3. Uiteenlopende interpretaties van art 137, derde en vierde lid, Gw
3.3 Het samenvallen van de ontbindingsverkiezingen met de reguliere verkiezingen
Daardoor vallen grondwetswijzigingsvoorstellen bijna altijd in het niet bij de overige politieke thema’s. Van den Berg spreekt in dit verband over het ‘verdonkeremanen van grondwetswijzigingen’.83 Hij wijst hierbij op onder andere op twee belangrijke
grondwetswijzigingsmomenten in de geschiedenis. Naar zijn idee hadden deze wijzigingsmomenten wellicht niet of anders plaatsgevonden indien de kiezer beter op de hoogte was geweest van het gegeven dat zijn keuze formeel ook betrekking had op een grondwetswijziging. Zo stemde de Nederlandse kiezer in 1952 – volgens Van den Berg
81 De Boer, TvCR 2018/2, p. 166. 82 Schutgens, TvCR 2018, p. 173.
83 Van den Berg 2004, p. 4. Bovend’Eert schreef een reactie op deze oratie en acht de kritiek van Van den Berg in dit kader terecht. Bovend’Eert 2006, p. 35.
onwetend – voor de bepaling in de Grondwet die toestaat dat de Nederlandse soevereiniteit wordt doorbroken door de Europese supranationale instellingen en door de bepalingen van de Europese Conventie voor de Rechten van de Mens’.84
Hij verbaast zich echter het meest over de gang van zaken bij het voorstel tot invoering van het correctieve wetgevingsreferendum van 1998. In dat jaar gaf de kiezer – in ieder geval in theorie – aan voorstander te zijn van dit voorstel middels de met de reguliere verkiezingen samengevallen herzieningsverkiezingen. Hij wijst vervolgens op het stranden van het voorstel tijdens ‘de Nacht van Wiegel’. Van den Berg meent dat Wiegel persoonlijk zorgde voor het stranden van de wet, ‘alsof er helemaal geen ontbindingsverkiezingen waren geweest’.85 Van
den Berg bedoelt hiermee waarschijnlijk dat de tevens in de Eerste Kamer geldende versterkte meerderheid in tegenspraak is met de gedachte dat kiezers zich kunnen uitspreken. Immers: een voorstel kan in tweede lezing ondanks ruime steun in de Tweede Kamer (en (dus) ook onder de kiezers) door een betrekkelijk kleine minderheid in de Eerste Kamer worden verworpen.
In 2002 kwam er als gevolg van wederom gecombineerde verkiezingen een nieuwe uitspraak van de kiezer over het correctieve wetgevingsreferendum. Van den Berg geeft aan dat nu weer zonder duidelijke aanleiding een standpunt van de kiezer werd bepaald. Ditmaal besloot men bij de kabinetsformatie dat de kiezer tegen het referendum had gestemd. Lijst Pim Fortuyn kwam met 26 zetels uit die verkiezingen en nam deel aan de formatie. Pim Fortuyn was bij leven altijd een fervent voorstander van het referendum geweest. Van den Berg vindt het opmerkelijk dat zijn opvolgers dit gedachtegoed zo gemakkelijk naast zich neerlegden. Hij vraagt zich af wat er zou zijn gebeurd indien de kiezer zich wél expliciet had uitgesproken over het correctieve wetgevingsreferendum. Hij vindt het zelfs de moeite waard om te vermelden dat ‘niet de minsten […] onder andere op deze ogenblikken de vraag opwerpen of Nederland wel een democratie is of eerder een regentenrepubliek met grondrechten’.86
Van den Berg meent dus dat door de samenloop van de ontbindingsverkiezingen met de reguliere verkiezingen de kiezer wellicht een beetje is beduveld. Hij stelt dat de kiezer
84 Van den Berg doelt hier op art. 67 Gw 1953 en thans art. 93 Gw. 85 Van den Berg 2004, p. 4.
86 Hij verwijst hierbij naar de uitspraak van H. Daudt in een interview met Gerard van Westerloo: “Volgens hem [Daudt MdW] wordt Nederland in feite geregeerd door een ‘regentenklasse’ die sterk doet denken aan ‘de Republiek sinds de zeventiende eeuw’. Zeker, haast Hans Daudt zich erbij te zeggen, het betreft hier een regentenstelsel met gegarandeerde grondrechten voor iedereen. ‘Maar laten wij het niet met kreten optuigen tot iets dat het niet is: een democratie met vertegenwoordigers van het volk’”. Westerloo 2003, p. 245.
wellicht anders had gestemd indien beide verkiezingen afzonderlijk zouden zijn gehouden, of althans meer aandacht zou zijn geweest voor het feit dat de kiezer tevens op grond van artikel 137 Gw zijn stem uitbracht. Dit had volgens Van den Berg kunnen gebeuren in 1952. Daarbij meent hij dat de huidige procedure maakt dat – ook al stemt de kiezer zeer bewust met het oog op een grondwetswijziging – een kleine meerderheid in de Eerste Kamer alsnog de wens van de bevolking kan doen stranden. Maar niet alleen de Eerste Kamer kan de wens van de kiezer laten stranden. Zelfs als een partij in de Tweede Kamer een bepaalde grondwetswijziging aanhangt én de kans aanwezig is dat de kiezer op die partij heeft gestemd met het oog op die grondwetswijziging, komt het voor dat die partij alsnog een ander standpunt inneemt.
Ook Couwenberg stelt dat het laten samenvallen van de ontbindingsverkiezingen met de reguliere verkiezingen onwenselijk is. Volgens hem wenste Thorbecke een Grondwet voor en door burgers, daar men net uit een autocratisch systeem kwam. Deze ontwikkeling naar meer democratie is echter door de politiek gefrustreerd. Vanaf 1917 hebben politici de bedoeling van de Grondwetgever – het voorleggen van grondwetswijzigingen aan de burger via ontbindingsverkiezingen – volgens hem ‘om zeep gebracht’ door de verkiezingen te laten samenvallen.87
Vaak wordt dus gesuggereerd dat het samenvallen van de herzieningsverkiezingen met de reguliere verkiezingen de oorzaak is van de gebrekkige aandacht voor de grondwetswijzigingen tijdens deze verkiezingen.88 Schutgens betoogt evenwel dat deze
gedachte niet helemaal juist is.89 Hij stelt dat er andere factoren zijn die de aandacht van de
kiezer afleiden van het aanhangige voorstel tot wijziging van de Grondwet. Op de eerste plaats zijn écht ingrijpende grondwetswijzigingen in Nederland volgens Schutgens zeldzaam. Hij vermoedt daarom dat zodra een herziening zou worden voorgesteld waar de kiezer wél in belangrijke mate door wordt geraakt, dit zonder meer de aandacht van de kiezer zal trekken.90
Ten tweede wijst Schutgens op de verweving van het stemmen in het kader van de ontbindingsverkiezingen met het tevens kiezen van een vertegenwoordiger in de Tweede Kamer. De kiezer stemt daardoor nooit ‘zuiver’ met het oog op een grondwetswijziging. Het gekozen lid gaat immers na het afhandelen van de grondwetswijziging gewoon door met reguliere werkzaamheden.
87 Couwenberg, Civis Mundi 3/4, 2003, p. 127. 88 Zie ook: Kortmann 2016, p. 97.
89 Schutgens, AA 2018, p. 62.
Dit samenvallen leidt soms ook tot overhaaste afhandeling van eerste lezingswetten. Kummeling en Zwart merken op dat de huidige praktijk tot gevolg heeft dat de ontbindingsdatum niet langer de resultante is van het behandelingstempo, maar dat het behandelingstempo nu juist wordt bepaald door de ontbindingsdatum.91 De koppeling aan de
reguliere verkiezingen heeft een bijzonder groot effect op de procedure. De voorstellen worden hierdoor nagenoeg altijd onder grote tijdsdruk behandeld. Zodra de verkiezingen naderen moet immers haast worden gemaakt met de eerste lezing. Hierdoor geldt bovendien een alles-of-niets benadering. Het kan immers zomaar weer vier jaar duren voordat het voorstel in eerste lezing opnieuw wordt overwogen. Dit komt de kwaliteit van het werk niet altijd ten goede.
Kummeling en Zwart wijzen ter illustratie op de Werdegang van het voorstel inzake het binnentreden.92 Hiervoor moest art. 12 Gw worden aangepast. De Eerste Kamer voelde zich
niet geroepen zich van haastige spoed te bedienen ondanks snel naderende verkiezingen. De senatoren meenden bovendien dat het wetsvoorstel in eerste lezing niet goed was doordacht en te snel in de Tweede Kamer was behandeld. Toenmalig Minister van BZK Dijkstal had echter toezeggingen gedaan aan de Tweede Kamer. De Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) zou de met art. 12 Gw strijdige praktijk – het achterwege laten van bepaalde verslagen – niet meer uitvoeren totdat de tekst was gewijzigd. Hij zette vervolgens de Eerste Kamer flink voor blok: het zou de Senaat worden verweten dat de BVD haar werk niet meer naar behoren kon doen tot aan de volgende verkiezingen indien het voorstel niet werd aangenomen. De Grondwetswijzigingsprocedure dient echter juist ter bescherming van de kwaliteit van de Grondwet. Kummeling en Zwart vinden het dan ook een pleitbaar standpunt om de ontbindingsverkiezingen (weer) los te koppelen van de reguliere verkiezingen.