DE FINANCIËLE LOBBY OP HAAR KNIEËN NA DE
FINANCIËLE CRISIS?
DIACHRONISCHE COMPARATIEVE CASESTUDIE: DE IMPACT VAN SALIENCE OP
FINANCIËLE LOBBYSTRATEGIEËN INZAKE DE EUROPESE FINANCIËLE
TRANSACTIETAKS
Wetenschappelijke verhandeling Aantal woorden: 26491
Nele Debyser
Stamnummer: 01614280Promotor: Prof. dr. Ferdi De Ville
Commissaris: Prof. dr. Niels Gheyle
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de richting EU-Studies Academiejaar: 2019-2020
2
Inhoudsopgave
VOORWOORD ... 4 ABSTRACT ... 5 AFKORTINGEN ... 6 INLEIDING ... 7 1. LITERATUUROVERZICHT ... 11 1.1. Definities ... 11 1.1.1. (Financiële) lobby ... 11 1.1.2. Salience ... 11 1.1.3. Financiële transactietaks ... 11 1.2. Lobbystrategieën ... 12 1.2.1. Bedrijfsmacht ... 131.2.2. Inside & outside lobbyen ... 15
1.2.3. Quiet & noisy business politics ... 16
1.3. De (Europese) financiële transactietaks ... 19
1.3.1. Historische Achtergrond... 20
1.3.2. EU FTT – Een relaas van falen ... 23
1.3.3. Tijdslijn ... 26
1.3.4. Nederland ... 26
1.3.5. Ierland ... 27
1.3.6. Vergelijking Nederland & Ierland ... 28
2. PROBLEEMSTELLING ... 33
2.1. Onderzoeksvraag ... 33
2.2. Verantwoording ... 35
3. ONDERZOEKSDESIGN ... 37
3.1. Onderzoekstype & verantwoording ... 37
3.1.1. Casestudie ... 37
3.1.2. Framing ... 39
3.2. Operationalisering & data ... 44
4. EXPLORATIEF EMPIRISCH ONDERZOEK ... 49
4.1. Salience ... 49
4.1.1. Nederland ... 49
3
4.1.3. Discussie ... 52
4.2. Framing lobbystrategie ... 53
4.2.1. Nederland ... 55
4.2.2. Ierland ... 63
4.2.3. Vergelijking Nederland & Ierland ... 69
5. CONCLUSIES... 71 6. BIBLIOGRAFIE ... 75 7. BIJLAGE ... 83 7.1. Bijlage 1 ... 83 7.2. Bijlage 2 ... 85 7.3. Bijlage 3 ... 86 7.4. Bijlage 4 ... 87
4
VOORWOORD
In dit voorwoord wil ik graag enkele personen bedanken die rechtstreeks en onrechtstreeks mijn masterproef naar een hoger niveau hebben getild.
Logischerwijs beginnen we waar het allemaal bij begonnen is, mijn mama. Dank u om mij de vrijheid te geven om dingen na te streven die mij geluk brengen en mij te laten opgroeien met de levenswijsheid dat er voor ieder probleem een oplossing bestaat. Tijdens het schrijven van een scriptie in tijden van corona kwam deze wijsheid en het doorzettingsvermogen dat ze me aanleerde des te meer van pas.
In de tweede plaats wil ik mijn schoonouders bedanken om er voor te zorgen dat ik tijdens deze lockdown niets te kort kwam, op die manier kon ik mij volledig focussen op het schrijven van deze thesis. Daarbij komende wil ik mijn vriendin, Leni, bedanken om twee maanden samen te leven met een thesis-student. Bedankt om steeds een luisterend oor aan te bieden; je betrokkenheid en vooral het nalezen van deze masterproef worden op prijs gesteld. Mijn taalfouten haalden bij momenten het bloed vanonder jouw nagels, maar desondanks bleef je me steunen.
Tot slot rest er mij niets anders dan mijn promotor, Prof. dr. Ferdi De Ville, uitgebreid te bedanken. Dank u om al mijn mails in een mum van tijd te beantwoorden, telkens met grondige en nuttige feedback. Dank u om mijn masterproef in de juiste richting te duwen.
5
ABSTRACT
Deze masterproef analyseert lobbystrategieën rond het debat van de financiële transactietaks (FTT) in de Nederlandse en Ierse financiële sector, zowel voor als na de financiële crisis. De onderzoeksvraag luidt als volgt: ‘Wat is de impact van salience, volgend op de economische crisis, op de lobbystrategie van de
financiële sector?’. De paper geeft een gedetailleerde inkijk in het ontstaan en het verloop van de
transactietaks samen met een studie over de verschillende strategieën die kenmerkend zijn voor de financiële lobbysector. Daar komt het opmerkelijke fenomeen salience aan bod en zien we dat een hoge vorm van salience de invloed van de financiële sector kan fnuiken. Industriegroepen doen het bijgevolg niet goed tijdens grote media-aandacht, toch zien we dat de FTT er niet is doorgekomen in tijden van crisis. Dit wijst op een contradictie met de literatuur die tot op heden onderbelicht is. Deze verhandeling introduceert (voor het eerst in de literatuur) een zelfgemaakt frame om financiële lobbystrategieën op een kwalitatieve manier te analyseren op basis van op het conceptuele denkkader van de Dr. Culppeper die termen als quiet en noisy business politics als lobbytactiek introduceert. Aan de hand van een diachronische comparatieve casestudie wordt onderzocht wat de impact is van salience op de financiële lobbysector van Nederland en Ierland met als case het wetsvoorstel van een Europese belasting op transacties. In het eerste deel van het onderzoek leiden we uit het aantal nieuwsvermeldingen af dat er zowel in Nederland als Ierland een duidelijk verhoogde salience omtrent de FTT aanwezig was ten gevolge van de crisis. Het tweede luik wordt benaderd via een kwalitatieve framinganalyse waar persberichten, positiepapers en krantenartikelen van financiële bedrijven worden geanalyseerd op basis van het zelfgemaakte frame. Dit luik concludeert dat luide politiek sterk aanwezig is in de documenten, maar er toch verschillen zijn tussen de twee landen.
6
AFKORTINGEN
BPFI = Banking & Payments Federation Ireland
DUFAS = Dutch Fund and Asset Management Association EBF = European Banking Federation
EC = Europese Commissie EU = Europese Unie
FAT = Financial Activities Tax
FDI = Foreign Direct Investment (buitenlandse directe investeringen) FTT = Financiële transactietaks
GT = Gefundeerde theoriebenadering HvJ-EU = Hof van Justitie van de Europese Unie IBEC = Irish Business and Employers Confederation IFSC = International Financial Services Centre IMF = Internationaal Monetair Fonds
KMO = Kleine en middelgrote ondernemingen MKB = Midden- en kleinbedrijf
NGO = Niet-gouvernementele organisatie NVB = Nederlandse Vereniging van Banken USD = Amerikaanse Dollar
VEB = Vereniging van Effectenbezitters VK = Verenigd Koninkrijk
7
INLEIDING
De meest recente financiële crisis, die op grote schaal de steun van de belastingbetaler aan noodlijdende financiële instellingen vereiste, was een dramatische ervaring. Gezien de ernst van de crisis waren de verwachtingen hoog om de financiële sector na de crisis grondig te hervormen. Sommigen hoopten dat de crisis een einde zou maken aan de categorie waar financiële regulering zich in bevindt, namelijk een domein dat gezien wordt als low politics1, lage politiek. Een domein dat voornamelijk gekenmerkt wordt door
onafhankelijke regelgevende instanties en gespecialiseerde deskundigen zonder directe democratische legitimiteit met een vermoedelijk buitensporig hoge en eenzijdige invloed van de financiële sector (Bieling, 2014). Nergens was het effect van de afzijdigheid van de overheid zo sterk als op de financiële markten. Studies en lobbying, gefinancierd door de snelgroeiende bedrijven in financiële dienstverlening, overtuigden beleidsmakers en opiniemakers keer op keer dat het voor hen normaal en correct was om zonder nieuwe regelgeving en met laks toezicht te worden toevertrouwd. Interessant ook is dat terwijl bijna elke andere bedrijfstak voor de financiële crisis onder permanente controle stond van onafhankelijke denktanks en niet-gouvernementele organisaties maar dit niet het geval was voor de financiële sector (Schepers, 2010). Met andere woorden, velen eisten dat het tijd was voor een ingrijpende hervorming (Grant & Wilson, 2012). Toen de inhoud van de hervormingen na de crisis zichtbaar werd, ontstond echter de bezorgdheid dat de nieuwe regelgevende wetten en besluiten niet aan de verwachtingen zouden voldoen, in die mate dat men van 'een verspilde crisis' sprak (Froud et al., 2010). Sterker nog, men vreesde dat de toenemende complexiteit in het domein, waar er voor de crisis sprake van was, gewoon na de crisis verdergezet zou worden. (Keller, 2018).
Theoretisch gezien wordt de mogelijkheid tot significante wijzigingen van de regelgeving doorgaans als afhankelijk beschouwd van effecten zoals “salience”2, de politisering van financiële regelgeving en de
verbreding van de betrokken beleidsgemeenschap. Het zijn factoren die allemaal relevant zijn gebleken om kansen op zakelijke invloed te vergroten (Culpepper, 2011; Woll, 2013). Een bedrijfsvriendelijk beleid hangt af van de structurele macht van bedrijven in een bepaald domein, van de regelgevende of cognitieve aard en van de bevoorrechte toegang die lobbyisten hebben tot politieke besluitvormers (Bouwen, 2004). Aan de andere kant worden beperkte veranderingen in de regelgeving en lichte financiële regulering vaak
1 In deze verhandeling zullen voor de termen quiet en noisy business politics synoniemen gebruikt worden
zoals: low/high politics, stille/rustige politiek en luide/lawaaierige (bedrijfs)politiek, zodat de tekst leesbaarder wordt.
2 Salience betekent het politiek gewicht dat door het publiek en de media aan een bepaald onderwerp
wordt gegeven. Hiervoor bestaat geen volwaardige Nederlandse vertaling waardoor salience doorheen de masterproef gebruikt zal worden. Synoniemen zijn: media-aandacht en (lage/hoge) omstandigheden.
8 toegeschreven aan aanhoudende zakelijke invloed. Dit is het gevolg van uitzonderlijke zakelijke macht, nauwe regelgevende netwerken tussen lobbyist en beleidspersoon, en vertegenwoordigers van de financiële sector die zijn ingebed in het mondiaal financieel bestuur met een toenemende rol van particuliere autoriteit (Keller, 2018; Tsingou, 2015). Al deze factoren gelden zonder enige twijfel in het bijzonder voor de financiële sector: het wereldwijde financiële bedrijfswezen wordt systematisch bevoordeeld ten gunste van de financiële belangen (Bieling, 2014). Door het zeer technische karakter van financiële regulering is de regulatory capture, het verregaand bevoordelen van een kleine groep (bedrijven/financiële sector) maar waar de meeste kosten gedragen worden door een groot aantal mensen (alle belastingbetalers), dan ook zeer hoog (Culpepper, 2011; Keller, 2018; Woll, 2013).
Een medaille heeft twee zijden, zo ook het eerdergenoemde mechanisme waar het bedrijfsleven een ongekende invloed heeft op politieke maatregelen. Zo kalft de invloed af wanneer het beoogde domein zich in een staat van hoge salience bevindt doordat politici niet enkel waarde hechten aan bedrijfsbelangen, maar ook aan het wat de kiezer wil. Dr. Pepper Culpepper (2011) argumenteert dat het behartigen van bedrijfsbelangen bij politici als quiet politics, stille politiek, gezien wordt. Verhoogde politieke salience, politisering van een kwestie en hogere betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld staan erom bekend dat ze de kansen op zakelijk lobby-succes verkleinen (Dür et al., 2015; Rasmussen, 2015; Woll, 2013). Met deze kennis kunnen we ons de vraag stellen waarom bedrijfslobbyisten, gezien vanuit een quiet politics perspectief, er toch in slaagden om successen te behalen wanneer de kansen voor lobby-succes de laagst mogelijke waren? Waarom en vooral hoe is de financiële sector erin geslaagd de hervormingsagenda over financiële regulering te beïnvloeden ondanks dat het onderwerp hoge salience bevatte?
Eileen Keller (2015) deed onderzoek naar de vorming van het Duitse Mittelstand Kompromiss, daarin toont ze aan dat een quiet politics lobby-aanpak na de financiële crisis onsuccesvol bleek te zijn. Regelgevers en toezichthouders waren fel gekant tegen het verlagen van de Basel III-normen voor KMO-leningen (kleine en middelgrote ondernemingen). De financiële lobbysector probeerde via de media de Duitse bedrijven te waarschuwen voor de mogelijks schadelijke gevolgen van de hervormingen in de banksector. De banksector breidde het conflict zelfs uit naar niet-financiële sectoren door de risico’s verbonden aan het aangaan van bankleningen te benadrukken. De sector koos ervoor om een framingstrategie te gebruiken die het klaarblijkelijk goed deed bij het bredere publiek, zo kregen ze hen mee in hun verhaal. Uiteindelijk steunden parlementariërs het Mittelstand Kompromiss en gingen ze in tegen de aanbevelingen van de regelgevers. Er kan dus gesteld worden dat de noisy business politics techniek verantwoordelijk is voor dit lobbysucces, ondanks de in de literatuur beschreven ongunstige tijden van hoge salience.
Deze paper laat zien dat de financiële lobbyisten niet uitsluitend kunnen gedijen in omstandigheden van quiet politics en bij lage salience zoals veelal wordt geschreven in de literatuur. Een kenmerk over hoe bedrijven invloed zoeken en uitoefenen op het beleidsvormingsproces wordt in de literatuur over lobbyen
9 grotendeels verwaarloosd. Zo wordt de hypothese dat de financiële lobbysector misschien ook wel goed tot haar recht komt als noisy business politics met een verhoogde salience onderbelicht in de literatuur. Deze masterproef heeft als doel te kijken naar hoe bedrijven invloed zoeken en uitoefenen op het beleidsvormingsproces als er een shift is van lage naar hoge salience. Het empirische gedeelte is gebaseerd op een diepgaande comparatieve casestudie van lobbyactiviteiten van Nederlandse en Ierse banken in het kader van postcrisishervormingen op het Europese niveau. Er kan nu al uit eerder onderzoek verteld worden dat de bankenfederatie er verrassend goed in geslaagd is om de oorspronkelijke nieuwe regelgeving te versoepelen. Een voorbeeld hiervan is het aannemen van het eerder genoemde Mittelstand Kompromiss waardoor banken aan lagere kapitaalvereisten mogen voldoen dan aangegeven in de internationale Basel III-akkoorden (Keller, 2015).
Dit onderzoek wil bijdragen aan de verdere uitdieping, verbreding en uitwerking van deze recente ontdekking, en de hiaten en misvatting in de literatuur wegwerken en opvullen. Er zal gekeken worden in welke mate salience invloed heeft op lobbystrategieën en hoe de financiële sector daarmee omging. Deze wetenschappelijke verhandeling laat zien dat bedrijfslobbyisten kunnen profiteren van externe strategieën die gewoonlijk geassocieerd worden met maatschappelijke organisaties en ngo’s. De Europese financiële transactietaks, FTT, zal dienen als case om het onderzoek te staven. Er was al voor de economische crisis sprake van een FTT, weliswaar in de vorm van een Tobintaks. Doordat het voorstel na de economische crisis weer op tafel lag is het de ideale case om de gebruikte financiële lobbystrategieën in die twee periodes met elkaar te vergelijken. Zoals eerder vermeld werd na de financiële crisis geëist om veel striktere regels te implementeren om dergelijke fiasco’s te vermijden. Een mogelijke maatregel die op tafel lag was de FTT, een belasting op financiële transacties. Met de gevolgen van de crisis nog steeds voelbaar, kwamen in januari 2013 elf eurolanden: België, Duitsland, Estland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Oostenrijk, Portugal, Slovenië en Slowakije met een ambitieus hervormingsvoorstel op de proppen. Dit voorstel omvatte een brede belasting met zeer weinig uitzonderingen. Naarmate de tijd vorderde, slaagde de financiële lobby erin om het commissievoorstel om te vormen naar een beperkte belasting met veel uitzonderingen (Kastner, 2018). Gezien het sterk geïntegreerde karakter van de financiële gemeenschap en het technische karakter van financiële regulering lijkt quiet politics hoogstwaarschijnlijk de meest efficiënte lobbystrategie om hun slag thuis te halen, maar door de hoge salience die na de kredietcrisis aanwezig was lijkt het gebruik van quiet politics een veel moeilijkere onderneming voor de crisis. Toch was de financiële lobby succesvol, hoe valt dit te verklaren?
Het vervolg van deze paper is als volgt gestructureerd: de volgende sectie geeft een diepere inkijk in de bestaande literatuur over termen als lobbyen, salience en FTT. Vervolgens wordt de probleemstelling toegelicht met bijhorende onderzoeksvraag, deelvragen en mogelijke hypotheses. Daarna wordt uit de doeken gedaan welk onderzoeksdesign, methodologie en data gekozen werd en waarom. Tot slot wordt
10 het empirisch onderzoek beschreven gevolgd door de daarbij aansluitende conclusie die terugkoppelt naar de literatuur, een kritische reflectie geeft en verdere aanbevelingen vermeldt.
11
1. LITERATUUROVERZICHT
1.1. DEFINITIES
1.1.1. (FINANCIËLE) LOBBY
Veelal wordt lobbyen gedefinieerd als “een poging om wetgeving, beleid of regulering te beïnvloeden, meestal tegen betaling.” Dit wordt vaak uitsluitend geassocieerd met de directe representatie van lobby’s bij de wetgevende macht. Een betere en realistischere definitie van lobbyen zou ook de verschillende vormen van communicatie en onderzoeksactiviteiten omvatten die de voorbereiding van beleidsvoorstellen onderbouwen, informeren en ondersteunen vooraleer ze aan wetgevers en besluitvormers worden voorgelegd (Burley et al., 2010). De financiële lobby omvat onder meer banken, verzekeringsmaatschappijen en beurzen, met andere woorden alles wat rond kapitaal draait.
1.1.2. SALIENCE
Om salience te definiëren, baseren we ons op het artikel van Beyers et al., (2018) waarin geprobeerd wordt het concept te verduidelijken door een empirisch onderbouwde aanpak te ontwikkelen die kan helpen bij het meten van de verschillende dimensies van salience. Er wordt gesteld dat er een brede consensus bestaat in de literatuur over de politieke betekenis van salience, namelijk dat salience het best kan worden omschreven als: "het relatieve belang - in vergelijking met andere zaken - dat actoren toeschrijven aan een specifieke politieke kwestie.” Synoniemen van salience zijn onder andere opvallendheid en media-aandacht. Dr. Culpepper (2011) splitst salience op in twee categorieën: lage en hoge salience. In dit specifieke geval van de FTT in de periode vóór de financiële crisis, werd het financiële beleid beschouwd als iets heel technisch, hierdoor kreeg dit beleidsdomein zeer weinig aandacht. De Europese burgers waren niet geïnteresseerd in financiële zaken. Maar toen de financiële crisis doorbrak, werd het een zeer actueel onderwerp, waardoor de lage salience verschoof naar hoge salience.
1.1.3. FINANCIËLE TRANSACTIETAKS
In wezen is de financiële transactietaks een belasting op financiële transacties. In brede zin houdt de belasting onder financiële transacties een samensmelting in van verschillende soorten belastingen. Dit omvat niet alleen een belasting op de aankoop of verkoop van aandelen, obligaties of andere financiële instrumenten en een belasting op valuta, maar ook een vermogensbelasting op bijdragen aan eigen vermogen of schuld, belastingen op banktransacties, belastingen op verzekeringspremies, belastingen op
12 onroerend goed transacties etc. De belasting op financiële transacties is een indirecte belasting. Ze is daarom niet vergelijkbaar met de vennootschapsbelasting of belastingen op financiële activiteiten, die bedoeld zijn om de winst te waarderen die financiële instellingen behalen met hun financiële activiteiten. De laatste twee belastingen zijn immers directe belastingen die betrekking hebben op een duurzame situatie. Indirecte belastingen daarentegen zijn belastingen op handelingen of feiten van willekeurige of tijdelijke aard, zelfs als deze handelingen of feiten zich regelmatig herhalen. In die zin is de belasting op financiële transacties vergelijkbaar met de belasting op de toegevoegde waarde en accijnzen. Indirecte belastingen worden geheven wanneer een belastbare transactie wordt verricht. De belasting op financiële transacties is dus verschuldigd op elke aan- of verkoop van aandelen, obligaties en dergelijke (Claessens et al., 2010).
1.2. LOBBYSTRATEGIEËN
€120.000.000, minstens 1700 lobbyisten, 700 organisaties. Dit zijn de cijfers van de financiële lobby in Brussel. In vergelijking met andere lobbysectoren zijn ze de reuzen van de lobbywereld. Met een factor van meer dan 30 tegenover 1 overtreffen ze andere lobbyorganisaties op vlak van financiële middelen (Wolf et al., 2014). Het is bekend dat lobbyen erg belangrijk is voor bedrijven, vakbonden, ngo's en maatschappelijke organisaties om invloed te zoeken in het besluitvormingsproces. De voorbije jaren is het belang van lobbywerk op Europees niveau enkel maar gestegen. In 1985 waren er slechts 654 lobbyisten actief over de gehele lobbybubbel, in 2010 steeg dit naar meer dan 15 000 lobbyisten (Green-Cowles,1993). Door spill-overs eigent de Europese Unie zich meer en meer beleidsdomeinen toe ten koste van de lidstaten: vandaag bestaat ongeveer 30-40% van de nationale wetgeving uit opgelegde Europese regels en wetten (Burley et al., 2010). Dit heeft tot gevolg dat belangengroepen mee zijn overgestapt naar het Europees niveau. Het is voor hen veel praktischer om zich op één plaats, Brussel, te organiseren en vanuit de Europese wijk te lobbyen in plaats van uit 28 verschillende landen (Bouwen, 2004). Het is dus van belang om te onderzoeken hoe effectief een lobbygroep is in het thuis halen van haar slag. In dit onderzoek zal niet getracht worden om de invloed van een lobbygroep te meten, maar wel om na te gaan welke strategieën door de financiële sector toegepast worden, met een bijzondere focus op Culpeppers theorie.
De omvangrijke literatuur over belangengroepen herinnert ons eraan dat meer welgestelde actoren een veel betere kans hebben om hun stem te laten horen dan minder kapitaalkrachtige groepen (Eising, 2007). Zoals bovenstaande cijfers aantonen is dit des te meer het geval bij de financiële lobby waar ze een onmiskenbaar grote invloed op de regelgeving binnen de EU hebben. Bij deze bevoorrechte positie stelt Culpepper een kanttekening. Met name in situaties waar er een grote factor salience speelt, motiveert het electoraal gewin de betreffende politici om eerder naar de kiezers te luisteren dan naar zakenlui (Culpepper, 2011). Evenzo meent Kastner (2018) dat een financiële lobbygroep toch kan verliezen wegens
13 een verhoogde publieke belangstelling en tegenbewegingen van publieke belangengroepen. Dit gegeven versterkt op zijn beurt electorale motieven van besluitvormers om te handelen in het algemeen belang in plaats van te kiezen voor zakelijke voorkeuren. Op Europees niveau constateerden Dür, Bernhagen, & Marshall (2015) dat bedrijfslobbygroepen minder invloed hebben dan burgergroepen in de besluitvormingsfase, en met name wanneer beleidskwesties zeer tegenstrijdig zijn.
1.2.1. BEDRIJFSMACHT
Hacker & Pierson (2011) stellen in hun onderzoek naar Amerikaanse zakenmacht dat de bijzondere organisatorische kracht van belangen ten opzichte van andere maatschappelijke groepen geleid heeft tot een nog grotere concentratie van politieke en economische macht in de handen van een kleine elite. In de literatuur wordt een mogelijke verklaring voor die unieke macht van het bedrijfsleven toegeschreven aan de structurele afhankelijkheid van de staat van kapitaal en aan investeringsbeslissingen van particuliere economische actoren (Keller, 2015). Daarbij vermengt zich het belang van economische welvaart voor politiek succes bij verkiezingen. Politici zijn daardoor eerder geneigd bedrijfsvriendelijke beslissingen te nemen als financiële lobbyisten op geloofwaardige wijze het zogenaamde grotere goed kunnen aantonen (Bernhagen & Bräuninger, 2005). Zakelijke belangen zijn ook bijzonder goed geplaatst om mogelijke economische wetsimplementaties -en veranderingen vorm te geven omdat ze collectieve actieproblemen makkelijker overwinnen, vindingrijk zijn en over veel middelen beschikken. Lobbyen wordt opgevat als een uitwisseling van wederzijdse gunsten tussen invloedrijke maatschappelijke groepen. Op die manier krijgt het bedrijfsleven gunstige regelgevende bepalingen in ruil voor financiële bijdragen of goedbetaalde jobs in de private sector (Bouwen, 2004).
Een andere wetenschappelijke verklaring voor de grote invloed van bedrijfslobbyisten is dat ze uitgebreide netwerken tot hun beschikking hebben en over heel wat kennis en expertise beschikken. Dus niet per se omdat ze makkelijker collectieve actieproblemen kunnen oplossen of vanwege hun financiële kracht. Deze visie meent dat regulatoren een bedrijfsvriendelijke regelgeving hanteren omdat deze beleidsmakers denken dat wat de bedrijfswereld wil het juiste is om te doen vanwege hun technische kennis. Uiteindelijk komt de zakelijke macht dan voort uit de overheersende positie van het bedrijfsleven in deze netwerken ten opzichte van andere maatschappelijke groepen en ngo’s (Klüver, 2013).
Dür et al. (2015) hebben dan weer op hun beurt geconstateerd dat de private financiële lobbysector het steeds moeilijker heeft om hun wil door te drukken. Verschillende empirische studies hebben twijfel gewekt over het directe effect, inside lobbyen, van lobbyisten of het kopen van stemmen via financiële bedragen. Zo werkt structurele macht niet automatisch maar is het afhankelijk van verschillende factoren (Bernhagen & Bräuninger, 2005).
14 In onderstaand figuur worden de vijf grootste lobbybureaus weergegeven met hun belangrijkste klanten die bij de Europese instellingen lobbyen. Wat opvalt is het grote aantal financiële klanten zoals: Association of Financial Markets in Europe, Credit Suisse, Barclays, JP Morgan, Danske Bank, Bank of New York, Morgan Stanley en dergelijke die aankloppen bij de lobbybureaus. Naast deze constatatie, die de eerdere cijfers over de lobbymiddelen van de financiële sector bevestigen, is het principe van de draaiende-deur-politiek schering en inslag in de politieke wereld. Het is het eeuwige geschuif van actoren tussen de private sector en de politiek. Een prominent voorbeeld hiervan is voormalig Voorzitter van de Europese Commissie José Manuel Barroso die in 2016, na zijn ambtstermijn, aantrad als niet-uitvoerend voorzitter van de Internationale bankactiviteiten en adviseur bij zakenbank Goldman Sachs. Diezelfde bank speelde een verwerpelijke rol als crediteur van de Griekse staat en stond daarmee aan de wieg van de Europese staatsschuldencrisis (Financieel Dagblad, 2016). Aan de hand van deze vaak gebruikte opendeurpolitiek heeft de private sector makkelijk toegang tot de directe besluitvorming in de EU wat hun toenemende bedrijfsmacht enkel maar ten goede komt.
15 De rol van het beleidsdomein is ook van belang. Trumbull (2012) toont aan dat diffuse belangen de collectieve actieproblemen kunnen overwinnen en hun kansen op succes in het lobbyen kunnen vergroten door bredere legitimiteitscoalities te vormen die een specifieke zaak ondersteunen. Domeinen waar er lage salience is kunnen aan belang en populariteit winnen door aan conflictuitbreiding te doen, meer mensen bij het conflict betrekken om zo naar een staat van hoge salience te gaan. Professor Ken Kollman (1998) bedacht de term outside lobbyen op basis van deze politieke lobbystrategie. Zijn doel is om hiermee mensen van buiten de interessegroep te betrekken en te mobiliseren om de voorziene lobbydoelen te behalen.
1.2.2. INSIDE & OUTSIDE LOBBYEN
Er zijn verschillende tactieken en benaderingen om op EU-niveau te lobbyen. Een van de bekendste verschillen in tactiek is inside en outside lobbyen van Kollman (1998) en die verder ontwikkeld werd door de Belgen De Bruycker & Beyers (2019). Inside lobbyen is de manier waarop lobbyisten rechtstreeks in contact staan met beleidsmakers via privécommunicatiekanalen, zoals vergaderingen, e-mails, telefoon of zoals het cliché gaat via etentjes. Kenmerkend aan deze vorm is dat het grotendeels achter de schermen plaatsvindt, weg van het publiek. Outside lobbyen is dan weer een manier van beïnvloeding waarbij actoren tactieken gebruiken die indirect beleidsmakers aanspreken door het mobiliseren en sensibiliseren van een breder publiek. Dit omvat het gebruik van openbare communicatiekanalen zoals kranten, het publiceren van persberichten, en het organiseren van protestdemonstraties en openbare campagnes. Het gebruik van inside lobbywerk wordt over het algemeen beschouwd als de geprefereerde interactiemodus voor bedrijfslobbyisten, voornamelijk op EU-niveau. Dit komt door de technocratische en complexe beleidsvormingsprocedures van de EU. Zo kunnen lobbyisten rechtstreeks met beleidsmakers praten om hun zorgen over een specifiek beleid te uiten en bespreken. Het gebruik van lobbyen van buitenaf wordt vaak in verband gebracht met zwakkere organisaties die over minder middelen beschikken. Maar specialisten hebben een verschuiving waargenomen in het belang van lobbyen van buitenaf. Als gevolg van de toegenomen politisering en publieke controle van de EU-beleidsvorming is outside lobbyen een degelijke alternatieve effectieve strategie geworden om EU-besluiten te beïnvloeden (Kastner, 2018; Klüver, 2013).
De Bruycker & Beyers (2019) stelden zichzelf de vraag wanneer lobbyen van binnenuit het meest effectief is en wanneer lobbyen van buitenaf het meest effectief is. In hun paper concluderen ze dat verschillende belangenorganisaties coalities moeten vormen met elkaar en met diverse stakeholders die hetzelfde doel hebben om zo hun kans op slagen te verhogen. Ook is de beleidscontext van groot belang om te bepalen of lobbyen van buitenaf beter presteert dan inside lobbyen. Outside lobbyen is meestal succesvoller bij het verdedigen van een positie die de brede goedkeuring krijgt van de publieke opinie. Wanneer het publiek niet op de hoogte is van een bepaald beleid of het hen niet echt kan schelen, heeft lobbyen achter de schermen een grotere kans om successen te behalen dan outside lobbyen. Over het algemeen weten we
16 nu dat organisaties met minder middelen vaker gebruik maken van outside lobbyen en rijke lobbyorganisaties meer de neiging hebben om inside lobbytechnieken te gebruiken.
1.2.3. QUIET & NOISY BUSINESS POLITICS
Binnen het lobbynetwerk van de Europese Unie is de financiële lobby de meest vertegenwoordigde en de krachtigste. Ze is zowel actief in het Europees Parlement, de Europese Commissie als in deskundigengroepen die optreden als adviesorganen voor beleidsmakers. De financiële lobby is actief op alle beleidsniveaus en oefent een zekere invloed uit op vrijwel elke commissie. Dergelijke directe toegang is goud waard om haar eigen financiële belangen door te drukken (Wolf et al., 2014). Dankzij recente empirische bijdragen kwam men tot de bevinding dat lobbyen door privébedrijven gekwalificeerd wordt als quiet politics. Daarenboven werd er gespecificeerd in welke omstandigheden het bedrijfsleven de beste kansen hebben om te winnen, namelijk bij lage salience en met technische dossiers (Culpepper, 2011; Kastner, 2018; Keller, 2015, 2018; Rasmussen, 2015; Woll, 2013). De term quiet politics komt voort uit de theorie van Pepper Culpepper. De professor aan Oxford schreef in 2011 in zijn tweede boek: Quiet Politics
and Business Power: Corporate Control in Europe and Japan voor het eerst over het fenomeen. Culpepper
(2011) onderscheidt het verschil tussen stille en luide politiek. Hij suggereert dat lobbygroepen onder stille omstandigheden, lage salience, waar ze achter gesloten deuren werken en er geen publieke belangstelling is, veel meer kans hebben om hun slag thuis te halen terwijl de geoliede lobbygroepen bij lawaaierige politiek, waar de publieke belangstelling wel groot is, hoge salience, meer kans hebben om te verliezen van ngo’s of maatschappelijke organisaties. Culpepper paste zijn theorie toe op de post-crisispolitiek en voorspelde een verzwakte onderhandelingspositie voor de georganiseerde lobbygroepen mede door een radicaal veranderend financieel politiek landschap dat met argusogen door de publieke opinie werd bekeken. Overeenkomstig vonden verschillende experten dat de financiële crisis en de publieke verontwaardiging die ze met zich meebracht een katalysator was in de veranderende dynamieken van lobbygroepen die op zijn beurt de positie van de financiële sector minstens voor enige tijd verzwakte (Kastner, 2018; Woll, 2013).
Vóór de financiële crisis was direct contact tussen de lobbyist en de beleidsbepaler de meest effectieve manier en kon de financiële lobby makkelijk haar zin krijgen. Er was weinig media-aandacht, wat als stille politiek beschouwd wordt. Zo stelt dr. Culpepper (2011) dat in het kader van financiële hervormingen de private lobbysector veel kansrijker is als de besluitvormingscontext niet veel aandacht krijgt en bijgevolg niet opvalt. In dit geval is er sprake van lage salience, dit gaat meestal gepaard met stille politiek. Deze lobbystrategie komt vooral voor in technische beleidsterreinen omdat de inhoud van deze domeinen soms moeilijk te begrijpen is, waardoor het logische gevolg is dat er weinig media-aandacht aan geschonken wordt. Wanneer beslissingen moeten worden genomen binnen dergelijke technische beleidsterreinen, is
17 het vaak de financiële lobby die de strijd wint vanwege haar superieure politieke middelen: expertise en geld. Bovendien versterken politici en journalisten deze krachtige positie omdat ze, zoals Culpepper stelt, weinig prikkels van de publieke opinie ervaren om hun eigen expertise over technische onderwerpen te ontwikkelen (Culpepper, 2011). Dit alles is veranderd sinds het uitbreken van de wereldwijde financiële crisis in 2007. Er volgde enorme aandacht voor het financiële beleid, wat leidde tot talloze analyses, onderzoeken, rapporten... De toegenomen media-aandacht zorgde voor een verschuiving van stille politiek naar luidruchtige politiek. Het komt erop neer dat politici, bij veel media-aandacht en grote verontwaardiging onder het publiek, zoals het geval was tijdens de financiële crisis, eerder een populistische houding aannemen. Dit zet zich voort in de beslissingen die ze nemen om het publiek te sussen en zoveel mogelijk uit de "mediastorm" proberen te blijven met het oog op het winnen van stemmen voor de verkiezingen (Trumbull, 2012). Met zo'n verhoogde aandacht lijkt de financiële lobby een vogel voor de kat. Niettemin heeft het tijdens de hervormingen en de versterking van het financiële beleid op verschillende momenten zijn beloop gehad. De FTT is er op Europees niveau nooit doorgekomen.
De financiële crisis bracht verschillende belangrijke gevolgen met zich mee die financiële sectorgroepen op z’n minst enige tijd deden verzwakken. Eerst en vooral werd het financiële regelgevingsklimaat na de crisis over het algemeen gekenmerkt door toegenomen aandacht en negatieve publiciteit voor de financiële sector. De lobbycapaciteit en de stem van bankenlobby’s zijn niet wat ze waren voorafgaand aan de crisis (Kastner, 2018). De verhoogde media-aandacht die door de financiële crisis werd gewekt, heeft zeker de perceptie van ongepaste invloed van de industrie vergroot. Het is duidelijk dat dit verlies aan legitimiteit van de financiële sector zich ook uitstrekte tot grote ondernemingen die verantwoordelijk werden geacht voor het vergroten van ongelijkheid en economische onzekerheid, en voor regeringen, met name de EU, die te veel bezweken onder de druk van bedrijven. Verschillende studies benadrukken hoe legitimering en toegenomen publieke aandacht op hun beurt leidden tot een verandering in lobbystrategieën (Young, 2014). Woll (2013) betoogt dat de publieke consternatie de lobbyisten uit de hedgefondsenindustrie dwongen om hun strategieën aan te passen aan de voorkeuren van overheden.
Wat alle bovenstaande benaderingen gemeen hebben, is hun erkenning dat de zakelijke macht aanzienlijk kan worden afgeremd door omstandigheden met een hoge mate van opvallendheid, salience. Een recente studie over de EU-politiek bevestigde dat bedrijfsgroepen minder invloed hebben dan burgergroepen in de besluitvormingsfase, en met name wanneer beleidskwesties zeer tegenstrijdig zijn (Dür et al., 2015). Zakelijke belangen kunnen echter ook profiteren van zeer opvallende en conflictueuze problemen door het slagveld uit te breiden naar niet-financiële groepen en door hun argumenten te verbinden met een breder maatschappelijk doel. Hier bijkomend is dat, net als bij middenveldorganisaties, bedrijfslobbygroepen kunnen gebruikmaken van noisy business politics waarbij bedrijfsgroepen verder gaan dan de wetgevingsarena en beleidsmakers proberen te lobbyen met media-activiteit en maatschappelijke doelen. Noisy business politics is van toepassing als ze erin slagen hun eisen te koppelen aan een breder publiek
18 belang, zoals het laag houden van de kosten voor consumenten of het vermijden van negatieve gevolgen voor de groei van de economie. Deze strategie van lawaaierige bedrijfspolitiek is grotendeels over het hoofd gezien in de literatuur over bedrijfsmacht (Boräng & Naurin, 2015; Kastner, 2018; Keller, 2018). Dat een private sector zo’n lobbystrategie zou kunnen hanteren is lange tijd genegeerd in de wetenschappelijke literatuur.
Bovenstaande literatuur inzake stille en luide politiek is handig samengevat in onderstaand schema opgesteld door Keller (2018).
Inhoud Conflictdimensie Doel Invloedmechanisme
Stille Verstrekking van Bewijs – tegenbewijs Beleidsbepalende Overtuigen politiek empirisch bewijs argument – tegen- besluitvormers
en vakkennis argument
Luide Mobilisatie van Concurrerend geachte Besluitvormers die Hoofdzakelijk druk politiek eisen en implicaties legitieme en ondersteuning uitoefenen door conflict-
die legitiem, (on)eerlijk potentieel opvallende zoeken uitbreiding en verhogen
of (on)wenselijk claims van salience
worden geacht (Bron: Keller (2018))
Beide strategieën beogen invloed te krijgen op het politieke proces door de gepercipieerde uitkomsten van verschillende beleidsopties extra in de verf te zetten, maar ze vertrouwen op verschillende mechanismen om politieke invloed te bereiken. Stille politiek steunt vaak op een op expertise gebaseerde strategie. Deze strategie streeft naar invloed door empirisch bewijs en deskundige kennis te verschaffen over de implicaties van een bepaald beleid. Het beoogt beleidsmakers ervan te overtuigen dat het, gezien de implicaties van het voorstel, in hun eigen belang is om een beleid te wijzigen in de voorgestelde manier van de lobby-actor. Wanneer een evidence-based strategie wordt toegepast, wordt invloed verkregen door succesvolle overtuigingspogingen waarbij een beleidsmaker zijn beleidsvoorkeur opnieuw beoordeelt in het licht van de informatie die door een belangengroep wordt verstrekt (Beyers et al., 2018; Culpepper, 2011; Keller, 2015, 2018).
Noisy politics richt zich daarentegen op de politieke of electorale gevolgen van een beleid. Beleidsvorming gaat niet alleen over het vinden van de beste beleidsoptie voor een bepaald probleem in technocratische zin, maar ook over het vormgeven van de ontwikkeling van de politieke gemeenschap in de richting van
19 maatschappelijke prioriteiten en over het reageren op de eisen van het volk. Een lobbystrategie die spreekt over dit aspect van beleidsvorming, bouwt vaak voort op beweringen waarom een bepaald beleid wenselijk of oneerlijk is, of waarom een bepaalde bewering legitiem is. Een deel van luide politiek kan zijn om een beleidsmaker ervan te overtuigen dat een specifieke beleidsvraag in overeenstemming is met haar functie of met de fundamentele waarden die ze vertegenwoordigt. Het succes van dergelijke strategie neemt echter sterk toe met de salience van de claim, want hoe groter het bewustzijn voor een probleem is, des te hoger is het politieke rendement (of de kosten) voor een politieke besluitvormer. De opvallendheid kan actief worden gemanipuleerd door onder meer mediacampagnes, protestactiviteiten en mobilisatie van onderop. In dit geval vertaalt lobbyen zich in invloed door druk uit te oefenen op politici (Culpepper, 2011; Keller, 2015, 2018; Kollman, 1998).
Het is belangrijk om het verschil tussen salience en conflict op te merken: beleidsvoorstellen kunnen de interesse van een groot aantal belangengroepen oproepen, waardoor ze opvallen, maar belangengroepen zijn het grotendeels eens over de gewenste beleidsresultaten, waardoor er weinig conflict is. Tegelijkertijd kunnen wetgevingsvoorstellen alleen maar leiden tot de mobilisatie van een kleine kring van belangengroepen, maar deze kunnen fundamenteel verdeeld zijn over de kwestie. Salience verwijst alleen naar het aantal belangengroepen dat aandacht besteedt aan beleidskwesties en probeert invloed uit te oefenen op de Europese instellingen, terwijl conflict verwijst naar de voorkeursconfiguratie van belangengroepen(Klüver et al., 2015).
Het verschil met de voorgaande sectie over inside en oustide lobbying zit voornamelijk in het feit dat Culpepper zich specifiek toelegt op lobbying betreffende corporate governance, het bestuur van ondernemingen. Waar inside en outside lobbying zeer algemene termen zijn die alle beleidsdomeinen overkoepelen, is de terminologie van Culpepper dus karakteriserend gericht op de private sector. Door het bedrijfskarakter van deze lobby-indeling is dit uitermate geschikt als denkkader in deze wetenschappelijke verhandeling die over de financiële sector gaat. Dankzij al deze informatie weten we dat de financiële sector lobbyen zeer serieus neemt en ook zeer succesvol is in het beïnvloeden van de regelgeving, des te meer in tijden van lage salience. Een bevoorrechte positie die ze na de financiële crisis ondanks de mogelijks gewijzigde omstandigheden niet kwijt willen spelen.
1.3. DE (EUROPESE) FINANCIËLE TRANSACTIETAKS
Belastingen afstaan op een deel van je inkomsten is al eeuwenlang een discussiepunt. Partijen aan de linkerkant van het politieke spectrum zien belastingen als extra inkomsten voor een herverdelende welvaartstaat, terwijl partijen aan de rechterkant van het spectrum dit zien als het onnodig afstaan van inkomsten. De afgelopen decennia vond een machtswijziging plaats in het economisch klimaat.
20 Multinationals worden steeds groter en trekken veel macht naar zich toe. Landen passen hun interne wetgeving aan om aan de grillen van de grote bedrijven te voldoen in de hoop dat die in hun staat (jobs en groei) zullen investeren. Die manier van werken geeft aan bedrijven de mogelijkheid om via achterpoortjes belastingen te ontwijken. Natuurlijk is de belastingcompetitie die hieruit volgt niet per se een Europees probleem, het is een fenomeen dat wereldwijd aanwezig is. Kijk maar naar president Trump die twee jaar geleden zijn welgekende ‘tax cuts’ introduceerde. Volgens Trump is dit nogmaals een poging om het investeringsklimaat in de VS te verbeteren en grote bedrijven terug te lokken. Europa zelf heft amper belastingen, maar probeert door zijn regulatoire macht in landen de belastingen te beïnvloeden en te sturen. Het FTT-voorstel tracht die macht iets te vergroten en de macht die grote bedrijven zichzelf toegeëigend hebben terug af te nemen. Niet alle Europese overheden verwelkomden dit voorstel met even veel enthousiasme. Belastingen zijn namelijk een zeer gevoelig domein, iets dat vele landen een volledig soevereine aangelegenheid vinden. Maar de vele schandalen inzake de economische crisis, belastingontduiking en belastingontwijking, zoals Lux Leaks, Swiss Leaks, Panama Papers en de Paradise
Papers, maakten duidelijk dat er wel degelijk een probleem bestaat dat aangepakt dient te worden (Bieling,
2014; Burns et al., 2018).
De roep om een belasting op de financiële sector klonk nog nooit zo luid als na de recente financiële crisis, een gevolg van door de belastingbetaler gefinancierde reddingsoperaties. Tegelijkertijd vertoonden beleidsmakers over de hele wereld een ongeëvenaarde ijver in het (her)reguleren van de financiële sector (Grant & Wilson, 2012). Het is niet verwonderlijk dat de belasting op financiële transacties politieke steun heeft gekregen. Verschillende landen hebben belastingen op financiële transacties (her)ingevoerd of zijn/waren van plan dit te doen. Bovendien hebben elf Europese lidstaten, België, Duitsland, Estland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Oostenrijk, Portugal, Slovenië en Slowakije, een belasting op financiële transacties voorgesteld in het kader van nauwere samenwerking, nadat bij eerdere initiatieven op het niveau van de G20 en op EU-niveau geen consensus werd bereikt (ECOFIN Council, 2015; Hardiman & Metinsoy, 2018).
1.3.1. HISTORISCHE ACHTERGROND
John Maynard Keynes (1936) was de eerste die reeds in 1936 de introductie van een sturende FTT voorstelde. Volgens hem droeg speculatie niet bij aan het eigenlijke sociale doel van Wall Street, namelijk om nieuwe investeringen in de meest winstgevende kanalen te sturen in termen van toekomstig rendement. De Britse econoom betoogde dat speculatie op korte termijn, een poging om de marktfluctuaties te voorspellen, de activaprijzen ver boven de fundamentele waarden kan duwen waardoor kapitaalbubbels ontstaan. Door de dalende transactiekosten werden steeds meer verrichtingen op de financiële markten afgesloten. Het werd voordeliger om te ‘gokken’ op een prijsstijging of daling van het
21 financiële instrument op kortere termijn, terwijl de kapitaalmarkten normaliter langetermijninvesteringen beoogden. Hij stelde de invoering van een overdrachtsbelasting voor op alle beurstransacties om speculatie tegen te gaan. De (kleine) opbrengst zal immers niet teniet worden gedaan door hoge transactiekosten. Keynes werd daarmee de eerste voorstander van een FTT. Hij ontwikkelde het belangrijkste tweeledige postulaat waarop de economische argumenten voor FTT's berusten: (i) speculatie op korte termijn creëert zeepbellen in de activaprijzen en (ii) het verhogen van transactiekosten in de vorm van transactiebelastingen vermindert deze speculatieve activiteit. Een verhoging van de transactiekosten zou volgens Keynes een hinderpaal kunnen vormen voor de stevige kortetermijnwinsten waar speculanten op hopen. De econoom vergelijkt de beurs met casino’s, die in het publieke belang duur en ontoegankelijk zouden zijn. De oplossing om beleggers terug naar langetermijninvesteringen te drijven, bestond er bijgevolg in om de transactiekosten te verhogen. Dat bracht Keynes ertoe een transactietaks voor te stellen. Keynes waarschuwde toen reeds voor de spanningen die optreden tussen de goede bedoeling om bubbels te vermijden via een taks en de mogelijke kwalijke gevolgen voor de reële investeringsmarkt. Beleggers zouden immers naar alternatieven op zoek gaan (Dimand & Dore, 2000; Keynes, 1936; Mastromatteo & Rossi, 2015).
Vanaf de jaren na de Tweede Wereldoorlog tot het einde van de jaren zestig waren de valutakoersen relatief stabiel vanwege een bepaald kenmerk van het Bretton Woods-systeem: het concept van vaste wisselkoersen. Centrale banken kwamen tussenbeide op de valutamarkt om de wisselkoers van hun valuta binnen een kleine marge te houden ten opzichte van de gekoppelde koers (d.w.z. een vaste koers bepaald in verhouding tot de Amerikaanse Dollar, USD). De waarde van de USD was op zijn beurt verbonden met die van goud. De 17 wisselkoersen konden slechts worden gewijzigd in uitzonderlijke omstandigheden en mits toestemming van het Internationaal Monetair Fonds, IMF. Toen de VS in 1971 niet langer instaat was om de USD te ruilen tegen goud, stortte het systeem ineen. Derhalve mochten de wisselkoersen van alle belangrijke valuta's relatief vrij zweven (Claessens et al., 2010). Als reactie op de geleidelijke afbraak van het Bretton Woods-systeem introduceerde de Amerikaanse econoom en Nobelprijswinnaar James Tobin (1978) zijn concept van het belasten van contante valutatransacties met een kleine vergoeding. Het belangrijkste doel van de Tobinbelasting (zoals deze doorgaans genoemd wordt) is om de valutamarkten dichter bij de economische fundamenten te brengen met een wisseltransactietaks. Het idee bestaat er bijgevolg uit om de kost dusdanig op te drijven dat speculatie ontmoedigd wordt, maar tegelijkertijd de kost voldoende laag te houden om andere transacties niet te beletten. De grondgedachte van het voorstel van Keynes is duidelijk waarneembaar in Tobins voorstel. Speculanten handelen voornamelijk met korte termijndoelen en drijven de wisselkoersen weg van hun waarde op basis van onderliggende fundamentele informatie. Financiële markten werken aanzienlijk sneller dan de reële economie. Aangezien de beste oplossing, namelijk het creëren van een eenheidsmunt, niet erg realistisch was (en is), stelt Tobin voor om
"put sand in the wheels of our excessively efficient international money markets". Het spreekwoordelijke
22 triviaal zou zijn voor fundamentele investeerders of grensoverschrijdende marktdeelnemers die behoefte hebben aan vreemde valuta, maar onbetaalbaar hoog voor short-term speculanten. De FTT's van Keynes en Tobin zijn dus niet opgericht in het genereren van inkomsten, maar zijn gericht op gedrag dat negatieve externe effecten veroorzaakt. Tobin omschreef zijn eerste voorstel als "falling like a stone in a deep well". De omzet op de valutamarkt is sinds 1980 exponentieel gestegen. De aanvaarding van wisselkoerstransactietaksen bleef echter een uitzondering (Dimand & Dore, 2000; Lavička et al., 2016; Tobin, 1978).
Verschillende valutacrises in de jaren negentig wekten de algemene belangstelling voor het voorstel van Tobin dat twee decennia eerder werd gedaan. Zoals vaak het geval is, kregen beleidsmakers de schuld van speculanten. De Tobinbelasting kreeg nu brede academische en politieke belangstelling. Sommige geleerden, die aanhanger waren van de algemene veronderstelling die ten grondslag ligt aan wisselkoerstransactietaks, ontdekten tekortkomingen in het oorspronkelijke voorstel van Tobin en bedachten hun eigen verfijnde versies. De meest bekende voorstellen zijn gedaan door Spahn in 1995 en Schimdt in 1999. Paul Bernd Spahn suggereerde een correctie op die zogenaamde Tobintaks. Volgens Spahn was de Tobintaks namelijk niet werkbaar. De correctie bestond erin om de capaciteit van de Tobintaks om speculatieve aanvallen het hoofd te bieden en te verbeteren. Het moest ook een waardige vervanger zijn voor de dure interventie van de centrale bank. De taks omvat in wezen een tweeledige belastingtariefstructuur: (i) een basistarief met lage rente voor contante en afgeleide valutatransacties, en (ii) een hoge "wisseltoeslag" wanneer de wisselkoersen extreme sprongen vertonen. Dit verhoogde tarief heeft als oogmerk om de negatieve externaliteiten te internaliseren. Binnen bepaalde grenzen zouden de wisselkoersen kunnen manoeuvreren zonder het verhoogde tarief te activeren (Dimand & Dore, 2000; Schulmeister, 2015)
Rond de eeuwwisseling betraden enkele nationale parlementen voorzichtig het pad richting een valutatransactietaks, waaronder Canada en Frankrijk. België ging het verst en keurde een wetgeving goed voor de introductie van een wisseltransactietaks. De wet is echter nooit in werking getreden en is daarom eerder symbolisch (Van Der Veken & Tison, 2014). De Belgische taks werd zwaar bekritiseerd door EU-instellingen, niet in het minst door de ECB. De Europese Centrale Bank stipte aan dat er geen sluitend bewijs bestond voor het effect van dergelijke taks op de volatiliteit van de wisselmarkt. België kon de ECB niet overtuigen van het nut van de taks (ECB, 2004; Van Der Veken & Tison, 2014).
De financiële crisis van 2007 heeft het debat naar een geheel nieuw niveau gebracht. Het idee om een brede belasting op verschillende soorten financiële transacties in te voeren, in plaats van een Tobinbelasting op buitenlandse valuta, won aan politieke belangstelling. Traditionele opvattingen over de efficiëntie van financiële markten hebben een deel van de geloofwaardigheid ze bij politici en academici genoten verloren. "Beruchte" critici die zich vragen stellen bij de effectiviteit van de markt bij het weerspiegelen van
23 fundamentele evenwichten, kregen steun. De tijd was rijp voor het idee van een belasting op financiële transacties. Deze post-crisisomgeving heeft tot verschillende nationale en supranationale initiatieven geleid (Kastner, 2018; Keller, 2018).
Aangezien de financiële sector verantwoordelijk was voor de crisis, zou een taks op die sector de miljoenen aan overheidssteun kunnen recupereren bij de schuldigen. Tegen die achtergrond vroeg de G20 in 2009 te Pittsburgh aan het IMF om te onderzoeken hoe de financiële sector op een eerlijke en substantiële wijze kon bijdragen aan de kosten van de financiële crisis. Het Internationaal Monetair Fonds onderzocht zowel de financiële transactietaks als de Financial Activities Tax (FAT), een belasting op de balans, winsten en vergoedingen uit de financiële activiteiten van financiële instellingen (Claessens et al., 2010). De G20 benadrukte in een communiqué naar aanleiding van de Cannes Summit de nood aan financieringsbronnen om de Millennium Development Goals te realiseren en de klimaatopwarming in te dijken. In verschillende staten werden ondertussen reeds taxatie-initiatieven ondernomen. Omdat ook de verschillende lidstaten van de Europese Unie zelf reeds initiatieven namen tot invoering van diverse financiële transactietaksen, werd de Europese Commissie licht gedwongen om harmoniserend op te treden. Hoewel het IMF de Financial Activities Tax en bankentaks boven de financiële transactietaks aanraadde, verkoos de Europese Commissie toch de Financial Transaction Tax. De Europese Commissie motiveerde haar keuze door de mogelijkheid om – naast een opbrengstenstroom – stabiliteit op de financiële markten te bewerkstelligen (Claessens et al., 2010; Europese Commissie, 2011).
1.3.2. EU FTT – EEN RELAAS VAN FALEN
De financiële crisis van 2007 wakkerde het debat over een financiële transactietaks opnieuw aan. De crisis was de katalysator voor de wens om de financiële sector op een eerlijke wijze te taxeren. De financiële sector werd verantwoordelijk geacht voor de crisis, maar heeft weinig tot niets bijgedragen aan de openbare financiën. Toch kreeg de sector miljoenen aan overheidssteun. De verschillende lidstaten van de Europese Unie ondernamen daarom post-crisis diverse initiatieven om de financiële sector te taxeren. Bijgevolg werd de Europese Unie geconfronteerd met een resem aan verschillende (potentiële) taksen die een eengemaakte markt bemoeilijkten. T.o.v. andere initiatieven kent de Europese taks daarom nog een bijkomstige doelstelling: de versnippering van de interne markt en concurrentieverstoringen tegengaan (Hemmelgarn et al., 2016). Een Europese FTT heeft onmiskenbaar een harmoniserende functie ten aanzien van de lidstaten (Kastner, 2018).
De Europese Unie vond nog een ander argument in de financiële crisis. Een financiële transactietaks, zoals ooit voorgesteld door Keynes, zou de efficiëntie van de financiële markten kunnen verbeteren en de volatiliteit reduceren (cf. supra). Dat kan door de transactiekosten via de belasting op te drijven en zo korte
24 termijntransacties en speculatie te dwarsbomen. Op die wijze kan een financiële transactietaks prijsbubbels vermijden en op die manier ook een toekomstige crisis uit de weg gaan. Daarom is de financiële transactietaks complementair aan de regulering van het financiewezen (Keller, 2018).
Op 28 september 2011 heeft de Commissie echter een gemeenschappelijke FTT voor de EU voor een breed scala aan financiële instrumenten (het "EU FTT-voorstel") voorgesteld. Uiterlijk op 1 januari 2014 moest die in de toen 28 lidstaten ten uitvoer worden gelegd om (1) fragmentatie van de interne markt te voorkomen; (2) ervoor te zorgen dat de financiële sector een billijke bijdrage levert om de kosten van de financiële crisis te dekken, en om de 'onderbelasting' van de financiële sector als gevolg van de vrijstelling van de btw te compenseren; (3) hoogfrequente handel (flitskapitaal) te ontmoedigen; en (4) om de ontwikkeling van een FTT op mondiaal niveau mogelijk te maken. Lidstaten zoals het Verenigd Koninkrijk (VK), Luxemburg en Zweden waren hier echter tegen. Vooral het Verenigd Koninkrijk, dat met Londen het toenmalige financieel centrum van Europa vormde, was niet voor de zaak gewonnen. Het Verenigd Koninkrijk vreesde immers een vlucht van de financiële markten uit Europa (Europese Commissie, 2011; Hardiman & Metinsoy, 2018). Omdat de goedkeuring van een harmoniserende belastingmaatregel unanimiteit vereist in de Raad van de EU, werd het voorstel opgeschort. Elf lidstaten, onder leiding van Frankrijk en Duitsland, hebben in januari 2013 de Commissie officieel verzocht door te gaan met de procedure voor nauwere samenwerking, waardoor zij binnen het institutionele kader van de EU een geharmoniseerde FTT konden aannemen (Kastner, 2018; Wahl, 2014). Nauwere of ook wel versterkte samenwerking is in het leven geroepen als oplossing voor ‘Europa met meerdere snelheden’ of ‘Europa à la carte’. Een subgroep van minstens negen lidstaten kan een voorstel indienen waarbij enkel zij betrokken worden, door middel van deze procedure kan men snel progressie boeken zonder tegenstribbelende lidstaten. Vaak wordt deze procedurevorm gebruikt bij politiekgevoelige domeinen zoals belastingen.
De Raad heeft op 22 januari 2013 toestemming gegeven voor de versterkte samenwerking in de ECOFIN-Raad. In de loop van de procedure konden andere lidstaten toetreden. De Commissie heeft op 14 februari 2013 een gewijzigd voorstel ingediend (het "EU 11 FTT-voorstel"). De EU 11 FTT zou op 1 januari 2014 in werking treden. Er werd echter geen overeenstemming bereikt over enkele kritische ontwerpkenmerken. Bovendien waren de juridische diensten van de verschillende EU-instellingen het oneens over de conformiteit van de EU 11 FTT met het EU- en internationaal recht. Het VK, dat tegen de extraterritoriale kenmerken van de EU 11 FTT was, heeft een beroep tot nietigverklaring van het toelatingsbesluit ingediend om tot nauwere samenwerking te komen. Het Europees Hof van Justitie (HvJ-EU) verwierp het beroep omdat de juridische gronden waarop het beroep was gebaseerd, geen gevolg waren van het machtigingsbesluit als zodanig. Deze zaak was een duidelijk waarschuwing dat er een actie tot nietigverklaring zou volgen als de EU 11 FTT zou worden verdergezet en aangenomen (ECOFIN Council, 2015).
25 De doelstellingen van de EU FTT en EU 11 FTT zijn: (i) harmonisatie van het gebied van FTT om de goede werking van de interne markt te waarborgen, (ii) ervoor zorgen dat financiële instellingen een eerlijke en substantiële bijdrage leveren aan het dekken van de kosten van de crisis en het speelveld gelijkmaken met andere sectoren met betrekking tot belastingen, en (iii) passende belemmeringen creëren voor transacties die de efficiëntie van de financiële markten niet verbeteren, waardoor andere hervormingen van de regelgeving worden aangevuld (Hemmelgarn et al., 2016).
De uitgebreide belastingvoorstellen van de Commissie weerspiegelden de belangrijke belangenbehartigingseisen van pro-belastingactivisten (Schulmeister, 2015). Grotendeels in overeenstemming met de voorkeuren van activisten, had de voorgestelde belasting een brede reikwijdte, inclusief derivaten en pensioenfondsen. De belasting zou worden geheven op alle financiële transacties tussen financiële instellingen wanneer ten minste één partij bij de transactie zich binnen de EU bevindt ('woonplaatsbeginsel'). Het belastingvoorstel bevatte slechts een paar uitzonderingen. Om te voorkomen dat individuele burgers negatief zouden worden beïnvloed, zijn de meeste consumentenproducten, zoals verzekeringscontracten, hypothecaire leningen en consumentenkredieten, buiten de reikwijdte van het voorstel gehouden. Het voorstel omvatte een geharmoniseerd minimum van 0,1 procent belastingtarief op aandelen en obligaties en van 0,01 procent op derivaten waarbij de gegenereerde inkomsten werden gedeeld tussen de EU en de lidstaten. De Commissie schatte dat de belasting jaarlijks ongeveer 57 miljard euro zou opbrengen (Europese Commissie, 2011). Het tweede voorstel van de Commissie voor de elf landen binnen de nauwere samenwerking weerspiegelde de reikwijdte en de doelstellingen van het oorspronkelijke FTT-voorstel. Na lobbyen bij pro-belastingactivisten voor een preventiemaatregel om herplaatsing van financiële activiteiten te voorkomen, vulde het tweede Commissievoorstel het woonplaatsbeginsel aan met een 'uitgiftebeginsel', waarbij de belasting ook zou worden geheven op financiële instellingen die zijn gevestigd in niet FTT-rechtsgebieden wanneer zij handelen in financiële instrumenten die zijn uitgegeven in FTT-rechtsgebieden. Hoewel de eis van pro-taks groepen voor een nog hoger belastingtarief van 0,5 procent, evenals voor het gebruik van door de FTT gegenereerde inkomsten voor de financiering van internationale ontwikkeling, niet in het Commissievoorstel tot uiting kwam, lagen de ontwerprichtlijnen dicht bij hun pleitbezorgingsdoelen (Wahl, 2014).
In mei 2014 kondigden tien deelnemende eurolanden (Estland trok zich terug uit de versterkte samenwerking) in een gezamenlijke verklaring de geleidelijke invoering van een teruggeschroefde versie van het oorspronkelijke FTT-voorstel aan, dat zich 'eerst zou concentreren op de belasting van aandelen en sommige derivaten'. Ondanks de officiële retoriek van de deelnemende lidstaten in januari 2015 'dat de belasting gebaseerd moet zijn op het beginsel van de breedst mogelijke basis- en lage tarieven' (ECOFIN Council, 2015), is de ontwerprichtlijn aanzienlijk minder ambitieus dan het oorspronkelijke Commissievoorstel en eindigt het uiteindelijke voorstel als een enge, geringe FTT, vergelijkbaar met de 0,5 procent Britse zegelrechtreservebelasting op een beperkt aantal transacties. De FTT is grotendeels ontdaan
26 van zijn kritieke elementen en zal nu waarschijnlijk het doel van het effectief aanpakken van speculatieve handel missen (Schulmeister, 2015). Tijdens de werkgroepvergaderingen van de Raad in 2016 zijn er significante verschillen gebleken tussen de tien overblijvende deelnemers. De invoering van een FTT werd op die manier op korte termijn nog onwaarschijnlijker en meer aanvechtbaar (Kastner, 2018). In bijlage 1 zijn alle ‘financiële taksen’ per Europees land terug te vinden
1.3.3. TIJDSLIJN
(Figuur 2: zelfgemaakte tijdslijn)
1.3.4. NEDERLAND
In oktober 2011 zei premier Rutte dat zijn kabinet een FTT steunde, maar hij was tegen de invoering ervan in slechts enkele landen. Desalniettemin blokkeerde het land de invoering van EU-FTT in maart 2012. In oktober 2012 zei de nieuwe coalitieregering dat zij de voorgestelde EU-FTT zou goedkeuren, op voorwaarde dat deze niet zou worden opgelegd aan pensioenfondsen. Toen het voorstel van de Europese Commissie voor de FTT in februari 2013 werd gepubliceerd, sloot het de pensioenfondsen echter niet uit, wat ertoe
27 leidde dat de Nederlandse minister van Financiën, Jeroen Dijsselbloem, reageerde door te zeggen dat hij "teleurgesteld was over dit voorstel en hard zal werken om het te wijzigen" en dat Nederland enige tijd zou nemen om te beslissen of zij tot de belasting zouden toetreden. Dijsselbloem zei vervolgens in april dat "de Nederlanders nog graag mee willen doen" aan de FTT, maar dat "niet aan onze voorwaarden is voldaan" (Norton Rose Fullbright, 2016). Door het niet inlossen van de voorwaarde steunde Nederland het FTT-voorstel niet.
1.3.5. IERLAND
In Ierland reageerde men met belangstelling en aarzeling op het Europese voorstel voor een FTT. De regering gaf aan het concept aantrekkelijk te vinden; iets wat niet verrassend is gezien de centrale rol die financiële instellingen speelden bij de economische crisis in Ierland. Desondanks was de regering echter niet bereid het voorstel te steunen, tenzij het door alle EU-landen werd aangenomen, een positie voornamelijk gedreven door de angst voor concurrentienadelen tussen Dublin’s IFSC (international financial services centre) en het financiële centrum van Londen (City of London) (Hardiman & Metinsoy, 2018). Gezien de bovengenoemde structuur van het FTT-voorstel leek de mogelijkheid om de belasting te ontlopen echter beperkt en waren er weinig tot geen financiële voordelen verbonden aan de verplaatsing of herstructurering van instellingen als er in Ierland, maar niet in het VK een FTT bestond (Hemmelgarn et al., 2016).
Schattingen van de netto-inkomstenwinst door de invoering van de belasting suggereren extra inkomsten tussen de € 300 en 550 miljoen per jaar. Mocht het voorstel geïmplementeerd worden zou een deel van de bruto-inkomsten naar de EU gaan (66%) en de rest zou beschikbaar zijn voor binnenlandse doeleinden. Naast de directe inkomsten zouden nog meer indirecte opbrengsten uit de inkomsten voortvloeien door verlagingen van de bedragen die elders moeten worden verhoogd om te voldoen aan een verhoging van de EU-begrotingsbijdragen. De Europese Commissie schatte dat Ierland iets meer dan 500 miljoen euro aan EU-begrotingsbijdragen zou besparen dankzij de FTT.
Maar de precieze inkomsten/kosten en de economische gevolgen van de toetreding van Ierland tot het EU-FTT-voorstel was moeilijk vast te stellen. Er zouden zowel winsten als verliezen genoteerd worden. Het verdient echter de voorkeur dat de FTT tegelijkertijd in de meeste EU-landen wordt ingevoerd. Als zodanig moet Ierland een grotere rol spelen bij het ondersteunen van de stappen op Europees niveau en het overtuigen van andere regeringen, zoals die in het VK, om een FTT te steunen. Tot op heden ontbreekt dergelijk leiderschap.
28
1.3.6. VERGELIJKING NEDERLAND & IERLAND
In 2012 werd er onderzoek gevoerd door Eurobarometer (2012) naar hoe inwoners van een bepaald land de crisis en het bestuur ervan ervaren. In totaal werden er 26 593 interviews afgenomen in de 27 lidstaten van de EU. In Nederland waren dit er 1 011, in Ierland 1 007. De grafiek hieronder toont aan in welke mate inwoners voor of tegen de FTT zijn. Voor Nederland zien we dat ze verdeelder zijn over de FTT dan het gemiddelde in de EU. Slechts 23% is helemaal voorstander van de implementatie van een FTT, dit in vergelijking met 34% in de EU. De tegenstand tegen een FTT is in Nederland groter, 33%, dan in de EU, 22%. Als we naar het totaal kijken is 60% van de ondervraagde Nederlanders voorstander van de FTT in
(Grafiek 1: zelfgemaakte staafgrafiek op basis van data van Eurobarometer (2012)) 20% 21% 12% 26% 21% 7% 16% 17% 37% 23% 12% 9% 13% 32% 34% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
Ik weet het niet Volledig tegen FTT Redelijk tegen FTT Redelijk voor FTT Volledig voor FTT
In welke mate ben je voor of tegen een belasting op financiële transacties?
EU27 Nederland Ierland
EU27 EU27 EU27 EU27 EU27 Nederland Nederland Nederland Nederland Nederland Ierland Ierland Ierland Ierland Ierland
29 vergelijking met 66% van de EU. Ierland is in vergelijking met Nederland en de EU nog een stuk sterker tegen de FTT gekant. Zo zijn ze met 13 procentpunten minder volledig voor een FTT in vergelijking met EU27, dit is in gelijke tred met Nederland. Nederland maakt dit grote verschil wel goed doordat er meer gematigde voorstanders zijn in vergelijking met de andere 27 lidstaten. Dit is niet zo bij Ierland. Daar is maar 26% van de ondervraagden gematigd voor een belasting op financiële transacties in vergelijking met 37% in Nederland en 32% in EU27 waardoor de voorstanders in Ierland maar 47% bedraagt in vergelijking met de 60% in Nederland en 66% in de Europese lidstaten.
Qua tegenstand tegen de FTT hebben Nederland en Ierland hetzelfde percentage, 33%. Het gemiddelde in de Europese Unie bedraagt slechts 21%. Er is wel een groot verschil tussen de twee landen in sterkte tegen het voorstel. Van de ondervraagde Ieren is maar 12% gematigd tegen de FTT, dit is zelfs minder dan de EU27 waarbij de categorie 13% bedraagt. Van de 33% Ierse tegenstand, is maar liefst 21% volledig gekant tegen de FTT. Een verschil van 12 procentpunten met de EU27. In Nederland is er een gelijke verdeling qua tegenstand met 17% gematigden en 16% sterke tegenstand.
Nog een opmerkelijk gegeven is het percentage dat geen mening heeft over de FTT. In Nederland zijn ze het meest uitgesproken met slechts 7% die het niet weet. Dat is 5 procentpunten minder dan het Europees gemiddelde dat 12% telt en 13% procentpunten minder dan Ierland waar maar liefst 20% van de ondervraagden niet weet wat te vinden van een belasting op financiële transacties.
Maar wat misschien de meest opvallende statistiek is, is de Ierse evolutie ten opzichte van het jaar ervoor, 2011. In onderstaande tabel is de verandering te zien van het jaar 2012 ten opzichte van 2011.
EU27 Nederland Ierland
Volledig voor FTT +4 -1 -9
Gematigd voor FTT +1 +3 +1
Gematigd tegen FTT -2 +1 +5
Volledig tegen FTT -2 -3 +9
Ik weet het niet -1 = -6
(Tabel 1: zelfgemaakte tabel op basis van data van Eurobarometer (2012))
In de EU heeft zich een wijziging van 5 procentpunten voorgedaan. Vooral het aandeel dat volledig voor de FTT is wint het nieuwe voorstanders. In Nederland doet er zich ook een kleine verschuiving naar voorstanders van de FTT voor. Daar kennen de sterke tegenstanders een terugslag van 3 procentpunten en de gematigden voor een FTT een winst van ook drie procentpunten, met een totale verandering van 2 procentpunten in het voordeel van de voorstanders. Ierland kent een heel andere dynamiek. Met maar liefst 9 procentpunten nemen de sterke voorstanders af. Ook het aandeel dat het niet weet neemt met 6
30 procentpunten af, wat wil zeggen dat in 2011 een kwart van de ondervraagden geen mening had over een belasting op financiële transacties. De grote winnaar van deze evolutie over één jaar zijn de tegenstanders van de FTT die in totaal met 14 procentpunten stijgen. En dit voor een land dat zeer hard getroffen werd door de financiële crisis.
De 66%, 60% en 47% van respectievelijk de EU, Nederland en Ierland die voor een belasting op financiële transacties zijn, hebben ook aangegeven wat hun motieven voor die keuze zijn. De resultaten hiervan vind je terug in onderstaande.
(Grafiek 2: zelfgemaakte staafgrafiek op basis van data van Eurobarometer (2012)) 1% 0% 5% 10% 59% 25% 1% 1% 9% 15% 35% 39% 2% 1% 7% 12% 36% 42% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Ik weet het niet Overig (spontaan) Innovatief beleid financieren (bv. bestrijding van klimaatverandering, het milieu, ontwikkelingshulp, enz.)
Verminder overheidstekorten Laat financiële spelers bijdragen aan de kosten van de
crisis
Bestrijding van buitensporige speculatie en zo toekomstige crises helpen voorkomen
