De mestsector in transitie
Een tweedelig scriptieonderzoekBachelorscriptie: Politicologie Scriptiebegeleider: Dr. R. Pistorius Tweede lezer: Dr. E.M. Besseling Student: Charlotte Nugteren Studentnummer: 10761411
Datum: 25 juni 2018
Mail: canugteren@gmail.com
Titel: De mestsector in transitie - een onderzoek naar de mate waarin machtsrelaties bepalend zijn binnen de Nederlandse mestsector
De mestsector in transitie
Een onderzoek naar de mate waarin machtsrelaties tussen stakeholders bepalend zijn binnen de Nederlandse mestsector
Deel A van een tweedelige scriptie
Deel B
Dijkstra, N.A. (2018). “De mestsector in transitie; Een onderzoek naar het transitiepotentieel voor verdere opschaling van duurzame mestverwerking in de Nederlandse landbouw”. Bachelor scriptie, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam.
Samenvatting
Deze scriptie is geschreven vanuit de hoofdvraag: In welke mate bepalen machtsrelaties
tussen stakeholders binnen Nederland de definiëring en implementatie van duurzame oplossingen binnen de Nederlandse mestsector? Deze vraag is relevant omdat de mestsector sinds de jaren ‘50 geen transitie meer doorgemaakt heeft, en omdat één van de meest genoemde verklaringen hiervoor op politieke en organisatorische belemmeren wijst. Aan de hand van het conceptuele raamwerk over macht van Avelino en Rotmans wordt de Nederlandse mestsector onderzocht. Hiervoor zijn in totaal tien stakeholdergroepen geanalyseerd. Deze zijn grafisch weergegeven in een heatmap in de conclusie van dit stuk. Geconcludeerd wordt dat de mestsector zich op dit moment in de startfase van een transitie bevindt. Deze fase wordt gekenmerkt door een machtsvacuüm en machtsstrijd. Cruciale stakeholders om deze transitie daadwerkelijk plaats te laten vinden, zijn, van de tien stakeholders die geanalyseerd zijn, de Europese Unie, de Rijksoverheid, de mestverwaardingsbedrijven, de gangbare veeteeltboeren (pluimveeboer, melkveeboer en varkensboer). Van alle stakeholders hebben de Europese Unie en de Rijksoverheid genoeg macht op daadwerkelijk oplossingen voor de Nederlandse mestsector te implementeren. De mestverwaarders en varkensboeren hebben genoeg bereidheid om dit te doen. De veeteeltboeren, met name de varkenshouders,, worden de machtsrelaties tussen boer en de wetgevende machten belemmerd. De Rijksoverheid probeert sommige cruciale spelers, zoals de fora en de mestverwaarders, al wel positief te stimuleren. Hierdoor hebben deze laatste twee nichespelers op dit moment de beste positie om duurzame oplossingen binnen de Nederlandse mestsector daadwerkelijk te definiëren.
Afkortingenlijst
ANK Agro- en Natuurkennis
BMC Biomassa Centrale
EZK Economische Zaken en Klimaat
LNV Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit NAJK Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt
MLP Multi Level Perspective
GLB Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
EC Europese Commissie
LTO Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland
Voorwoord
Deze scriptie is onderdeel A van een tweedelige scriptie, en vloeit voort uit het stageonderzoek dat wij (Naomi Dijkstra en Charlotte Nugteren) gezamenlijk hebben uitgevoerd binnen het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Tijdens dit stageonderzoek hebben wij een stakeholderanalyse uitgevoerd onder actoren die intern of extern betrokken zijn bij de landbouwsector, meer specifiek: de mestsector. Dit gezamenlijke stakeholderonderzoek vormt de empirische basis voor twee afzonderlijk geschreven bachelorscripties, die vanuit theoretisch oogpunt van elkaar verschillen, maar elkaar inhoudelijk aanvullen.
In scriptie A ligt de focus op machtsrelaties binnen de mestsector en de mate waarin deze bepalend zijn voor de definiëring en implementatie van duurzame oplossingen in de mestsector. In deel A wordt dus een beeld geschetst van de wijze waarop de bestaande machtsverhoudingen hebben geleid tot de situatie waarin de mestsector zich heden ten dage bevindt, een beeld van ‘het ‘verleden tot nu’. Deze huidige situatie vormt in scriptie B nu juist het uitgangspunt: hier wordt onderzocht waar in de toekomst potentie ligt voor een transitie binnen de mestsector.
Gedurende de stage hebben wij niet alleen de Nederlandse veehouderijsector leren kennen, maar ook de daarbij horende lange geschiedenis van mestproblematiek. Door de interactie met veehouders, beleidsmakers, bedrijven en kennisinstituten die hun kennis en expertise over de mestsector met ons hebben gedeeld, hebben wij in drieënhalve maand enorm veel geleerd. Onze gesprekspartners droegen hun passie, gedrevenheid en hun affectie met de landbouwsector op ons over, waardoor wij zelf met veel enthousiasme en plezier aan het onderwerp hebben gewerkt. Hiervoor willen wij iedereen die hieraan bij heeft gedragen dan ook hartelijk danken.
Daarnaast willen wij ons nog richten tot Mark de Bode en Jan van Esch, die ons gedurende de stage hebben begeleid vanuit LNV. Zij hebben ons de vrijheid gegeven om ons onderzoek te sturen in een richting die zo veel mogelijk aansluit bij onze eigen interesses, en ons hierbinnen gestuurd waar nodig. Het is voor ons een grote leerervaring geweest om onderdeel te zijn mogen van afdeling ANK, en we willen beiden daarom bedanken voor de begeleiding gedurende het proces. Tot slot heeft Robin Pistorius als scriptiebegeleider een belangrijke rol vervuld in het coördineren van het stageonderzoek en de verhoudingen tussen scriptie A en B. Ook Robin willen wij daarom hartelijk bedanken voor zijn bijdrage aan onze uiteindelijke resultaten.
Inhoudsopgave
1. Duurzame toekomst voor de mestsector 6
2. Macht in transities 8
2.1 Modernisering in de landbouw sinds de jaren ’50 8 2.2 Uiteenzetting van het theoretisch kader van macht in het MLP-model 9 2.2.1 MLP als analytisch model van transitiedenken 9 2.2.2 Avelino en Rotmans over macht in transities 10 2.2.3 Hoe deze conceptualisering van macht in het MLP-model past 13
2.3 Operationalisering: van theorie naar methode 14
3. Onderzoek voor het Ministerie van LNV 15
3.1 Verkennende onderzoeksstage 15
3.2 Dataverzameling 16
3.2.1 De interviews met stakeholders in de mestsector 16 Figuur 1: overzicht interviews met respondenten 17 3.2.2 Voorbereiden en verwerken van de interviews tijdens het onderzoek 17
3.2 Dataverwerking 18
3.2.1 De heatmap van de machtsrelaties tussen de stakeholders 18 3.4 Reflectie op de rol van de onderzoeker tijdens de interviews 18
4. De rol van de stakeholders binnen de sector 19
4.1 Het Europese beleid is bepalend voor het Nederlandse mestbeleid 19 4.1.1: Internationale regelgeving als belangrijkste machtsbron 20
4.2 De rol van de Rijksoverheid 21
4.2.2 De machtsvormen van de Rijksoverheid 22
4.2.3 De machtsvoorwaarden van de Rijksoverheid 22
4.3 De veeteeltboeren 23
4.2.1 De macht van de biologische boer 23
4.2.1 De macht van de gangbare boer 24
4.4.1 De macht van de akkerbouwer 26 4.4.2 Mestverwaarder: machtsbronnen, vorm en voorwaarden 26
4.4.3 Frauduleuze mesthandelaren en boeren 27
4.5 De macht van fora 28
5. De startfase: deelconclusies uit de analyse 29
6. Conclusie en reflectie 30
7. Literatuurlijst 33
8. Appendixes 35
Appendix I: Interviewlijst 35
Appendix II: Enquêteurs 36
Appendix III: Overzicht bijeenkomsten 36
Appendix IV: Codering interviews 38
Appendix V: Vragenlijsten interviews (Interviewguide) 48
1. Duurzame toekomst voor de mestsector
Met het oog op een circulaire economie moet er in de toekomst beter worden omgegaan met primaire grondstoffen (Rijksoverheid 2016: 7). Een duurzame omgang met meststoffen past in deze doelstelling omdat mest waardevolle elementen bevat, zoals stikstof, kalium en in het bijzonder fosfaat. Om tegemoet te komen aan de verschillende opvattingen van wat duurzaamheid betekent, wordt in deze scriptie met de term ‘duurzaamheid’ niet meer bedoeld dan een ‘op lange termijn houdbare situatie’. Vooral fosfaat is vanuit circulariteit belangrijk omdat het mineraal eindig is en onmisbaar voor de groei van planten, dieren en mensen (idem: 16). Schattingen over de voorradigheid van gemijnde fosfaat variëren van tussen de dertig en 150 jaar (idem: 14; WUR 2008). Om op de lange termijn voedselzekerheid in de wereld te kunnen garanderen, is het dus noodzakelijk fosfaat te recyclen. Ondanks dat het in de critical raw materials lijst van de Europese Unie is opgenomen, wordt het nog niet vaak uit mest herwonnen (EC 2014).
Naast circulariteit hangt een duurzame omgang met mest samen met verduurzaming in de veehouderij in het algemeen. Nederland is op één na grootste exporteur van agrarische producten ter wereld (SER 2016: 7) en is zo groot geworden door mechanisatie en intensivering (Van der Hoeven 2010: 88). Dit alles heeft Nederland welvaart opgeleverd, maar gaat ook gepaard met druk op het landschap, de bodem en de grondwaterkwaliteit (ibid). Bovendien resulteert het in meer mest dan op het land uitgereden mag worden (CBS 2017). Vernieuwing binnen de mestsector is dus een onderdeel van langetermijnoplossingen voor de Nederlandse landbouw in de toekomst.
Hoewel het onderwerp mest al meer dan 35 jaar politiek geagendeerd wordt (ibid), heeft er in deze sector nog geen transitie plaatsgevonden. Het uitblijven van de transitie is voornamelijk te wijten aan organisatorische en politieke problemen (Interview, onderzoeker Wageningen maart 2018; Boosten en De Wilt 2014: 3). In deze scriptie wordt gepoogd een bijdrage te leveren aan het in kaart brengen van juist die belemmeringen. Via een stakeholderanalyse zal een heatmapgemaakt worden waar de machtsrelaties van de bij de mestsector betrokken actoren in kaart gebracht worden al naar gelang hun macht op dit moment in de transitie en hun interesse om aan deze transitie mee te werken (meer informatie over transitiepotentieel is te vinden in scriptie B, Dijkstra 2018). De volgende onderzoeksvraag zal hierin leidend zijn:
In welke mate bepalen machtsrelaties tussen stakeholders binnen Nederland de definiëring en implementatie van duurzame oplossingen binnen de Nederlandse mestsector?
De scriptie is als volgt opgebouwd. In het theoretisch kader wordt het conceptuele raamwerk van Avelino en Rotmans over macht in transities uitgelegd en wordt ook de wetenschappelijke relevantie van dit raamwerk en het onderzoek benoemd. Hierna volgt een operationalisering van dit raamwerk voor de stakeholderanalyse in de mestsector. In de methodologie wordt uiteengezet hoe het onderzoek is opgebouwd en hoe de data zijn verworven en verwerkt (in samenwerking met Naomi Dijkstra (2018)). In hoofdstuk vier worden de stakeholders in vijf groepen (Europese Unie, Rijksoverheid, boeren, mestverwerkers, fora) verdeeld en geanalyseerd. In het vijfde hoofdstuk worden de machtsrelaties tussen de stakeholders ontleed. In de conclusie wordt de uitkomst van de analyse grafisch gepresenteerd in een heatmap en wordt de hoofdvraag beantwoord.
2. Macht in transities
In deze scriptie wordt gebruik gemaakt van het conceptuele raamwerk over macht in transities van Avelino en Rotmans (2009). Dit raamwerk is gebaseerd op het Multi Level
Perspective (MLP): een analytisch kader waarin transities vanuit een dynamisch en meerlaags systeem onderzocht en verklaard kunnen worden (Grin 2008: 49). Een transitie is het bewegen van een systeem (in dit specifieke geval de mestsector) van het ene dynamische evenwicht naar het andere dynamische evenwicht (Loorbach en Rotmans 2006: 3). Om te kunnen verantwoorden waarom voor deze theorie gekozen is, is het belangrijk om eerst kort in te gaan op de transitie in de landbouwsector van na de Tweede Wereldoorlog. Deze transitie verklaard namelijk waarom de mestsector in Nederland er nu zo uitziet en waarom - het waarschijnlijk is dat - deze sector opnieuw een transitie zal ondergaan.
2.1 Modernisering in de landbouw sinds de jaren ’50
Onder leiding van de toenmalige minister van Landbouw Sicco Mansholt begon Nederland na de Tweede Wereldoorlog aan een grootschalige modernisering van het landbouwsysteem. Het beleid bevatte drie hoofdelementen: prijs- en inkomensbeleid, mechanisatie en schaalvergroting (Van der Hoeven 2010: 88). Het lag in lijn met de modernisering van de gehele maatschappij: in alle hoeken van de samenleving werden
productie kon vergroot worden terwijl de prijzen laag bleven (idem: 87). Tegelijkertijd werden ook de keerzijden van deze transitie steeds zichtbaarder.
Het financiële stelsel berustte ten dele op landbouwsubsidies, met de zogenoemde boterberg en melkplas als gevolg. Ook milieuconsequenties begonnen zich af te tekenen, in het bijzonder op het gebied van mestoverschotten binnen de varkens- en kippenhouderij. Zo bleek in de jaren ‘80 dat het vervuilde oppervlaktewater het directe gevolg was van het grootschalig uitrijden van dierlijke mest. (idem: 89) Er ontstonden uiteenlopende ideeën over hoe deze milieugevolgen opgelost moesten worden. Mede daarom is met betrekking tot de mestsector al veel beleid geformuleerd.
Hoewel de grenzen van het moderniseringsgebied al veertig jaar geleden duidelijk werden, heeft een nieuwe transitie in de landbouwsector sinds Mansholt nog niet plaatsgevonden. Nog altijd wordt gezocht naar nieuwe, adaptieve vormen van sturing.
Binnen de wetenschap heeft deze reflectie op modernisering geleid tot transitietheorieën waarbinnen het MLP-model een centrale rol inneemt (Grin 2008: 47-48; Smink 2015; Loorbach en Rotmans 2006). Gezien de geschiedenis van de mestsector - het uitblijven van een transitie sinds de modernisering - is het MLP-model bijzonder geschikt als theorie om deze casus te bestuderen. Dit MLP biedt namelijk de mogelijkheid om de dynamieken die een transitieproces bepalen of juist belemmeren bloot te leggen.
2.2 Uiteenzetting van het theoretisch kader van macht in het MLP-model
2.2.1
MLP als analytisch model van transitiedenken
Het MLP-model maakt het mogelijk transities zowel op drie verschillende niveaus als binnen vier tijdsfaseringen te analyseren. Deze twee elementen maken een dynamisch machtsbegrip mogelijk en zijn daarom nodig om de hoofdvraag in deze scriptie te beantwoorden.
In het MLP-model wordt een transitieproces op drie niveaus tegelijkertijd geanalyseerd: het niche-, regime- en landschapsniveau. (idem: 48-52) Deze niveaus onderscheiden zich door verschil in de mate van ordening, ofwel structurering. Deze structurering wordt veroorzaakt door zowel het gedrag van actoren, als door regels, als door systemen en technologieën. Hoe hoger de structurering, hoe minder invloed een individuele actor kan uitoefenen op deze structurering en vice versa. Het landschap heeft de hoogste structurering: hier wordt verwezen naar de langzame ontwikkelingen en structuren die de gehele samenleving beïnvloeden. (Geels 2002: 1259-2063) Een voorbeeld is
klimaatverandering. Geen enkel individu en geen enkele maatschappij kan deze ontwikkeling in zijn eentje beïnvloeden; toch bepaalt deze ontwikkeling een kader waarbinnen de actoren denken en handelen. Een niveau hieronder bevindt zich het regime. Dit is het geheel van instituties, gewoontes en overtuigingen van actoren die dominant zijn binnen een maatschappij. Dit zijn bijvoorbeeld gevestigde instanties zoals het gerechtshof. Hieronder bevinden zich de niches. Dit zijn alle innovatieve activiteiten - het kunnen zelfs slechts ideeën zijn - die afwijken van overtuigingen en praktijken binnen het regime. Deze niches brengen verandering door ofwel het regime van binnenuit te veranderen (op te gaan in het regime) ofwel het regime omver te werpen. Door deze driedeling kan de wederzijdse beïnvloeding tussen het handelen van actoren en de structuren waarbinnen deze actoren handelen, geanalyseerd worden (ibid).
Naast de drie niveaus van structurering kent het MLP-model vier tijdsfaseringen waarbinnen een transitie plaatsvindt: de voorbereidende fase, de startfase, de versnellende fase en de stabilisatiefase. (Loorbach en Rotmans 2006: 4) Tijdens deze vier fases beweegt een systeem zich van het ene dynamische evenwicht naar het andere. De voorbereidende fase wordt nog niet gekenmerkt door zichtbare verandering, maar er worden wel al innovaties bedacht. In de startfase beginnen innovaties daadwerkelijk verandering teweeg te brengen, waardoor het systeem begint te verschuiven. In de versnellende fase worden structurele veranderingen zichtbaar doordat de veranderingen daadwerkelijk doorgevoerd en geïmplementeerd worden in het regime. In de stabiliserende fase ten slotte neemt de vaart van veranderingen weer af en ontstaat er een nieuw dynamisch evenwicht.
Binnen deze tijdsfasering en niveaus van structurering zijn talloze patronen van beïnvloeding mogelijk. Zoals in 2.2.4 uitgebreid zal worden toegelicht, komen beide aspecten van het MLP-model terug in het model Avelino en Rotmans en zijn ze noodzakelijk om te kunnen vaststellen welke machtsrelaties in de huidige mestsector bepalend zijn.
2.2.2 Avelino en Rotmans over macht in transities
Verschillende stakeholders binnen de mestsector hebben aangegeven dat juist politieke belangen en organisatorische knelpunten een rol spelen in het uitblijven van transities (Interview, onderzoeker Wageningen maart 2018; Interview beleidsmedewerker mei 2018; Boosten en De Wilt: 3). Door Avelino en Rotmans’ conceptuele raamwerk van macht in de context van transitiestudies toe te voegen aan het MLP-model, kan ook de dynamische rol
te gebruiken voor een analyse van de mestsector, wordt dus precies datgene onderzocht waarvan betrokkenen hebben aangegeven dat het een transitie belemmert.
Bovendien wordt tegemoet gekomen aan de grootste kritiek op transitiemanagement en in het bijzonder het MLP-model: dat er voorbijgegaan wordt aan de veronderstellingen over macht die aan het model ten grondslag liggen. Hierdoor zou het MLP-model op conceptueel niveau zwak zijn (Avelino en Rotmans 2009: 545-546). Dit vormt tevens de meerwaarde van deze scriptie voor scriptie B (Dijkstra 2018). Doordat de uitkomst van deze scriptie (hoe de machtsrelaties in de mestsector bepalend zijn) als uitgangspunt dient voor scriptie B, wordt scriptie B op conceptueel niveau versterkt.
Avelino en Rotmans poneren nadrukkelijk niet een theorie over wat macht is, maar presenteren slechts een dynamische conceptualisering van macht (idem: 559). Zij zetten het raamwerk in de volgende zeven stappen uiteen: definitie van macht, machtsbronnen, machtsvormen, dynamieken, voorwaarden voor macht, machtsrelaties, kennis en macht. Al deze stappen zullen achtereenvolgens kort worden uitgelegd, waarbij het gedeelte over de machtsvormen (stap 3) het theoretische hart van deze scriptie vormt. De verschillende vormen van macht dienen namelijk als uitgangspunt om de relaties tussen de stakeholders in de mestsector in Nederland in kaart te kunnen brengen. In de operationalisering wordt hier verder op ingegaan.
Ondanks dat Avelino en Rotmans niet proberen om ‘macht’ sluitend te definiëren, is het wel belangrijk een paar aspecten van hun machtsbegrip te expliciteren. Macht wordt gedefinieerd als het vermogen van actoren om bronnen aan te wenden om een bepaald doel te kunnen bereiken (idem: 550). Hierbij ligt macht dus altijd bij actoren, ook als deze beïnvloed worden door allerlei externe structuren. Door macht als vermogen te definiëren kan het ook in kaart worden gebracht als de macht niet aangewend wordt.
Machtsbronnen onderscheiden zij binnen binnen een breed spectrum: menselijke, mentale, financiële, kunstmatige en natuurlijke bronnen. (idem: 551) Tussen deze machtsbronnen bestaat geen inherente hiërarchie; welke machtsbronnen invloedrijker zijn, is contextafhankelijk. Deze machtsbronnen fungeren om de ‘atomatische objecten’ van machtsuitoefening vast te leggen en hiermee inzichtelijk te maken waar de mogelijkheden voor verandering liggen. De machtsbronnen worden pas machtsmiddelen als ze ook door actoren gebruikt worden om een doel te bereiken.
Avelino en Rotmans onderscheiden vijf vormen van macht: innovatieve, destructieve, constitutieve, transformatieve en systemische macht. Systemische macht is
een overkoepelende machtsvorm die wordt uitgeoefend door het collectief van actoren binnen een systeem. Deze vorm is voor analyse van machtsrelaties minder relevant en zal daarom verder ook niet geconceptualiseerd worden. De volgende vier vormen zijn wel noodzakelijk voor de analyse van machtsrelaties in de mestsector en zullen hieronder uitgelegd worden.
Innovatieve macht is de capaciteit van actoren om nieuwe machtsbronnen te ontdekken of te creëren. Kenmerkende en ook noodzakelijke aspecten van deze vorm van macht zijn zichtbaarheid, pluraliteit (meerdere mensen moeten betrokken zijn) en natality oftewel ‘geboorteheid’. Natality verwijst naar Hannah Arendts notie dat de mens de capaciteit heeft iets nieuws te maken (idem: 565). Bij innovatieve macht worden dus niet slechts al bestaande machtsbronnen aangewend, maar wordt er door de betreffende actor ook een nieuwe machtsbron gecreëerd.
Destructieve macht is het vermogen om huidige machtsbronnen te vernietigen. Dit kan zowel om materiële als om immateriële machtsbronnen gaan. Net als bij innovatieve macht moet destructieve macht voldoen aan de voorwaarde van zichtbaarheid en pluraliteit.
De twee volgende machtsvormen gaan niet over het creëren of vernietigen van machtsbronnen, maar om het verdelen - distribueren - van bestaande machtsbronnen.
Constitutieve macht is het vermogen om een nieuwe verdeling van bronnen te vestigen of te stabiliseren. Verdelingen van machtsbronnen zijn vaak vastgelegd in instituties, zoals regelgeving en overeenkomsten, en structuren, zoals ministeries en wegen. Kenmerkend voor instituties en structuren is dat ze gevestigd zijn in de maatschappelijke orde zoals die nu is. Ze zijn zelf zowel de uitkomst als voorwaarde voor constitutieve macht. Een belangrijke notie hierbij is dat Avelino en Rotmans bewust niet praten over ‘structurele’ macht, omdat ze willen benadrukken dat deze macht nog steeds wordt uitgeoefend door actoren en niet door structuren of instituties zelf.
Transformatieve macht, de tweede vorm van distributieve macht, is het vermogen om machtsbronnen te herverdelen ofwel te vervangen. Hierbij worden nieuwe structuren en instituties niet gevestigd maar gecreëerd. Met transformatieve macht alleen kan niet de hele maatschappij duurzaam veranderd worden; voor het vestigen van de herverdeling is constitutieve opnieuw macht nodig.
Voor de dynamieken van macht is het belangrijk dat alle typen macht elkaar kunnen inschakelen, afdwingen, versterken of voorkomen (idem: 555). De vormen van macht kunnen elkaar dus beïnvloeden. Dit leidt tot verschillende machtssamenstellingen waarbij een power plenum (alle vormen van macht worden uitgeoefend) en een power vacuüm (er
uitgelegd zal worden, kan uit de dynamieken van macht afgelezen worden in welke fase van transitie de mestsector zich bevindt.
In deze dynamieken spelen menselijke relaties - mensen als machtsbronnen - een bijzondere rol. Zo kan A meer machtsbronnen hebben dan B, net zo veel of minder. Verder kan A een andere soort machtsbron hebben dan B. Ten slotte kan A hetzelfde doel hebben als B, of juist een ander doel hebben dan B. De doelen kunnen naast elkaar bestaan of tegenstrijdig zijn. Hierbinnen is een verschillende mate van balans mogelijk. Deze relaties zijn voor de mestsector belangrijk omdat het voor een transitie noodzakelijk is dat verschillende machtsvormen elkaar versterken. Uiteindelijk wordt in dit conceptuele kader macht altijd teruggebracht tot actoren. Het zijn dus ook de menselijke relaties die bepalen of een transitie plaatsvindt of juist tegengehouden wordt.
Om daadwerkelijk gebruik te kunnen maken van de machtsvormen die een stakeholder heeft, moet er aan de volgende machtsvoorwaarden voldaan worden: toegang tot de machtsbronnen, strategieën om deze machtsbronnen te mobiliseren, de vaardigheden om deze strategieën toe te passen en de bereidheid om dat te doen. De toegang tot machtsbronnen houdt onder andere in dat actoren niet alleen weten dat de bronnen er zijn, maar ook waar ze deze kunnen vinden of hoe ze deze kunnen creëren (innovatieve macht). Er zijn tal van strategieën mogelijk om macht te mobiliseren: dwang, lobbyen, propaganda, stemmen, subsidiëren, experimenteren et cetera. Alle methoden om macht te mobiliseren vallen onder deze voorwaarde. De vaardigheden verwijzen naar de competenties van de actor die deze strategieën moet uitvoeren. Bereidheid verwijst naar de wil van de actor om daadwerkelijk macht uit te oefenen.
Ten slotte is er nog een vijfde machtsvoorwaarde, die aan de andere vier voorafgaat: kennis. Deze definiëren Avelino en Rotmans als “... the mobilization of mental resources (information, concepts, ideas and beliefs) to reach a specific goal, which is (by definition) an exercise of power” (Idem: 558). Ze benadrukken dat kennis ook een performatieve betekenis heeft, waardoor ook het communiceren van kennis een vorm van machtsuitoefening is. Om vast te kunnen stellen of de bij de mestsector betrokken stakeholders hun machtsvormen ook kunnen gebruiken, is het dus belangrijk ook hun machtsvoorwaarden, in het bijzonder kennis, in kaart te brengen.
2.2.3 Hoe deze conceptualisering van macht in het MLP-model past
De grootste machtsaanname in het MLP-model betreft de relatie tussen het regime en de niches. Het regime heeft tijdens een ‘dynamisch evenwicht’ meer macht dan een niche. Door echter verschillende vormen van macht en verschillende machtsbronnen te onderscheiden, kan bij beide andersoortige macht gevonden worden. De machtsvormen overlappen de drie niveaus van structurering. Regimes oefenen constitutieve macht uit, niches innovatieve en/of destructieve macht. Niche-regimes oefenen transformatieve macht uit (idem: 545; 560). Het landschap is de omgeving van het systeem waarbinnen systemische macht wordt uitgeoefend. Het landschap bepaalt dus mede welke bronnen er moeten worden gemobiliseerd om ‘het systeem’ te doen overleven.
Ook de vier fasen in het MLP-model kunnen vertaald worden. In de voorbereidende fase van een transitie verwacht men een machtsvacuüm: het totale systeem verliest aan (systemische) macht. Dit kan komen door een landschapsverandering. In het geval van de landbouwsector is dit bijvoorbeeld o.a. de anticipatie op het opraken van de fosfaatmijnen (een natuurlijke machtsbron). Hierdoor ontstaat behoefte aan verandering, waarmee ruimte ontstaat voor de innovatieve en transformatieve macht van niches en niche-regimes. Het regime kan reageren door deze niches te ‘absorberen’, een zogenoemde ‘ lock-in’(zie voor meer over ‘lock-ins’ scriptie B, Dijkstra 2018: 39). Het kan echter ook dat niches niet geabsorbeerd (willen) worden door het regime en niche-regimes worden. Dan ontstaat de mogelijkheid voor een transitie. De startfase kenmerkt zich door een machtsvacuüm, machtsstrijd en onevenwichtige machtsrelaties. Ook hier kan het regime zijn positie herstellen en ontstaat er een reversed transition path, de transitie blijft uit. Als dit niet het geval is, begint hierna de versnellende fase waarin niches de kans krijgen om transformatieve macht uit te oefenen. Oude machtsbronnen worden vervangen door nieuwe machtsbronnen. De verschillende machtsvormen versterken elkaar. In de stabiliserende fase beginnen de niche-regime-actoren constitutieve macht uit te oefenen, ze gaan de nieuwe verdeling van bronnen vestigen/stabiliseren. De oude en nieuwe regime-actoren voegen zich samen. Aan het eind van dit proces is een nieuw regime gevormd en is het machtsvacuüm opnieuw gevuld. Het andere uiterste is bereikt: er is nu sprake van een machts-plenum (Avelino en Rotmans 2009: 555).
2.3 Operationalisering: van theorie naar methode
Om dit nauwgezette raamwerk te kunnen toepassen op de mestsector, worden achtereenvolgens de volgende deelvragen beantwoord:
1. Welke machtsbronnen zijn voor de stakeholders in de mestsector het belangrijkst? 2. Welke vormen van macht hebben de stakeholders in de mestsector? In welke mate
bezitten ze deze macht?
3. Voldoen de stakeholders in de mestsector aan de voorwaarden voor macht? In welke mate voldoen ze aan deze voorwaarden?
4. In welke fase van het MLP-model bevindt de mestsector zich nu?
5. Hoeveel macht hebben de verschillende stakeholders ten opzichte van elkaar?
De eerste drie vragen gaan over de daadwerkelijke macht stakeholders en zullen in hoofdstuk vier per stakeholder beantwoord worden. De laatste twee vragen betreffen de aard van de machtsrelaties en zullen in hoofdstuk vijf beantwoord worden.
Door de zeer brede definitie van machtsbronnen door Avelino en Rotmans kunnen niet alle machtsbronnen van een actor in dit onderzoek in kaart worden gebracht. Wel zal kort beargumenteerd worden welke machtsbronnen binnen deze casus voor stakeholders het meest relevant zijn.
Om de vraag te beantwoorden welke vormen van macht de betrokken stakeholders hebben, wordt gekeken naar hun huidige positie in de mestsector. Zo hebben de actoren met nieuwe ideeën innovatieve macht. De actoren die andere machtsbronnen kunnen vernietigen, hebben destructieve macht, de actoren die bronnen kunnen herverdelen transformatieve macht en de actoren die machtsbronnen in het systeem kunnen consolideren, hebben constitutieve macht.
Om na te gaan of de betrokken actoren toegang hebben tot bronnen, strategieën en vaardigheden, of zij de bereidheid hebben om machtsbronnen te mobiliseren en of zij de kennis van die bronnen bezitten, wordt voornamelijk gekeken naar de afgenomen interviews. Deze voorwaarden van macht gaan namelijk meer over de individuele eigenschappen van een betrokken actor dan over de harde ‘feiten’.
De verschillende machtsvormen oefenen invloed op elkaar uit. Vandaar dat alleen definitief vastgesteld kan worden hoeveel macht elke stakeholder kan gebruiken door ook de
machtsrelaties in acht te nemen. Door te analyseren in welke transitiefase van het MLP-model de mestsector zich bevindt, kunnen de verschillende vormen van macht ten opzichte van elkaar afgewogen worden. Zo zal constitutieve macht in de voorbereidende fase machtig zijn en ook nog blijven en zal in de versnellende fase de transformatieve macht van niches sterker worden. Op die manier helpt vraag vier (welke transitiefase van het MLP-model?) om vraag vijf (hoeveel macht hebben de stakeholders ten opzichte van elkaar?) te beantwoorden. Ook wordt hiermee onderbouwd hoe de verschillende vormen van macht zich tot elkaar verhouden, wat belangrijk is omdat deze samengevoegd zullen worden in de uiteindelijke heatmap (figuur 2), de output van deze scriptie. Door middel van de heatmap zal de hoofdvraag beantwoord worden.
3. Onderzoek voor het Ministerie van LNV
3.1 Verkennende onderzoeksstage
Zoals vermeld in het voorwoord, is dit onderzoek uitgevoerd vanuit een stage bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Hier lag de vraag open naar een verkenning van circulariteit in de mestsector in het kader van duurzame landbouw. Er is gekozen voor een kwalitatieve stakeholderanalyse op basis van beleidsstukken en semi-gestructureerde interviews, aangevuld met een aantal enquêtes. De semi-gestructureerde interviews boden de mogelijkheid om dit onderzoek met een open blik uit te voeren zodat er ruimte was om de input van de geïnterviewden tijdens het proces te verwerken en mee te nemen. (Bryman 2012: 514) De inbreng van de geïnterviewden vormt een integraal onderdeel van de uiteindelijke bevindingen (idem: 472). Dit is gezien de verkennende aard van dit onderzoek ook de kracht die de methode te bieden heeft.
Tegelijkertijd zijn door deze kwalitatieve aanpak veel stakeholders niet geïnterviewd en daarom ook niet meegenomen in het onderzoek. De consumenten, ngo’s en supermarkten zijn bijvoorbeeld buiten beschouwing gelaten. De grootste belemmering van dit onderzoek ligt dan ook in de generaliseerbaarheid. Ondanks deze belemmering is er toch getracht op basis van de interviews iets te zeggen over de betreffende stakeholdergroep om zo ten minste een verkennend overzicht te kunnen geven van machtsrelaties tussen de stakeholders.
3.2 Dataverzameling
3.2.1 De interviews met stakeholders in de mestsector
Er zijn in totaal twaalf interviews afgenomen en er zijn zeven boeren geënquêteerd. Het schema in figuur 1 geeft een overzicht van de achtergrond van de respondenten en de plaats van het interview. Er is gesproken met wetenschappers, beleidsadviseurs, boeren, belangenbehartigers, mestverwaarders en de directeur en secretaresse van twee fora. De bij de interviews behorende vragen zijn opgenomen in de appendix (V, p. 48).
Interview Functie/Organisatie Datum / Plek
Interview 1 Beleidsadviseur, Ministerie van EZK 26 mei 2018, Den-Haag. Interview 2 Onderzoeker, Wageningen University 28 mei 2018. Wageningen. Interview 3 Projectmanager, Twence 4 april 2018, Hengelo. Interview 4 Bodemonderzoeker, Louis Bolk Instituut 10 april 2018, Bunnik.
Interview 5 Specialist, LTO 11 april 2018, Den-Haag.
Interview 6 Senior Beleidsmedewerker, Ministerie van LNV 12 april 2018, Den-Haag. Interview 7 Boer, Boerderij de Zonnehoeve 18 april 2018, Almere. Interview 8 Senior Beleidsmedewerker, Ministerie van LNV 2 mei 2018, Den-Haag Interview 9 Manager, Biomassacentrale (BMC) Moerdijk 1 mei 2018, Den-Haag
(telefonisch) Interview 10 Secretaris, Nutrient Platform 15 mei 2018,
Den-Haag Interview 11 Directeur, Nederlands Centrum voor
Mestverwaarding (NCM) en (voormalig) boer
Den-Haag (telefonisch) Interview 12 Voorzitter Nederlands Agrarisch Jongeren
Kontakt (NAJK) en Melkveehouder
31 mei 2018,
Amsterdam (telefonisch) Figuur 1: overzicht interviews met respondenten
3.2.2 Voorbereiden en verwerken van de interviews tijdens het onderzoek
De interviewguide (Appendix V, p. 45) bevat vragen gericht op het in kaart brengen van knelpunten en belangen die de geïnterviewde binnen de mestsector opmerkt. Hierbij is een structuur aangehouden in lijn met Charmaz’ indeling van typen vragen (Bryman 2012: 522). Eerst zijn er open vragen gesteld om een beeld te krijgen van de betreffende respondent, diens denkkader en diens perceptie van de problemen binnen de mestsector. Hierna
volgden verdiepende vragen gericht op de perceptie van de ernst van de problemen in de mestsector en de perceptie van macht. Ten slotte is de geïnterviewde gevraagd naar diens perceptie van verantwoordelijkheid (Bij wie ligt de grootste verantwoordelijkheid om de
mestsector te verduurzamen?) en visie op de toekomst. De vragen zijn niet strikt in chronologische volgorde opgevolgd, maar er is geprobeerd om ruimte te laten voor spontane verhalen en nieuw benoemde stakeholders.
Juist om tijdens de interviews flexibel te kunnen zijn, was het noodzakelijk alle interviews gedegen voor te bereiden. De geïnterviewden zijn met zorg uitgezocht en benaderd zowel op aanraden van eerder geïnterviewden (sneeuwbaleffect) als vanwege hun achtergrond en/of positie binnen een bedrijf. Het ministerie van LNV bood hierbij ingang voor contact. Vervolgens zijn de interviews voorbereid door de vragenlijst aan te passen aan de betreffende persoon, maar ook op basis van de output van eerdere interviews. Om dit te kunnen doen was het proces van dataverzameling en dataverwerking iteratief. Alle interviews zijn tussentijds gecodeerd op basis van genoemde belangen en knelpunten (idem: 566). De benoemde percepties en ideeën zijn aan andere geïnterviewden voorgelegd om zo om de omvang en reikwijdte ervan te kunnen toetsen (idem: 472).
Tijdens het proces is er steeds meer toegespitst op de percepties op andere
kern-stakeholders en op het uitblijven van een transitie binnen de sector. Tegelijkertijd zijn de interviews gestructureerder geworden. De eerste interviews waren op locatie bij de geïnterviewden en duurden circa anderhalf uur. Later in het proces is gekozen voor telefonische interviews van 45-60 minuten. Omdat de boeren als stakeholder zo’n diverse en cruciale groep vormen binnen dit onderzoek, is er ten slotte gekozen om de interviews met boeren en belangenbehartigers van boeren aan te vullen met een korte enquête.
3.2 Dataverwerking
3.2.1 De heatmap van de machtsrelaties tussen de stakeholders
Om feitelijke informatie over stakeholders te verzamelen en de beweringen tijdens de interviews te kunnen valideren, is er gebruik gemaakt van beleidsstukken en wetenschappelijk onderzoek (CBS, Wageningen Research). Om de bevindingen uit de interviews en enquêtes te kunnen koppelen aan de concepten van Avelino en Rotmans, zijn de interviews handmatig gecodeerd. De precieze codering is terug te vinden in de appendix (IV, p. 38-48).
Vanwege de omvang van dit onderzoek is ervoor gekozen om de codering van stakeholders in de volgende groepen te clusteren: Europese Unie, Rijksoverheid (ministeries van LNV en EZ), mestverwerkers (akkerbouwers, mestverwaarders, mesthandelaren), veeteeltboeren (biologische en gangbare melkvee, pluimvee en varkensboeren) en fora. Deze indeling biedt geen sluitend totaaloverzicht van de betrokken actoren (dit is gezien de omvang van dit onderzoek niet mogelijk), maar zoekt wel een balans tussen noodzakelijke stakeholders binnen een transitie (Europese Unie, ministeries, mestverwaarders, gangbare boeren) en het meewegen van veel perspectieven (akkerbouwers, mesthandelaren, biologische boeren en fora). De verschillende groepen worden in de uiteindelijke output van dit stuk binnen een heatmap geplaatst met op de verticale as het vermogen om een transitie in de mestsector te bewerkstelligen en op de horizontale as de bereidheid om een transitie te bewerkstelligen. Hiermee kan vastgesteld worden in welke mate welke machtsrelaties tussen stakeholders bepalend zijn binnen duurzame oplossingen voor de Nederlandse mestsector, waarmee de hoofdvraag beantwoord wordt.
3.4 Reflectie op de rol van de onderzoeker tijdens de interviews
Door onze politicologische achtergrond, is het mogelijk dat technische knelpunten binnen de transitie van de mestsector onderbelicht zijn gebleven. Verder kunnen er sociaal wenselijke antwoorden zijn gegeven vanwege de gevoeligheid van sommige onderwerpen of vanwege aannames over ons als onderzoekers. Ook kan er een vertekening hebben plaatsgevonden, doordat sommige respondenten liever geïnterviewd willen worden dan andere. Overigens heeft alleen de ngo Natuur en Milieu non-respons gegeven.
4. De rol van de stakeholders binnen de sector
In dit hoofdstuk worden de eerste drie vragen uit de operationalisering beantwoord. Per stakeholder wordt geanalyseerd om welke machtsbronnen voor deze stakeholder het belangrijkst is, welke machtsvorm deze persoon heeft en in welke mate deze persoon aan de machtsvoorwaarden voldoet om hiervan gebruik te maken. Binnen demachtsvoorwaarden zal specifiek gefocust worden op de bereidheid van de betrokkene om daadwerkelijk van zijn of haar machtsvorm gebruik te maken.
4.1 Het Europese beleid is bepalend voor het Nederlandse mestbeleid
Binnen de Nederlandse mestsector is de Europese nitraatrichtlijn de belangrijkste vorm van regelgeving. De Europese Unie is als stakeholder wat afwijkend, omdat ze internationaal belang behartigt. Voor dit onderzoek is niemand van de Europese Unie zelf geïnterviewd. De positie van de Europese Unie wordt in onderstaand stuk afgeleid uit de Europese wetgeving. Vanwege in het bijzonder onderstaand beleid is zij toch een cruciale stakeholder.
De meeste wetgeving omtrent mestverwerking in Nederland is gebaseerd op de Nitraatrichtlijn uit 1991 (EU 2010; Interview, beleidsmedewerker LNV april 2018). Hierin heeft de Europese Commissie (EC, het uitvoerend orgaan van de Europese Unie) vanuit haar visie op waterkwaliteit regels opgesteld over de maximaal toegestane hoeveelheid bemesting. Nederland heeft voor deze richtlijn tot in ieder geval 2019 derogatie (Ministerie van LNV 2018b). In de nitraatrichtlijn heeft de EC zich ook specifiek uitgesproken over het fosfaatgebruik in Nederland. Er is een maximale gebruiksnorm ingesteld van 172.9 miljoen fosfaat-toediening per jaar. (CBS 2018). Hiermee is het plafond gelijkgesteld aan de fosfaatproductie van de Nederlandse veestapel. Verder is de critical raw materials-lijst in de context van Nederlandse mestverwerking van belang. Hier is in 2014 namelijk ook fosfaat aan toegevoegd (EC 2014). Door middel van deze toevoeging spreekt de EC zich uit over het belang van het circulair maken van de fosfaatketen in de toekomst.
Ten slotte heeft de Europese Unie criteria opgenomen in de Kaderrichtlijn ‘afvalstoffen’ om producten uit verwerkte mest ‘einde-afvalstatus’ te kunnen verlenen (Europese Unie decentraal 2018). Deze regeling bestaat nog niet voor alle uit mest winbare producten (zoals bijvoorbeeld struviet), omdat de eisen voor valideringsmethoden en criteria nauwgezet moeten worden opgesteld (ibid; interview, beleidsmedewerker LNV april 2018).
4.1.1: Internationale regelgeving als belangrijkste machtsbron
Regelgeving is een expliciet genoemd voorbeeld van constitutieve macht (Avelino en Rotmans 2009: 553). De constitutieve macht van de Europese Unie komt tevens naar voren in verschillende interviews. Zo wordt de Europese Unie door partijen met transformatieve macht (Twence, BMC Moerdijk, LTO Nederland, ministerie van LNV), genoemd als noodzakelijke actor om verandering te kunnen bewerkstelligen (Interview 3, 9, 5, 6). De mestverwaardingsbedrijven BMC Moerdijk en Twence geven allebei aan tegengewerkt te worden doordat nog niet al hun mestverwerkingsproducten einde-afvalstatus verleend
niet toegespitst op de huidige mestverwerkingstechnieken. Twence wordt belemmerd door de traagheid van de procedures voor het veranderen van einde-afvalstatus. (Interview, projectmanager Twence, april 2018) Toch zeggen beide bedrijven de Europese Unie nodig te hebben om een exportwaardig product op de markt te kunnen brengen. Immers, wanneer de Europese Unie een aantal goede criteria opstelt om einde afvalstatus te kunnen verlenen aan geteste producten, komt dit ten goede aan de betrouwbaarheid van hun exportproduct.
LTO Nederland, belangenbehartiger van boeren en tuinders, geeft aan ruimte te willen voor “bodemverbeteraars” (Interview, specialist LTO april 2018). Hiermee doelt LTO op meer flexibiliteit op het gebied van het uitrijden van mest, iets wat door de Nitraatrichtlijn tegengehouden wordt. Dit beeld wordt ook bevestigd door particuliere boeren, die stellen dat de gebruiksnorm voor fosfaat veel te grofmazig is. (Enquête 1, Enquête 5) Ze stellen dat de grond op verschillende plekken in het noorden van het land juist verschraald door consequente onderbemesting.
Ook de Rijksoverheid probeert gehoor te geven aan de roep van boeren en belangenorganisaties om de gebruiksnorm van fosfaat flexibeler te kunnen inzetten. (Ibid) Immers, Nederland heeft op landelijk niveau wel veel fosfaat, maar op regionaal niveau zijn de verschillen groot. Hiernaast lobbyt Nederland bij Europese Unie voor de voortzetting van derogatie.
4.1.2 Voorwaarden voor uitoefening van macht
De Europese Unie heeft als wetgevende instantie toegang tot cruciale machtsbronnen in de mestsector. Met de opname van fosfaat in de critical raw materialslijst heeft zij aangegeven ook te werken aan een strategie omtrent fosfaatterugwinning. Het circulair maken van fosfaat is belangrijk, niet alleen omdat het schaars is, maar ook omdat de Europese Unie nu afhankelijk is van gemijnde fosfaat uit politiek instabiele landen (Interview, onderzoeker Wageningen maart 2018; Interview, beleidsmedewerker LNV, april 2018). Verder zijn er in deze verkenning geen strategieën van de Europese Unie m.b.t. mestverwerking geëxpliciteerd. De Europese Unie geeft aan de bereidheid en de vaardigheden te hebben om een einde afvalstatus-systeem te organiseren (Europese Unie decentraal 2018). “... daar hebben we recent wat beweging gezien bij de EC,” constateert een beleidsmedewerker van LNV die namens de Rijksoverheid voor de invoering van zo’n systeem lobbyt (ibid). Dit ligt opnieuw in het verlengde van de ambitie van de Europese Unie om circulariteit te stimuleren. Voorzichtig kan dus geconcludeerd worden dat de
Europese Unie voornamelijk interesse toont in de Nederlandse mestsector voor zover deze in lijn ligt met circulaire economie.
Ten slotte speelt kennis als meta-voorwaarde voor het gebruik van machtsbronnen binnen de Europese Unie een cruciale rol. De Europese Unie heeft als internationale speler toegang tot veel soorten kennis. Ze wordt daarom ook actief beïnvloed door lobbyisten. De informatie, concepten en overtuigingen van de Europese Unie worden gevormd door de samenkomst van kennis van de commissieleden, onderzoek, nationale lidstaten en tal van lobbyorganisaties. Tegelijkertijd is ze door deze veelheid aan kennis niet direct gefocust op de situatie in de Nederlandse mestsector. Dit belemmerd de bereidheid van de Europese Unie om haar macht voor de Nederlandse mestsector in te zetten.
4.2 De rol van de Rijksoverheid
Met de rijksoverheid worden in deze context het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het ministerie van Economische Zaken en Klimaat bedoeld. Deze ministeries zijn namelijk het meest direct betrokken bij de Nederlandse Landbouwsector. Om deze stakeholder te kunnen representeren, zijn drie beleidsmedewerkers geïnterviewd (twee van LNV, één van EZK) en verschillende rapporten geraadpleegd.
In relatie tot de politiek heeft de centrale overheid zowel een voorbereidende als een uitvoerende rol. Zij heeft als taak de minister te informeren en zo beleid voor te bereiden en te plannen, maar is tegelijkertijd in haar opstelling, financiering en bestaan afhankelijk van de wisselende politieke coalities. Met betrekking tot regelgeving is voor Nederland vooral het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) (Rijksoverheid z.d.), maar ook de visie van de Rijksoverheid (Nederland circulair 2050) belangrijk. Ten slotte zijn subsidies een belangrijke machtsbron.
4.2.2 De machtsvormen van de Rijksoverheid
Doordat de Europese Unie als internationale speler in deze stakeholderanalyse is opgenomen (terwijl ze eigenlijk buiten de Nederlandse mestsector als systeem valt), neemt de Rijksoverheid ten opzichte van de Europese Unie de andere positie in dan ten opzichte van andere stakeholders. Ten opzichte van de Europese Unie oefent zij transformatieve macht uit. Zoals eerder benoemd lobbyt de Rijksoverheid bij de Europese Commissie voor derogatie en versoepeling van de invulling van de nitraatrichtlijn. Doordat de Europese Unie middels het GLB de kaders voor nationale wetgeving bepaalt (Rijksoverheid z.d.), is de Europese Unie in deze relatie de regime-speler.
Ten opzichte van alle andere spelers die in deze analyse zullen worden besproken, is de Rijksoverheid echter een constitutieve macht, dikwijls tegelijkertijd met de EU. Door subsidies en regelgeving mede te bepalen, kan de rijksoverheid namelijk verdelingen van machtsbronnen stabiliseren. De ministeries zijn als heersende instituties - zoals in het theoretisch kader werd benoemd - zowel een gevolg van als een voorwaarde voor deze machtsvorm. Dit komt naar voren in de interviews met mestverwerkers die aangeven afhankelijk te zijn van subsidie van de overheid en ook in de interviews met boeren die aangeven door de regelgeving belemmerd te worden (Appendix IV, tabel 1b, p. 43).
4.2.3 De machtsvoorwaarden van de Rijksoverheid
De Rijksoverheid voldoet aan alle vijf machtsvoorwaarden. Zij heeft toegang tot machtsbronnen (zoals geld), ze heeft strategieën (zoals lobbyen bij EU), ze heeft een uitgebreid ambtenarenapparaat waardoor ze zowel over kennis als vaardigheden beschikt. Ook heeft zij ten opzichte van de EU een hogere bereidheid heeft om haar macht in te zetten voor verandering in de Nederlandse mestsector. Immers, pleit de Rijksoverheid voor derogatie en einde-afvalstatus. Ze organiseert lezingen en brainstormsessies waarvoor boeren en andere betrokkenen worden uitgenodigd (Appendix III, bijeenkomsten, p. 37). Ook subsidieert ze mestverwaardingsbedrijven en fora omtrent mestverwerking. Ten slotte voert ze al 35 jaar mestbeleid uit (Van der Hoeven 2010: 90) .
Tegelijkertijd geven veel boeren juist ook aan dat de Rijksoverheid te in haar beleid beleid meer ruimte moet laten voor maatwerk (Appendix IV, tabel 1b, 43-44). Hiernaast wordt bij de Rijksoverheid zowel een gebrek aan visie vastgesteld (Enquête 3; directeur NCM, mei 2018). Zowel boeren als mestverwaarders geven aan zich belemmerd te voelen als ze willen innoveren. De bereidheid van de rijksoverheid om te investeren in een transitie, is dus wel lager dan die veeteeltboeren en mestverwaarders.
4.3 De veeteeltboeren
De stakeholdergroep ‘veeteeltboeren’ is een zeer heterogene groep. Ieder bedrijf en iedere onderneming is anders (Interview, voorzitter NAJK, mei 2018). Om toch wat over deze stakeholders te kunnen zeggen, is deze groep opgedeeld in biologische (en biodynamische) veeboer en gangbare veeboer (waaronder de melkboer, varkensboer en pluimveeboer vallen).
Het aantal biologisch gehouden kippen, varkens en graasdieren neemt al jaren toe, maar toch is deze groep relatief klein met minder 5% van het totaal dieren. Daarom vormen
ze samen één groep. Ook binnen de gangbare veeteelt zijn de verschillen enorm. Er is sprake van verschillende soorten mest (waarover in 4.4 meer) en daarnaast verschillen ondernemingen in grootte, kunnen boeren wel of niet landgebonden zijn en bestaan er tussen gangbaar en biologisch nog tal van tussenvormen, zoals de kringloopboer (Ibid). Voor onderstaande analyse is gesproken met een biodynamische boer, met een vertegenwoordiger van LTO Nederland en een voorzitter (tevens melkveeboer) van het NAJK, en zijn zeven gangbare boeren geënquêteerd.
4.2.1 De macht van de biologische boer
De biologische boer onderscheidt zich op een aantal punten van de gangbare boer. Hij gebruikt bijvoorbeeld geen kunstmest en heeft vaker een gemengd bedrijf, waardoor hij grondgebonden kan blijven (Interview, biodynamische boer, april 2018). Ook liggen de winstmarges voor biologische boeren hoger. (Interview, bodemonderzoeker Louis Bolk, april 2018). Hierdoor is het mogelijk om minder dieren te houden, waardoor mest een minder urgent probleem vormt. Ook door het gebruik van ander - veelal lokaal geproduceerd - en minder krachtvoer, daalt de fosfaattoevoer. “Biologisch doet vaak ‘per ongeluk’ veel dingen goed,” stelt een bodemwetenschapper van Louis Bolk vast (ibid). Ze scoren dikwijls op geen enkel individueel punt (omzet, circulariteit) het beste, maar wel op veel dingen bovengemiddeld. “Gangbaar groeit naar biologisch toe”, constateert een jonge boer en tevens bestuurder van het NAJK (Interview, voorzitter NAJK, mei 2018). Ze kunnen beiden van elkaar leren.
De biologische boer heeft innovatieve macht. Hij heeft namelijk een visie die afwijkt van de status quo en hij kan als kleine speler in de mestsector weinig inbrengen. In het bijzonder de biodynamische boer heeft een afwijkende visie (Appendix IV, tabel 1a, p. 42). De biodynamische boer met wie voor dit onderzoek gesproken is, wijst het idee van voedselexport en landbouw als economische winstgevende sector af. (Interview, biodynamische boer in Almere, april 2018) In plaats daarvan stelt hij dat de overheid zich zou moeten focussen op voedselveiligheid en voedselzekerheid. Hij streeft naar een ‘paradigmaverschuiving’ en is sceptisch over de bereidheid van het huidige regime om zo’n verschuiving door te voeren (ibid). Een zekere strengheid en een verschil in dogma’s wordt ook door verscheidene stakeholders opgemerkt als typisch voor de biologische en met name biodynamische, boer (Interview, beleidsmedewerker LNV, april 2018; Interview, beleidsmedewerker LNV, mei 2018; Interview, melkveehouder en voorzitter NAJK, mei
De biologische boer heeft toegang tot machtsbronnen (met name door de hogere winstmarges door het keurmerk), een strategie over hoe landbouw eruit zou moeten zien en de vaardigheden om dit daadwerkelijk tot stand te brengen. Ook heeft de biologische boer de bereidheid gehad om van zijn macht gebruik te maken. Er zijn immers in de afgelopen paar jaar meer biologische boeren bijgekomen. Dit alles impliceert ook dat de boer de kennis heeft gehad om van deze machtsvorm aan te wenden. Op het gebied van een bereidheid voor transitie lijkt de biologische boer echter wat terughoudend. Dit wordt met name geconcludeerd uit bovenstaande observaties over de strengheid van de biologische en biodynamische boer. Bovendien blijkt het in de praktijk lastig voor biologische en gangbare boeren om goed met elkaar te communiceren (Appendix IV, 1b, p. 43-44). Dit is, gezien het percentage gangbare boeren ten opzichte van het totaal aantal veeboeren, noodzakelijk indien biologische boeren een actieve rol willen spelen in een transitie in de mestsector.
4.2.1 De macht van de gangbare boer
De gangbare boeren hebben weinig machtsbronnen. Alhoewel de verschillen tussen de boeren groot zijn, hebben de meeste boeren te maken met lage winstmarges. Van alle ketenspelers binnen de mestsector, dragen zij de grootste kosten voor mestverwerking. Ook is het voor boeren zeer lastig om op hun bedrijf te innoveren. (Appendix IV, tabel 1b, p. 43-44) Herhaaldelijk geven boeren aan belemmerd te worden door beleid waarin weinig ruimte wordt gelaten door maatwerk. Ook worden ze belemmerd door slechte beeldvorming, ten opzichte van ngo’s en consumenten. Vooral de kleine boer geeft aan een gebrek te hebben aan machtsbronnen.
De bereidheid van gangbare boeren om te innoveren, verschilt (melkveehouder en voorzitter NAJK, mei 2018). Hierdoor verschilt ook de soort machtsvorm die de gangbare boer heeft. Met name de pluimveeboer heeft het constitutieve macht. Kippenmest een relatief droge mestsoort (zoals in 4.4. nader toegelicht zal worden), wat de verwerkingsplicht voor pluimveeboeren vergemakkelijkt. Het mestverwaardingsbedrijf BMC Moerdijk is opgericht door pluimveeboeren die samen hebben besloten hun mest te verwerken (Interview, manager BMC Moerdijk, mei 2018). Hiermee hebben de meeste pluimveeboeren hun ‘mestverwerkingsprobleem’ opgelost. Ook problemen omtrent bodemkwaliteit zijn voor de pluimveeboer minder relevant, omdat pluimvee weinig ruimte inneemt. De pluimveeboer heeft hiermee constitutieve macht, omdat hij de status quo voort
zet. Tegelijkertijd moet benadrukt worden dat er ook innovatieve pluimveeboeren zijn die de status quo wel bevragen (Appendix IV, tabel 1a, p. 42).
De gangbare melkveeboer heeft ook constitutieve macht. De melkveeboeren zijn een grote speler in het geheel en maken al lang deel uit van de Nederlandse landbouwsector. Net als bij de pluimveeboer is de urgentie voor transitie bij deze boer laat. De melkveeboer is namelijk relatief vaak grondgebonden of kan zijn mest kwijt bij een akkerbouwer. Verscheidene melkveeboeren geven echter ook aan geïnteresseerd te zijn in duurzamere vormen van landbouw (Enquête 1; 2). Van de drie gangbare boeren is de varkensboer het slechts af omdat hij de meest lastig te verwerken mest heeft, wat daardoor een kostenpost is. Hierdoor is de bereidheid van de varkensboer om mee te werken aan een transitie hoger dan die van de pluimvee- en melkveeboer. De bereidheid wordt gematigd door frauduleuze varkensboeren (paragraaf 4.4.3).
De boeren voldoen niet aan de juiste voorwaarden om hun innovatieve macht uit te kunnen oefenen. Vooral de toegang tot machtsbronnen ontbreekt (Appendix IV, tabel 1b, p. 43-44). Dit komt met name door wetgeving en de krappe winstmarges. De bereidheid om te innoveren is er bij veel boeren namelijk wel.
4.4 De rol van de mestverwerkers in de mestsector
Onder de term mestverwerkers worden in dit onderzoek akkerbouwers, technische mestverwerkers (mestverwaarders) en mesthandelaren verstaan. Ruim 82% van de mest die in de Nederlandse veeteelt geproduceerd wordt, is afkomstig van koeien, 13% is afkomstig van varkens en 2 % van pluimvee (CBS 2016). Koeienmest is het meest geschikt voor uitrijden op het land, pluimveemest is het droogst en hierdoor het makkelijkst te verbranden, en varkensmest is het lastigst te verwerken. Om de stakeholdergroep mestverwerkers te onderzoeken is gesproken met twee mestverwaarders en een forum voor mestverwerking (NCM).
4.4.1 De macht van de akkerbouwer
Akkerbouwers zijn vooral geïnteresseerd in het uitrijden van koeienmest, omdat in deze mest de verhoudingen van meststoffen (fosfaat, stikstof etc.) gunstig zijn (Boosten en De Wilt 2014: 10). De meeste mest - de hierboven genoemde 82% - wordt dus op deze manier verwerkt (CBS 2017). Bovendien krijgen de akkerbouwers geld toe van de melkveehouders die niet grondgebonden zijn en dus verplicht zijn om hun mest te laten verwerken (Boosten
1;4). De interesse van akkerbouwers om transitie in mestverwerking te bewerkstelligen, is dus ook laag. Zij hebben baat bij de indeling zoals die nu is, houden deze in stand en hebben daarmee constitutieve macht. Tegelijkertijd kunnen zij ook baat hebben bij hoogwaardig technisch verwerkte en gehygiëniseerde mestproducten, mits deze relatief gezien genoeg opleveren. Hiervoor moeten gerecyclede mestproducten echter nog veel goedkoper worden (Interview 3). Ondanks zijn constitutieve macht is het dus onwaarschijnlijk dat de akkerbouwer bereid zal zijn om eventuele verandering actief tegen te werken.
4.4.2 Mestverwaarder: machtsbronnen, vorm en voorwaarden
Het verschil tussen de maximale gebruiksruimte (172,9 miljoen kilogram fosfaat) en hoeveelheid geproduceerde mest is gemiddeld + 35-40 miljoen kilogram fosfaat (CBS 2016). Dit overschot moet sinds 2014 verplicht verwerkt worden (Boosten en De Wilt 2014: 6). Voor het verwerken van dit overschot zijn in het bijzonder mestverwaarders van belang. Voor de mestverwaarders die uit mest een product, zoals een vruchtbaar soort as of struviet op de markt willen zetten, geldt dat zij toegang nodig hebben tot financiële machtsbronnen. De toegang tot deze machtsbron hebben zij nu door subsidie; zonder subsidie is het financieel niet mogelijk om de mest te verwerken (Interview 3, projectmanager Twence, april 2018; Interview 9, manager BMC Moerdijk, mei 2018). Hiernaast geven ze aan dat het soms lastig is om onder contract aan mest te komen (Interview 3).
De mestverwaarders voldoen ook, in verschillende mate, aan de andere voorwaarden voor macht: strategie, vaardigheden, bereidheid en kennis (Appendix IV, tabel 1b, p. 47). Zij lobbyen bij de gemeente voor subsidie en ruimte (ibid), ze hebben capabel personeel in dienst (Interview 9), zij hebben de technische kennis om mest te verwaarden (Boosten en De Wilt 2014: 19; Interview 3) en zij willen graag een rol spelen in deze transitie (Interview 3; interview 9; Rijksoverheid 2016). Ze stellen dat ze de boer een probleem uit handen kunnen nemen en de samenleving een duurzame oplossing kunnen bieden (Interview 3).
Mestverwaarders hebben innovatieve en soms ook al transformatieve macht. Zo wil Twence varkensmest verwaarden, maar heeft hier nog geen fabriek voor staan. BMC Moerdijk, een verwerker van kippenmest, heeft dit al wel. Kippenmest is droger dan varkensmest en daarmee goedkoper te verwerken, wat de business case voor kippenmest makkelijker maakt. Het initiatief voor dit bedrijf is voortgekomen en opgezet vanuit de sector zelf. Desalniettemin geeft BMC wel aan nog geen winst te kunnen maken op
mestverwerken; ze zijn nog steeds afhankelijk van subsidies en hun verdere bedrijfsonderdelen (Interview 9).
Een andere aanwijzing van de transformatieve macht van mestverwaarders ligt in de reactie van de rijksoverheid (Appendix IV, tabel 1a, p. 45). De mestverwaarders worden door de Rijksoverheid gesubsidieerd of zijn zelfs, zoals Twence, overheidsgedomineerd. Mestverwaarding ligt in lijn met de circulaire visie van de overheid waarin zij zich ten doel stelt om alle reststromen vanuit een perspectief van cascadering (zo hoogwaardig mogelijk) te hergebruiken (Rijksoverheid 2016: 18). De mestverwaarders geven aan de Rijksoverheid nodig te hebben, niet alleen vanuit het oogpunt van subsidie, maar ook vanuit het oogpunt van regelgeving (Interview, BMC Moerdijk, mei 2018). Zij willen dat verwerkte mest zo snel mogelijk einde afvalstatus kan krijgen.
4.4.3 Frauduleuze mesthandelaren en boeren
Ten slotte wordt mest nog verwerkt door deze te verhandelen. Het gros van de koeienmest wordt zoals eerder genoemd aan akkerbouwers verkocht of op eigen land uitgereden. De meeste van de kippenmest wordt verhandeld in omringende buurlanden, zoals Oost-Duitsland en Noord-Frankrijk (Interview, manager BMC Moerdijk, mei 2018). Het merendeel van de varkensmest wordt ten dele op bedrijfsniveau verwerkt (nat en droog scheiden) en verkocht aan handelaren. Dit is met name voor de varkensboer een kostenpost; naar schattingen van het Planbureau voor de Leefomgeving wordt 25-40% van de mest illegaal verhandeld of gedumpt (Dohmen en Rosenberg 2017). Dit gebeurt soms door de frauduleuze mesthandelaren en soms ook in samenwerking met frauduleuze boeren. Deze fraude leidt tot een papieren werkelijkheid (Interview 6, beleidsmedewerker LNV, april 2018). De fraudeurs vormen een sterke destructieve macht. Zo beloven de mesthandelaren bijvoorbeeld aan boeren mest goedkoper te verwerken dan een mestverwaardingsbedrijf. Hierdoor tekenen boeren een contract bij de fraudeur en wordt het mestverwaardingsbedrijf de toegang tot meststoffen ontzegd (Appendix IV, tabel 1a, p. 45). Ook is de derogatie die de Europese Commissie aan Nederland verleent, hierdoor in het geding gekomen (Interview 6). Zolang de controle op fraude niet strenger wordt, moeten fraudeurs dus als destructieve macht meegenomen worden in de mestsector.
4.5 De macht van fora
Vanuit het idee dat samenwerking binnen de mestsector gestimuleerd moet worden, heeft de overheid besloten fora zoals Nutriënt platform en het Nederlands Centrum voor
Voor dit onderzoek is ook met deze twee fora gesproken.
Waar het de toegang tot machtsbronnen betreft, hebben fora met name veel kennis. Er komen immers veel verschillende spelers samen binnen een forum (Interview, secretaresse Nutrient platform, mei 2018) Vanuit de definitie van kennis als meta-voorwaarde voor alle andere vormen van macht, zijn fora een bijzonder machtige speler. Vanuit het idee dat kennis ook een performatieve betekenis heeft, vormt ook het communiceren van deze kennis op zichzelf een vorm van machtsuitoefening (paragraaf 2.2.2, p. 13).
In plaats van het wiel op verschillende plekken uit te vinden, kunnen fora transformatieve macht uitoefenen door deze kennis te verspreiden (Appendix IV, tabel 1a p. 48). Het NCM verkeert echter nog in de beginfase. Daarom heeft het NCM alleen innovatieve macht (ibid). Doordat het concreet nog niet bestaat, kan van het NCM niet vastgesteld worden aan welke machtsvoorwaarden het voldoet. Bij Nutrient Platform werd wel gesproken over de machtsvoorwaarde- strategie. “We zijn niet een lobbyorganisatie. We gaan niet bepaalde standpunten verkondigen,” gaf de secretaresse van het platform aan (Interview, mei 2018). Deze strategie is cruciaal, wil het forum veel verschillende vormen van kennis kunnen integreren en verspreiden. Om voor de verschillende stakeholders een toegankelijk forum te kunnen blijven, is het dus noodzakelijk dat een forum wat terughoudend zal moeten blijven in het uitspreken van een voorkeur waar sommige stakeholders het mee oneens kunnen zijn. Als gevolg hiervan zal ook de bereidheid om mee te werken aan een transitie in de mestsector, gematigd blijven.
5. De startfase: deelconclusies uit de analyse
In dit hoofdstuk worden de laatste twee deelvragen (paragraaf 2.3, operationalisering) beantwoord: in welke fase van het MLP-model de mestsector zich nu bevindt en hoeveel macht de verschillende stakeholders hebben ten opzichte van elkaar.
Op basis van de analyse uit hoofdstuk 4 kan geconcludeerd worden dat de mestsector zich in de startfase van een transitie bevindt. Innovaties beginnen namelijk daadwerkelijk verandering in het systeem teweeg te brengen (paragraaf 2.2.1, p. 7). De mestverwaardingsbedrijven zijn nog niet winstgevend, maar ze verwaarden in de praktijk dikwijls wel al mest. Gangbare boeren worden nog belemmerd door regelgeving, maar geven wel aan stappen te willen maken naar duurzamere vormen van landbouw. Hierbij wordt de kloof tussen de innovatieve biologische boer en de gangbare boer kleiner. Ook op de mestsector gerichte fora proberen knelpunten (zoals gebrek aan informatie en
samenwerking) voor een transitie in de mestsector te verhelpen. Ook de Rijksoverheid is zich bewust van de noodzaak tot verduurzaming en wil mestverwaardingsbedrijven en kringloopboeren ondersteunen (Regeerakkoord 2017). Tegelijkertijd zijn al deze veranderingen nog niet daadwerkelijk op grote schaal doorgevoerd en geïmplementeerd. Ook de meest bepalende constitutieve macht, de Europese Unie, heeft haar wetgeving nog niet aangepast.
Zoals in paragraaf 2.2.3 uiteengezet is, kenmerkt de startfase zich door een machtsvacuüm en een machtsstrijd. De veehouders geven aan te willen innoveren, maar op meerdere manieren belemmerd te worden. Hierdoor kunnen ze geen macht uitoefenen en is er sprake van een machtsvacuüm. Meerdere stakeholders proberen dit vacuüm op te vullen, waarbij vooral de fraude van mesthandelaren en boeren tekenend is voor de onevenwichtige machtsrelaties. Ook de lastige samenwerking tussen de biologische boer en de gangbare veeteeltboer wordt gekenmerkt door polarisatie en machtsstrijd. Ook mestverwaarders willen innoveren maar worden nog belemmerd door wetgeving uit de Europese Unie en de prijs van verwaarde mest op de internationale markt. De Rijksoverheid probeert verscheidene belemmeringen in de mestsector te helpen oplossen door fora en mestverwaarders te subsidiëren en te lobbyen bij de Europese Unie. Aan de meest radicale innovaties - bijvoorbeeld het idee dat de landbouwsector niet export- en winstgericht hoeft te zijn - waagt de Rijksoverheid zich nog niet. De regime speler reageert dus door sommige niches te stimuleren transformatieve macht uit te oefenen en ze op die manier aan zich te verbinden. Een voorbeeld is het mestverwaardingsbedrijf Twence, dat zelfs gelieerd is aan de overheid. Op die manier versterkt de constitutieve macht van de Rijksoverheid de innovatieve macht van de mestverwaarders. Hetzelfde gebeurt bij de fora. Dit wijst erop dat er op sommige punten al een versnellende fase zichtbaar wordt, waarin niches transformatieve macht krijgen.
6. Conclusie en reflectie
De hoofdvraag van deze scriptie luidde: In welke mate bepalen machtsrelaties tussen stakeholders binnen Nederland de definiëring en implementatie van duurzame oplossingen binnen de Nederlandse mestsector? Hiervoor zijn de machtsbronnen, machtsvormen en machtsvoorwaarden van de stakeholdergroepen onderzocht. Vervolgens is vastgesteld in welke transitiefase de mestsector zich bevindt om vast te kunnen stellen hoe de machtsrelaties bepalend zijn binnen de mestsector. Dit alles is samengevat in de volgende
figuur 2: Heatmap van stakeholders in de Nederlandse mestsector
Op de verticale as wordt het vermogen van een stakeholder om een transitie in de mestsector te kunnen bewerkstelligen weergegeven. Via de horizontale as wordt de bereidheid van een stakeholder om een transitie in de mestsector te bewerkstelligen gepresenteerd. Ten derde zijn de stakeholders in een grote ofwel kleine bol gepresenteerd. Van de stakeholders in de grote bol wordt geconcludeerd dat zij een noodzakelijke speler zullen zijn om een transitie in de mestsector te bewerkstelligen, van de stakeholders in een kleine bol wordt geconcludeerd dat ze een strategische speler zijn om een transitie in de mestsector te bewerkstelligen. Het rode vierkant rechtsboven in de figuur representeert de kritieke drempel voor een transitie. Hoe dichter stakeholders bij dit vierkant geplaatst zijn, hoe meer ze de cruciale combinatie van zowel vermogen als bereidheid hebben om een
transitie daadwerkelijk te bewerkstelligen.
Zoals uit de empirie is gebleken, heeft de Europese Unie in deze startfase van de transitie nog altijd de meeste macht. De Rijksoverheid ligt van alle stakeholders het dichtst bij de Europese Unie en onderscheidt zich van de Europese Unie door minder macht en meer bereidheid. Beide stakeholders hebben de meeste macht om een duurzame transitie in de Nederlandse mestsector te implementeren.
De Rijksoverheid bevindt zich in de ook buurt van de kritieke drempel voor een transitie en heeft voldoende macht om deze uit te voeren. Zoals blijkt uit de analyse, zoekt de Rijksoverheid echter nog naar haar rol binnen deze transitie, waardoor ze nog onvoldoende bereidheid heeft om de transitie door te voeren.
De varkensboer is van alle stakeholders in de meest belemmerende positie terechtgekomen, waarin hij zijn macht maar weinig kan gebruiken.
De mesthandelaren zijn helemaal links op de heatmap geplaatst met de minste bereidheid, omdat deze groep zoveel fraudeurs bevat die met succes destructieve macht uitoefenen.
De biologische boer is qua macht op gelijke hoogte gesteld met de mesthandelaren: voor een kleine speler binnen de keten heeft hij veel macht. Op bereidheid scoort de biologische boer gematigd en vergelijkbaar met de pluimvee- en melkveeboer en met de Rijksoverheid. Al deze spelers staan positief tegenover een transitie, maar hebben nog niet genoeg bereidheid laten zien om de kritieke drempel voor een transitie te passeren.
De fora en mestverwaarders zijn op de kritieke drempel geplaatst. Beiden hebben dus op dit moment de beste positie om duurzame oplossingen voor de Nederlandse mestsector te definiëren. Ze hebben met elkaar gemeen dat ze afhankelijk zijn van subsidie (en dus weinig machtsbronnen hebben). De fora staan op de kritieke drempel omdat ze zich door hun positie als centrale instantie niet te expliciet kunnen uitspreken voor bepaalde stakeholders of tegen anderen. Ze zullen dus altijd gematigd blijven op het punt van bereidheid om een transitie te bewerkstelligen. Ze kunnen wel nog verdere bereidheid ontwikkelen, maar dit is nog niet het geval omdat de fora als zodanig nog een nieuwe nichespeler zijn. Op de verticale as zijn ze ruim boven de kritieke drempel van macht geplaatst. Ze zullen als kennisverspreidende instantie immers toegang hebben tot de meta-machtsbron kennis.
De mestverwaarders staan op de cruciale drempel, omdat sommige mestverwaarders al daadwerkelijk transformatieve macht hebben, maar andere nog niet. Op de horizontale as zijn ze het verst naar rechts geplaatst: ze hebben namelijk de meeste
