop der jaren aangescherpt. In eerste instantie was de uitgangssituatie dat bij een bepaalde mate van overaanbod gevreesd kon worden voor een duurzame ontwrichting. Daarbij werd door de Afdeling gekeken naar de daling in omzet en het overaanbod in de desbetreffende branche.120

114 ABRvS 5 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2014:307, JM 2014/55, m.nt. J.S. Haakmeester.

115 Het gaat hierbij om multimodaal ontsluiten, dat wil zeggen dat een locatie op de schaal waarop deze functioneert door meerdere vervoerwijzen is ontsloten of in de nabije toekomst wordt ontsloten. Ministerie I&M 2013, p. 34.

116 Artikel 2.1.6, tweede lid, onder c van het Bor.

117 Zie bijvoorbeeld ABRvS 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1099 , JOM 2016/334. SnowWorld is adequaat ontsloten van het plangebied omdat het zowel voor autoverkeer als per openbaar vervoer – namelijk onder meer een bushalte op 500 meter afstand – is ontsloten. 118 Stb. 2012, 388, p. 50-51.

119 Zie o.a. ABRvS 5 februari 20013, ECLI:NL:RVS:2003:AF3961.

(22)

In de uitspraak van 10 juni 2009121_{oordeelde de Afdeling dat overaanbod niet zonder meer tot de}

conclusie leidt dat het voorzieningenniveau in de gemeente wordt ontwricht, ook als dat leidt tot mogelijke sluiting van soortgelijke voorzieningen in (andere kernen van) de gemeente. De Afdeling oordeelt in diezelfde uitspraak dat er wel van een duurzame ontwrichting sprake is, indien door het te verwachten wegvallen van die voorzieningen voor een aanmerkelijk gedeelte van de inwoners van de gemeente wezenlijke beperkingen zullen ontstaan bij het doen van de desbetreffende inkopen. Indien de inwoners ondanks mogelijke sluiting van detailhandelsvestigingen op een aanvaardbare afstand hun inkopen kunnen doen, is er geen sprake van wezenlijke beperkingen en dus ook niet van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau.

In 2013 ziet de Afdeling aanleiding om het criterium ‘duurzame ontwrichting’ verder in te perken door: “voor de beoordeling van de vraag of gevreesd moet worden voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau vanaf heden doorslaggevend te achten of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste

levensbehoeften.”122_{Daarnaast merkt de Afdeling op dat duurzame ontwrichting van het}

voorzieningenpatroon enkel ruimtelijk relevant is, indien die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd.123

Sinds 2013 doet duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zich dus alleen voor indien inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. Mede door de fijnmazige winkelstructuur van Nederland komt zo’n duurzame ontwrichting in beginsel niet voor.124

Met de invoering van de Ladder is voor partijen een nieuwe mogelijkheid ontstaan om te appelleren tegen concurrerende ontwikkelingen. Aangezien de Ladder slechts twee maanden voor het relativiteitsvereiste in werking is getreden,125_{heeft het relativiteitsvereiste altijd een rol gespeeld in de}

Afdelingsjurisprudentie waarbij partijen een beroep doen op de Ladder om een concurrerende ontwikkeling tegen te gaan. In het volgende hoofdstuk wordt omschreven hoe de bestuursrechter het belang van partijen met een concurrentiebelang in verhouding tot het beschermingsbereik van de Ladder bepaalt.

121 ABRvS 10 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI7245, AB 2009/252, m.nt. A.G.A. Nijmeijer.

122 ABRvS 18 september 2013, BR 2013/153, m.nt. H.J. Breeman en R.J.G. Bäcker: De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat een speelgoedwinkel naar zijn aard niet bijdraagt aan de mogelijkheid te voorzien in de eerste levensbehoeften en dat daarom geen duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau kan voordoen.

123 Vanuit omgevingsrechtelijke perspectief worden tot die dwingende redenen gerekend: “Redenen die als zodanig zijn erkend door het Hof van Justitie, waaronder bescherming van het milieu en het stedelijk milieu.” Zie HvJ EG 10 maart 2009, ECLI:EU:C:2009:141 (Hartlauer). 124 Noot van J.C. van Oosten en C.N.J. Kortmann bij ABRvS 5 december 2012, Gst. 2013/13.

(23)

4. Toepassing van de Ladder bij concurrenten

In de voorgaande hoofdstukken zijn achtereenvolgens het relativiteitsvereiste en de Ladder omschreven. In dit hoofdstuk wordt uiteen gezet hoe de bestuursrechter het belang van een concurrerende partij en het beschermingsbereik van de Ladder bepaalt. Dit heb ik onderzocht aan de hand van de gepubliceerde jurisprudentie op de website van Rechtspraak.126

Met de zoektermen: “3.1.6, tweede lid*”, “concurrent*”, “8:69a” en een onderzoeksperiode van 1 januari 2013 tot 1 augustus 2016 heb ik in totaal 49 uitspraken van de Afdeling gevonden. Van deze uitspraken zijn er 26 onbruikbaar, omdat de Afdeling zich niet heeft uitgesproken over de vraag of artikel 8:69a van de Awb van toepassing is, of omdat er geen sprake was van een concurrerende partij. Een overzicht van deze uitspraken is te vinden in de bijlage van deze scriptie.

4.2 Strekt de Ladder tot bescherming van de belangen van concurrenten? 4.2.1 Situatie voor 20 mei 2015

In 2014 heeft de Afdeling geoordeeld over de vraag of de Ladder kan strekken tot bescherming van de belangen van een concurrent.127_{In deze zaak kwam een bouwmarkt op tegen vergunningverlening aan}

een concurrent-bouwmarkt met een beroep op de Ladder. De Afdeling overweegt als volgt:

De Afdeling oordeelde dat er geen grond bestond voor de conclusie dat de Ladder kennelijk niet strekt ter bescherming van het belang waarvoor de betreffende concurrent bescherming zocht, te weten het voorkomen van onaanvaardbare leegstand. 128

126 <www.rechtspraak.nl>.

127 ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2331, JOM 2014/691.

128 ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2331, JOM 2014/691, r.o. 6.1 e.v.

“In de Nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vermeld dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is opgenomen teneinde zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Met betrekking tot onderdeel a van dit artikel vermeldt de Nota van toelichting dat het provinciale en

gemeentelijke overheden verplicht om nieuw stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte en de wijze waarop in deze behoefte wordt voorzien ook regionaal

af te stemmen. Op deze wijze moet over- en ondercapaciteit in stedelijke ontwikkeling zoveel mogelijk worden voorkomen. Voorts is in de Nota van toelichting opgenomen dat bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte dient te worden

afgewogen tegen het bestaande aanbod en dat dit voor detailhandel betekent dat wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand.”

(24)

Sindsdien wordt met een beroep op de Ladder veelvuldig betoogd dat een concurrerende ontwikkeling leidt tot een onaanvaardbare toename van leegstand. Aangezien het belang van concurrenten vaak is gelegen in het voorkomen van negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat als gevolg van de mogelijke toename van leegstand, was het relatief eenvoudig om aan te tonen dat de nieuwe concurrerende ontwikkeling tot relevante leegstand zou kunnen leiden.129

Zo oordeelde de Afdeling op 5 november 2014 dat een vastgoedeigenaar, die tevens een kantoorgebouw bezat waar het stadskantoor was gevestigd dat werd verplaatst naar gronden in het bestreden bestemmingsplan, zich kon beroepen op de Ladder.130_{De vastgoedeigenaar stelde dat de}

ontwikkeling tot extra leegstand zou leiden, omdat geen marktruimte bestond voor de vestiging van nieuw detailhandel. Aangezien artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro onder andere zorgvuldig ruimtegebruik ten behoeve van stedelijke ontwikkelingen garandeert en de vastgoedeigenaar baat had dat gronden in het plangebied niet onnodig worden bebouwd, stond artikel 8:69a van de Awb niet in de weg aan een vernietig van het bestreden plan.131

De Afdeling oordeelde tevens dat eigenaren van winkelcentra en winkels binnen het verzorgingsgebied van een nieuw te ontwikkelen winkelcentrum van de gemeente Beek een beroep konden doen op de Ladder, omdat de voorziene uitbreiding kon leiden tot leegstand elders binnen het verzorgingsgebied van de voorziene uitbreiding.132

4.2.2 Situatie sinds 20 mei 2015

Met de uitspraak van 20 mei 2015 scherpt de Afdeling haar eerdere standpunt aan over de toepassing van het relativiteitsvereiste in de gevallen dat concurrenten een beroep doen op strijdigheid met de Ladder.133

In voornoemde uitspraak betoogt een concurrerende sauna dat de wellnessbestemming in het bestreden bestemmingsplan in strijd met de Ladder is vastgesteld. De Afdeling overweegt in dit verband dat “de Ladder strekt tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand. Daarbij is van belang dat een bestemmingsplan niet de functie heeft om concurrentieverhoudingen te regelen. De treden van de Ladder schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor. Het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid

129 Zie bijvoorbeeld ABRvS 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1517. 130 ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3926.

131 ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3926, r.o. 6.2.

132 ABRvS 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:715, JOM 2015/324, r.o. 7.1.3. Zie hiervoor ook het gelijke, maar minder gemotiveerde, oordeel van de voorzieningenrechter d.d. 2 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4444.