In deze scriptie staat de volgende onderzoeksvraag centraal: “Onder welke omstandigheden ziet de rechter af van toepassing van het relativiteitsvereiste indien concurrenten zich beroepen op de ladder van duurzame verstedelijking?” Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is in de voorgaande hoofdstukken onderzocht wat het relativiteitsvereiste en de Ladder inhouden. Vervolgens is aan de hand van een jurisprudentieonderzoek uiteengezet hoe de bestuursrechter het belang van een concurrerende partij en het beschermingsbereik van de Ladder bepaalt. Ten slotte is aan de hand van het conceptwijzigingsvoorstel van de Ladder – voor zover mogelijk – uiteengezet of de positie van concurrenten zal wijzigen na invoering van de nieuwe Ladder in 2017. In dit hoofdstuk wordt allereerst teruggekeken op deze onderdelen, waarna vervolgens een antwoord wordt gegeven op de onderzoeksvraag.
Per 1 januari 2013 is ingevolge de Wab artikel 8:69a van de Awb ingevoerd, het zogenaamde relativiteitsvereiste. In dit artikel wordt geregeld dat de bestuursrechter, ondanks een rechtmatigheidsgebrek, niet tot vernietiging van een besluit mag overgaan als de geschonden rechtsnorm evident niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die de norm inroept. De wetgever heeft met dit relativiteitsvereiste de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. Dit komt voort uit het streven naar een slagvaardiger bestuursprocesrecht, waarin geschillen vaker definitief worden beslecht. Daaruit volgt dat rechtsbescherming door de rechter behoort te zijn gewaarborgd voor wie (beweerdelijk) in zijn rechtspositie is aangetast, maar niet dat iedere schending van een rechtsregel automatisch een aantasting van de rechtspositie van iedere belanghebbende is. De huidige Ladder is per 1 oktober 2012 in artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro opgenomen. Aan de hand van een drietal treden dienen overheden een voorgenomen nieuwe stedelijke ontwikkeling in de toelichting bij een ruimtelijk besluit te onderbouwen. De eerste trede bestaat uit de vraag of er sprake is van een actuele regionale behoefte. Vervolgens moet worden toegelicht of (een deel) van de regionale behoefte op te vangen is binnen het bestaand stedelijk gebied. Zodra inpassing van de beoogde stedelijke ontwikkeling binnen het bestaande stedelijke gebied van de betreffende regio niet tot de mogelijkheden behoort, dient er volgens de derde trede een locatie te worden gezocht die multimodaal ontsloten is of kan worden voor de resterende regionale behoefte.
De Ladder is een opvolger van de SER-ladder, deze ladder was eerder opgesteld als richtlijn voor het ruimtegebruik van bedrijventerreinen. Nu de huidige Ladder met het Bro is gekoppeld, is
Relativiteit, concurrentie en de ladder van duurzame verstedelijking – N.C. Ploeger
Pagina 31 van 40
de Ladder een verplicht onderdeel van de ruimtelijke onderbouwing van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen geworden.
Doelstelling van de Ladder is het stimuleren van zorgvuldig ruimtegebruik, waarbij onnodig ruimtebeslag en onaanvaardbare leegstand zoveel mogelijk wordt voorkomen. Een zorgvuldige benutting van de beschikbare ruimte voor verschillende functies vraagt om een goede onderbouwing van nut en noodzaak van een nieuwe stedelijke ruimtevraag en een zorgvuldige ruimtelijke inpassing van de nieuwe ontwikkeling.
Partijen die opkomen tegen concurrerende ontwikkelingen, stellen vaak dat het besluit om de ontwikkeling mogelijk te maken in strijd met de Ladder is vastgesteld. De lijn van Afdelingsjurisprudentie is dat het relativiteitsvereiste niet in de weg hoeft te staan aan een door een concurrent ingestelde beroep op de Ladder. Indien er enkel sprake is van een concurrerend belang, zijn er twee situaties denkbaar om een succesvol beroep op de Ladder te doen:
I. De voorziene ontwikkeling heeft zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie kan leiden. Er dient daarbij sprake te zijn van relevante leegstand, waarbij het bedrijfsgebouw van de concurrent dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort.
II. De voorziene ontwikkeling heeft zodanige leegstandseffecten tot gevolg dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie kan leiden. Er dient daarbij sprake te zijn van relevante leegstand, waarbij als gevolg van de voorziene ontwikkeling leegstand ontstaat in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand. Bovendien moet er sprake zijn van aantasting van het ondernemingsklimaat. Hiervan is sprake indien (a) de concurrent in de buurt van de nieuwe ontwikkeling is gevestigd en er kans is op leegstand van het pand van de concurrerende ontwikkeling of (b) de nieuwe ontwikkeling wel succesvol is en één van de in elkaars nabijheid gevestigde concurrenten uit de markt wordt gedrukt.
Door het begrip relevante leegstand te introduceren, zijn de doelstellingen van de Ladder (het stimuleren van zorgvuldig ruimtegebruik) en het relativiteitsvereiste (het waarborgen van een verband tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad) dichter bij elkaar gebracht.
Relativiteit, concurrentie en de ladder van duurzame verstedelijking – N.C. Ploeger
Pagina 32 van 40
Momenteel wordt er gewerkt aan een gewijzigde Ladder die naar verwachting in 2017 in werking zal treden. Uit het conceptwijzigingsvoorstel blijkt dat de aanpassingen zodanig zijn, dat de Ladder in de huidige vorm niet meer terug is te vinden. Ter voorkoming van nieuwe definitiekwesties en jurisprudentie is aansluiting gezocht bij de eerste twee treden van de huidige Laddertekst. De toepassing van veel begrippen blijft ongewijzigd. In tegenstelling tot de huidige Ladder, wordt de uitgebreide motivering beperkt tot stedelijke ontwikkelingen buiten het bestaand stedelijk gebied. Aangezien de Ladder onderdeel blijft uitmaken van de uit het beginsel van goede ruimtelijke ordening voortvloeiende motiveringseis, wordt er verwacht dat een beroep op strijdigheid met de Ladder tot de mogelijkheden blijft behoren voor concurrenten.
Relativiteit, concurrentie en de ladder van duurzame verstedelijking – N.C. Ploeger
Pagina 33 van 40