3. Case study: Kosovo
3.2 Het beleid van Servië
In deze paragraaf zal uiteen worden gezet hoe een verandering in het gedachtegoed van de Servische politieke elite uiteindelijk leidde tot een verbetering in de relatie tussen Servieë en Kosovo. Dit leek lange tijd onmogelijk door de gevoeligheid van de kwestie.
Na de oorlog van 1999 ziet Servieë Kosovo nog steeds als een integraal deel van het land. Hoewel Kosovo niet van grote economische waarde is voor het land, is het wel van grote emotionele waarde. Kosovo wordt volgens Antonio Redfern Pucci en Bojan Ratkovic, beiden politiek wetenschapper, door de Servieërs al meer dan 1000 jaar neergezet als het culturele en religieuze hart van Servieë. In de beeldvorming van de nationale identiteit speelt Kosovo een grote rol, omdat hier de vroegste nederzettingen van de Servieërs zouden zijn gevonden. Daarnaast staan er in Kosovo meerdere orthodoxe kerken, die voor Servieë en haar
103 European Commission, ‘Joint report to the European Parliament and the Council on Serbia's progress in achieving the
necessary degree of compliance with the membership criteria and notably the key priority of taking steps towards a visible and sustainable improvement of relations with Kosovo’, JOIN (2013) 7 Final, april 2013.
104 S. Blockmans, ‘Kosovo-Serbia deal shows value of EU diplomatic service’, EU observer, http://euobserver.com/opinion/119903, geraadpleegd op 06.05.2013.
105 Zie voor de gehele tekst van de overeenkomst http://www.europeanvoice.com/page/3609.aspx? LG=1&&blogitemid=1723
106 UN News Centre, ‘Ban welcomes ‘landmark’ agreement between Serbia and Kosovo negotiators’,
genationaliseerde cultureel erfgoed van groot belang zijn. Naast het feit dat Kosovo in de officieële Servische geschiedschrijving als een religieus en cultureel hart van Servieë wordt gepresenteerd, heeft het ook veel historische waarde: in 1389 heeft in Kosovo een veldslag plaatsgenomen tussen de Servieërs en de Ottomanen. Volgens Redfern Pucci en Ratkovic is hier de ontwikkeling van de Servische nationale identiteit begonnen.107 De nationale historische
waarde van Kosovo heeft in de geschiedenis van Joegoslavieë en in de oorlog om Kosovo een hoofdrol gespeeld. Kosovo wordt al meer dan 1000 jaar gekoppeld aan de nationale identiteit van Servieë; de status van Kosovo ligt voor Servieë dus gevoelig en raakt aan de nationale identiteit.
In 2006 wordt door Kosčtunica, op dat moment premier van Servieë, voor het eerst een link gelegd tussen de status van Kosovo en het eventuele EU-lidmaatschap. Kosčtunica stelt dat het behoud van Kosovo belangrijker is dan toetreding tot de EU. Kosčtunica meent dat de EU dezelfde doelen moet nastreven als Servieë: Kosovo moet deel blijven uitmaken van Servieë, anders moest het proces van toetreding een halt worden toegeroepen. Tadicć was het hier echter niet mee eens en vond dat de toetreding van Servieë tot de EU en de Kosovo kwestie los moeten staan van elkaar.108 Dit zorgde lange tijd voor spanning in de overheid. Hoewel er sprake was van
spanning in de politiek, wordt er in 2007 een nieuwe Servische constitutie geaccepteerd. Hierin wordt gesteld dat Kosovo een integraal deel uitmaakt van Servieë. Parlementarieërs moeten trouw zweren aan deze constitutie.109 Door het opzetten van de constitutie vergroot de Servische
regering de misfit tussen het nationale en Europese beleid; het Servische beleid wordt afgezet tegen het door de EU gewenste beleid. Dit kan mede verklaard worden door de grote mate van institutionele weerstand die een ander beleid wat betreft Kosovo tegenwerkt. Zoals eerder gezegd is volgens de theorie van het rationalistisch institutionalisme de medewerking van instituties van belang voor de effectiviteit van het proces van Europeanisering. Door de hoge mate van institutionele weerstand blijkt de druk voor Europeanisering van het beleid niet effectief: deze weerstand komt echter zowel van Kosčtunica als van EU-gezinde Tadicć. Hoewel zij een ander beleid voeren wat betreft de toetreding tot de EU en de rol van de Kosovo kwestie in dit proces, zijn zij beiden tegen de afscheiding van Kosovo. De institutionele weerstand tegen de Europeanisering van de Kosovo kwestie is groot: de Servische regering wil zich absoluut niet aanpassen naar de eisen van de EU. De Servische regering doet juist precies het tegenovergestelde en vergroot de misfit.
107 A. Redfern Pucci en B. Ratkovic, ‘An uneven playing field: European enlargement, inequality and double standards: the
case of Serbia’, EU Centre of Excellence: Working paper series 2010/09, p. 8.
108 J. Obradovic-Wochnik en A. Wochnik, ‘Europeanising the ‘Kosovo question’: Serbia’s policy in the context of EU intergration’, West European Politics, vol. 35, nr. 5 (2012), pp. 1167-1172.
109 I. Kajfeš, ‘Serbia’s foreign policy under Boris Tadić: Europeanisation meets nationalist outbidding’,
http://www.academia.edu/1534139/Serbias_foreign_policy_under_Boris_Tadic_Europeanisation_meets_nationalist_outbi dding, geraadpleegd op 06.05.2013.
In 2008 valt de regering echter alsnog. In de daaropvolgende verkiezingscampagne zijn zowel Kosovo als de EU belangrijke thema’s. Volgens Ivan Kajfesč, gespecialiseerd in internationale relaties, hebben bijna alle politieke partijen in de aanloop naar de parlementaire verkiezingen dezelfde positie wat betreft Kosovo: het zal nooit een onafhankelijk land worden. Alleen de Liberale Democratische Partij (Liberalno-demokratska partija, LDP) stelt dat Servieë Kosovo moet erkennen, omdat dit zou leiden tot snellere toetreding tot de EU. Deze partij krijgt echter maar 5.2% van alle stemmen. De parlementaire verkiezingen worden uiteindelijk gewonnen door het nationalistische SRS met 40.5% van de stemmen. De pro-westerse partij DS krijgt 38.8% van de stemmen. Dit toont duidelijk aan wat de politieke verdeeldheid is van het land op dat moment; zowel de pro-westerse partij als de nationalistische partij hebben veel aanhangers.110 Uiteindelijk stellen de pro-Europese partijen een coalitie samen. Deze partijen
zien de toetreding tot de EU als een politieke prioriteit.111 De politieke verdeeldheid is volgens
de theorie van het rationalistisch institutionalisme een belangrijke factor voor het uitblijven van Europeanisering, doordat consensus wat betreft grote, binnenlandse verandering moeilijk te verkrijgen is. Hoewel het zo is dat vanaf 2008 een pro-Europese regering het land leidt; is goedkeuring van de oppositie voor belangrijke besluiten echter wel nodig.
Tadicć wint de presidentsverkiezingen in 2008. Hij stelt in zijn verkiezingscampagne dat door verder te gaan met de Europese integratie van Servieë, Kosovo uiteindelijk weer bij Servieë zal horen. De slogan van de verkiezingscampagne van Tadicć was ‘Both Kosovo and Europe’. Tadicć probeerde om twee tegengestelde politieke trends samen te voegen; hij zocht naar een balans tussen Europeanisering en nationalisme.112 Dit argument sprak volgens Elizabeth Pond,
gespecialiseerd in de dynamiek van transformaties, naast de pro-Europese stemmers, ook de nationalistische stemmers binnen de gepolariseerde samenleving aan; hij won hiermee aanhangers die wel de voordelen zagen van de toetreding tot de EU, maar de kwestie Kosovo ook belangrijk vonden. Tadicć werd bij zijn verkiezingscampagne gesteund door de EU. De EU reikte Tadicć verschillende politieke middelen: de EU tekende het SAA, er was sprake van visa liberalisatie en de EU oefende druk uit op Kosovo om zich pas na de verkiezingen onafhankelijk te verklaren van Servieë.113 Vooral het feit dat de EU druk heeft uitgeoefend op Kosovo heeft mijns
inziens waarschijnlijk bijgedragen aan de overwinning van Tadicć: de nationalistische kandidaten hadden waarschijnlijk meer stemmen gekregen als Kosovo zich al voor de verkiezingen 110 I. Kajfeš, ‘Serbia’s foreign policy under Boris Tadić: Europeanisation meets nationalist outbidding’,
http://www.academia.edu/1534139/Serbias_foreign_policy_under_Boris_Tadic_Europeanisation_meets_nationalist_outbi dding, geraadpleegd op 06.05.2013.
111 J. Obradovic-Wochnik en A. Wochnik, ‘Europeanising the ‘Kosovo question’: Serbia’s policy in the context of EU intergration’, West European Politics, vol. 35, nr. 5 (2012), p. 1172.
112 I. Kajfeš, ‘Serbia’s foreign policy under Boris Tadić: Europeanisation meets nationalist outbidding’,
http://www.academia.edu/1534139/Serbias_foreign_policy_under_Boris_Tadic_Europeanisation_meets_nationalist_outbi dding, geraadpleegd op 06.05.2013.
onafhankelijk had verklaard. De steun van de EU aan de EU welgezinde Tadicć past goed bij de theorie van het rationalistisch institutionalisme. Deze theorie meent dat door het uitreiken van politieke middelen de EU invloed kan uitoefenen op binnenlandse processen. Het feit dat Tadicć de verkiezingen heeft gewonnen, is voor een groot deel te danken aan de politieke middelen die de EU aanreikte, hierdoor werd de samenwerking met de EU verantwoord.
Na de Servische verkiezingen begin februari, verklaart Kosovo zich eenzijdig onafhankelijk van Servieë. Toenmalig president Tadicć stelt gelijk na deze onafhankelijkheidsverklaring dat Servieë Kosovo nooit zal erkennen als een onafhankelijke staat. Tadicć geeft aan dat Servieë een juridische en politieke strijd zal aangaan tegen deze verklaring. Volgens Tadicć is de eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring in strijd met de internationale regels van soevereiniteit en territoriale integriteit: Kosovo heeft volgens Servieë het VN-verdrag geschonden door zich onafhankelijk te verklaren.114 Waar Tadicć in het geval van de ICTY-
medewerking de Europeanisering bevorderde, blijkt hij in het geval van de Kosovo-kwestie een veto actor. Tadicć kan door zijn grote politieke invloed het proces van Europeanisering van het nationale beleid tegenwerken. Het feit dat Kosovo daarnaast een grote symbolische, nationale waarde heeft voor Servieë bemoeilijkt het proces van Europeanisering eveneens.
Het feit dat niet alle lidstaten van de EU Kosovo erkennen als onafhankelijke staat, zorgt volgens Soeren Keil, gespecialiseerd in internationale relaties, voor meer legitimiteit van de argumentatie van Tadicć. Niet alle EU-lidstaten vinden de onafhankelijkheid gerechtvaardigd; deze lidstaten steunen hiermee het argument van Servieë wat betreft de legitimiteit van de onafhankelijkheid van Kosovo; daarnaast zorgde dit ervoor dat Tadicć de kwestie van de onafhankelijkheid gescheiden kon houden van de toetreding tot de EU.115 Het feit dat de EU geen
gemeenschappelijk standpunt heeft wat betreft de onafhankelijkheid van Kosovo, wordt door Servieë gebruikt als een politiek middel om juist de strijd tegen deze onafhankelijkheid te voeren. Hoewel de EU geen gemeenschappelijk standpunt heeft over de onafhankelijkheid van Kosovo, voert de EU wel een gemeenschappelijk beleid. Hierbij hanteert de EU geen directe Kosovo-
conditionality, maar worden er wel strenge eisen gesteld wat betreft de goede, regionale samenwerking tussen Servieë en Kosovo. Gate-keeping blijkt hierbij een efficieënt instrument van
conditionality. Pas als Servieë voldoet aan bepaalde eisen, zal het verdere stappen kunnen ondernemen in het toetredingsproces. De verdeeldheid van de EU zorgt er echter wel voor dat de conditionality minder geloofwaardig is; doordat er geen consistente aanpak is van de Kosovo kwestie, is het voor de EU moeilijk om Servieë te overtuigen dat goede, regionale samenwerking een prioriteit is.
114 A. Badger, ‘Serbia and Kosovo: A resolution for both sides’, Claremont-UC Undergraduate Research Conference on the
European Union, vol. 2009, art 3 (2009), pp. 5-6.
115 S. Keil, ‘When the EU conditionality works- understanding the agreement between Serbia and Kosovo,
http://www.transconflict.com/2012/03/when-eu-conditionality-works-understanding-the-agreement-between-serbia-and- kosovo-013/, geraadpleegd op 06.05.2013.
De Servische politieke partijen zijn vrijwel allemaal tegen de onafhankelijkheid van Kosovo. Het beleid wat betreft Kosovo verschilt echter per partij. De pro-Europese DS hamert op diplomatieke maatregelen tegen landen die Kosovo wel erkennen, zoals het terugtrekken van Servische ambassadeurs. De SPS wil een einde maken aan de Europese integratie indien de EU Kosovo erkent. De nationalistische partij SRS wil zelfs een betere band ontwikkelen met Rusland als de EU Kosovo erkent.116 Uiteindelijk kiest de overheid ervoor om na de eenzijdige
onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo de bilaterale relaties te verbeteren met landen die Kosovo niet erkennen.117 Hieruit blijkt wederom dat de politieke elite het proces van
Europeanisering tegenwerkt. Het nationale beleid wordt niet aangepast aan Europees beleid, de Servische regering haalt juist de bilaterale relaties aan met landen die een ander beleid voeren dan de EU, waardoor de misfit tussen het Servische en EU-beleid juist wordt vergroot.
Hoewel de kwestie Kosovo geen invloed heeft op het dagelijks leven van de Servieërs, blijft het volgens Kajfesč een emotionele kwestie die opspeelt als er aan Kosovo gerelateerde problemen zijn. De Servieërs die hebben deelgenomen aan verschillende peilingen wat betreft de onafhankelijkheid van Kosovo, zijn tegen de onafhankelijkheid; slechts 7% is voor de afscheiding van Kosovo.118 Zowel de media als de politieke elite spelen een grote rol in de
beeldvorming van Servieërs wat betreft Kosovo. Na de NAVO-bombardementen werden er door de politiek wettelijke beperking opgelegd aan media wat betreft het onderwerp Kosovo en moesten bijvoorbeeld universiteiten trouw zweren aan een Servieë waar de provincie Kosovo expliciet een deel van uitmaakt.119 Een goed voorbeeld van de propaganda van de media is de
vergelijking van de VN onderhandelaar, Martti Athisaari, met Hitler.120 De beeldvorming van de
Servieërs wordt dus beïënvloed door de politieke elite en de media.
Het feit dat een groot deel van de Servieërs tegen de onafhankelijkheid van Kosovo en tegen eventuele onderhandelingen is, maakt het moeilijk voor de politieke elite om te voldoen aan de eisen van de EU wat betreft een goede, regionale samenwerking. De binnenlandse politieke kosten zijn hoog. De erkenning van Kosovo zou volgens Inga-Marie Hogrenning-Raic, gespecialiseerd in nationalisme, politieke zelfmoord zijn. Daarnaast vinden Servische politici de nationale verkiezingen en populariteit belangrijker dan internationaal aanzien. De beloningen die de EU biedt, wegen niet op tegen de hoge binnenlandse kosten.121 Hoewel de EU dus
positieve conditionality gebruikt en uitgaat van het idee dat Servieë beloond wordt met het
116 M. Spoerri, ‘The future of Serbia in Europe: the dividing line in Serbian politics?’, www.analyticalmk.com/files/01- 2008/Spoerri_Serbia_Political_Parties.pdf, geraadpleegd op 07.05.2013.
117 S.J. Weaver, ‘EU conditionality in Serbia’, 2011, p. 107.
118 I. Kajfeš, ‘Serbia’s foreign policy under Boris Tadić: Europeanisation meets nationalist outbidding’,
http://www.academia.edu/1534139/Serbias_foreign_policy_under_Boris_Tadic_Europeanisation_meets_nationalist_outbi dding, geraadpleegd op 06.05.2013.
119 I-M. Hogrenning-Raic, ‘Integration or disintegration? Serbia’s reluctant compliance with EU conditionality’, Nationalism
Studie Program (2008), p. 49.
120 B. Stahl, ‘Another “strategic accession”? The EU and Serbia (2000-2010)’, Nationalities Papers: The Journal of
lidmaatschap, zijn de negatieve, binnenlandse consequenties voor samenwerking met de EU te groot. De conditionality gebruikt door de EU blijkt in eerste instantie dan ook niet effectief door de hoge binnenlandse kosten. Hier is echter wel de kanttekeningen bij te maken, dat hoewel veel academici de reden van hoge binnenlandse kosten wijten aan het feit dat er geen publieke steun is, dit mede te verklaren is door hoe de politieke elite de Servieërs informeren over Kosovo. Het is in mijn mening een vicieuze cirkel die moeilijk te doorbreken is.
Voor 2010 was er dus regelmatig sprake van het reageren op het proces van Europeanisering door middel van het vergroten van de misfit tussen het nationale en EU-beleid en bleek de gebruikte conditionality niet effectief. Het jaar 2010 blijkt echter een belangrijk jaar voor de verbetering in de relatie tussen Kosovo en Servieë en voor het begin van het proces van Europeanisering van het Servische beleid. Ten eerste vanwege het feit dat de orthodoxe kerk zich achter het idee van een verbeterde relatie stelt; ten tweede, omdat het Internationaal Gerechtshof (ICJ) datzelfde jaar een uitspraak doet wat betreft de legitimiteit van de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo; ten slotte, omdat er steeds meer het politieke besef komt dat het Kosovo-beleid vanaf 2008 niet effectief is gebleken.
De orthodoxe kerk was gedurende een lange periode een belangrijke veto-actor in de Kosovo kwestie. Zoals eerder gezegd is deze kerk van grote waarde voor de Servische gemeenschap: de status van deze kerk in Kosovo is dan ook een groot discussiepunt in de onderhandelingen met Kosovo. De orthodoxe kerk werd tot 2010 geleid door een patriarch die fel tegen afscheiding van Kosovo was. Aangezien de kerk een grote invloed heeft binnen de Servische gemeenschap, was het standpunt wat betreft Kosovo van grote waarde. In 2010 wordt er een nieuwe patriarch aangesteld, Irinej, die in principe voor een oplossing voor het conflict tussen Servieë en Kosovo is, zolang de kerk wel onderdeel uitmaakt van de overeenkomst en hierdoor nog steeds een belangrijke status in de gemeenschap krijgt.122 Daarnaast was er in
2010 de onthulling in de media van een groot seksschandaal binnen de Servische orthodoxe kerk, waarbij de kerk het misbruik van kinderen door verschillende bisschoppen probeerde te verbergen.123 Dit schandaal bracht de kerk in groot diskrediet. Door de crisis die er daarop
volgde binnen de kerk, was het moeilijk om kritiek te kunnen leveren op het beleid van de Servische overheid wat betreft Kosovo. Hierdoor was de orthodoxe kerk niet langer meer een veto actor.
Een tweede factor voor het veranderen van het nationale beleid is het oordeel van het ICJ in 2010 over de legitimiteit van de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo. Al vrij snel na deze verklaring van Kosovo in 2008 stapt Servieë naar het Internationaal Gerechtshof. De
121 I-M. Hogrenning-Raic, ‘Integration or disintegration? Serbia’s reluctant compliance with EU conditionality’, Nationalism
Studie Program (2008), pp. 47-48.
122 International Crisis Group, ‘Kosovo and Serbia after the ICJ opinion’, Europe Report nr. 6 (2010), p. 5.
123 I. Angelovski, ‘Serbian Church Accused Of Sex Abuse Cover-up’, http://www.balkaninsight.com/en/article/serbian- church-accused-of-sex-abuse-cover-up, geraadpleegd op 17.07.2013.
Servische regering meende dat de internationale wetten wat betreft soevereiniteit zijn gebroken. In 2010 doet het ICJ een uitspraak in de kwestie: het Hof stelt dat Kosovo de internationale wetten niet heeft gebroken.124 Met deze uitspraak verliest Servieë een grote mate
van internationale legitimiteit in de strijd tegen de onafhankelijkheid van Kosovo.
Ten slotte komt er in 2010 het besef in de Servische politiek dat hun beleid tot dan toe niet effectief is gebleken. Hoewel de toetreding tot de EU al geruime tijd een politieke prioriteit is, heeft Servieë een ambivalente houding gehad ten opzichte van Kosovo. De politieke elite wilde lang Kosovo afsplitsen van Servieë langs de Ibar rivier, er was echter grote interne en internationale weerstand tegen dit idee.125 In september 2010 neemt de VN een resolutie aan
voor de start van de technische dialoog tussen Kosovo en Servieë, gefaciliteerd door de EU.126
Hierbij wordt dus geen dialoog gestart die over de soevereiniteit van Kosovo gaat, maar worden er enkel afspraken gemaakt over bijvoorbeeld grenscontroles en import en export van goederen. Volgens Shaista Zafar van het Area Study Centre for Europe, komt pas dan het besef bij Servieë dat ze enkel kunnen toetreden tot de EU als het land een betere samenwerking met Kosovo bewerkstelligt; de dialoog wordt namelijk als een formele voorwaarde voor toetreding gesteld.127 Het wordt duidelijk dat er voor Servieë geen opt-out mogelijk is wat betreft de relatie
met Kosovo voor de toetreding van de EU. Servieë zal het beleid dus enigszins moeten aanpassen. Waar bij een ‘kosten-baten’ analyse voor 2010 de binnenlandse kosten vaak te hoog waren voor het veranderen van het beleid, verandert het kosten-baten plaatje in 2010. Doordat de kerk niet meer in staat is om kritiek te leveren op de Servische overheid worden hierdoor de binnenlandse kosten lager. Daarnaast verliest Servieë internationale steun door de uitspraak van