Het Servische pad naar de EU: hoe geeft Servie invulling aan het proces van Europeanisering?

(1)

Het Servische pad naar de EU

Bron: PressEurop, http://www.presseurop.eu/en/content Bron: PressEurop, http://www.presseurop.eu/en/ /article/680231-after-mladic-way-open content/cartoon/3267121-eye-test

Hoe geeft Servië een invulling aan het

proces van Europeanisering?

Arkasha Verschuren

5818761

Masterscriptie Europees Beleid

Begeleider: drs. Nena Tromp

Aantal woorden: 19.666

19.07.2013

Universiteit van Amsterdam

(2)

Inhoudsopgave

Lijst van afkortingen... 3

Inleiding... 4

1. Europeanisering... 6

1.1 Wat is Europeanisering?...6

1.2 Europeanisering in de context van uitbreiding...10

2. Case study: ICTY-medewerking... 16

2.1 Het beleid van de EU tegenover Servië...16

2.2 Het beleid van Servië wat betreft de ICTY-medewerking...19

3. Case study: Kosovo... 28

3.1 Het beleid van de EU...29

3.2 Het beleid van Servië...34

Conclusie... 44

(3)

Lijst van afkortingen

DS - Demokratska stranka / Democratische Partij

DSS - Demokratska stranka Srbije / Democratische Partij van Servieë EU - Europese Unie

EULEX - European Union Rule of Law Mission / De civiele missie van de Europese Unie ter ondersteuning van de rechtsstaat in Kosovo

ICJ - International Court of Justice / Internationaal Gerechtshof

ICTY - International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia / Joegoslavieë Tribunaal IMF - Internationaal Monetair Fonds

KLA - Kosovo Liberation Army / Kosovo Bevrijdingsleger

LDP - Liberalno-demokratska partija / Liberale Democratische Partij NAVO - Noord-Atlantische Verdragsorganisatie

SAA - Stabilisation and Association Agreement / Stabilisatie- en associatieovereenkomst SAP - Stabilisation and Association Process / Stabilisatie- en Associatieproces

SNS - Srpska napredna stranka / Servische Progressieve Partij SPS - Socijalisticčka partija Srbije / Socialistische Partij van Servieë SRS - Srpska radikalna stranka / Servische Radicale Partij

UNMIK - United Nations Interim Administration Mission in Kosovo / Interim Administratie van de Verenigde Naties in Kosovo

UNSC - United Nations Security Council / Verenigde Naties Veiligheidsraad VN - Verenigde Naties

(4)

Inleiding

Het onderzoeksgebied van Europeanisering bij kandidaat-lidstaten is relatief nieuw. Pas tijdens de uitbreidingsronde van de Europese Unie (EU) in 2004 werd er voor het eerst gekeken naar een specifieke uitwerking van Europeanisering op kandidaat-lidstaten. In de context van uitbreiding zou er kunnen worden gedacht dat Europeanisering een theorie is over uitbreiding, dit is echter niet zo. Bij een theorie over uitbreiding wordt er namelijk gekeken naar de reden voor uitbreiding, terwijl er bij Europeanisering wordt gekeken naar de effecten van uitbreiding.

Over de exacte definitie van Europeanisering is veel discussie gaande. In deze masterscriptie zal ik een brede definitie van Europeanisering hanteren: een proces waarbij de EU invloed en druk uitoefent op de binnenlandse situatie, waarbij binnenlandse actoren de daaropvolgende veranderingen zelf vorm kunnen geven. De rol van de EU in het proces van Europeanisering van kandidaat-lidstaten is groot. De EU stelt voorwaarden waaraan de kandidaat-lidstaten moeten voldoen. Het gebruik van het mechanisme van conditionality speelt hier een leidende rol in.

Servieë is een van de kandidaat-lidstaten van de EU waar Europeanisering een grote rol speelt in het toetredingsproces. Het land werd van 1989 tot 2000 geleid door de Servische president Milosčevicć. Milosčevicć richtte in 1990 de Socialistische Partij van Servieë (Socijalisticčka partija Srbije, SPS) op. Hoewel de SPS officieel een sociaal democratische partij is, is het in feite een nationalistische partij. Onder het bewind van Milosčevicć nam Servieë deel aan de Balkanoorlogen uit de jaren negentig. In 1999 werd Milosčevicć door het Joegoslavieë Tribunaal (ICTY) aangeklaagd wegens oorlogsmisdaden en misdaden tegen de mensheid. Na de val Milosčevicć in 2000 vond er een politieke verandering plaats in Servieë. Hierna kwam de pro-westerse premier Đinđicć in 2001 aan de macht, waarna het land op weg leek naar een snelle vooruitgang. Đinđicć was een van de leiders van de Democratische Partij (Demokratska stranka, DS). Tijdens zijn regeerperiode werd Milosčevicć uitgeleverd aan het ICTY en richtte het land zich meer op het Westen. Na de politieke moord op Đinđicć in 2003 staakte deze vooruitgang echter. De nationalistische partijen die vervolgens aan de macht kwamen waren geen voorstander van de hervormingen en zagen toetreding tot de EU niet als politieke prioriteit.

Servieë dient, om toe mogen treden tot de EU te voldoen aan de Kopenhagencriteria. Deze criteria zijn opgezet door de EU in 1993 en stellen eisen wat betreft het bewerkstelligen van stabiele, democratische instellingen; een functionerende markteconomie; en het overnemen en toepassen van het acquis communautaire. Naast de Kopenhagencriteria waren er in het toetredingsproces van Servieë tot de EU echter nog twee belangrijke vereisten voor toetreding: de medewerking aan het ICTY en de verbetering van de relatie tussen Servieë en Kosovo. De eisen

(5)

vanuit de EU wat betreft de ICTY-medewerking en de onafhankelijkheid van Kosovo waren voor de Servische regering moeilijk te verwezenlijken; de aanpassingen van het beleid op deze gebieden waren onderhevig aan binnenlandse weerstand. Dit maakt dat deze thema’s een interessant onderwerp zijn voor onderzoek naar de invulling die de Servische regering heeft gegeven aan de druk van de EU wat betreft de vereiste aanpassing, oftewel aan Europeanisering. In deze masterscriptie onderzoek ik dan ook hoe kandidaat-lidstaten een eigen invulling geven aan Europeanisering. Dit onderzoek ik aan de hand van de eerder genoemde thema’s: hoe is Servieë omgegaan met de druk van de EU wat betreft het veranderen van het nationaal beleid voor deze thema’s? Hoewel elke kandidaat-lidstaat anders om gaat met Europeanisering, veronderstel ik dat de EU in het Europeaniseringproces een grote rol speelt. Mijn hypothese is dat door het beleid dat de EU voert, er ruimte is voor divergentie tussen de verschillende Europeaniseringprocessen van kandidaat-lidstaten. De Servische regering is met deze ruimte creatief omgegaan en heeft hierdoor een eigen invulling kunnen geven aan Europeanisering.

In hoofdstuk 1 zal ik het theoretische kader van deze masterscriptie uiteenzetten: in dit hoofdstuk bespreek ik de theorieeën betreffende Europeanisering. Ik zal hierin ten eerste duiding geven aan wat Europeanisering precies inhoudt; de verschillende meningen van academici over dit onderwerp worden daarbij betrokken. De theorieeën van het rationalistisch en het constructivistisch institutionalisme zijn van belang bij de analyse van de verschillende Europeaniseringprocessen. Vervolgens zal ik kijken naar Europeanisering in de context van uitbreiding. Hierbij kijk ik naar de specifieke mechanismen en instrumenten die tijdens de Europeanisering van kandidaat-lidstaten een rol spelen.

In hoofdstuk 2 en 3 zal ik de twee eerder genoemde thema’s in de Servische politiek bespreken; dit heb ik onderverdeeld in een hoofdstuk over de medewerking aan het ICTY en een hoofdstuk over de Kosovoproblematiek. Hoewel de gebruikte mechanismen en instrumenten van Europeanisering in beide gevallen grotendeels hetzelfde zijn, zijn het wel twee inhoudelijk onafhankelijke onderwerpen. Daarnaast speelt het thema van de medewerking aan het ICTY voornamelijk voor 2008, terwijl de Kosovo-kwestie vooral vanaf 2008 een grote rol speelt. In hoofdstuk 2 zal ik daarom beginnen met een analyse van de medewerking aan het ICTY. Om een volledig beeld te krijgen van de Europeaniseringprocessen kijk ik allereerst naar het beleid van de EU ten opzichte van Servieë. De EU heeft eisen gesteld voor de medewerking aan het ICTY en de EU heeft een actieve rol gespeeld in de Europeanisering. In het tweede deel van hoofdstuk 2 kijk ik naar het Servische beleid wat betreft de samenwerking met het ICTY: doordat het EU-beleid dan bekend is, kan er duidelijk worden vastgesteld hoe Servieë hier op reageert en hoe er dus een eigen invulling wordt gegeven aan de medewerking. In hoofdstuk 3 zal ik vrijwel hetzelfde doen, hier analyseer ik echter de Kosovo-kwestie. Ook hier zal ik dus beginnen met het

(6)

uiteenzetten van het beleid van de EU en zal ik in het tweede deel kijken hoe de Servische regering hierop reageert.

1. Europeanisering

Europeanisering is een term die sinds het begin van het proces van uitbreiding met de Oost Europese landen veelvuldig wordt gebruikt in de literatuur. In dit hoofdstuk zal er in worden gegaan op de verschillende definities en analyses van Europeanisering en zal er worden gekeken naar de toepassing van dit begrip binnen de context van uitbreiding van de Europese Unie.

1.1 Wat is Europeanisering?

Europeanisering wordt in de literatuur omschreven als een proces waarbij de EU invloed uitoefent op de binnenlandse situatie en de binnenlandse actoren zelf vorm kunnen geven aan de veranderingen die optreden. In andere woorden, Europeanisering is een gevolg van het externe beleid van de EU, waarbij niet EU-lidstaten hun beleid en structuur dienen aan te passen naar de eisen van de EU. Het proces van aanpassing wat daarvoor nodig is, wordt Europeanisering genoemd.

De meningen over de exacte definitie van Europeanisering lopen uiteen in de academische wereld. Volgens Johan Olsen, politiek wetenschapper, moet er geen definitie worden gegeven aan Europeanisering, maar moet de nadruk liggen op hoe de term gebruikt kan worden om de dynamiek ervan te begrijpen. Er moet volgens hem gekeken worden naar wat er verandert door Europeanisering en hoe deze verandering plaatsvindt.1_{Volgens Claudio Radaelli,}

tevens politiek wetenschapper, moet er bij Europeanisering worden gekeken naar het interactieve proces van instellingen op het niveau van de EU en op het niveau van de staat. Binnenlandse actoren kunnen hierbij op een creatieve manier gebruik maken van Europa.2_Door

de eigen invulling die staten geven aan Europeanisering zal er per staat en per beleidsterrein een andere uitwerking plaatsvinden. Twee factoren spelen in deze verschillende uitwerking van Europeanisering een rol. Ten eerste de hoeveelheid druk die de EU uitoefent op een staat en ten tweede hoe de staat de eisen van de EU optimaal verwezenlijkt in de al bestaande nationale structuur.3_{Robert Ladrech, gespecialiseerd in Europese politiek, stelt dat Europeanisering}

gebruikt wordt om duiding te geven aan een proces van verandering; een binnenlandse dynamiek die ontstaat door de impact of de invloed die de EU heeft.4_{Ulrich Sedelmeier,}

gespecialiseerd in Europese studies, stelt tenslotte dat er bij Europeanisering moet worden

1 J. Olsen, ‘The Many Faces of Europeanization’, JCMS, vol. 40, nr. 5 (2002), p. 922.

2 C. Radaelli, ‘Europeanisation: Solution or Problem?’, European Integration Online Papers, vol. 8, nr. 16 (2004), p. 5.

3 I. Bache, ‘Europeanization: A governance approach’, http://aei.pitt.edu/1722/1/Bache.pdf, geraadpleegd op 14.02.2013, pp. 4-5.

4 R. Ladrech, ‘Europeanisation and Political Parties: Towards a Framework for Analysis’, Queen’s Papers on Europeanisation, nr. 2 (2001), p. 3.

(7)

gekeken naar de invloed van de EU en de daaropvolgende verandering van de binnenlandse situatie.5_{Het effect van Europeanisering is een proces van verandering op nationaal niveau,}

waarbij beleid en instituties worden aangepast aan nieuwe beleidsvormen, normen, regels en procedures die voortvloeien uit het Europese systeem van governance.6_{Kortom, de}

belangrijkste elementen uit de discussie gaande over Europeanisering zijn dat het een proces van verandering is dat plaatsvindt door druk van de EU en dat het een proces is waar een eigen invulling aan kan worden gegeven.

Europeanisering is dus onderdeel van het proces, het is geen einddoel waar naar gestreefd kan worden.7_{Er wordt echter wel naar een einddoel toegewerkt, namelijk de}

aanpassing van beleid en instituties door middel van het aannemen van nieuwe beleidsvormen, normen, regels en procedures. Het moment wanneer het proces een toestand wordt, is niet duidelijk vast te stellen. Vooruitgang in het proces is echter ook niet kwantitatief te meten. De EU stelt de eisen en beoordeelt de resultaten zelf; er zijn geen objectieve indicatoren. Europeanisering wordt onderzocht door te kijken naar de mate van aanpassing of juist door een negatieve houding die is ontwikkeld ten opzichte van de EU. Door middel van een analyse van de mechanismen gebruikt voor Europeanisering is het echter mogelijk om gerichter te kijken naar eventuele resultaten. Hierbij moet er rekening worden gehouden met de daadwerkelijke gevolgen van Europeanisering, maar ook met veranderingen die zijn opgetreden door globalisering of een binnenlandse politieke trend.8

Het proces van Europeanisering kan zowel top-down als bottom-up plaatsvinden.9_De top-down variant van Europeanisering, waarbij de EU invloed uitoefent op de binnenlandse structuur, is in de academische literatuur de meest voorkomende variant. Er zijn twee voorwaarden voor Europeanisering om plaats te kunnen vinden. Allereerst vindt Europeanisering enkel plaats als er sprake is van een misfit, er moet een aanpassing van het binnenlandse beleid vereist zijn, wil er Europeanisering kunnen plaatsvinden. Ten tweede moeten binnenlandse actoren op deze vereiste aanpassing reageren; zij creeëren en faciliteren namelijk de verandering op nationaal niveau. Deze actoren kunnen bedrijven zijn, maar ook civil society organisaties of actoren gerelateerd aan de regering.10

De aanpassing van de binnenlandse situatie door Europeanisering kan verklaard worden aan de hand van twee theorieeën: het rationalistisch institutionalisme en het constructivistisch

5 U. Sedelmeier, ‘Europeanisation in new member and candidate states’, Living Reviews in European Governance, vol. 6, nr. 1 (2011), p. 5.

6 T. Börzel en T. Risse, ‘Conceptualising the Domestic Impact of Europe’, in Handbook of European Union Politics, Oxford: Oxford University Press (2003), p. 7.

7 C. Radaelli, ‘Europeanisation: Solution or Problem?’, European Integration Online Papers, vol. 8, nr. 16 (2004), p. 5.

8 C. Radaelli en R. Pasquier, ‘Conceptual Issues’, http://ceses.cuni.cz/CESES-93-version1-3_2_2.pdf, pp. 39-41, geraadpleegd op 15.02.2013.

9 I. Bache, ‘Europeanization: A governance approach’, http://aei.pitt.edu/1722/1/Bache.pdf, p. 2.

10 T. Börzel en T. Risse, ‘Conceptualising the Domestic Impact of Europe’, in Handbook of European Union Politics, Oxford: Oxford University Press (2003), pp. 1-2.

(8)

institutionalisme. Het rationalistisch institutionalisme gaat uit van het idee dat impact van de EU op de binnenlandse situatie volgt uit de logic of consequences. Dit wil zeggen dat de EU druk uitoefent op staten die hun binnenlandse situatie dienen aan te passen. Dit gaat vaak gepaard met het gebruik van conditionality. Door middel van het gebruik van conditionality worden de eisen van de EU namelijk duidelijk aangegeven.11_{Druk van de EU om binnenlandse}

veranderingen te verwezenlijken verandert de structuur van mogelijkheden voor actoren. Zoals eerder gezegd kunnen dit actoren in zowel de private als de publieke sfeer zijn. Actoren worden hierbij gezien als rationeel, met een duidelijk doel voor ogen; de actoren maken een ‘kosten-baten’ analyse van de verschillende mogelijkheden.12_{De EU maakt sommige actoren machtiger}

door deze wettelijke of politieke middelen aan te reiken, waardoor actoren binnenlandse veranderingen teweeg kunnen brengen. Voor de EU is het uiteraard makkelijker om veranderingen in de binnenlandse situatie te bewerkstelligen als binnenlandse actoren hier aan willen meewerken. De EU heeft hierbij geen systematische voorkeur voor een bepaalde soort actor. Of de EU succesvol is in het generen van verandering met behulp van interne actoren, hangt echter af van de wil van de actoren om samen te werken met de EU en van de capaciteit van de actoren om deze mogelijkheden aan te grijpen.13_{Volgens Tanja Boërzel, gespecialiseerd in}

Europese integratie, en Thomas Risse, gespecialiseerd in transnationale relaties, zijn er namelijk ook veto actoren in de institutionele structuur van een staat. Dit zijn instituties of individuen die Europeaniseringprocessen kunnen tegenwerken. Hierbij zijn twee factoren van invloed op het succes van veto actoren: de politieke verdeeldheid in een staat en formele instituties. Naarmate er grote politieke verdeeldheid is, is het moeilijk om tot consensus te komen. In een land waar er sprake is van grote mate van politieke verdeeldheid is het voor een veto actor makkelijker om Europeanisering tegen te werken. Bij een veto actor kan hierbij worden gedacht aan een politicus, maar ook aan bedrijven die lobbyen bij politieke partijen. De tweede factor is de invloed van formele instituties. Formele instituties die een directe link hebben met beleid op EU-niveau kunnen actoren middelen toereiken, waardoor een verandering makkelijker te verwezenlijken is. Hierbij kan gedacht worden aan ministeries, maar ook regionale of gemeentelijke instanties. Deze instituties kunnen echter ook een beleid voeren tegen Europeanisering, waardoor er voor verandering geen institutionele steun is, wat de verwezenlijking moeilijker maakt. De mate van medewerking van deze instituties is dus van invloed op het proces van Europeanisering.14_{Kortom, het rationalistisch institutionalisme gaat}

(9)

er vanuit dat Europeanisering kan leiden tot verandering in de binnenlandse situatie doordat er een distributie van middelen plaatsvindt die bepaalde actoren machtiger maakt dan andere.15

Het constructivistisch institutionalisme gaat uit van de logic of appropriateness. De impact van de EU op de binnenlandse situatie komt voort uit een proces van socialisering, waarbij binnenlandse actoren de legitiem geachte normen van de EU internaliseren. Norm entrepreneurs kunnen bij dit proces een belangrijke rol spelen door bijvoorbeeld elites in kandidaat-lidstaten te overtuigen van de legitimiteit en de waarde van de EU normen. De legitiem geachte normen en waarden van de EU worden omgezet in nationale regels zonder dat hiervoor directe, materieële aanleiding is.16_{Dit was bijvoorbeeld het geval bij Slovenieë die uit}

eigen initiatief programma’s voor de rechten van minderheden ontwikkelde.17_{Naarmate er}

meer overeenkomst bestaat tussen de Europese normen en die op nationaal niveau, is er minder binnenlandse aanpassing nodig. Een hoge mate van verschil tussen de normen op Europees en nationaal niveau leidt niet tot aanpassing, aangezien binnenlandse actoren en instituties niet achter de aanpassing staan. Kortom, het constructivistisch institutionalisme gaat er van uit dat Europeanisering leidt tot binnenlandse verandering door een proces van socialisering; de normen van de EU worden overgenomen.18

Het constructivistisch en het rationalistisch institutionalisme zijn geen losstaande theorieeën over verandering door Europeanisering, de twee processen gaan samen.19_{De twee}

processen kunnen elkaar aanvullen, tegelijkertijd plaatsvinden of elkaar opvolgen. Boërzel en Risse stellen dat hoe meer druk er is voor aanpassing van de binnenlandse situatie vanuit de EU, des te belangrijker het proces van socialisering wordt. Grote veranderingen op het gebied van beleid of instituties gaan bijna altijd gepaard met een verandering in het gedachtegoed.20

Volgens Frank Schimmelfennig, politiek wetenschapper, zijn er verschillende mechanismen die Europeanisering kunnen bewerkstelligen: conditionality, externalisering, socialisering en imitatie. Conditionality en socialisering zijn mechanismen die de EU op een directe manier kan inzetten. De EU promoot hierbij op een actieve manier haar model en manier van beleid voeren. Externalisering en imitatie zijn mechanismen waarbij de EU niet direct een rol speelt; de aanwezigheid van de EU creeëert hierbij verandering zonder dat het daadwerkelijk de intentie was. Externalisering houdt in dat niet-EU-lidstaten zich aanpassen aan de regels en

15 T. Börzel en T. Risse, ‘Conceptualising the Domestic Impact of Europe’, in Handbook of European Union Politics, Oxford: Oxford University Press (2003), p. 2.

16 U. Sedelmeier, ‘Europeanisation in new member and candidate states’, Living Reviews in European Governance, vol. 6, nr. 1 (2011), p. 15-16.

17 Open Society Fund, ‘Monitoring the EU Accession Process: Minority Protection 2002’, p. 22.

20 T. Börzel en T. Risse, ‘Conceptualising the Domestic Impact of Europe’, in Handbook of European Union Politics Oxford: Oxford University Press (2003), p. 19.

(10)

procedures van de EU en deze ook overnemen, omdat het anders kosten met zich meebrengt. De EU speelt hier echter geen directe rol in. Socialisering houdt in dat de EU niet-EU actoren overtuigt van de waarden en de normen die de EU uitdraagt. Het is gebaseerd op de logic of appropriateness. Als de regels en procedures van de EU legitiem geacht worden, zullen deze overgenomen worden door niet EU actoren. Imitatie werkt hetzelfde als socialisering, maar de EU speelt hierbij een actievere rol. De EU stelt hierbij haar manier van beleid voor als een oplossing voor nationale problemen. Conditionality wordt direct ingezet om invloed uit te oefen op de prioriteiten van de kandidaat-lidstaten.21_{De EU kan hiermee voorwaarden stellen voordat}

de kandidaat-lidstaten door mag naar een volgende ronde in het toetredingsproces. Op het specifieke gebruik van conditionality zal ik later ingaan.

Tenslotte zijn zowel kenmerken van de processen van convergentie en divergentie terug te vinden op verschillende niveaus van Europeanisering. Convergentie en divergentie zijn echter moeilijk te meten. Al lijkt het bijvoorbeeld soms op macro niveau dat er convergentie optreedt, dan kunnen er op micro niveau tekenen van divergentie zijn. Convergentie op het gebied van beleid treedt over het algemeen vaker op dan op het gebied van staatsinrichting. Boërzel en Risse stellen dat dit komt doordat beleidsveranderingen makkelijker te verwezenlijken zijn dan verandering op het gebied van staatsstructuur. Convergentie op het gebied van staatsinrichting is te herleiden op een verandering in mentaliteit en gedachtegoed, oftewel het constructivistisch institutionalisme. In de praktijk treedt hier echter maar in beperkte mate convergentie op; binnenlandse staatsstructuren zijn niet gehomogeniseerd binnen de EU.22_{Europeanisering is}

echter ook geen proces van divergentie. De variatie in binnenlandse structuren en instituties of van beleid is niet toegenomen door Europeanisering.23

1.2 Europeanisering in de context van uitbreiding

Europeanisering in de specifieke context van uitbreiding is zoals eerder gezegd een onderzoeksveld dat pas recentelijk is opgekomen. Hoewel de EU grote invloed heeft in het proces van Europeanisering, wordt de invloed in dit proces regelmatig overdreven om onvermijdelijke, nationale veranderingen die op nationale weerstand stuiten, te legitimeren. Daarnaast zijn de doelen van Europeanisering gedreven door de EU in de context van uitbreiding niet geheel helder. Dit komt doordat er vaak geen eenduidige verandering optreedt

21 F. Schimmelfennig, ‘Europeanization beyond the member states’, Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, vol. 8, nr. 3 (2010), pp. 8-10. Beschikbaar op: http://www.eup.ethz.ch/people/schimmelfennig/publications/

10_ZSE_Europeanization__manuscript_.pdf

22 T. Börzel en T. Risse, ‘Conceptualising the Domestic Impact of Europe’, in Handbook of European Union Politics, Oxford: Oxford University Press (2003), pp. 16-17.

23 T. Börzel, ‘How the European Union Interacts with its Member States’, Institut für Höhere Studien (HIS) – Political Science

(11)

door een bepaald beleid van de Europese Unie. In verschillende kandidaat-lidstaten is er een andere aanpassing door de invloed van de EU.24

Volgens Heather Grabbe, directeur van het Open Society European Policy Institute, heeft de Europeanisering van kandidaat-lidstaten een aantal specifieke kenmerken die kunnen leiden tot meer convergentie dan in de uitbreidingsrondes voorgaand aan de uitbreiding van 2004 en voor meer convergentie dan bij Europeanisering van al bestaande lidstaten. Ten eerste staan kandidaat-lidstaten vaak open voor Europeanisering. In de uitbreidingsronde van 2004 kwam dit voornamelijk door de val van het communisme en de wens naar modernisering van het land. De wil om toe te treden is hoog en kandidaat-lidstaten zullen alles doen om zo snel mogelijk toe te kunnen treden; er is weinig institutionele weerstand. Daarnaast is er door het verleden bij kandidaat-lidstaten vaak geen goedlopend wettelijk of institutioneel model, waardoor de Europese modellen welkom zijn. De snelheid waarmee de verandering optreedt, is daarnaast dan ook specifiek voor de Europeanisering in de context van uitbreiding. Waar de al langer gevestigde lidstaten al sinds het begin geleidelijk aan geeëuropeaniseerd zijn, moeten kandidaat-lidstaten hetzelfde bewerkstellingen in een veel kortere periode. Het feit dat er hierbij ook geen

opt-out mogelijkheden zijn voor de kandidaat-lidstaten, geeft aan dat de kandidaat-lidstaten alle elementen van het acquis communautaire moeten overnemen en soms zelfs verdergaande eisen. Het eisenpakket van de EU voor de toetreding is door de ontwikkeling van de Kopenhagencriteria in 1993 uitgebreid. Aan de hand van deze criteria kan de EU uitgebreidere eisen stellen dan voor de ontwikkeling van de Kopenhagencriteria. De eisen die de EU stelt aan de kandidaat-lidstaten na het ontstaan van de Kopenhagencriteria zijn dus veel uitgebreider en strenger geworden. In de uitbreidingsronde is er hierdoor sprake van een grote asymmetrie in de relatie tussen de EU en de kandidaat-lidstaat: de kandidaat-lidstaat heeft geen inspraak op de invulling van de eisen die de EU stelt als voorwaarden voor toetreding. De EU legt dus eigenlijk het proces van Europeanisering op aan de kandidaat-lidstaten.25_{Hoewel er hierdoor volgens}

Grabbe dus een grotere mate van convergentie optreedt bij Europeanisering van kandidaat-lidstaten, maakt Grabbe wel de aantekening dat het voornamelijk gaat om convergentie op het terrein van beleid. Uit haar uiteenzetting blijkt verder dat er enkel wordt gekeken naar convergentie op macroniveau en niet op microniveau, waar het waarschijnlijker is dat er divergentie optreedt. Kortom, ook al lijkt Europeanisering in de context van uitbreiding meer aspecten van een proces van convergentie te bevatten, blijkt er nog steeds een aanzienlijke mate van divergentie op te treden.

24 H. Grabbe, ‘Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process’, The Politics of Europeanisation, Oxford: Oxford University Press (2002), pp. 310-311.

25 H. Grabbe, ‘The EU’s Transformative Power: Europeanization through Conditionality in Central and Eastern Europe’, New York: Palgrave MacMillan (2006), p. 43-44.

(12)

Convergentie en divergentie zijn gevolgen van de processen van Europeanisering. Om Europeanisering echter te bewerkstelligen zijn er verschillende mechanismen en instrumenten nodig. Conditionality is het belangrijkste en meest gebruikte mechanisme in de context van uitbreiding. Het wordt op een directe manier ingezet om invloed uit te oefenen op de ‘kosten-baten’ analyse van een staat.26_{Hierbij zijn er twee vormen: negatieve en positieve}_{conditionality}_.

Negatieve conditionality houdt in dat er negatieve consequenties zullen optreden als de eisen van conditionality niet worden nageleefd. Positieve conditionality houdt daarentegen in dat er beloningen zijn als de voorwaarden wel worden nageleefd. Dit patroon van conditionality wordt ook wel the carrot and the stick genoemd.27_{De instrumenten van}_{carrot and stick}_{spelen in de}

uitbreidingsprocessen een belangrijke rol.

Er zijn twee factoren verbonden aan conditionality die ervoor zorgen dat het een machtig mechanisme is of niet: geloofwaardigheid en de beloningen beloofd door de EU.28

Zolang de EU zich aan haar afspraken houdt ten opzichte van kandidaat-lidstaten, zal

conditionality een geloofwaardig en functioneel mechanisme zijn. Conditionality is dus gelinkt aan de vooruitgang die kandidaat-lidstaten maken en wordt gebruikt als een top-down

mechanisme van Europeanisering.

Grabbe stelt dat er vijf categorieeën van mechanismen zijn voor Europeanisering in de context van uitbreiding, zij ziet deze mechanismen echter meer als instrumenten voor

conditionality. Europeanisering in de kandidaat-lidstaten gebeurt volgens Grabbe voornamelijk door het gebruik van conditionality. De volgende categorieeën van instrumenten zijn hiervoor van toepassing: institutionele en wetgevingsmodellen, gelden, benchmarking en processen van monitoring, advies en twinning en ten slotte gate-keeping. Processen van monitoring en gate-keeping zijn mechanismen die voornamelijk worden gebruikt in de context van uitbreiding.29

De institutionele en wetgevende modellen zijn ontwikkeld in de context van de EU en moeten worden overgenomen door kandidaat-lidstaten. De modellen moeten uiteraard ook gevolgd worden door de al bestaande lidstaten. Deze hebben echter in het proces van ontwikkeling wel enige mate van inspraak gehad, terwijl dit voor de kandidaat-lidstaten niet zo is. Als een EU model slecht past bij een nationale structuur, zit er vaak niks anders op dan de nationale structuur aan te passen. Kandidaten doen hierbij vaak meer dan strikt noodzakelijk is, 26 F. Schimmelfennig, ‘Europeanization beyond the member states’, Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, vol. 8, nr. 3 (2010), p. 8. Beschikbaar op: http://www.eup.ethz.ch/people/schimmelfennig/publications/

10_ZSE_Europeanization__manuscript_.pdf

27 L. Zuokui, ‘EU’s conditionality and the Western Balkans’ Accession Roads’, European Perspectives- Journal on European

Perspectives of the Western Balkans, vol. 2, nr. 1 (2010), pp. 83-84.

28 F. Schimmelfennig, ‘Europeanization beyond the member states’, Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, vol. 8, nr. 3 (2010), p. 9. Beschikbaar op:

http://www.eup.ethz.ch/people/schimmelfennig/publications/10_ZSE_Europeanization __manuscript_.pdf.

29 H. Grabbe, Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process, The Politics of

(13)

zij implementeren deze modellen bij voorbaat, vaak uit angst voor de gevolgen bij het nalaten, maar ook om aan te tonen dat zij graag willen toetreden.30

De tweede categorie is gelden, waarbij moet worden gedacht aan de fondsen die de EU verleent aan kandidaat-lidstaten: onder andere structuurfondsen. De EU kan hiermee invloed uitoefenen op de prioriteiten binnen de kandidaat-lidstaten, bijvoorbeeld door te stellen dat er eerst procedures moesten worden ontwikkeld binnen een bepaald gebied voor er aanspraak kan worden gemaakt op een subsidie.31

Het derde instrument is benchmarking en de processen van monitoring. Hierbij kan de EU invloed uitoefenen op de kandidaat-lidstaten door het promoten van best practices en door het ranken van kandidaten. Monitoren door middel van Accession Reports en Regular Reports is een van het belangrijkste mechanisme van conditionality volgens Grabbe. Deze rapporten zijn de leidraad voor de Europese Commissie wat betreft de vooruitgang van kandidaat-lidstaten in het toetredingsproces.32

Ten vierde twinning en advies, dit instrument houdt in dat er ambtenaren uit EU-lidstaten werken op ministeries of in de publieke administratie van kandidaat-EU-lidstaten en hier hun expertise delen en op deze manier advies geven. Hierdoor treedt er een grote mate van divergentie op, omdat er niet een EU model wordt geeëxporteerd, maar meerdere nationale modellen.33

Het laatste instrument van conditionality is gate-keeping, dit houdt in dat kandidaat-lidstaten pas naar de volgende stap van toetreding mogen als zij hebben voldaan aan bepaalde voorwaarden, hierdoor is gate-keeping het belangrijkste instrument van conditionality. Dit mechanisme wordt gebruikt om de prioriteiten vast te stellen.34

Daarnaast zijn er volgens Boërzel vijf verschillende manieren waarop er gereageerd kan worden op Europeanisering: passiviteit, het vergroten van de misfit, absorptie, accommoderen en transformatie. De eerste manier waarop er gereageerd kan worden op Europeanisering, passiviteit houdt in dat er geen verandering optreedt. Staten weigeren aanpassingen door te voeren die nodig worden geacht door de EU. Het vergroten van de misfit is de tweede reactie die mogelijk is op Europeanisering. Dit houdt in dat het verschil tussen het nationale beleid en het EU-beleid wordt vergroot.35_{Absorptie is de derde reactiemogelijkheid, dit houdt in dat Europees}

beleid wordt opgenomen in het binnenlandse beleid, hiervoor hoeft er echter geen aanpassing

Europeanisation, Oxford: Oxford University Press (2002), pp. 315-316.

31 Idem.

32 H. Grabbe, The EU’s Transformative Power: Europeanization through Conditionality in Central and Eastern Europe, New York: Palgrave MacMillan (2006), pp. 76-89.

33 Idem.

34 Idem.

35 T. Börzel, ‘How the European Union Interacts with its Member States’, Institut für Höhere Studien (HIS) – Political Science

(14)

te zijn van de binnenlandse processen. Er treedt dus bijna geen verandering op. Ten vierde, accommoderen, dit houdt in dat staten hun binnenlandse processen aanpassen door Europese druk, de essentieële kenmerken worden hierbij echter niet veranderd. Er treedt hierbij dus wel verandering op in de binnenlandse processen, maar in kleine mate. Ten slotte treedt er bij het proces van transformatie grote verandering op. De binnenlandse situatie wordt compleet aangepast aan de Europese standaard. Hierbij worden fundamentele kenmerken en onderliggende collectieve gedachten veranderd. Binnenlandse verandering voorbij absorptie treedt vaak pas op bij een lange termijn proces.36_{Uiteindelijk is er van de kandidaat-lidstaat}

enige aanpassing nodig, aangezien een economische of politieke crisis het gevolg kan zijn.37_De

kosten hiervan zijn voor staten vaak hoger.

De impact van de EU op de kandidaat-lidstaten verschilt, zoals eerder gezegd, per kandidaat-lidstaat en per gebied. Volgens Sedelmeier is conditionality de dominante factor in de Europeanisering van kandidaat-lidstaten. Het vooruitzicht op lidmaatschap en de verschuiving van macht zijn hierbij de grootste aanleiding voor verandering; Sedelmeier meent dus dat het rationalistisch institutionalisme Europeanisering verklaart bij kandidaat-lidstaten. Verandering vindt hierbij gemakkelijker plaats op het gebied van beleid dan op het gebied van staatsinrichting. Wat betreft Europeanisering op het gebied van de staatsinrichting heeft de EU dus beperkte invloed bij nationalistische en autoritaire regimes, aangezien de binnenlandse kosten voor verandering hier vaak te hoog zijn voor belangrijke actoren. De lage mate van Europeanisering is binnen dit gebied ook te verklaren door het feit dat de EU geen duidelijk institutioneel model exporteert. Op het gebied van beleid heeft de EU veel meer invloed. Kandidaat-lidstaten moeten beleidsverandering doorvoeren willen ze lid worden van de EU. Doordat de EU de vooruitgang van de kandidaten regelmatig controleert, het zogenaamde proces van monitoring en gate-keeping, wordt de mate van aanpassing hoger. Binnenlandse actoren spelen hierbij een grote rol: zij faciliteren de verandering en kunnen hun eigen prioriteiten doorvoeren als de EU slechts een beperkte mate van aanpassing vereist. Sedelmeier stelt uiteindelijk wel dat ook het constructivistisch institutionalisme een rol speelt bij de Europeanisering van kandidaat-lidstaten, echter niet als een leidende verklaring.38

Tenslotte stellen Claudio Radaelli en Romain Pasquier, beiden politiek wetenschapper, dat een ander belangrijk element van Europeanisering in de context van uitbreiding de onzekerheid is. Het is onduidelijk op welke gebieden Europeanisering het meest van belang is en waar de prioriteiten precies liggen. Er bestaat een discrepantie tussen de eisen op papier en

37 C. Radaelli, ‘Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change’, European Integration Online Papers, vol. 4, nr. 8 (2000), pp. 14-15.

38 U. Sedelmeier, ‘Europeanisation in new member and candidate states’, Living Reviews in European Governance, vol. 6, nr. 1 (2011), pp. 17-23.

(15)

de eisen in werkelijkheid. Aan sommige eisen hoeft namelijk pas voldaan te worden na toetreding, terwijl andere eisen een snellere aanpassing vereisen. Daarnaast stelt de EU eisen over thema’s waar zij geen mandaat voor hebben vanuit het verdrag van Lissabon of de Kopenhagencriteria. Tot slot is het zoals eerder gezegd niet duidelijk op wat voor manier Europeanisering gemeten wordt. Het is moeilijk te meten, dit heeft te maken met het feit dat het vaak geen eindproduct is, maar een proces. 39_{De EU stelt eisen aan de kandidaat-lidstaten, maar}

de resultaten van aanpassing kunnen niet kwantitatief onderzocht worden.40

Kortom, Europeanisering in de uitbreidingscontext is een proces waarbij de EU invloed heeft op kandidaat-lidstaten wat leidt tot verandering van de binnenlandse situatie. Processen van het rationalistisch institutionalisme, die uitgaan van een ‘kosten-baten’ analyse in termen van macht, en processen van het constructivistisch institutionalisme die uitgaan van een discursieve analyse wat betreft concepten als ideeeën, normen en waarden, gaan over het algemeen samen in de context van uitbreiding.

Conditionality is het belangrijkste mechanisme van Europeanisering. Hierbij wordt er uit gegaan van een negatieve en een positieve variant: the carrot and the stick. Er worden verschillende instrumenten gebruikt om verandering door conditionality af te dwingen, waarvan gate-keeping en processen van monitoring het sterkst zijn. Europeanisering in de context van uitbreiding heeft verder een aantal specifieke kenmerken, waardoor er een hoger niveau van convergentie wordt bereikt: de snelheid van het proces en de bereidheid van kandidaat-lidstaten om zich aan te passen, het feit dat er geen mogelijkheid is voor een opt-out, de onzekerheid die is geïëncorporeerd in het toetredingsproces en tenslotte de uitgebreidere eisen die de EU heeft gesteld sinds het oprichten van de Kopenhagencriteria spelen hierbij een grote rol. Europeanisering in de context van uitbreiding is echter geen proces van convergentie te noemen, aangezien er nog steeds divergentie optreedt. Tenslotte zijn er vijf verschillende reacties op de druk om te Europeaniseren: passiviteit, het vergroten van de misfit, absorptie, accommoderen en transformatie.

In de volgende twee hoofdstukken wordt er gekeken naar de manier waarop Servieë is omgegaan met de druk van de EU wat betreft het veranderen van nationaal beleid. Er wordt hierbij gekeken naar hoe Servieë tijdens het proces van toetreding is omgegaan met de gestelde eisen wat betreft de medewerking aan het Joegoslavieë Tribunaal en wat betreft de relatie met Kosovo. De nadruk wordt hierbij gelegd op de eigen invulling die Servieë heeft proberen te geven aan het proces van Europeanisering.

39 C. Radaelli en R. Pasquier, ‘Conceptual Issues’, http://ceses.cuni.cz/CESES-93-version1-3_2_2.pdf, pp. 39-40, geraadpleegd op 15.02.2013.

(16)

2. Case study: ICTY-medewerking

Een onderwerp dat al sinds het begin van het proces van toetreding van Servieë tot de EU een grote rol speelt, is de medewerking van Servieë aan het Joegoslavieë tribunaal. Al sinds het ontstaan van het ICTY in 1993 verloopt die medewerking moeizaam. In de loop der tijd is er een directe link gemaakt tussen de medewerking van Servieë aan het tribunaal en het uitzicht op lidmaatschap van de Europese Unie: zonder medewerking is er geen EU lidmaatschap mogelijk. De samenwerking met het ICTY van Servieë is hierdoor niet alleen een juridische aangelegenheid, maar is ook van groot politiek belang.

Zoals eerder gezegd is de medewerking aan het ICTY een belangrijk thema in het toetredingsproces van Servieë tot de EU. De Servische regering moet voor een goede samenwerking alle documenten die relevant zijn voor het ICTY overhandigen en daarnaast actief meezoeken naar de oorlogsmisdadigers die nog niet opgepakt zijn.41_{In meerdere}

voortgangsrapporten van de Europese Commissie komt de medewerking naar voren als een belangrijk thema. Daarnaast is de medewerking aan het ICTY als voorwaarde gesteld in de

Stabilisation and Association Agreement (SAA) onderhandelingen en als voorwaarde voor het verdere integratieproces.42

In dit hoofdstuk zal er worden gekeken hoe de Servische politieke elite omgaat met de druk van de Europese Unie voor het veranderen van het nationale beleid wat betreft dit thema en hoe de kandidaat-lidstaat een eigen invulling probeert te geven aan de gestelde eisen. Om hier een duidelijk beeld van te krijgen, zal ik eerst kijken naar het beleid van de EU wat betreft de medewerking van Servieë aan het Joegoslavieë Tribunaal en daarna naar de omgang van de Servische regering met dit thema. Uiteraard zijn dit parallelle thema’s en is er sprake van wisselwerking tussen het EU beleid en het Servische beleid.

2.1 Het beleid van de EU tegenover Servië

In 1997 startte de EU de Regional Approach in de Westelijke Balkan. In de Regional Approach

lag de nadruk op het bewaren van de vrede, het verbeteren van politieke stabiliteit en het faciliteren van vooruitgang op economisch gebied.43_De_{Regional Approach}_{werd in 1999}

vervangen door het Stabilisation and Association Process (SAP), waarin voor het eerst verwezen werd naar de voorwaarde van medewerking aan het ICTY.44_{De EU bleef echter terughoudend}

41 United Nations General Assembly Security Council, ‘Tenth annual report of the International Criminal Tribunal for the

Prosecution of Persons Responsible for Serious Violations of International Humanitarian Law Committed in the Territory of the Former Yugoslavia since 1991’, A/58/297–S/2003/829, pp. 53-54.

42 Europese Commissie, ‘Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: Commission

Opinion on Serbia's application for membership of the European Union’, COM(2011) 668 final, p. 4.

43 Europa: Summaries of EU legislation, ‘The stabilisation and association process’,

http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/western_balkans/r18003_en.htm, geraadpleegd op 17.04.2013.

44 O. Anastasakis en D. Bechev, ‘EU conditionality in South East Europe: Bringing commitment to the process’, South East European Studies Programme at St Antony’s College, april 2003.

(17)

met het beloven van lidmaatschap voor de landen uit de Balkan. Pas in 2003 in de Thessaloniki Verklaring wordt er een belofte gedaan aan de staten in de Westelijke Balkan45_{; zij zullen in de}

toekomst deel uitmaken van de EU.46_{Hierbij worden geen concrete beloftes gedaan door de EU}

over wanneer in de toekomst de landen zullen toetreden. De terughoudendheid van de EU is te verklaren door de zogenaamde ‘enlargement fatigue’ die is ontstaan na de grote uitbreiding van 2004. Zoals in het vorige hoofdstuk vermeld is, is conditionality echter enkel (volledig) effectief als het geloofwaardig is en de beloningen die zijn beloofd ook daadwerkelijk nageleefd worden. Hoewel er voor Servieë dus wel een uitzicht is op lidmaatschap, is het onduidelijk op welk termijn Servieë zal toetreden. Hierdoor is er geen directe druk vanuit de EU wat betreft de medewerking aan het ICTY in combinatie met het toetreden tot de EU. Dit is van invloed op het proces van Europeanisering. In het vorige hoofdstuk is namelijk al gesteld dat Sedelmeier het uitzicht op lidmaatschap van groot belang acht voor het succes van Europeanisering, doordat het een duidelijke carrot is.

Vanaf 1999 heeft de EU de medewerking van Servieë aan het ICTY als voorwaarde gesteld voor vooruitgang in het proces van toetreding. Tot 2005 was er echter geen directe beloning vanuit de EU voor de medewerking van Servieë aan het ICTY. Pas na 2005 werd de medewerking met het ICTY ingezet als een zogenaamde carrot voor de SAA-onderhandelingen, oftewel pas sinds 2005 was er sprake van positieve conditionality in de relatie tussen de EU en Servieë. Door de uitgeoefende druk van de EU op de medewerking van Servieë aan het ICTY, hervatte de Servische overheid de zoektocht naar de oorlogsmisdadigers. Als beloning hiervoor startte de EU de onderhandelingen over het SAA. Zodra deze onderhandelingen echter werden gestart, stopte de medewerking van Servieë aan het ICTY weer. De EU probeerde zich in eerste instantie flexibel op te stellen, maar nadat er in mei 2006 nog steeds geen samenwerking werd verleend voor de zoektocht naar Mladicć, een belangrijke verdachte van oorlogsmisdaden, stelde de EU de onderhandelingen uit.47_{Waar in eerste instantie de onderhandelingen wat betreft het SAA}

ingezet werden als een beloning voor de hulp van Servieë aan het ICTY, slaat dit later om in negatieve conditionality. Als Servieë niet meewerkt, worden de onderhandelingen stopgezet. De

conditionality wordt dus ingezet als zowel een carrot en een stick. Het samenwerken met het ICTY is verder een duidelijke voorwaarde gekoppeld aan gate-keeping. Dit mechanisme van

conditionality stelt duidelijke voorwaarden waar kandidaat-lidstaten aan moeten voldoen voordat zij naar de volgende stap in het toetredingsproces mogen. Het gebruik van

45 Het gaat hierbij om de volgende landen die als potentiële lidstaten in aanmerking komen: Albanië, Bosnië, Kroatië, Macedonië, Servië en Montenegro.

46 Stability Pact for South Eastern Europe, ‘EU-Western Balkans Summit, Thessaloniki Declaration’, http://www.stabilitypact.org/reg-conf/030621-thessaloniki/declaration.asp, geraadpleegd op 24.04.2013.

47 F. Hartmann, ‘The ICTY and EU conditionality’, Chaillot Paper: War crimes, conditionality and EU integration in the

(18)

conditionality op deze is manier dus te verbinden met het idee van gate-keeping in de theorie van Grabbe uit het vorige hoofdstuk.

Het duurt van mei 2006 tot juni 2007 voordat de onderhandelingen tussen de Servische regering en de EU worden hervat.48_{In deze periode was Servieë grotendeels geïësoleerd van de}

internationale gemeenschap doordat de regering niet meewerkte met het ICTY. De onderhandelingen werden officieel hervat, omdat de Servische regering volgens de EU meer betrokkenheid had laten zien bij de werkzaamheden van het ICTY. Florence Hartmann was van 2000 tot 2006 woordvoerster van de hoofdaanklager van het ICTY, Carla del Ponte. Hartmann stelt dat de EU de voorwaarden voor de onderhandelingen in werkelijkheid versoepelde om zo de pro-Europese partijen te steunen in de verkiezingen van 2008. Sommige EU-lidstaten waren bang dat de nationalistische partij zou winnen tijdens deze verkiezingen. Voor de relatie tussen de EU en Servieë zou dit nadelige effecten hebben, omdat het voor de EU moeilijker is om invloed uit te oefenen op een nationalistische regering. Om dit te voorkomen heeft de EU verschillende concessies gedaan.49_{Van deze concessies zijn het tekenen van het SAA-verdrag door de EU in}

2008 en liberaliseren van de visa voor Servieërs in het hetzelfde jaar duidelijke voorbeelden.50

Hoewel de concessies van de EU gunstig waren voor Servieë, zorgde het mijns inziens wel voor onduidelijkheid in wat precies de eisen en prioriteiten waren van de EU.

De manier waarop de EU de ICTY-conditionality gebruikt, wordt veelvuldig bekritiseerd in de literatuur. De EU zou geen consistente aanpak hebben. Er werden te vaak compromissen gesloten op grond van politieke redenen die de voorwaarden wat betreft de samenwerking met het tribunaal ondermijnden. Volgens Stuart Weaver, gespecialiseerd in nationalisme, zorgt de gebruikte conditionality van de EU er juist voor dat de politieke elite van Servieë de zwakheden van het beleid van de EU kon uitbuiten. Weaver stelt tevens dat de implementatie van de

conditionality duidelijk de interne verdeeldheid van de lidstaten van de EU toont.51_Waar

Nederland bijvoorbeeld hamerde op een strikte aanpak van conditionality, wilden landen als Italieë en Oostenrijk zich juist flexibeler opstellen. Door deze verdeeldheid en de onduidelijkheid die hierdoor ontstond, kreeg de Servische regering het idee dat er al was voldaan aan gestelde eisen of dat sommige eisen minder belangrijk waren. Dit blijkt uit het feit dat de EU in eerste instantie weigerde om het SAA te tekenen, omdat de Servische regering niet meewerkte aan het ICTY. Vervolgens werkt de Servische regering nog steeds niet mee, maar wordt het SAA wel getekend door de EU. Dit gaf de Servische politici het idee dat als er maar genoeg tijd overheen gaat, het beleid niet aangepast hoeft te worden en de EU concessies zal doen. De politieke elite

48 European Commission, ‘Serbia’, http://ec.europa.eu/enlargement/countries/detailed-countryinformation/serbia/ index_en.htm, geraadpleegd op 17.05.2013.

Western Balkans, nr. 116 (2009), pp. 74-75.

50 E. Pond, ‘Serbia’s choice’, Survival, vol. 51, nr. 2 (2009), p. 125.

(19)

probeerde in de tussentijd om de situatie zo efficieënt mogelijk te benutten. Door te profiteren van de beloningen die de EU geeft aan Servieë voor de samenwerking, maar het beleid niet te veranderen, manipuleerde de politieke elite de conditionality van de EU.52_{Dit toont in mijn}

mening dus de zwakheden van het beleid van de EU: de inconsistentie van de EU wordt gebruikt door de Servische regering.

Daarnaast werd de Unie door de vele concessies ongeloofwaardig.53_{Doordat de EU}

regelmatig tegemoet kwam aan Servieë nam de kracht van het mechanisme conditionality af. Er werd daarnaast geen effectief beleid van gate-keeping uitgevoerd. Door een volgende stap te nemen in het toetredingsproces zelfs als er niet wordt voldaan aan voorwaarden, valt dit als machtig mechanisme weg. Hoewel er in de relatie tussen de EU en Servieë dus sprake is van asymmetrie en de EU haar eisen oplegt aan Servieë, komt de EU in Servieë in de praktijk regelmatig tegemoet in de gestelde eisen.

Kortom, de EU heeft voor de samenwerking van Servieë met het ICTY voornamelijk gehamerd op conditionality. Dit mechanisme was niet zo efficieënt als het had kunnen zijn door de inconsistente uitoefening van druk van de EU, door de onduidelijkheid wat betreft de gestelde eisen en doordat de EU de naleving niet consistent controleerde. De EU is echter ook succesvol geweest in de Europeanisering van Servieë, de EU heeft door het reiken van politieke concessies vlak voor de verkiezingen van 2008 de Europeanisering van het nationale beleid bevorderd.

2.2 Het beleid van Servië wat betreft de ICTY-medewerking

De medewerking van Servieë aan het ICTY als voorwaarde voor de onderhandelingen met de EU is in theorie waarschijnlijk het machtigste mechanisme om verandering te faciliteren. De medewerking aan het Joegoslavieë Tribunaal is echter om verschillende reden niet altijd optimaal verlopen: ten eerste door de binnenlandse politieke kosten die er aan verbonden zijn; ten tweede door de rol van belangrijke veto spelers in Servieë en ten slotte door het feit dat de EU niet streeft naar een verandering in de mentaliteit van de Servische regering en van de Servische gemeenschap.

Na de val van de voormalige Servische leider, Milosčevicć in 2000 werd Đinđicć van de Democratische Partij premier van Servieë. Kosčtunica van de Democratische Partij van Servieë (Demokratska stranka Srbije, DSS) werd president. Đinđicć was gericht op Europese integratie en democratische hervorming, terwijl Kosčtunica een meer nationalistische, anti-EU insteek had. Đinđicć speelde een grote rol bij de arrestatie en uitlevering van Milosčevicć, die werd verdacht van oorlogsmisdaden en misdaden tegen de mensheid, naar het ICTY. Hoewel dit uiteraard voor een

52 S.J. Weaver, ‘EU conditionality in Serbia’ (2011), pp. 104-107.

(20)

groot deel te maken had met de ideologische en politieke insteek van Đinđicć, was de financieële steun die Servieë kreeg van de internationale gemeenschap tevens een grote aanleiding voor de medewerking aan het ICTY. Jelena Suboticć, gespecialiseerd in internationale relaties, noemt het uitleveren van Milosčevicć dan ook een business transaction. De uitlevering van verdachten was verbonden aan de internationale financieële sancties die er zouden volgen op het uitblijven van de samenwerking met het ICTY.54_{In 2003 wordt Đinđicć vermoord door een nationalistische}

groepering. Deze politieke moord was een directe reactie op zijn medewerking aan Den Haag en werd gelinkt aan nationalistische gevoelens tegen deze ICTY-samenwerking. Uit persoonlijke veiligheidsoverwegingen is het dus gevaarlijk om hulp te verlenen aan Den Haag.55

Naast de persoonlijke veiligheidsoverwegingen speelt propaganda een grote rol bij het creeëren van hoge binnenlandse, politieke kosten. Volgens Mathias Dobbels, gespecialiseerd in Europese studies, krijgen Servieërs over het algemeen hun informatie over het ICTY van de politieke elite en de nationale media. Deze informatie is vaak onderhevig aan propaganda en niet onderbouwd met historische bewijzen. De Servieërs worden geportretteerd als slachtoffers van de oorlog. De politieke elite en een groot deel van de media ontkennen dat de Servieërs iets ‘fouts’ hebben gedaan in de oorlogen van de jaren negentig. Dit idee wordt versterkt door het beeld dat een groot deel van de media uitdraagt van de oorlogsmisdadigers; zij worden namelijk geportretteerd als nationale helden. Dobbels stelt dat deze nationale helden een deel uitmaken van de nationale identiteit. De Servieërs zijn trots op hun nationale identiteit en de helden. Doordat het ICTY veel van deze nationale helden zoekt in verband met de misdaden in de oorlog, raakt het werk van het ICTY aan de Servische nationale identiteit. Hierdoor is het ICTY dan ook geen populaire instantie.56_{In Servieë wordt het ICTY gezien als een politiek instrument}

dat de Servieërs tegenwerkt. Zowel de nationalistische partijen als een groot deel van de bewoners van Servieë hebben volgens Marko Stojicć, een onafhankelijke onderzoeker, het idee dat zij door de internationale gemeenschap als enige schuldig worden bevonden aan de misdaden uit de oorlog van de jaren negentig.57_{Volgens Suboticć gelooft slechts 20 tot 25% van de}

Servische bevolking in het idee van gerechtigheid en hervorming.58_{Er is mede hierdoor onder}

de Servische gemeenschap geen wil om mee te werken met het ICTY. De druk vanuit de EU om samen te werken met het ICTY is dan ook voornamelijk een aanleiding voor aversie ten opzicht van de Unie. Een derde van de bevolking dat voor toetreding van de EU is, is tegen de

54 J. Subotić, Hijacking justice, USA: Cornell University Press (2009), pp. 45-47.

55 J. Subotić, ‘Explaining difficult states: the problems of Europeanization in Serbia’, East European Politics & Societies, vol. 24, nr. 4 (2010), p. 601.

56 M. Dobbels, ‘Serbia and the ICTY: How effective is EU conditionality?’, EU Diplomacy Papers: Department of European

Union International Relations and Diplomacy Studies, nr. 6 (2009), pp. 5-6.

57 M. Stojić, ‘Between Europhobia and Europhilia: Party and popular attitudes towards membership of the European Union in Serbia and Croatia’, Perspectives on European Politics and Society, vol. 7, nr. 3 (2006), p. 320.

(21)

medewerking aan het ICTY.59_{Door het gebrek van steun onder de bevolking zijn de politieke}

kosten voor de medewerking hoog. Aangezien het volk de medewerking niet steunt, is het voor een politieke macht moeilijk om mee te werken aan het ICTY.60_{Het is echter wel zo dat de}

medewerking aan het ICTY discursief wordt ingezet door politieke partijen in het debat over de nationale veiligheid. Door het tactisch belichten van de nadelen van de medewerking aan het ICTY, winnen deze partijen stemmen.61_{Hoewel er dus een gebrek aan steun is onder de}

bevolking om samen te werken met het ICTY wat het moeilijk maakt voor politieke partijen om wel samen te werken, wordt het beeld van de bevolking over het ICTY voor een groot deel beïënvloed door nationalistische partijen die het ICTY inzetten als een onderdeel van een politieke strategie. De medewerking aan het ICTY wordt door de nationalistische partijen neergezet als onpatriottisch. Dit leidt dus tot een vicieuze cirkel, waarbij door middel van negatieve propaganda van onder andere de politieke elite de samenwerking met het ICTY wordt bemoeilijkt voor politici. Door het beeld dat er wordt neergezet van het ICTY is het voor Servische politici moeilijk om samen te werken met het ICTY, hieraan zijn grote binnenlandse, politieke kosten verbonden, zoals het verlies van populariteit en stemmen. Kortom, als politici die willen samenwerken met het ICTY een ‘kosten-baten’ analyse maken wat betreft het opvolgen van de druk voor samenwerking met het ICTY van de EU zijn de binnenlandse, politieke kosten duidelijk hoog. Het ICTY wordt door nationalistische partijen gebruikt als een politieke strategie, waardoor een groot deel van de bevolking het ICTY ziet als een instantie die de nationale veiligheid en identiteit tegen werkt.

Na de dood van Đinđicć volgt Tadicć hem op als partijleider van de DS. Tadicć wint in 2004 de presidentsverkiezingen. Kosčtunica wordt premier van Servieë en zijn partij de DSS vormt samen met de Socialistische Partij van Servieë, de voormalige partij van Milosčevicć, een minderheidsregering.62_{De dood van Đinđicć in 2003 leidde tot het uitstellen van samenwerking}

met het ICTY. President Tadicć en de premier Kosčtunica voerden vanaf 2004 echter vrijwel hetzelfde beleid als voor de moord op Đinđicć.

Aangezien de medewerking aan ICTY een gevoelige kwestie is in Servieë, is het voor politieke partijen die wel willen meewerken dus moeilijk om hier een hard standpunt over in te nemen. Hierdoor kunnen deze politieke partijen namelijk aanhangers en dus stemmen verliezen. Hoewel in 2004 de politiek haar bereidheid om toe te treden tot de EU heeft

59 M. Stojić, ‘Between Europhobia and Europhilia: Party and popular attitudes towards membership of the European Union in Serbia and Croatia’, Perspectives on European Politics and Society, vol. 7, nr. 3 (2006), p. 320.

60 J. Subotić, ‘Explaining difficult states: the problems of Europeanization in Serbia’, East European Politics & Societies, vol. 24, nr. 4 (2010), p. 601.

61 M. Spoerri en A. Freyberg-Inan, ‘From prosecution to persecution: perceptions of the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) in Serbian domestic politics’, Journal of International Relations and Development, vol. 11, nr. 4 (2008), p. 362.

62 M. Dobbels, ‘Serbia and the ICTY: How effective is EU conditionality?’, EU Diplomacy Papers: Department of European

(22)

vastgelegd in een resolutie, is volgens Stojicć vrijwel elke politieke partij in grote lijnen tegen volledige medewerking aan het ICTY.63_{Nationalistische partijen zijn erg populair in Servieë,}

waardoor het moeilijk is om een regeringscoalitie te vormen die wil meewerken aan het ICTY. Partijen, zoals de Servische Radicale Partij (Srpska radikalna stranka, SRS) en de SPS zijn machtig in het land; deze partijen zijn volgens Marlene Spoerri, politiek wetenschapper, en Annette Freyberg-Inan, professor in internationale relaties, duidelijk tegen de samenwerking met het ICTY. Dobbels stelt verder dat deze nationalistische partijen het EU lidmaatschap vaak niet als een politieke prioriteit zien, omdat het nog zo ver in de toekomst ligt, waardoor de

carrot van lidmaatschap niet effectief blijkt te zijn.64_{Aanhangers van de partijen die wel voor}

samenwerking met het ICTY zijn, zoals G17+ en de DS zijn het bovendien vaak niet eens met de specifieke standpunten over het ICTY van de partij. Daarnaast is er binnen deze partijen geen consensus over de samenwerking met het ICTY.65

Er is veel institutionele weerstand tegen de samenwerking. De politieke verdeeldheid is verder niet bevorderlijk voor de medewerking aan het ICTY. Vanuit het rationalistisch institutionalisme zou dit een verklaring kunnen zijn voor de beperkte mate van respons op de druk van de EU. Deze theorie gaat namelijk uit van het idee dat doordat er een distributie van middelen plaatsvindt die bepaalde (politieke) actoren machtiger maakt dan andere, er een verandering in het beleid te verwezenlijken is. Als er een grote mate is van politieke verdeeldheid, zoals in Servieë, zijn er verschillende, machtige actoren in het politieke systeem. Dit bemoeilijkt het vergaren van consensus wat betreft verandering door processen van Europeanisering.

De binnenlandse, politieke risico’s voor medewerking aan het ICTY zijn dus hoog; de buitenlandse, politieke kosten voor het niet samenwerken met het ICTY zijn echter ook hoog. Om hier een goede balans tussen te vinden zijn er volgens Dobbels drie strategieeën mogelijk. De eerste strategie bestaat uit zo min mogelijk samenwerking te verlenen en het sussen van het probleem, hierbij wordt door de politici enkel gedaan wat noodzakelijk is volgens de EU. Er wordt nooit volledige medewerking verleend, maar slechts gedaan alsof. Oftewel, er wordt een diplomatiek beleid opgesteld voor samenwerking, maar hier wordt geen uitvoering aan gegeven.66_{Deze strategie is naar mijn mening te verbinden met het idee van passiviteit van de}

theorie van Boërzel over de verschillende reacties die mogelijk zijn op Europeanisering. Dit idee

63 M. Stojić, ‘Between Europhobia and Europhilia: Party and popular attitudes towards membership of the European Union in Serbia and Croatia’, Perspectives on European Politics and Society, vol. 7, nr. 3 (2006), pp. 321-325.

65 M. Spoerri en A. Freyberg-Inan, ‘From prosecution to persecution: perceptions of the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) in Serbian domestic politics’, Journal of International Relations and Development, vol. 11, nr. 4 (2008), pp. 350-364.

(23)

houdt in dat er geen binnenlandse verandering optreedt door het uitblijven van verandering. De Servische regering weigert aanpassingen door te voeren in het beleid die nodig worden geacht door de EU. Onder de leiding van Kosčtunica werd van deze strategie veelvuldig gebruikt gemaakt, onder andere tijdens de zoektocht naar de van oorlogsmisdaden verdachte Mladicć. Kosčtunica stelde als president in 2002 al een beleid op om Mladicć te vangen, volgens het ICTY waren dit echter loze woorden en werd het in de praktijk niet nageleefd. Het nationale beleid werd volgens Carle del Ponte, de toenmalige hoofdaanklager van het ICTY, niet aangepast door druk van buitenaf.67

De tweede strategie is het overtuigen van verdachten om zich over te geven. Hierdoor hangt de medewerking aan het ICTY niet af van politici, maar van de bereidheid van de verdachten om zich over te geven. Dit past goed in het beleid van de nationalistische partijen en wordt tevens gebruikt door politieke partijen die de samenwerking met het ICTY moeten legitimeren.68_{Deze strategie kan worden vergeleken met het in het vorige hoofdstuk genoemde}

idee van Boërzel van absorptie. Europees beleid wordt enigszins opgenomen in het nationaal beleid, er zijn echter geen aanpassingen van de binnenlandse beleidsprocessen. Het beleid bleef in 2005 hetzelfde; er werd niet actief gezocht naar de oorlogsmisdadigers. Het zoeken naar deze verdachten werd namelijk gezien als onpatriottisch. De regering van Kosčtunica en Tadicć stelde echter dat als de verdachten zich overgaven, dit een nobele actie voor het nationale belang was. Overgave van de verdachten werd gelijk gesteld aan een nationale opoffering. De verdachten die zich overgaven werden niet gezien als misdadigers, maar als nationale helden uit de oorlog die zich door zich over te geven wederom inzetten voor het nationaal belang. Volgens Nikolas Rajkovicć van het European University Institute, werd door de medewerking aan het ICTY te framen naar dit idee, de samenwerking geaccepteerd.69_{Dit kwam naar mijn mening voor een}

groot deel doordat er niet het idee heerste dat er werd voldaan aan de eisen van het ICTY, maar dat de verdachten werden uitgeleverd, omdat Servieë dit zelf besloot. De verdachten gaven zich vrijwillig over, zonder directe bemoeienis van het ICTY. Hoewel het beleid dus niet werd veranderd, werd er wel voldaan aan de eisen van de EU. Hieruit blijkt echter de zwakte van

conditionality. Weaver stelt, en ik sluit mij hier bij aan, dat een groot probleem van het gebruik van ICTY-conditionality was dat het enkel gemeten werd aan de hand van de hoeveelheid verdachten die er werden uitgeleverd. Weaver noemt dit dan ook the game of numbers.70_De

manier waarop er wordt meegewerkt aan het ICTY maakt niet uit. Er wordt hierbij dus enkel

67 UN – ICTY Statement,Briefing by Carla Del Ponte, Prosecutor of the ICTY, General Affairs and External Relations Council of the European Union, Luxemburg, 15 October 2007.

69 N. M. Rajković, ‘The Limits of Consequentalism: ICTY Conditionality and (Non)Compliance in Post-Milosevic Serbia’, 6th

Pan-European International Relations Conference, section 9-6: State Behaviour and Compliance with Supranational Law

(2007), pp. 24-27.

(24)

gekeken naar het eindresultaat, niet naar het proces. Dit sluit dus niet aan bij de theorie over Europeanisering, waarin wordt gesteld dat de resultaten van Europeanisering niet kwantitatief kunnen worden vastgesteld. Het uitleveren van verdachten aan het ICTY is dus een uitzondering binnen de theorie.

De laatste strategie houdt in dat er samen wordt gewerkt met het ICTY door externe druk. Deze strategie wordt gebruikt door voorstanders van de samenwerking. De samenwerking wordt gelegitimeerd door een pragmatische houding: door de externe druk vanuit de VS en de EU moet er worden voldaan aan de eisen. Zowel Tadicć als Đinđicć gebruikten deze strategie.71

Zoals eerder gezegd heeft deze pragmatische houding, die onder andere leidde tot de uitlevering van Milosčevicć, te maken met de financieële steun die Servieë ontving van de internationale gemeenschap. De financieële steun was gekoppeld aan de medewerking van Servieë aan het ICTY. Zowel het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de World Bank waren afhankelijk van de financieële steun van de Verenigde Staten om steun te kunnen verlenen aan Servieë. Hierdoor hadden de VS een belangrijk, politiek middel om Servieë mee te laten werken met het ICTY.72

Al deze strategieeën gaan uit van een eenzijdige werking van conditionality; enkel gericht op het uitleveren van verdachten. Conditionality gaat voorbij aan het doel van gerechtigheid en de hiermee gepaarde mentaliteitsverandering. Het feit dat het framen van uitleveren van verdachten naar een nationaal idee en een meer pragmatische aanpak, positief ontvangen werden door de EU toont naar mijn mening bij uitstek aan waar er kritiek zou kunnen worden gegeven wat betreft het gebruik van conditionality en het proces van Europeanisering: er was totaal geen aandacht voor een mentaliteitsverandering of een verzoening met het verleden. Uit de verschillende strategieeën blijkt dat de Servische regering niet het idee heeft dat er een verandering van gedachtegoed hoeft op te treden, zonder deze verandering wordt de EU namelijk al tevreden gesteld.

Veto spelers hebben daarnaast een grote rol gespeeld in het tegenwerken van de medewerking aan het ICTY sinds de val van Milosčevicć. De belangrijkste Servische veto actoren zijn politici, het leger, de geheime dienst en nationalistische groeperingen. Politici kunnen de nieuwe verdeling van macht zowel gebruiken om de samenwerking met het Joegoslavieë Tribunaal aan te gaan als wel de samenwerking te boycotten. Kosčtunica had een nationalistische agenda waarbinnen de samenwerking met het Tribunaal niet paste. Er was geen politieke wil voor hervorming; de samenwerking aan het ICTY werd dan ook zoveel mogelijk tegengewerkt. Het leger was tevens een belangrijke actor die de samenwerking met het ICTY bemoeilijkte. Tot 2005 werd Mladicć bijvoorbeeld financieel gesteund door het Servische leger. Door het geven van deze steun werkte het Servische leger de medewerking aan het ICTY tegen. Hiermee vergrootte