‘Een vermomd plebisciet’
Maarten de Wind
Masterscriptie Publiekrecht Begeleider: mr. dr. J.H. Reestman Tweede lezer: prof. dr. L.F.M. Besselink Inleverdatum: 10-9-2018
Abstract
In deze scriptie is onderzocht in hoeverre de Nederlandse wijze van grondwetsherziening nog in overeenstemming is met wat de grondwetgever van 1848 daarbij voor ogen had. Aan de intentie van die grondwetgever wordt bijna geen recht meer gedaan. In 1848 wenste men een volksraadpleging, indien de Grondwet zou moeten worden gewijzigd. Van deze volksraadpleging is sinds 1917 nagenoeg geen sprake meer. Dit is onderzocht met behulp van o.a. literatuur, parlementaire documenten en tijdschriftartikelen. De aanleiding voor dit onderzoek was een tweetal adviezen van de Raad van State en de reacties daarop. Deze adviezen, de reacties en een aantal andere publicaties zijn besproken teneinde een overzicht te geven van de staatsrechtelijke opinie. Die opinie is volgens nader bezien in het licht van de bevindingen omtrent de intentie van de grondwetgever van 1848. Op grond daarvan is geconcludeerd dat aanleiding bestaat om alternatieven op de huidige procedure te overwegen. Deze alternatieven zijn besproken en geconcludeerd wordt dat zowel een Grondwetskamer als een Grondwetsreferendum de intentie van de grondwetgever weer in ere kunnen herstellen.
Inleiding...3
Opbouw...4
1. De historische ontwikkeling van de grondwetsherzieningsprocedure...5
1.1 De herzieningsprocedures van 1798 tot aan 1815...5
1.2 De herzieningsprocedure van 1848...8
1.3 De eerste gecombineerde verkiezingen...11
1.4 De wijziging van de herzieningsprocedure van 1995...12
1.5 Overige wijzigingen in de herzieningsprocedure...13
1.6 De ontwikkeling van de grondwetswijzigingsprocedure in samenhang met andere staatkundige veranderingen...13
1.7 De procedure voor grondwetsherziening vanaf 1995...14
1.8 Conclusie...16
2. De bijzondere situaties in 2002 en 2017...19
2.1 De bijzondere situatie in 2002...19
2.2 De bijzondere situatie in 2017...20
2.3 Het advies van de Raad uit 2003 ...21
2.3.1 Late indiening...24
2.4 Het advies van de Raad uit 2017 ...24
2.4.1 Het ‘bijzondere-omstandigheidcriterium’...25
2.4.2 Voorkomen vertraging...26
2.5 Conclusie...27
3. Uiteenlopende interpretaties van art. 137, derde en vierde lid, Gw...29
3.1 De aard van de grondwetsontbinding: plebisciet of niet?...29
3.2 Welke Kamer mag en/of moet in tweede lezing beslissen?...30
3.3 Het samenvallen van de ontbindingsverkiezingen met de reguliere verkiezingen...32
3.4 De samenloop met kandidaatsstelling...36
3.5 Conclusie...37
4. Aanpassingen en alternatieven...39
4.1 Aanpassingen...39
4.2 Alternatieven...40
4.2.1 Kamer voor Grondwetsherziening...41
4.2.2 Grondwetsreferendum...42
4.2.3 Procedure terugbrengen naar één lezing...43
4.3 Conclusie...44
5. Eindconclusie...46
Inleiding
Onze wijze van grondwetsherziening wordt gezien als rigide. Artikel 137 van hoofdstuk 8 van de Grondwet (Gw) schrijft een aantal horden voor die dienen te worden genomen, indien men de Grondwet wil wijzigen. Na aanvaarding van een wet die een grondwetswijziging voorstelt door middel van de gewone wetgevingsprocedure, door de Tweede en de Eerste Kamer – de zogenoemde ‘eerste lezing’ – wordt de Tweede Kamer ontbonden en nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven. Tijdens deze verkiezingen kan de kiezer stemmen met het oog op de grondwetswijziging. De nieuwe Tweede Kamer (en de Eerste Kamer) beslissen vervolgens over het voorstel. Dit wordt de ‘tweede lezing’ genoemd. Die Tweede Kamer heeft derhalve een bijzonder mandaat. Na deze verkiezingen kan het voorstel niet meer worden geamendeerd. Dit maakt dat de procedure wordt gezien als log.
Die rigiditeit heeft echter een reden: de grondwetgever van 1848 wilde niet dat al te makkelijk aan de staatsinrichting kon worden getornd. Bovendien wilde hij de grondwetgever duidelijk onderscheiden van de gewone wetgever. Hij trachtte dus een balans te vinden tussen enerzijds een Grondwet die moest kunnen veranderen wanneer noodzakelijk en anderzijds een Grondwet die niet vatbaar was voor de waan van de dag. Niet iedereen meent echter dat deze balans is gevonden.1 Vaak vindt ook de hedendaagse grondwetgever dit maar
omslachtig.2 Daarbij is door staatkundige vernieuwing door de jaren heen, de
grondwetsherzieningsprocedure beïnvloed. Dit heeft geleid tot een situatie waarin de procedure sterk is afgenomen in betekenis. Door het samenvallen van de ontbindingsverkiezingen met de reguliere verkiezingen raakt de grondwetsherziening vaak ondergesneeuwd. Sommige auteurs menen daarom dat ‘de geest’ van de procedure niet meer wordt nageleefd.3
In 2003 werd volgens hen door de Raad van State (de Raad) ook sterk de indruk gewekt dat dit het geval is: politieke belangen werden volgens hen verkozen boven een correcte uitleg van de grondwetsherzieningsprocedure toen de Raad schreef dat wanneer een Tweede Kamer die niet is verkozen op grond van de ontbindingsverkiezingen van artikel 137 Gw, deze de tweede lezing alsnog mag voortzetten in het geval dat de vorige Tweede Kamer – die mét het bijzondere mandaat – daaraan niet is toegekomen.4 In dat geval was de Tweede Kamer niet
1 Peters 2003, p. 11, Hirsch Ballin/Van der Woude 2014. 2 Kamerstukken II, 1996/97, 21427, nr. 164.
3 Van den Berg 2004, p. 4, Couwenberg, Civis Mundi 3/4, 2003, p. 127. 4 Peters, NJB 2004/3, p. 124.
toegekomen aan de behandeling van de tweede lezing door de vroegtijdige val van het toenmalige kabinet.
In 2017 kwam de Raad voor een soortgelijke vraag te staan: toen zaten er echter twee verkiezingen tussen de Tweede Kamer met het bijzondere mandaat en de Tweede Kamer die de tweede lezing in behandeling wilde nemen. Dit maal werd door de Raad negatief geadviseerd. Deze adviezen hebben ertoe geleid dat het onderwerp in belangstelling is toegenomen. Dit is echter niet voor het eerst. Omdat de grondwetsherzieningsprocedure sinds 1848 vrijwel ongewijzigd is gebleven is reeds veelvuldig gesproken over aanpassingen en vernieuwingen. In deze scriptie wordt een poging gedaan deze geschiedenis te ontrafelen, met als doel antwoord te geven op een vraag die wederom actueel is:
In hoeverre voldoet onze huidige wijze van grondwetsherziening nog aan hetgeen de grondwetgever van 1848 voor ogen had en in hoeverre zijn alternatieven toereikend om deze intentie weer in ere te herstellen?
Opbouw
De onderzoeksvraag zal worden beantwoord met behulp van literatuur en parlementaire stukken uit de afgelopen twee eeuwen. In het eerste hoofdstuk wordt getracht te achterhalen wat precies de intentie van de grondwetgever was met betrekking tot de verplichte Kamerontbinding van artikel 137, derde lid, Gw. In het tweede hoofdstuk worden de twee bijzondere situaties en de bijbehorende adviezen van de Raad besproken, die aanleiding gaven tot het schrijven van inmiddels een veelvoud aan publicaties – en tevens deze scriptie. Het derde hoofdstuk werpt een blik op de academische discussie en het vierde hoofdstuk beschrijft een aantal voorstellen voor alternatieve procedures. In de eindconclusie wordt de onderzoeksvraag beantwoord.
1. De historische ontwikkeling van de grondwetsherzieningsprocedure
De onderzoeksvraag kan alleen dan goed worden beantwoord wanneer helder is wat de intentie van de grondwetgever was, met betrekking tot de aard van de ontbinding en de ontbindingsverkiezingen van (thans enkel) de Tweede Kamer in het kader grondwetswijzigingsprocedure. In dit eerste hoofdstuk zal daarom worden getracht deze intentie te achterhalen. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van zowel historische als meer eigentijdse bronnen. Aan de hand van deze bronnen wordt de totstandkomingsgeschiedenis van de herzieningsprocedure beschreven. Tevens wordt een aantal staatkundige veranderingen toegelicht die indirect invloed hebben gehad op de wijze waarop de Grondwet wordt gewijzigd. De conclusie die volgt is dat sinds de invoering van de huidige procedure, de grondwetgever nooit de herzieningsprocedure heeft gewijzigd met het oog op het teniet doen van haar plebiscitaire aard.
1.1 De herzieningsprocedures van 1798 tot aan 1815
De huidige grondwetswijzigingsprocedure kent haar oorsprong in de staatsregelingen van 1798, 1801 en 1805. Deze proto-grondwetten zijn alle in werking getreden na goedkeuring van de grondvergaderingen. Deze grondvergaderingen waren volksstemmingen waaraan alle mannen van 20 jaar en ouder mochten deelnemen indien zij zich hadden ingeschreven in het openbaar stemregister.5 De wijzigingsprocedure voor de Staatsregeling van 1798 luidt als
volgt:
Art. 70: Geene verandering, noch vermeerdering, dezer Grondregelen, noch ook der Staatsregeling, zal plaats grijpen, dan gestaafd door den wil des Volks, en naar derzelver voorschrift. 6
Na de Franse tijd moest een nieuw politiek bestel worden ontworpen.7 De nieuwe koning,
Willem V, stelde een grondwetscommissie in onder leiding van Van Hogendorp.8 Voor de
geschiedenis van de grondwetswijzigingsprocedure die het product was van deze commissie,
5 Staatsregeling voor het Bataafsche Volk 1798, Titul II, art. X onderdeel a j. art. XI onderdeel a, in: Rosendal 2005.
6 Rosendal 2005, p. 70.
7 Volgens Oud is dit nieuwe bestel overigens buiten de Nederlandse Grondwettige organen om geschapen: Oud 1967, p. 10. Besselink 2005, p. 11.
de grondwetswijzigingsprocedure van 1814 en van de grondwetswijzigingsprocedures van de grondwetten van 1815 en 1848 moet volgens Muller Hendrikszoon de Schets van Van Hogendorp als uitgangspunt worden genomen.9 De befaamde ‘Schets eener Constitutie’ van
Van Hogendorp uit 1812 was in belangrijke mate geïnspireerd door artikel 70 van de Staatsregeling van 1798.10 De Schets luidt voor wat betreft de herzieningsprocedure van de
voorgestelde Grondwet:
Art. 65 Alzoo andere tijden en omstandigheden veranderingen en nieuwe instellingen kunnen vereischen zoo zal ten alle tijde door eene wet mogen verklaard worden dat zoodanig geval voor handen is De zaak zelve zal duidelijk moeten aangewezen en uitgedrukt worden en de wet op de gewone wijze toegezonden aan de Staten der Provintien.
Art. 66. Vervolgens voegen de Staten der Provintien, binnenvaardigden den tijd, door de wet telkens bepaald, aan hunne afgevaardigden in de Staten Generaal een gelijk getal nieuwe afgevaardigden toe, op denzelfden voet als de anderen benoemd zijn.
Art. 67. De dubbele Vergadering van de Staten Generaal doet eindelijk de zaak met den Souvereinen Vorst af, op dezelfde wijze als de gewone wetten worden gemaakt. 11
Van Hogendorps Schets zette de toon voor de latere grondwetswijzigingsprocedures omdat daarin voor het eerst een bijzondere grondwetgevende macht werd voorgesteld. De Grondwet voor de Vereenigde Nederlanden van 1814 nam de Schets bijna woordelijk over.12 De
nieuwe wijzigingsprocedure kwam er als volgt uit te zien:
Art. 142 Ingevalle, in het vervolg, eenige verandering of bijvoeging in de Grondwet noodig zoude mogen zijn, zal deze noodzakelijkheid bij eene wet moeten verklaard en de verandering of bijvoeging zelve duidelijk aangewezen en uitgedrukt worden.
Art. 143 Deze wet, door den Souvereinen Vorst en Staten Generaal vastgesteld zijnde, wordt vervolgens, op de gewone wijze, aan de Staten der Provinciën of Landschappen gezonden, welke, binnen den tijd daartoe telkens bij zoodanige wet bepaald, aan de gewone leden der Staten Generaal een gelijk getal buitengewone toevoegen, die op dezelfde wijze als de gewone benoemd worden.
9 Muller 1883, p. 6. Van der Pot 2014, p. 135. 10 Muller 1883, p. 6.
11 Muller 1883, p. 217.
Art. 144 De Souvereine Vorst en de alzoo in dubbelden getale zamengestelde vergadering van de Staten Generaal beslissen voorts in dezen op dezelfde wijze, als omtrent het vaststellen van gewone wetten hier voren is bepaald, met uitzondering alleen, dat er eene meerderheid van stemmen moet zijn, uitmakende ten minste twee derde der presente leden.13
Uit de keuze voor Van Hogendorps Schets blijkt op de eerste plaats de intentie van grondwetgever om onderscheid te maken tussen de grondwetgevende macht en de gewone wetgevende macht. Dit kwam voort uit de gedachte dat de macht die de bevoegdheid zou verkrijgen om de grondvesten van het staatsbestuur te veranderen, een andere macht moest zijn dan de gewone wetgever. De verdubbeling van de Staten Generaal – de helft daarvan dus gekozen met het oog op de grondwetswijziging – creëerde deze grondwetgevende macht. 14
Op de tweede plaats blijkt het streven om de Grondwet zo duurzaam mogelijk te maken. Maatschappelijke onrust en de vrees voor nieuwe beroeringen en veranderingen werd de voornaamste drijfveer in de politiek. De commissie werd vanzelfsprekend beïnvloed door de tijdsgeest. En hoewel veranderingen mogelijk noodzakelijk zouden worden in de toekomst, moest dit overtuigend zijn aangetoond en in overeenstemming blijken met de wil van de overgrote meerderheid van de kiezers.
De grondwetsherziening van 1815 ging door op dezelfde voet.15 Veranderingen moesten
verre van makkelijk worden gemaakt. Hoewel de leden van de pas ingevoerde Eerste Kamer niet ad hoc hoefden te worden verdubbeld werd de vereiste tweederdemeerderheid niet meer als afdoende beschouwd om het gevaar van tornen aan de staatsinstellingen te kunnen voorkomen. Enkel een “bijkans algemeene overtuiging” zou mogen leiden tot een grondwetswijziging.16 En die overtuiging moest dan ook onomstotelijk vaststaan. De
tweederdemeerderheid werd daarom veranderd in een drievierdemeerderheid. Daarbij mocht alleen worden beslist indien minstens twee derden van de Tweede Kamer aanwezig was. De wijzigingsprocedure van 1815:
Art. 230. Deze wet wordt aan de Staten der Provincien zonden, welke binnen den tijd, daartoe telkens bij de wet bepaald, aan de gewone leden der Tweede Kamer van Staten-Generaal een gelijk getal buitengewone toevoegen, die op dezelfde wijze als de gewone benoemd worden.
13 Muller 1883, p. 218. 14 Muller 1883, p. 8.
15 In 1815 werd tevens het tweekamerstelsel ingevoerd. 16 Thorbecke aanteekingen 2 II p. 312, in: Muller 1883, p. 13.
Art. 232 De Tweede Kamer der Staten-Generaal mag over geene voorstellen tot verandering of bijvoeging in de Grondwet, eenig besluit nemen, ten zij twee derde gedeelten der leden, die de vergadering uitmaken, tegenwoordig zijn. De besluiten worden bij eene meerderheid van drie vierde gedeelten der tegenwoordige leden opgemaakt. Voor het overige wordt in alles gevolgd hetgeen over het maken der wetten is bepaald.
1.2 De herzieningsprocedure van 1848
De huidige procedure voor grondwetsherziening werd ingevoerd met de grondwetswijziging van 1848.17 Deze wijziging was het gevolg van een aantal bloedige opstanden in ons
omringende landen.18 Onderwerp van deze opstanden was de alleenheerschappij van de
monarch. Koning Willem II besloot een Nederlandse revolutie niet af te wachten en deelde de voorzitter van de Tweede Kamer mede dat hij voorstander was geworden van een grondwetsherziening waarbij hij een minder centrale rol in het staatsbestel zou krijgen.19
Geheel in lijn met de geest van de herziening bleef de kiezer betrokken bij grondwetsherzieningen.20
De procedure van 1815 was slechts eenmaal in werking getreden. De praktische uitwerking van de procedure had men echter ervaren als omslachtig en de heersende opinie was geworden dat zij noodzakelijke staatsrechtelijke veranderingen in de weg stond.
“Men wenscht nagenoeg algemeen in de Grondwet gezuiverde voorschriften opgenomen te zien omtrent de wijze, waarop daarin voortaan veranderingen en wijzigingen zullen kunnen worden gebragt. Men had daarbij het oog op zoodanige voorschriften, die, zonder de zaak te gemakkelijk te maken, den loop daarvan vereenvoudigen en alle thans bestaande onzekerheid omtrent sommige punten doen ophouden”. 21
De wens was daarbij om de Grondwet en haar wijzigingsprocedure meer democratisch te maken. In de rede waarmee hij het verslag van zijn commissie aan de Koning aanbood zegt Thorbecke dat ‘onze instellingen boven alles eene andere en oneindig grootere medewerking
17 Van der Pot 2014, p. 194.
18 De Franse Koning Lodewijk Philips werd gedwongen af te treden en ook in Pruisen en Italië kwam men in revolte. Oosterhagen 2000, p. 276-277.
19 Belinfante 1849a, p. 824.
20 Andere wijzigingen waren inter alia: rechtstreekse verkiezing van de Tweede Kamer en indirecte verkiezing van de Eerste Kamer.
der burgerij, dan tot dusver, eischen…. De Grondwet sloot volkskracht buiten; zij moet die nu in alle aderen des Staats trachten op te nemen… door een opregt stelsel van vertegenwoordiging. 22
Verschillende voorstellen stonden ter discussie. Deze varieerden van het terugdraaien van de drievierdemeerderheid naar de tweederdemeerderheid tot aan het eisen van een absolute meerderheid bij grondwetsherzieningen.23 Donker Curtius wilde in navolging van de
Belgische Grondwet van 1931 het stelsel van verdubbeling vervangen door een verplichte Kamerontbinding.24 De nieuwe Kamers, waarvan de Tweede Kamer in dubbele getale,
zouden nadat beslist was over de grondwetswijziging weer uiteen gaan en indien de voorstellen waren aangenomen zouden de Kamers weer optreden om de gebruikelijke werkzaamheden voort te zetten.25 Indien de voorstellen echter werden verworpen zouden
nieuwe verkiezingen plaatsvinden omdat dan de voorgaande Staten Generaal niet meer werd geacht de volkswil te vertegenwoordigen. In zijn nieuwe systeem was in tegenstelling tot de wens van Thorbecke geen sprake meer van een gekwalificeerde meerderheid. Over een recht van amendement zouden de nieuwe Kamers niet beschikken. Thorbecke pleitte daarvoor wel.26
Het voorstel van de commissie voor de nieuwe wijzigingsprocedure werd een compromis tussen voorstellen van Thorbecke en Donker Curtius en de regering nam dit voorstel voor het grootste gedeelte over. Voorstellen mochten worden gesplitst maar niet geamendeerd en het tweederdemeerderheidsvereiste werd behouden. Daarbij werd de 'dubbele ontbinding' van Donker Curtius overgenomen, zij het met de afwijking dat niet slechts opnieuw verkiezingen werden uitgeschreven indien het grondwetswijzigingsvoorstel werd verworpen maar tevens indien het voorstel werd aangenomen.27 In de toelichting stond het volgende: ‘De
veranderingen in de wijze van herziening zijn natuurlijk gevolg van veranderende zamenstelling der Kamers. De grondwetgevende vergadering neemt aan of wijst af, in zooverre onderscheidene veranderingen in ééne wet zijn vervat, geheel of ten deele; maar zij heeft het regt van amendement niet, zo min als dat om nieuwe voorstellen te doen. Hare
22 De Gids 1948, p. 98. 23 Muller 1883, p. 19. 24 Muller 1883, p. 16. 25 Curtius 1840, p. 54.
26 Aanteekening 2 II, p. 314 in: Muller 1883, p. 20. 27 Muller 1883, p. 27.
roeping is, op de vraag aan het volk of de ontworpene wijzigingen al dan niet worden verlangd, antwoord te geven (onderstr. MdW).’28
Dit voorstel vertegenwoordigde precies de tijdsgeest: de dageraad der volksbevrijding.29
Muller noemde de bedoeling van dit voorstel een heus ‘vermomd plebisciet’.30 ‘Vermomd’
was destijds passend want een daadwerkelijk referendum werd onwenselijk geacht. De reden voor de afkeer hiertegen moet waarschijnlijk worden gezocht in de Franse tijd. Toen werd namelijk veel gebruik gemaakt van referenda en daarbij werd nog al eens met de uitslagen gesjoemeld.31
De Tweede Kamer vond dit alles echter te omslachtig en keurde het ontwerp af.32 Het
voorstel zou de procedure te gecompliceerd maken – nog gecompliceerder dan zij al was.33
Een nieuw plan werd voorgesteld: ‘Het doel kon volkomen en in geheel in den geest van het nieuwe stelsel van vertegenwoordiging worden bereikt, wanneer de wet van noodzakelijkheid op de gewone wijze wierd vastgesteld, dan eene ontbinding volgde, en daarop in eene nieuwe zitting der op de gewone wijze bijeengeroepene Kamers de wet tot verandering wierd tot stand gebragt’. 34
De Tweede Kamer ging evenwel uit van hetzelfde denkbeeld als de commissie en de regering: zij wilde ook een herzieningsprocedure in de geest van het nieuwe stelsel van vertegenwoordiging. Muller Hendrikszoons stelt dan ook dat de Tweede Kamer het idee van de dubbele ontbinding nooit goed heeft begrepen.35 Door de dubbele ontbinding werd
namelijk niet alleen de wil van de kiezer vastgesteld maar ook de zuiverheid van deze procedure gegarandeerd. Op deze wijze stond de ontbinding immers geheel in het teken van de het vaststellen van de wil van de kiezer met betrekking tot de grondwetswijzigingen en kon de stemming niet ‘worden vertroebeld’ door andere politieke kwesties. Eerst zou door verkiezingen worden vastgesteld wat de wil van de kiezer was met betrekking tot de grondwetswijziging en daarna werden nogmaals verkiezingen uitgeschreven teneinde de kiezer vertegenwoordigers te laten kiezen in het kader van de algemene politiek.
28 Handelingen 1848 I, p. 223 in: Muller 1883, p. 20. 29 Scholten 1948, p. 1.
30 Muller 1883, p. 17.
31 Referenda deed men in 1815 te veel terugdenken aan de oneigenlijke wijze waarop deze waren gebruikt tijdens Franse tijd. Dit was men waarschijnlijk in 1848 ook nog niet vergeten. Zie ook Besselink, EJCL 2007/11.1, p. 11.
32 Oud 1967, p. 38.
33 Kamerstukken II 1847/48, XLIX, nr. 26, p. 487. 34 Ibid. 489.
Omdat die dubbele ontbinding niet werd begrepen meende de Tweede Kamer dat met een enkele ontbinding wel zou kunnen worden volstaan. Zij besteedde enkel aandacht aan het vaststellen van de wil van de kiezer. De dubbele ontbinding werd door de Tweede Kamer niet gezien als een integraal onderdeel van het vaststellen van die wil. Overigens had de ontbinding – naast een kiezersraadpleging – tevens de bedoeling te fungeren als een waarborg tegen overhaasting.36 Maar de tekst van de wijzigingsprocedure van 1848 kwam uiteindelijk
dus niet te luiden zoals de vele geleerde voorstanders van het nieuwe democratische denken dat graag hadden gezien. Na 1848 had de herzieningsprocedure de vorm zoals zij die in de kern nog steeds heeft:
196. Elk voorstel tot verandering in de Grondwet wijst de voorgestelde verandering uitdrukkelijk aan. De wet verklaart dat er grond bestaat om het voorstel, zoo als zij het vaststelt, in overweging te nemen.
197. Na de afkondiging dezer wet worden de Kamers ontbonden. De nieuwe Kamers overwegen dat voorstel en kunnen niet dan met twee derden der uitgebragte stemmen de aan haar overeenkomstig voornoemde wet voorgestelde verandering aannemen.
1.3 De eerste gecombineerde verkiezingen
In 1917 vond een aantal belangrijke grondwetswijzigingen plaats. Hoewel deze wijzigingen niet zagen op de grondwetsherzieningsprocedure was dit toch een belangrijk moment voor de wijze waarop de Grondwet tegenwoordig wordt herzien. In dit jaar werd namelijk voor het eerst gekozen voor het laten samenvallen van de reguliere verkiezingen met de ontbindingsverkiezingen.37 Reden hiervoor was dat de voorgestelde grondwetswijzigingen
niet bijzonder omstreden waren, althans, iedereen wat het erover eens.38 Bovendien bevond
men zich als gevolg van de Eerste Wereldoorlog in mobilisatietijd.39 Het was dus niet zo
verwonderlijk dat gekozen werd voor pragmatisme.40 Er werd gekozen voor een focus op de 36 Handelingen II, 1847/48, XLIX, nr. 27, p. 580.
37 Broeksteeg 2008, p. 318. Zie ook: parlement.nl (zoek op: ‘Kamerontbinding’) geraadpleegd op 28 augustus 2018.
38 In 1917 wist het kabinet Cort van der Linden de invoering van het algemeen mannenkiesrecht, de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs, de verkiesbaarheid van de vrouw en de instelling van de evenredige vertegenwoordiging een plaats in de Grondwet te geven. Alle gevestigde partijen waren voor dit bereikte compromis: Van den Braak 2005.
39 Kamerstukken I, 1916/17, I, nr. 44, p. 447. 40 Handelingen II 1916/17, p. 983.
Grondwetsherzieningen tijdens de verkiezingen – deze zouden dan zonder veel strijd tussen de verschillende partijen kunnen worden gehouden. Op dit moment werd echter gebroken met de tot dusver gevolgde procedure.
1.4 De wijziging van de herzieningsprocedure van 1995
De grondwetswijzigingsprocedure is laatstelijk gewijzigd in 1995. Deze wijziging – waarbij de verplichting tot ontbinden van de Eerste Kamer bij een grondwetswijziging uit de Grondwet is gehaald – had niets te maken met de wijze waarop de tweede lezing in de Tweede Kamer moet plaats moet vinden. Het ging om het afschaffen van de ontbinding van de Eerste Kamer in de herzieningsprocedure. De Eerste Kamer wordt namelijk direct na de verkiezingen van de Provinciale Staten gekozen door de nieuwe leden van de Provinciale Staten. De Provinciale Staten worden echter niet ontbonden. In de praktijk kiezen de leden van de Provinciale Staten dus gewoon weer dezelfde eerste Kamerleden. De ontbinding van de Eerste Kamer werd daarom nutteloos geacht en het vierde lid van artikel 137 Gw werd aangepast.41 Het vierde lid van artikel 137 luidt tot aan 1995 nog als volgt:
‘De nieuwe kamers overwegen het voorstel (curs. MdW) en kunnen dit alleen aannemen met tenminste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.’
In het vierde lid van artikel 137 stond dus dat de nieuwe Kamers het voorstel in tweede lezing moeten overwegen. A contrario betekent dit dus dat latere Kamers niet bevoegd waren om de tweede lezing te handelen. Bij de wetswijziging is deze zinssnede geschrapt en is daarvoor in de plaats gekomen:
‘Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen (curs. MdW), overwegen beiden Kamers in tweede lezing het voorstel […]’.
Deze wijziging beoogde niets te veranderen aan de aard en strekking van de bepaling. Het betrof slechts een andere formulering.42 Een strikte grammaticale interpretatie kan nu echter
leiden tot de conclusie dat ook een latere Tweede Kamer dan die op grond van ontbindingsverkiezingen is aangetreden het voorstel in tweede lezing mag behandelen.
41 Kamerstukken II 1993/94, 23575, nr. 3. 42 Ibid, p. 3.
1.5 Overige wijzigingen in de herzieningsprocedure
De grondwetswijzigingsprocedure is tevens gewijzigd in 1956 en 1983. Deze wijzigingen waren echter zeer gering. In 1956 werd de bepaling ingevoerd die maakt dat de Grondwet met het Statuut in overeenstemming kan worden gebracht. In 1983 is de zinssnede dat het grondwetswijzigingsvoorstel de voorstelde wijziging uitdrukkelijk aanwijst komen te vervallen. Daarvoor kwam in de plaats de huidige tekst: de wet verklaart, dat een verandering, zoals zij die voorstelt, in overweging zal worden genomen’.43 Daarbij werd het
splitsingsrecht ingevoerd. 44 Met de grondwetsherzieningen van 1963 en 1972 kwam geen
wijziging in de herzieningsprocedure.
1.6 De ontwikkeling van de grondwetswijzigingsprocedure in samenhang met andere staatkundige veranderingen
Naast de totstandkomingsgeschiedenis is nog een aantal andere historisch staatkundige aspecten van belang voor een goed begrip van de discussie omtrent de grondwetswijzigingsprocedure. Tot 1888 werden zowel de eerste als de Tweede Kamer partieel gekozen. Tussen 1815 en 1848 was de zittingsduur van een Kamerlid maar drie jaar. Elk jaar werd een derde van de leden (op)nieuw gekozen. Tussen 1848 en 1888 moest om de twee jaar de helft van de Kamers (op)nieuw worden gekozen.45 In 1888 werden de algehele
Tweede Kamerverkiezingen ingevoerd.
Tot 1917 kon het ook nog voorkomen dat een kabinet na de verkiezingen in dezelfde samenstelling doorging. Tijdens de enige twee grondwetswijzigingen van de 19de eeuw
werden beide Kamers meteen ontbonden. De tweede lezing werd behandeld door twee nieuw gekozen Kamers, maar door hetzelfde kabinet dat de eerste lezing had verdedigd. Dit gebeurde na 1917 niet meer. Coalitiewisselingen of wijzigingen in de verdeling van ministersposten zijn de regel. Sinds 1922 is het tevens de gewoonte dat het kabinet zijn ontslag aanbiedt aan de vooravond van de verkiezingen zodat de formatie van een nieuw kabinet spoedig kan starten. Hoewel de Tweede Kamer onmiddellijk na het uitvaardigen van
43 De regering meende dat de oude zinsnede overbodig was: Kortmann 1987, p. 373. 44 Kortmann 1987, p. 375.
de verklaringswet werd ontbonden kon de regering voor 1917 dus gemakkelijk zijn werk voortzetten bij een grondwetswijziging.
Een andere vernieuwing in 1917 was de invoering van de ontbinding van de Tweede Kamer op termijn. Kamerontbinding op termijn houdt in dat de Kamer pas wordt ontbonden nadat verkiezingen hebben plaatsgevonden. Dit teneinde te voorkomen dat een periode ontstaat waarbinnen geen parlement aanwezig is. De Kamerontbinding op termijn werd voortaan dan ook gebruikt voor de ontbinding in het kader van grondwetswijzigingen. Hierdoor werden de werkzaamheden van de Tweede Kamer minder onderbroken. Deze bredere staatkundige vernieuwingen maakten dat het laten samenvallen van de ontbindingsverkiezingen met de reguliere verkiezingen een logische stap werd.46 Dat een kabinet zijn ontslag moest aanbieden
voor de verkiezingen maakte het aantrekkelijk om zo min mogelijk verkiezingen te houden. Daarbij is het sinds de jaren zestig gebruikelijk dat na een kabinetscrisis verkiezingen volgen. Hiermee is een praktijk ontstaan die maakt dat de zittingsduur van de Tweede Kamer en het kabinet identiek zijn. Enkel in 1948 vond nog een ‘zuivere’ grondwetsontbinding plaats.47
Onderwerp van de grondwetswijziging was de Indonesische onafhankelijkheid.48
1.7 De procedure voor grondwetsherziening vanaf 1995
De grondwetswijzigingsprocedure staat beschreven in hoofdstuk 8 van de Grondwet. Het hoofdstuk, getiteld ‘herziening van de Grondwet’ bevat zes artikelen. Art. 137, eerste lid, Gw bepaalt dat een grondwetswijzigingsvoorstel in overweging wordt genomen. Dit wordt een overwegingswet of verklaringswet genoemd. Een overwegingswet komt geheel volgens de normale regels inzake de totstandkoming van wetten in formele zin tot stand.49 Dit is dus een
wet in de zin van art. 81 Gw. Het tweede lid biedt aan de Tweede Kamer de mogelijkheid het voorstel te splitsen. Niet ieder voorstel hoeft daardoor volledig te worden verworpen of
46 Schutgens schrijft dat de ontbinding op termijn, die vanaf 1917 ook bij grondwetsherzieningen bij de integrale grondwetsherziening van 1983 uitdrukkelijk werd aanvaard. Hij verwijst hierbij naar Kamerstukken 16642 (de eerste lezing), Kamerstukken 16912 (de tweede lezing). In deze stukken valt echter niets te lezen wat een dergelijk standpunt onderbouwd: Schutgens, AA 2018/67, p. 61.
47 Broeksteeg 2007, p. 318.
48 Stb. 1948, 219. Hieruit blijkt overigens niet vanwege welk grondwetswijzigingsvoorstel werd ontbonden. Pas sinds 1972 wordt bij een ontbindingsbesluit een Nota van toelichting opgesteld: Bovend’eert 2009, p. 198. 49 Art. 81 Gw.
aanvaard. Het splitsingsrecht in eerste lezing heeft het karakter van een mengvorm tussen het recht van initiatief en het recht van amendement.50
Na het vaststellen van de overwegingswet en deze met gewone meerderheid is aangenomen eindigt de eerste lezing. Na bekendmaking van de overwegingswet op grond van artikel 88 Grondwet wordt de Tweede Kamer ingevolge het derde lid van artikel 137 Gw ontbonden. De kiezer kan dan stemmen op een partij die zijn mening over het grondwetswijzigingsvoorstel het beste vertegenwoordigt. Deze ontbindingsverkiezingen vallen zoals hiervoor is opgemerkt sinds 1917 vrijwel altijd samen met de reguliere verkiezingen.
Nadat de nieuwe Tweede Kamer bijeengekomen is, overwegen de nieuwe Tweede Kamer en de Eerste Kamer op grond van het vierde lid het voorstel tot wijziging. De grondwetswijziging van 1995 heeft de betekenis van dit artikel zoals gezegd ietwat vertroebeld. Het overwegen van dit voorstel noemt men de tweede lezing. Het voorstel kan met tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen worden aangenomen. Het is ook mogelijk om het voorstel in deze fase, nu op grond van het vijfde lid en wederom met tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen, te splitsen. Ook dit splitsingsrecht is opgenomen opdat bij onenigheid niet direct het hele voorstel strandt. Amendering is echter niet mogelijk.51 Als het voorstel wordt aangenomen door de Tweede Kamer is het aan de
Eerste Kamer om het voorstel – tevens met tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen – al dan niet aan te nemen.
Art. 138, eerste lid, onderdeel a, Gw bepaalt voorts dat – alvorens de in tweede lezing aangenomen voorstellen tot verandering in de Grondwet door de Koning worden bekrachtigd – de aangenomen voorstellen en de ongewijzigd gebleven bepalingen van de Grondwet voor zoveel nodig aan elkaar kunnen worden aangepast. Het tweede lid van art. 138 bepaalt dat de Kamers deze wijzigingen alleen met tweederdemeerderheid kunnen aannemen. De indeling in en de plaats van hoofdstukken, paragrafen en artikelen, alsmede de opschriften kunnen ook worden gewijzigd. Uit het tweede lid volgt dat deze wijzigingen met normale meerderheid kunnen worden aangenomen.
50 Kortmann 1983, p. 349.
51 Splitsing is niet altijd zonder meer duidelijk te onderscheiden van amendering. Dit bewoog de leden Van Mierlo en Franssen ertoe een amendement in te dien dat uitdrukkelijk moest vastleggen dat splitsing alleen mogelijk was indien geen rechtstreeks verband bestond tussen de afzonderlijk op te nemen voorstellen tot verandering. Dit amendement heeft de eindstreep echter niet gehaald: Kortmann 1983, p. 350.
In art. 139 Gw is bepaald dat grondwetswijzigingen terstond in werking treden nadat zij in het Staatsblad bekend zijn gemaakt. Uit art. 140 Gw volgt dat conflicterende lagere wetgeving wordt gehandhaafd totdat daarvoor overeenkomstig een voorziening is getroffen in de Grondwet. Art. 141 Gw bepaalt dat de bekendmaking geschiedt bij koninklijk besluit en dat daarbij hoofdstukken, paragrafen en artikelen kunnen worden vernummerd en verwijzingen dienovereenkomstig kunnen worden veranderd. Art. 142 Gw is de grondslag om de gewijzigde Grondwet in overeenstemming te brengen met het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.
Algemeen aanvaard is de gewoonterechtelijke rechtsplicht van de regering om na de verkiezingen alle in eerste lezing aanvaarde voorstellen tot grondwetsherziening opnieuw in procedure te brengen, ook al ondersteunt zij deze zelf niet.52 De regering kan zich echter van
deze plicht verlost zien indien het gaat om een initiatiefvoorstel waarvan vaststaat dat de initiatiefnemers ook voor de indiening in tweede lezing zorg zullen dragen.53 Tot 1983 was
het dat de lezingsvoorstellen werden ingediend op de dag na de verkiezingen, als de Tweede Kamer voor het eerst bijeenkomt.54 Sinds 1983 duurt het echter in toenemende mate langer
voordat voorstellen in tweede lezing na de ontbindingsverkiezingen worden ingediend bij de Tweede Kamer. In 1986 duurde dit nog maar 13 dagen terwijl de indieners in 2002 maar liefst 212 dagen lieten verstrijken (in 1994 duurde het 112 dagen en in 1998 163 dagen voordat de voorstellen in tweede lezingen werden ingediend).55
1.8 Conclusie
Sinds 1814 kent onze grondwetswijzigingsprocedure een bijzondere grondwetgevende macht. Van Hogendorps Schets vormde hiervoor de basis. De grondwetswijziging van 1848 gaf aan dit idee uitwerking door de Kamers te ontbinden en te laten herkiezen met het oog op de grondwetswijziging. De intentie van zowel de grondwetscommissie als de regering en de Tweede Kamer was om de kiezer te vragen wat hij vond van de voorgestelde grondwetswijziging. De voorgestelde procedure – de zuivere kiezersraadpleging – werd echter slachtoffer van onbegrip. De Tweede Kamer wilde enkel instemmen met een minder
52 Kamerstukken II, 1976/77, 14213, nr. 3, p. 7. 53 Ibid. p. 7.
54 Kamerstukken II, 29200 VII, nr. 36, p. 4.
complexe variant. Dit systeem leidde echter niet tot een ‘zuivere’ kiezersraadpleging. Na het uiten van de wil van de kiezer werd in het door de commissie voorstelde systeem de Tweede Kamer weer ontbonden nadat over het grondwetswijzigingsvoorstel was beslist juist zodat de stemming over het lot van Grondwet slechts daarover zou gaan. En juist datgene was volstrekt in lijn met wat iedereen die een bijdrage leverde aan de totstandkoming van de Grondwet wilde: een Grondwet die alleen met de instemming van de kiezer kon worden gewijzigd als daaraan behoefte bleek. De zuiverheid van de kiezersraadpleging ging deels verloren: de intentie bleef echter dezelfde. Omdat de Kamers destijds partieel werden verkozen had dit tot aan 1888 ook geen bijzonder grote gevolgen. De verkiezingen konden immers niet samenvallen.
Staatkundige vernieuwing heeft de grondwetswijzigingsprocedure echter ‘van buitenaf’ beïnvloed. Na 1917 kwam het niet meer voor dat kabinetten bleven zitten na verkiezingen. Omdat parlementaire verkiezingen na die tijd ook beslissend werden voor het aanblijven van kabinetten is een systeem ontstaan dat een prikkel geeft om zo min mogelijk verkiezingen te houden. Dit in samenhang met de invoering van de Kamerontbinding op termijn maakte het een logische stap om de ontbindingsverkiezingen te laten samenvallen met de reguliere verkiezingen. Waar voorheen kon worden doorgeregeerd als de Kamers moesten worden ontbonden in het kader van een grondwetswijziging, gebeurde dat vanaf toen niet meer. Nadat de eerste lezingswet is aangenomen wordt dus gewacht tot de eerstvolgende verkiezingen. Dit heeft tot gevolg dat van de zuivere kiezersraadpleging die werd beoogd niet veel meer over is. Ondanks dat door een misverstand deze zuivere kiezersraadpleging op de eerste plaats nooit echt is ingevoerd moet de oorzaak van het op de achtergrond geraakte ‘vermomde plebisciet’ worden gezocht in de samenloop met de reguliere verkiezingen en andere ‘externe invloeden’. Niet in de aard van procedure.
Voorts gebeurt het oppakken van de tweede lezing sinds 1983 ook steeds minder voortvarend. De oorzaak hiervan moet ook worden gezocht in dit samenvallen van de reguliere verkiezingen met de ontbindingsverkiezingen. Bij de start van een nieuwe zittingstermijn zijn veel meer onderwerpen dan enkel de grondwetswijziging(en) aan de orde. De wijze waarop de grondwetswijzigingsprocedure tot stand is gekomen is dus van groot belang. Maar wellicht van groter belang is de constatering dat de huidige praktijk van grondwetswijzigingen nooit via een grondwetswijziging is bewerkstelligd. Niet door de grondwetgevers van deze tijd en in het bijzonder ook niet door de grondwetgevers van 1848.
De grondwetswijzigingsprocedure is na 1848 – behoudens in 1995 – niet gewijzigd met betrekking tot de ontbindingsverkiezingen en daarmee moet de aard van die verkiezingen tevens als onveranderd worden beschouwd. Waar normaliter tijd, gewoonte en nieuwe interpretaties de ratio achter een bepaling kunnen veranderen lijkt daarmee hier niet te kunnen worden volstaan. Dat zou namelijk betekenen dat belangrijke democratische middelen een minder democratische invulling kunnen krijgen, zonder dat daarover door de kiezer – ter bescherming waarvan dergelijke middelen zijn ontwikkeld – duidelijk is gekozen. De alhier geschetste achtergronden zullen in de volgende hoofdstukken in samenhang met – de in dit kader relevante – actuele staatsrechtelijke ontwikkelingen worden besproken.
2. De bijzondere situaties in 2002 en 2017
In het voorgaande hoofdstuk is de totstandkomingsgeschiedenis van onze grondwetswijzigingsprocedure uiteengezet. Waar de ratio achter de procedure nooit is gewijzigd – er heeft immers nooit een grondwetswijziging met die strekking plaatsgevonden – kan wel worden gezegd dat de procedure de afgelopen eeuw een andere praktische uitwerking heeft gekregen. De ontbindingsverkiezingen zijn sinds 1948 niet meer afzonderlijk van de reguliere verkiezingen gehouden. Veel kiezers weten niet dat zij bij het uitbrengen van hun stem soms tevens stemmen op grond van artikel 137 Gw en daarmee worden geacht hun mening te hebben gegeven met betrekking tot een grondwetswijziging. Deze ontwikkeling heeft in het verleden tot discussie geleid. Is de procedure niet dermate uitgehold dat deze aan vervanging toe is? Verschillende staatscommissies hebben zich over deze vraag gebogen maar tot verandering heeft dit nooit geleid.56 Dat betekent niet dat het
gesprek over onze grondwetswijzigingsprocedure is komen stil te vallen. Integendeel, in 2002 ontstond een unieke situatie: een Tweede Kamer zonder mandaat op grond van ontbindingsverkiezingen kreeg van de Afdeling Advisering van de Raad van State (De Raad) een positief advies toen zij beslissen over een aantal grondwetswijzigingsvoorstellen in tweede lezing.57 Deze situatie heeft de discussie omtrent de grondwetswijzigingsprocedure
wederom doen oplaaien en nadat zich in 2017 opnieuw een bijzondere situatie voordeed kan worden gesteld dat deze discussie ook nog niet is beslecht. In dit hoofdstuk volgt allereerst een korte beschrijving van de twee bijzondere situaties, daarna zullen de respectievelijke adviezen van de Raad worden besproken. Laatstelijk volgt een conclusie, waarbij tevens hetgeen in dit hoofdstuk is besproken zal worden bezien in het licht van hoofdstuk 1.
2.1 De bijzondere situatie in 2002
Vlak na de Tweede Kamerverkiezingen in mei 2002 zijn vier voorstellen tot wijziging van de Grondwet ingediend in tweede lezing bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het betrof de voorstellen met betrekking tot het correctief wetgevingsreferendum, de benoeming van de
56 Bijv. Staatscommissie-Van Schaik (1950 – 1951) en Staatscommissie- Cals/Donner (1967 – 1968). Zie ook hoofdstuk 4.
57 De Afdeling Advisering van de Raad van State adviseert over wetgeving op grond van art. 21a van de Wet op de Raad van State.
commissaris van de Koning en de burgemeester, samenwerkingsscholen en de tijdelijke vervanging van leden van de Staten-Generaal, Provinciale Staten en gemeenteraden wegens zwangerschap, bevalling of ziekte.58 De Tweede Kamerverkiezingen van 2002 stonden
formeel mede in het teken van deze grondwetswijzigingsvoorstellen op grond van artikel 137, derde lid, Gw. De behandeling van de tweede lezing van deze voorstellen bleef echter onvoltooid tot aan de ontbinding van de Tweede Kamer op 30 januari 2003 als gevolg van de val van kabinet Balkenende I op 1 november 2002.59 Daarop volgden verkiezingen – dit maal
op grond van art. 64 Gw.
De vraag die vervolgens op 1 april 2003 in de vergadering van de nieuw gekozen Tweede Kamer rees was de volgende: kan de behandeling van de voorstellen grondwettelijk gezien verder plaatsvinden?60 Leden van de PvdA fractie vroegen aandacht voor de constitutionele
positie van de Tweede Kamer met betrekking tot deze situatie en het lid van der Staaij bracht de Kamer ertoe deze vraag voor te leggen aan de Raad.61 In eerste instantie zag de toenmalige
Minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (Minister van BVK) Pechtold (D66) hiertoe geen aanleiding. Het kabinet meende dat de Grondwet zich niet verzet tegen een beslissing van een Tweede Kamer met kiezersmandaat op grond van ontbindingsverkiezingen, om de behandeling in tweede lezing over te laten aan een volgende Tweede Kamer. Die Kamer had volgens het kabinet dan geen kiezersmandaat op grond van ontbindingsverkiezingen maar mag wel beslissen in tweede lezing omdat de Kamer met kiezersmandaat op grond van ontbindingsverkiezingen dit heeft bepaald.62 Nadat ook vanuit
de Raad een positief geluid klonk besliste de nieuwe Tweede Kamer (en de Eerste Kamer) in 2004 over de voorstellen.
2.2 De bijzondere situatie in 2017
De tweede bijzondere situatie ontstond in 2017. Het betrof het verloop van het wetsvoorstel Halsema. Dit voorstel had als doel de rechter bevoegd te maken om wetten te toetsen aan een aantal bepalingen in de Grondwet en werd reeds in 2002 aanhangig gemaakt.63 Het eerste 58 Kamerstukken II 2001/02, 28515, Kamerstukken II 2001/02, 28 509, Kamerstukken II 2001/02, 28 726,
Kamerstukken II 2001/02, 28727. 59 Stb. 2002, 536. 60 Kamerstukken II 2002/03, 28600, VII, nr. 49. 61 Kamerstukken I 2003/04, 28726 nr. B, p. 2. 62 Kamerstukken II 2002/03, 28600 VII, nr. 49. 63 Kamerstukken II 2001/02, 28331, nr. 2.
lezingsvoorstel werd echter pas in 2009 aangenomen.64 In 2010 viel kabinet Balkenende IV.
De verkiezingen die daarop volgenden waren mede ontbindingsverkiezingen in de zin van art. 137, vierde lid, Gw.65 Tijdens de zittingsperiode van het nieuwe kabinet Rutte I kwam
men niet tot een stemming voordat ook dit kabinet viel en de Kamer als gevolg werd ontbonden in 2012. De nieuw gekozen Kamer pakte de tweede lezing weer op.66 Tot een
stemming kwam deze Kamer evenwel ook niet. Daarbij duurde het opvallend lang voordat de verdediging van het voorstel werd voortgezet.67 Bij de reguliere verkiezingen van 2017 werd
ook deze Kamer vervangen. De nieuwe Tweede Kamer vroeg zich net als in 2003 af of de tweede lezing wel plaats mocht hebben en vroeg de Raad om voorlichting op 4 juli 2017. Waar het advies in 2003 luidde dat de behandeling van de tweede lezing kon plaatsvinden schreef de Raad in 2017 een negatief advies. De adviezen zullen hieronder integraal worden besproken. Daarbij zal met name worden gelet op drie aspecten: de aard van de grondwetsontbinding, welke Kamer mag beslissen in tweede lezing en de samenloop van de ontbindingsverkiezingen met de reguliere verkiezingen. Voorts zullen ook kort de suggesties die de Raad doet teneinde vertraging van de behandeling van de tweede lezing worden besproken. In hoofdstuk 4 zullen deze suggesties verder aan bod komen in het kader van alternatieven op de huidige procedure.
2.3 Het advies van de Raad uit 2003 68
In het advies van de Raad inzake de vier grondwetswijzigingsvoorstellen uit 2002 overweegt de Raad eerst de historische aspecten van artikel 137 Grondwet en doet daarbij eerst twee aannames: ten eerste dat, ’artikel 137 ten doel heeft de kiezer zich te laten uitspreken over een voorstel tot herziening van de Grondwet waarover beide Kamers eerder hebben beslist en te verzekeren dat die herziening brede parlementaire steun krijgt’; en ten tweede dat ‘het vereiste dat de Tweede Kamer die is samengesteld na de verkiezingen volgend op de eerste lezing van een grondwetsherziening de Kamer is die over de tweede lezing moet beslissen […] sinds 1995 niet meer expliciet [blijkt] uit artikel 137 Grondwet’ terwijl dit vroeger wel
64 Stb. 2009, 120. 65 Stb. 2010, 131.
66 Inmiddels had Kamerlid Van Tongeren de verdediging overgenomen. Kamerstukken II 2013/14, 32334, 7. 67 Pas in augustus 2014 verscheen een nota naar aanleiding van het verslag dat reeds in oktober 2010 was uitgebracht. Kamerstukken II 2013/14, 32334, 8 en Kamerstukken II 2010/11, 32334, 5.
het geval was. De Raad meent dus dat de ontbinding ten doel heeft de kiezer zich te laten uitspreken over het herzieningsvoorstel. Maar belangrijker is dat hier de basis wordt gelegd voor het advies, namelijk dat de grammaticale interpretatie van art. 137 Gw niet in de weg staat aan doorschuiving van de bevoegdheid om te beslissen in tweede lezing. De aanname dat de bepaling hiertoe ruimte laat zal de belangrijkste premisse blijken voor alle opvolgende argumenten.
Vervolgens wordt ingegaan op de situatie van 1848, waarbij beide Kamers kort na de aanvaarding van de verklaringswet zouden worden ontbonden. Omdat die Kamers toen tijdens de reguliere verkiezingen nog partieel werden verkozen (i.e. elke twee jaar verkiezingen voor de helft van de Kamers) en omdat tijdens ontbindingsverkiezingen de Kamers in het geheel (op)nieuw zouden worden verkozen, kon inherent aan de wijze waarop de beide verkiezingen plaatsvonden nooit sprake zijn van samenloop van de ontbindingsverkiezingen met de reguliere verkiezingen omdat bij de reguliere verkiezingen de Kamers nooit in het geheel werden vervangen. Daarnaast was – in tegenstelling tot de huidige praktijk – geen sprake van een kabinetswissel na de ontbindingsverkiezingen. De ontbindingsverkiezingen stonden dus volledig in het teken van de grondwetsherziening en hiermee werd – aldus de Raad – concreet uitwerking gegeven aan het streven om de kiezer zich daarover uit te laten spreken. Voorts wijst de Raad op het ‘allengs ingrijpend gewijzigde karakter van de grondwetsontbinding’. Opgemerkt wordt dat tegenwoordig niet snel meer verkiezingen zullen plaatsvinden die slechts in het teken staan van een grondwetswijziging. Het gevolg hiervan is dat tussen het uitschrijven van de ontbindingsverkiezingen en het bekendmaken van de verklaringswet zomaar enkele jaren kunnen zitten. Dit draagt niet bij aan het bewustzijn van de kiezer dat zijn stem ook deels wordt uitgebracht in het kader van een grondwetswijziging.
Daarbij is volgens de Raad de procedure om het tweedelezingsvoorstel in te dienen verwaterd: de betekenis van het bijzondere kiezersmandaat na ontbindingsverkiezingen is op de achtergrond geraakt. De Raad betrekt in zijn betoog ook de samenhang van het gewijzigde karakter van artikel 137 Gw met het gewijzigde karakter van artikel 64 Gw. Op grond van artikel 64 kunnen beide Kamers bij koninklijk besluit worden ontbonden. Oorspronkelijk was dit artikel in het leven geroepen opdat de regering de Kamers kon ontbinden zonder dat het kabinet hoefde af te treden. Toen stond de kabinetsformatie immers nog los van de uitslag van de verkiezingen. Na 1922 werd dit anders en sinds de jaren zestig is het gebruikelijk dat na een kabinetscrisis verkiezingen volgen. Hierdoor is volgens de Raad een praktijk ontstaan
die maakt dat de zittingsduur van het parlement en het kabinet identiek zijn. De Raad doelt hier overigens vermoedelijk slechts op de zittingsduur van de Tweede Kamer. Door de veranderde betekenis van beide artikelen en de onvoorziene inwerking ervan op elkaar kan het zo zijn dat onvoldoende tijd overblijft voor de parlementaire behandeling van een voorstel in tweede lezing. Artikel 137 gaat volgens de Raad immers impliciet uit van 4 jaar. Een ontbinding op grond van artikel 64 kan daarom dus leiden tot een situatie waarin de procedure van artikel 137 niet wordt afgerond.
Deze ontwikkelingen en de daarmee gepaard gaande complicaties beschouwende concludeert de Raad dat ‘een Tweede Kamer die is voortgekomen uit latere verkiezingen dan die welke mede waren ingegeven door de ontbinding ex artikel 137 niet op constitutionele belemmeringen stuit als zij de tweede-lezingsvoorstellen wil behandelen en aanvaarden.’ De Raad nuanceert deze conclusie echter door tevens te stellen dat ‘de thans min of meer sluimerende waarborg die in artikel 137 is gelegen, zou verder aan betekenis inboeten als de nieuwe Tweede Kamer (de Tweede Kamer na de Tweede Kamer waarnaar de tweede lezing is doorgeschoven. MdW) ook dan de mogelijkheid zou hebben om de behandeling van de tweede lezing geheel of gedeeltelijk door te schuiven. Dat zou kunnen gebeuren in het geval waarin de voorstellen wel worden gesteund door een gewone meerderheid in de nieuwe Kamer, maar niet door de voor aanvaarding van de tweede lezing vereiste meerderheid van tweederde van de uitgebrachte stemmen. De gewone meerderheid zou dan de behandeling kunnen aanhouden in de hoop dat de vereiste meerderheid na weer nieuwe verkiezingen alsnog zal worden bereikt.’ Volgens de Raad bestaat dus het gevaar dat de op dat moment gecreëerde doorschuifmogelijkheid wordt gebruikt voor politieke doeleinden. In dit kader adviseert de Raad daarom om de grondwetswijzigingsprocedure opnieuw te bezien of de tekst van artikel 137 te verduidelijken met betrekking tot de onduidelijkheid die is ontstaan met de grondwetswijziging van 1995.
Met betrekking tot de samenloop van de ontbindingsverkiezingen met de reguliere verkiezingen stelt de Raad dat ‘hoewel door de samenloop van periodieke verkiezingen en verkiezingen ingevolge artikel 137 de betekenis van het electorale mandaat voor een grondwetsherziening steeds meer op de achtergrond is geraakt, (...) blijft de kiezersraadpleging een waarborg die onder omstandigheden haar volle betekenis kan herkrijgen.’ De Raad stelt dat ‘[d]at [bijvoorbeeld het geval zal] zijn als voor een belangrijke grondwetsherziening tot een tussentijdse ontbinding van de Tweede Kamer wordt
overgegaan.69 Onder grondwetsherzieningen die belangijk genoeg zijn om de
ontbindingsverkiezingen zijn volle betekenis te laten herkrijgen, verstaat de Raad in ieder geval herzieningen die strekken tot het afschaffen van de democratische rechtstaat. Maar samenloop met de reguliere verkiezingen wordt hoe dan ook niet als problematisch gezien.
2.3.1 Late indiening
Laatstelijk wijst de Raad op de late indiening van de voorstellen. De ontbindingsverkiezingen vonden plaats op 15 mei 2002. De grondwetswijzigingsvoorstellen werden echter pas op 10 september (correctief referendum), 24 september (benoeming burgemeester en commissaris van de Koning), en 13 december (samenwerkingsscholen en tijdelijke vervanging van leden van de Staten-Generaal, Provinciale Staten en gemeenteraden wegens zwangerschap, bevalling of ziekte). Bij laatstgenoemde voorstellen was het kabinet Balkenende I zelfs al ten val gekomen. Nieuwe, vervroegde verkiezingen stonden reeds op de agenda voor 22 januari 2003. De Raad adviseerde daarom tevens om terug te keren naar de praktijk tot 1983, waarbij de tweedelezingsvoorstellen op de dag dat de nieuw verkozen Tweede Kamer na de ontbindingsverkiezingen voor het eerst samenkomt. Het indienen geschiedt dan ofwel op grond van de rechtsplicht van de regering of door de initiatiefnemers. Op deze wijze zouden soortgelijke situaties in de toekomst kunnen worden voorkomen.
2.4 Het advies van de Raad uit 2017 70
Toen de Raad in 2017 voor een soortgelijke vraag kwam te staan als in 2003 verwees hij vanzelfsprekend naar het precedent uit dat jaar. In 2003 ging de Raad uit van een situatie waarbij het tweedelezingsvoorstel zou worden behandeld door de Tweede Kamer waarbij het werd ingediend. Bovendien zou die indiening dan tijdig plaatsvinden. De Raad stelt geen rekening te hebben gehouden met een situatie waarin de behandeling van de grondwetswijziging bewust zou worden vertraagd – zoals in dit geval aan de orde met het voorstel Van Tongeren – en concludeert dat sprake is van een nieuwe ontwikkeling ten opzichte van de situatie van 2003.
69 Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p. 19. 70 Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 36.
In dit advies stelt de Raad dat het doel van ontbinding drieledig is: de ontbinding maakt dat het voorstel wordt voorgelegd aan de kiezers; met de ontbinding wordt bewerkstelligd dat met het wijzigen van de Grondwet enige tijd is gemoeid; en met de ontbinding werd beoogd een waarborg te creëren voor het verkrijgen van duurzame politieke steun voor het grondwetswijzigingsvoorstel. Door onder andere de samenloop met de reguliere verkiezingen is het bijzondere kiezersmandaat op grond van de ontbinding van aanmerkelijk minder groot belang de laatste decennia. Maar volgens de Raad houdt het bijzondere mandaat in ieder geval in dat de kiezer zich moet kúnnen uitspreken over de grondwetswijziging. Daarom volgt naar het oordeel van de Raad uit de woorden ‘Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen’ niet slechts vanaf welk tijdstip over het tweedelezingsvoorstel kan worden beslist. In dit geval meent de Raad dat hieruit tevens volgt dat de Kamer met het kiezersmandaat op grond van de ontbindingsverkiezingen een plicht heeft het voorstel te behandelen en daarover te stemmen.71
2.4.1 Het ‘bijzondere-omstandigheidcriterium’
De Raad valt het precedent uit 2003 echter niet af. Hij stelt dat de omstandigheden in die situatie dermate bijzonder waren dat in een dusdanig geval het voortzetten van de tweede lezing door een andere Kamer dan de Tweede Kamer met het kiezersmandaat op grond van ontbindingsverkiezingen niet in strijd is met het constitutionele recht. Naar het oordeel van de Raad kunnen de bijzondere omstandigheden zoals die zich voordeden in het precedent, een rechtvaardiging vormen voor het doorschuiven van de bevoegdheid om te beslissen in tweede lezing. Maar ook andere omstandigheden kunnen hiervoor volgens de Raad in aanmerking komen. Gedacht moet daarbij worden aan situaties waarbij het lot van een tweedelezingsvoorstel een rol speelt bij de formatiebesprekingen en het tijdsverlies met betrekking tot de afronding van de tweede lezing dat dientengevolge kan ontstaan. Daarnaast noemt de Raad de situatie dat het voorstel controversieel wordt verklaard na de vroegtijdige val van een kabinet en daardoor niet meer in de Tweede Kamer kan worden behandeld. Het is aan de opvolgende Tweede Kamer – een Kamer die niet is gekozen op grond ontbindingsverkiezingen die volgden op de eerste lezing – om te bepalen of een dergelijke bijzondere omstandigheid zich heeft voorgedaan. Als deze Kamer concludeert dat dit
inderdaad het geval is dan kan de tweede lezing worden voortgezet. De Raad trekt hier echter een grens. Als wederom een opvolgende Tweede Kamer over het voorstel wil stemmen omdat dit de vorige Tweede Kamer niet is gelukt – om wat voor reden dan ook – moet het voorstel als vervallen worden beschouwd. De Raad stelt dat op dat moment de kiezerslegitimatie geen betekenis meer heeft. De Tweede Kamer moet dan uitdrukkelijk vaststellen wat het lot van het tweedelezingsvoorstel is. Dit kan worden besloten bij gewone meerderheid. Onderwerp van de stemming is slechts of het voorstel is komen te vervallen of niet.
2.4.2 Voorkomen vertraging
De Raad wijst als laatste wederom op de mogelijkheden om vertraging van de indiening van het tweedelezingsvoorstel te voorkomen. Opvallend is dat in dit advies wordt gesproken over een recht van de regering om het tweedelezingsvoorstel in behandeling te brengen – niet over een rechtsplicht. De Raad lijkt dus te zijn vergeten dat met de algemeen aanvaarde rechtsplicht van de regering om de voorstellen in tweede lezing in te dienen – die hij nog noemde in zijn advies in 2003 – reeds is voorzien in een mechanisme om spoedige indiening te verzekeren. De Raad komt dan ook met een oplossing voor een eigenlijk niet bestaand probleem: in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Reglement van Orde) zou kunnen worden opgenomen dat initiatiefvoorstellen in tweede lezing op de eerste dag van samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer ambtshalve worden ingediend door de Voorzitter van de Tweede Kamer in plaats van door de regering of de initiatiefnemers. Daarbij zou tijdige behandeling van het voorstel kunnen worden verzekerd door in een vroeg stadium vast te stellen welk lid de verdediging op zich gaat of blijft nemen. Omdat de grondwettelijke heroverwegingsplicht in tweede lezing rust op de hele Tweede Kamer zou een uitzondering kunnen worden gemaakt op de wijze waarop gewone initiatiefvoorstellen worden behandeld. Bij gewone wetsvoorstellen wordt volgens de Raad uit hoffelijkheid aan de indiener de ruimte gelaten om zelf te bepalen wanneer het voorstel verder wordt behandeld. Dit hoeft bij grondwetswijzigingen niet het geval te zijn. De hele Kamer moet derhalve – zij het in overleg met de indiener – zorgen dat de noodzakelijke vervolgstappen worden gezet. Een termijn hiervoor zou wederom in het Reglement van Orde kunnen worden opgenomen. Zodra blijkt dat geen enkel lid de verdediging van het voorstel voort gaat zetten dan kan de Kamer de stemming spoedig agenderen.
2.5 Conclusie
Uit het bovenstaande blijkt op de eerste plaats dat de Raad de ontbinding ziet als een mogelijkheid voor de kiezer om zich te kunnen uitspreken over grondwetswijzigingen: dat is volgens de Raad de aard van de ontbinding. Op de tweede plaats acht de Raad het samenvallen van de ontbindingsverkiezingen met de reguliere verkiezingen niet bezwaarlijk omdat de ontbindingsverkiezingen onder omstandigheden hun volle betekenis kunnen herkrijgen. Als bijzondere omstandigheden aanwezig zijn dan kan de Tweede Kamer die is verkozen op grond van ontbindingsverkiezingen de beslissing in tweede lezing doorschuiven naar zijn eerstvolgende opvolger: het is volgens de Raad dus niets slechts de Tweede Kamer die gekozen is op grond van ontbindingsverkiezingen die mag beslissen in tweede lezing. Het karakter van het bijzondere kiezersmandaat op grond van ontbindingsverkiezingen is de afgelopen eeuw echter, in de woorden van de Raad, ‘allengs ingrijpend veranderd’. Hierdoor heeft de kiezersraadpleging een aanzienlijk minder grote betekenis. De Raad lijkt in 2003 zijn conclusie met name op die veranderde betekenis te baseren. Dat de procedure al decennia lang niet meer wordt uitgevoerd zoals de grondwetgever voor ogen had is echter geen sterke rechtvaardiging voor de doorschuifmogelijkheid. Het lijkt een ietwat misplaatst beroep op gewoonterecht: omdat de procedure al zo lang niet op een juiste wijze wordt uitgevoerd kan daar wel mee worden doorgegaan. Bovendien is deze redenering volledig gestoeld op een wankele grammaticale interpretatie van art. 137 Gw. Indien wordt uitgegaan van een grammaticale interpretatie waarbij de tekst van het artikel hetzelfde betekent als vóór de grondwetswijziging van 1995, dan komt het fundament onder alles wat volgt te vervallen. Dan is doorschuiving namelijk onconstitutioneel.
Opvallend is voorts dat de Raad in 2017 een andere grammaticale interpretatie van artikel 137 Gw lijkt aan te hangen, dan in 2003. Waar toen werd geconcludeerd dat de doorschuiving van de behandeling in tweede lezing naar een volgende Tweede Kamer niet door de tekst werd belet, stelt de Raad in 2017 dat daaruit wel volgt dat de nieuwe Tweede Kamer – dus de Kamer met het bijzondere mandaat – een plicht heeft om te beslissen in tweede lezing. De rechtvaardiging van de doorschuiving in 2003 leunde tevens sterk op deze grammaticale interpretatie. De Raad komt echter niet terug op zijn eerdere overweging maar werkt deze juist verder uit. Doorschuiving mag nog steeds, maar slechts indien bijzondere omstandigheden aanwezig zijn. Hoewel de bepaling na 1995 inderdaad niet meer duidelijk vermeldt dat het de nieuwe Tweede Kamer moet zijn die het voor in tweede lezing
overweegt, kan op geen enkele andere manier, uit zowel de bepaling als in de intentie van de grondwetgever van 1848 of zijn opvolgers, worden opgemaakt dat doorschuiving mag, ook niet als deze bijzondere omstandigheden aan de orde zijn. De Memorie van Toelichting bij wijziging van de wijzigingsprocedure van 1995 rept immers met geen woord over een veranderde betekenis ten opzichte van de betekenis van de bepaling vóór 1995. Het is de Raad van State onwaardig om slechts naar de letter van de wet te kijken. Daarbij was de intentie van de grondwetgever, zoals we hebben vastgesteld in hoofdstuk 1, om onderscheid te maken tussen de grondwetgever en de gewone wetgever. Dit onderscheid vervalt doordat de Tweede Kamer die mag beslissen nadat die beslissingsbevoegdheid is doorgeschoven, niet meer beschikt over een mandaat op grond van artikel 137. Dat alsnog moet worden besloten bij gekwalificeerde meerderheid doet hieraan niet af.
De rekkelijke uitleg van artikel 137, vierde lid, Gw, in 2003 werd dus in 2017 niet losgelaten maar verder uitgewerkt. Hiermee lijkt in de toekomst een controversiële interpretatie van de grondwetswijzigingsprocedure de norm te zijn geworden. In het volgende hoofdstuk zal dan ook blijken dat niet iedereen het eens is met deze uitleg van de Raad. Veel auteurs menen dat de doorschuifmogelijkheid onconstitutioneel is. Ook deelt niet iedereen de opvatting van de Raad dat de kiezersraadpleging onder omstandigheden haar volle betekenis kan hervinden. Althans, deze auteurs menen dat dit een soort fictie is: de geschiedenis laat volgens hen zien dat ook zeer belangrijke grondwetsherzieningen niet tot een tussentijdse ontbinding leiden.
3. Uiteenlopende interpretaties van art. 137, derde en vierde lid, Gw
In de vorige hoofdstukken zijn achtereenvolgens besproken de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 137 Gw en de twee bijzondere situaties die aanleiding gaven om dit artikel wederom ter discussie te stellen. In dit hoofdstuk zal deze discussie – althans met betrekking tot de meer recente bijdragen – uiteen worden gezet. Daarbij worden drie vragenstukken uitgelicht, te weten: wat is de aard van de grondwetsontbinding; welke Kamer mag/moet in tweede lezing beslissen; en wat betekent de samenval van de ontbindingsverkiezingen met de reguliere verkiezingen voor de herzieningsprocedure?
3.1 De aard van de grondwetsontbinding: plebisciet of niet?
Het advies van de Raad uit 2003 stuitte op weerstand vanuit de rechtswetenschap. Maar dat betekent niet dat binnen de rechtswetenschap consensus bestaat over de wijze waarop de Kamerontbinding van artikel 137 Gw geïnterpreteerd dient te worden. Zowel door de Raad als in de literatuur, en door het parlement wordt vrijwel altijd gesproken over het raadplegen van de kiezer, de grondwetswijziging voorleggen aan de kiezer of een variant daarvan.72
Hoewel communis opinio dus lijkt te zijn dat de grondwetsontbinding inderdaad de aard heeft van een kiezersraadpleging pleitte Besselink in 2005 voor een andere uitleg.73
Besselink vermoedt dat niemand – van de regering en de Raad van State tot staatsrechtgeleerden – zijn conclusies over de betekenis van artikel 137 Gw baseert op het gehele artikel. Integrale bestudering van artikel 137 geeft aanleiding tot een andere interpretatie. Het idee achter de ontbinding is volgens hem namelijk dat de kiezer een grondwetgevende vergadering kiest en juist niet een volksraadpleging of plebisciet. Ten eerste moet volgens hem worden vastgesteld dat er in eerste lezing nog helemaal geen grondwetswijziging is. De kiezer kan zich dan daarover volgens Besselink dan dus ook niet uitlaten. Artikel 137, eerste lid, spreekt slecht over een wet die, ‘verklaart dat een verandering in de Grondwet, zoals zij die voorstelt, in overweging zal worden genomen’. Er is dus op dat
72 Zie bijv. Van den Berg 2005, p. 2. Schutgens, AA 2018/67, p. 64. Kamerstukken I,2003/04, 28726, B.
Kamerstukken I 2006/07, 29 978, B, p. 7-8 (hier wordt gesproken over de kiezer die meebeslist). Jurgens 2003.
Peters, 2003, p. 10. De Boer, TvCR 2018/2, p. 164. Akkersmans spreekt in dit verband over het teruggrijpen op de kiezer: Zie ook Kortmann 1992, p. 199. Kummeling, 2001, p. 34. Kortmann 2016, p. 96.
moment enkel een voorstel dat nog overwogen dient te worden, en dat moet niet worden gedaan door degene die de wijziging voorstelt. Daarbij komt nog, aldus Besselink, dat de kiezer zich helemaal niet uitspreekt over een grondwetswijziging omdat er geen sprake is van een soort referendum-achtig systeem waarbij de tekst van de wijziging wordt voorgelegd aan de kiezer. Hij vindt dit – waarschijnlijk slechts in de huidige situatie – buitengewoon moeilijk voorstelbaar. Het gaat bij ontbindingsverkiezingen volgens hem helemaal niet om een zodanige uitspraak van de kiezer. Besselink sluit niet uit dat een voorstel tot wijziging wel degelijk een rol kan spelen in de verkiezingen – de verwachting dat een bepaalde partij voor of tegen het voorstel gaat stemmen kan leidend zijn bij de gang naar de stembus – maar dit betekent niet dat de kiezer een oordeel uitspreekt over de wijziging. Het gaat volgens Besselink enkel over de verkiezing van de nieuwe Tweede Kamer die dat oordeel, tezamen met de zittende Eerste Kamer, moet gaan formuleren.74
3.2 Welke Kamer mag en/of moet in tweede lezing beslissen?
Over de aard van de grondwetsontbinding wordt verschillend gedacht. Maar de vraag welke Kamer beslissingsbevoegd is in tweede lezing wordt over het algemeen eenduidig beantwoord. Peters schreef in 2004 in het Nederlands Juristenblad een reactie op het advies van de Raad van State uit 2003.75 Hij schrijft dat hij niet uitsluit dat de Raad zich heeft laten
leiden door politieke overwegingen: een negatief advies ten aanzien van het deconstitutionaliseren van het burgemeesterschap had wel eens tot politieke problemen kunnen leiden.76 Peters is het niet eens met de historische interpretatie. Uit de parlementaire
geschiedenis van artikel 137 volgt immers niet dat het ooit de bedoeling is geweest om de betekenis van het artikel te veranderen. Ook de grammaticale interpretatie is niet bijzonder zuiver volgens Peters. Hij licht dit niet verder toe maar vermoedelijk bedoelt hij dat uit de zinsnede ‘de nieuwe Kamer’ uit artikel 137, vierde lid, Gw, ook na de wetswijziging van 1995 nog direct kan worden afgeleid dat het alleen die Kamer mag zijn die beslist in tweede lezing. Dit vermoeden wordt bevestigd in zijn oratie van 14 maart 2003, waarin hij stelt dat
74 Van den Braak bedient zich overigens net als Besselink van de terminologie ‘grondwetgevende vergadering’. Hij spreekt echter tevens over een kiezer die zich kan uitspreken over de betreffende grondwetswijziging. Het lijkt er dus op dat hij het kiezen van een grondwetgevende vergadering op een lijn stelt met de mogelijkheid van de kiezer om zich uit te spreken over de grondwetswijziging. Of hij dit doet op basis van zijn persoonlijke historische interpretatie van de zaak of omdat hij de nuance minder interessant vindt is moeilijk te zeggen. 75 Peters, NJB 2004/3, p. 124.
