Framing fietsbeleid in Nederlandse steden

(1)

Framing Fietsbeleid

in Nederlandse steden

(2)

Samenvatting

Dat de fiets als vervoersmiddel een positieve impact op de leefbaarheid van steden kan hebben, dat is bekend. Vele onderzoeken zijn gedaan om uit te zoeken waar fietsen precies aan bijdraagt en hoe steden ervoor kunnen zorgen dat er meer gefietst gaat worden. Maar hoe zit het nu eigenlijk met het fietsbeleid dat gevoerd wordt in de Nederlandse steden? In hoeverre zijn de Nederlandse steden op de hoogte van de positieve impact die de fiets kan hebben en is dit terug te vinden in het beleid? Dit onderzoek heeft dit in kaart gebracht door de relatie van de breedte van beleidsdoelen met de effectiviteit van het fietsbeleid te onderzoeken. Hierbij zijn twee rivaliserende hypotheses getest. Hypothese A: Het toenemen van de breedte van beleidsdoelen correleert positief met de effectiviteit van beleid. Hypothese B: Een afname van de breedte van het beleidsdoelen correleert positief met de effectiviteit van beleid.

Dit is gedaan door een literatuuroverzicht te maken aan welke beleidsdoelen de fiets allemaal kan bijdragen. Vervolgens zijn de beleidsdocumenten van Utrecht, Amsterdam, Den Haag en Rotterdam onderzocht om te kijken of deze doelen terug te vinden zijn, wat de frequentie is en of er een verandering is opgetreden in de afgelopen jaren. De data hiervan is systematisch bijgehouden om zo een overzicht te krijgen.

Vervolgens is de effectiviteit van het fietsbeleid onderzocht. Dit is gedaan aan de hand van meerdere indicatoren die iets zeggen over de effectiviteit van het fietsbeleid. In de conclusie zijn deze twee componenten samengevoegd en aangevuld met interviews met beleidsmakers en fietsbelangenorganisaties om een mogelijke relatie te ontdekken. Het onderzoek eindigt met aanbevelingen voor verder onderzoek. Er is geen bewijs gevonden voor het accepteren of verwerpen van de hypotheses, maar er is wel aanleiding gevonden voor meer en uitvoeriger onderzoek.

(3)

Inhoudsopgave

1. INLEIDING ...4

2. THEORETISCH KADER ...6

2.1WAT IS FRAMING? ...6

2.2FRAMING VAN BELEID...6

2.3SINGLE PURPOSE PLANNING...7

2.4FIETSBELEID...8

2.5EFFECTIVITEIT VAN FIETSBELEID...8

2.6BREEDTE VAN DE BELEIDSDOELEN...9

3. ONDERZOEKSOPZET ...13 3.1METHODOLOGIE...13 3.2CASES...14 3.3DEELVRAGEN...14 3.3.1 Framing fietsbeleid ...15 3.3.2 Effectiviteit fietsbeleid ...17

3.3.3 Relatie framing en effectiviteit...19

4. AMSTERDAM ...21

4.1FRAMING BELEIDSDOELEN...21

4.1.1 Conclusie ...28

4.2EFFECTIVITEIT VAN HET BELEID...29

4.3RELATIE FRAMING EN EFFECTIVITEIT...32

5. UTRECHT ...34

5.1.1 Conclusie ...40

6. DEN HAAG...45

6.1.1 Conclusie ...53

7. ROTTERDAM...59

7.1.1 Conclusie ...65

7.3RELATIE EFFECTIVITEIT EN FRAMING...69

8. CONCLUSIE ...70

8.1ROL FIETSBERAAD...71

8.2ROL VAN HET RIJK...72

8.4ROL LOKALE POLITIEK...73

9. DISCUSSIE ...74

10. AANBEVELINGEN...75

(4)

1. Inleiding

In geen ander land ter wereld biedt de ruimtelijke inrichting zo’n goede basis om van de fiets een belangrijk vervoersmiddel te maken. De fietsinfrastructuur is veilig en comfortabel, het fietsbezit is hoog en de fietsmentaliteit is sterk geworteld. “Nederland is een Fietsland” (Tour de Force, 2015). De fiets lijkt iets kleins, maar het is een onmisbare schakel in de Nederlandse mobiliteitsnetwerk en enorm belangrijk voor de leefbaarheid van de Nederlandse steden. De verwachting is dat de fiets een steeds belangrijkere rol gaat spelen in de Nederlandse steden om te zorgen dat steden hun bereikbaarheid kunnen vergroten, maar ook het negatieve effect op het milieu kunnen verkleinen (Fietsersbond, 2016). Voor Nederland is de fiets vanzelfsprekend, maar zonder nieuwe impuls verliezen we onze internationale toppositie als “fietsland”. Om onze toppositie te behouden moeten we het potentieel dat wij als land hebben optimaal benutten. Dit gebeurt echter nog niet en we laten daarmee grote kansen liggen. Met het oog op de toekomst zou Nederland gebaat zijn bij een toename van het fietsgebruik. Om dit te bewerkstelligen moet de fiets een prominente rol gaan krijgen in het Nederlandse mobiliteitsbeleid. Voordat dit op juiste manier gedaan kan worden moet er gedegen onderzoek worden uitgevoerd. Dit is belangrijk om het functioneren van het fiets-transport systeem in Nederland te kunnen analyseren. Dit is in lijn met Heinen (2010), die stelt dat het essentieel is te begrijpen welke factoren bepalend zijn voor het gebruik van de fiets, om zo aanpassingen in een mobiliteitsbeleid te kunnen doorvoeren.

Vele onderzoeken zijn al gedaan om in kaart te brengen welke factoren kunnen leiden naar een groei van het fietsgebruik (zie Cervero, 2003; Pucher et al, 2010; Steinman et al, 2010). De focus in die onderzoeken ligt echter vaak op de beleidsoutput die nodig is om het fietsgebruik te laten toenemen. De onderzoeken laten zien welke hardware (infrastructuur) en software (marketing) aanpassingen er nodig zijn om fietsgebruik te kunnen stimuleren. De beleidsinput blijft echter vaak onderbelicht. Beleidsinput verwijst naar de institutionele voorwaarden en het kader waarin fietsbeleid wordt gecreëerd (orgware) (Harms, Bertolini, & Te Brömmelstroet, 2015). Deze factoren hebben betrekking op de institutionele en organisatorische aspecten van fietsbeleid. Ze beschrijven de rol van de belangrijkste actoren in fietsbeleid en de mate van onderlinge samenwerking en coördinatie. Elementen hierin zijn de betrokkenheid van burgers en belangengroepen, de financiële middelen en de organisatiestructuur van het fietsbeleid, de consistentie van de beleidsdoelstellingen en de

(5)

uitvoering in de tijd, en de rol van leiderschap en machtige actoren (Harms, Bertolini, & Te Brömmelstroet, 2015). Uit meerdere onderzoeken is gebleken dat ondermeer de breedte van beleidsdoelen en de manier waarop ze geformuleerd worden invloed kan hebben op de effectiviteit van het beleid (zie Gilliam, 1967; Healey, 1998). Het lijkt er echter niet op dat dit een rol speelt in het huidige analytische kader. Zo stelt Smith (2015) in haar onderzoek naar het vervoersbeleid (in Nieuw-Zeeland), dat het vervoersbeleid voornamelijk is ingelijst als de motor van economische groei. Dit uit zich in een nauwe breedte van het vervoersbeleid en beperkte framing van de potentie van de fiets, wat bijdraagt aan de devaluatie van het nut van fietsen, ondanks de mogelijke (en bestaande) impact die fietsen kan hebben op de gezondheid en welzijn van mensen, sociale rechtvaardigheid en ecologische duurzaamheid. In haar onderzoek laat Smith (2015) zien dat het huidige beleid het gebruik van de auto systematisch bevoorrecht en het daardoor ook in stand houdt, waardoor de fiets als potentieel succesvol alternatief vervoersmiddel wordt tegen gehouden. In dit onderzoek worden twee hypothese getest. Hypothese A: Het toenemen van de breedte van beleidsdoelen correleert positief met de effectiviteit van beleid. Hypothese B: Een afname van de breedte van het beleidsdoelen correleert positief met de effectiviteit van beleid. Deze Master thesis stelt als doel om de volgende onderzoeksvraag te beantwoorden:

“Wat is de relatie tussen framing van de breedte van beleidsdoelen en de mate van effectiviteit van fietsbeleid in Nederlandse steden?”

(6)

2. Theoretisch kader

2.1 Wat is framing?

Wetenschappers gebruiken de term “framing” over het algemeen op twee verschillende manieren, communicatie framing en individuele framing. Communicatie framing verwijst naar de woorden, beelden, zinnen, en de presentatie stijlen die een spreker (bijvoorbeeld een politicus) gebruikt bij het overdragen van informatie over een onderwerp of gebeurtenis aan het publiek (Hoffman & Ventresca, 1999). De gekozen woordkeuze en stijl laat zien wat de spreker als relevant ervaart en probeert over te brengen op het publiek. Individuele framing verwijst naar cognitief inzicht in een bepaalde situatie van een individu (Hoffman & Ventresca, 1999). In tegenstelling tot communicatie frames, waarbij de spreker de nadruk kan leggen op bepaalde aspecten van het probleem, wordt bij individuele framing de focus gelegd op wat de individu het belangrijkste aspect van het probleem vindt.

Framing kan vervolgens opgedeeld worden in vier belangrijke processen: (1) '' frame building '', dat richt zich op de dynamiek van de manier waarop sprekers specifieke beelden en teksten kiezen in de communicatie; (2) '' frame setting '', dit heeft betrekking op de invloed van communicatie frames op de individuele frames, en de precieze psychologische processen die daarmee gepaard gaan; (3) "effecten van frames op individueel niveau”, dat verwijst naar het effect van individuele frames op gedrag of houding van een individu; en (4) '' journalisten als het publiek '', waarbij wordt gekeken naar hoe de acties van burgers van invloed zijn op het ontstaansproces van framing (Chong & Druckmann, 2007).

Het belangrijkste uitgangspunt van framing theorie is dat een probleem kan worden bekeken vanuit verschillende perspectieven en daardoor ook op verschillende manieren kan worden opgevat (Chong & Druckmann, 2007). Framing verwijst naar het proces waarbij individuen een bepaalde conceptualisering van een probleem ontwikkelen, die veranderd wordt door de manier waarop er over het probleem wordt gecommuniceerd.

2.2 Framing van beleid

De term ‘discursive frame’ verwijst naar het proces waarbij verschillende belangengroepen die betrokken zijn bij stedelijke politiek ernaar streven om andere groepen te overtuigen van hun visie hoe de wereld is, hoe het zou moeten zijn, en het beleid dat er in de toekomst gevoerd moet worden om de stad ‘beter’ te maken (Hoffman & Ventresca, 1999). Meerdere sociale wetenschappers beweren dat dit politieke ‘spel’ gespeeld wordt door middel van framing (Cann, 2003). Frames zijn een vereenvoudiging van een bepaald wereldbeeld die het

(7)

doel dient om politiek en beleid te beïnvloeden. Het politieke spel ontstaat door de pogingen van de verschillende actoren om de werkelijkheid zo te frame, dat hun belangen bevorderd worden. Dit stelt hen in staat het te voeren beleid en de politiek te promoten. Discursieve framing is gebaseerd op bepaalde aspecten van de materialiteit en de ervaring van het dagelijks leven onder de aandacht brengen van een breed scala van mensen die zich richten op een gemeenschappelijk belang om een bepaald politiek doel te bereiken (Entman, 1993). In het geval van fietsbeleid kan framing bijvoorbeeld gebruikt worden om voorstanders van de auto te overtuigen van het nut van de fiets.

2.3 Single purpose planning

Gilliam (1967) benoemde in zijn onderzoek al de nadelen die een te beperkte focus bij planning kan hebben. In zijn artikel laat hij aan de hand van enkele case studies in Amerika zien, dat ‘single-purpose’ projecten negatieve gevolgen voor de ‘mensheid’ en planning kunnen hebben. De term ‘single-purpose’ planning betekent niet dat de planners hun ogen volledig sluiten voor alle andere overwegingen, maar dat ze andere overwegingen ondergeschikt maken aan het dominante doel van het project (Gilliam, 1967). Het gevaar hiervan is dat er bij dergelijke projecten geen poging gedaan wordt om de kosten-impact van het project op andere factoren zoals milieu technische, sociale, esthetische, recreatieve, of ecologische te analyseren. In 1967 concludeerde Gilliam dus al dat deze ‘beperkte’ manier van planning niet wenselijk is en het op de lange termijn veel schade kan aanrichten. Als oplossing stelt de auteur dat er manieren moeten worden gevonden om binnen de planning over te gaan naar een concept van multifunctionele planning die het volledige spectrum van menselijke behoeften erkent. Ofwel, een vorm van planning waarbij de beleidsdoelstelling zo breed mogelijk gesteld worden. Een voorbeeld hiervan is de planning van groene bufferzones in Amerikaanse North Carolina. Bij de planning van de groene bufferzones is gebleken dat door de doelen breed te frame, dus niet alleen de nadruk te leggen op het milieu aspect, er meer partijen bij de aanleg betrokken konden worden en meer geld beschikbaar kwam, waardoor het proces en resultaat veel effectiever was (Corine et al, 2004). Er zijn echter ook geluiden die het tegendeel beweren. Zo laat Wheeler (2002) in zijn onderzoek zien dat het gebruik van single-purpose planning ook kan leidde tot grote vooruitgang. In zijn onderzoek laat hij zien dat de Metropool regio van San Francisco een duurzamere stedelijke planning

(8)

Doordat niet alle beleidsresultaten even makkelijk te meten zijn, wordt er al snel gebruik gemaakt van single-purpose planning. Wanneer de beleidsdoelstellingen veel breder worden getrokken, krijg je steeds meer aspecten die niet of nauwelijks kwantificeerbaar zijn, wat het lastig maakt om te kunnen analyseren of doelen gehaald zijn. Dit maakt het lastig om te kunnen oordelen of het effectief is (Hunt & Abraham, 2007). Zo ook bij het meten van de resultaten van fietsbeleid. Wat vervolgens vaak gebeurt is dat de korte termijn beleidsresultaten worden gemeten aan de hand van het percentage van de ‘trips’ die zijn verschoven van gemotoriseerde voertuigen naar fietsen. De lange termijn beleidsresultaten worden gemeten in veranderingen in het percentage auto eigendom of verbeterde veiligheid voor het fietsverkeer (Harms et al, 2015). Dit zijn bij lange na niet alle mogelijke uitkomsten van het gevoerde beleid. Zo kan het stimuleren van de fiets ook invloed hebben op de volksgezondheid, lokale economie en de algemene leefbaarheid (Handy, 2014). Het feit dat die aspecten moeilijk kwantificeerbaar zijn, kan betekenen dat ze daarom vaak buiten beschouwing worden gelaten en overheden en gemeente kiezen voor een nauwer beleidsframe.

2.4 Fietsbeleid

Fietsbeleid is in dit onderzoek gedefinieerd als “de ambities van bestuursorganen, zoals die vertaald worden in voornemens, die in een besluitvormingscontext bediscussieerd worden en waartoe wel (of niet) besloten wordt” (Korsten, 2010). In een vaak complex proces waar vele partijen bij zijn betrokken worden nieuwe waarden en ideeën in beleidsconcepten gevormd en vervolgens opgenomen in beleidsvisies en nota’s. Deze waarden krijgen vaak een doorwerking in het beleid van overheden op alle lagen. (Heinen et al. 2010; Korsten, 2010). In dit onderzoek is fietsbeleid het beleid dat het bevorderen van fietsgebruik expliciet noemt als doel of als middel om beleidsdoelstellingen te halen.

2.5 Effectiviteit van fietsbeleid

Uit meerdere onderzoeken is gebleken dat er geen standaardmodel is voor het ontwerpen van effectief fietsbeleid (Scheepers et al, 2013; Harms et al, 2010). De effectiviteit van het fietsbeleid in Nederland is afhankelijk van een combinatie van verschillende factoren die per stad, project of situatie kan verschillen. Daarnaast is het lastig om het resultaat van beleid te meten. Zo vraagt het formuleren en implementeren van interventies die kunnen worden gemeten en bijgehouden, een hoge mate van flexibiliteit van het beleid, een hoog niveau van burgerparticipatie en de aanwezigheid van sterke leiders bij aan effectiever beleid (Harms et al, 2015). Dit is slechts een kleine greep aan indicatoren die de effectiviteit van het fietsbeleid

(9)

kunnen beïnvloeden. In dit onderzoek is een selectie gemaakt van een aantal indicatoren iets zeggen over de effectiviteit van het fietsbeleid (zie 3.3.2).

2.6 Breedte van de beleidsdoelen

De fiets is een modaliteit die vele gezichten kent. Dat de fiets dan ook een positieve bijdragen kan leveren aan de leefbaarheid en bereikbaarheid van steden is ruimschoots onderzocht en aangetoond (Winter et al, 2011; Heijnen et al, 2009; Castillo-Manzano, 2013; Handy, 2014; Mapes, 2009). Voor dit onderzoek is er een overzicht gemaakt waar de fiets nu precies invloed op heeft en welke beleidsdoelen het kan dienen. De gevonden beleidsdoelen zijn opgedeeld in vijf categorieën (milieu, eerlijke leefomgeving, economisch, bereikbaarheid en gezondheid). Dit is gedaan om de uiteindelijke beleidsanalyse duidelijker weer te geven. Er is nogal wat overlap tussen de verschillende beleidsdoelen. De beleidsdoelen die zijn gevonden, zijn doelen die laten zien dat de fiets een positieve bijdrage aan de stad kan bieden. De doelen beargumenteren waarom steden het fiets gebruik zouden moeten stimuleren.

Milieu

Verbetering luchtkwaliteit (1)

Doordat de fiets als vervoersmiddel geen CO2 uitstoot heeft, kan het bijdragen aan een

verbetering van de luchtkwaliteit (Chapman, 2007).

Duurzamere mobiliteit (2)

De fiets kan een belangrijk rol spelen in de nationale (en internationale) transitie naar duurzame mobiliteit. De verwachting is dat op lange termijn de fossiele brandstoffen opraken. De fiets is hiervan niet afhankelijk en is daarom een duurzame mobiliteitsoplossing (Chapman, 2007).

Ontwikkeling duurzame steden (3)

De verwachting is dat er steeds meer mensen in steden gaan wonen en werken (Fainstein, 2010). Om deze transitie aan te kunnen moeten steden meer mensen per vierkante meter (verdichting) kwijt kunnen. Door verdichting komen steeds meer voorzieningen op fietsafstand te liggen en wordt voor meer mensen de fiets een aansprekend alternatief. De fiets

(10)

Gezondheid

Verminderen van geluidsoverlast (1)

Uit onderzoek van de WHO (1999) is gebleken dat geluidsoverlast in veel ontwikkelde landen negatieve impact heeft op de gezondheid van mensen. Zo ervaren ze meer stress, slapen slechter en kinderen kampen met concentratie problemen. Wanneer verplaatsingen met de auto vervangen worden door de fiets zal de geluidsoverlast afnemen (Pucher & Buehler, 2007).

Verbetering volksgezondheid (2)

De fiets heeft vele gezondheidsvoordelen ten opzichten van andere vervoersmiddelen. Zo verhoogt fietsen de arbeidsproductiviteit en verlaagt het ziekteverzuim (Landsberg et al, 2008). Verder verhoogt regelmatig fietsgebruik de levensverwachting met 3 tot 14 maanden. (Hartog et al, 2013).

Individuele gezondheid (3)

Uit onderzoek is gebleken dat mensen die regelmatig gebruik maken van de fiets een veel betere conditie hebben en lichamelijk tien jaar jonger zijn dan hun werkelijke leeftijd (Van den Heuvel et al., 2003).

Tegengaan van Obesitas (4)

Volgens de Gezondheidsraad helpt een dagelijkse stukje fietsen, beter dan incidentele piekbelastingen tegen overgewicht (Kalter, 2007).

Verbetering verkeersveiligheid (5)

Een toename van het fietsgebruik kan een positieve bijdrage leveren voor de verkeersveiligheid, waardoor er minder verkeersslachtoffers zijn (Jacobsen, 2003).

Bereikbaarheid

Verbetering bereikbaarheid (1)

Bereikbaarheid: het aantal banen, winkels en voorzieningen dat je binnen een bepaalde reistijd kunt bereiken (Van Wee & Annema, 2009). De fiets (in combinatie met het openbaar vervoer) kan de bereikbaarheid voor een brede groep mensen vergroten. Verbeteringen van het fietsnetwerk verhoogt namelijk de efficiëntie van het totale netwerk en de deur-tot-deur bereikbaarheid. Versterking van multimodale knooppunten met ruimte voor de fiets is

(11)

noodzakelijk om capaciteitsverhogingen op het hoofdnetwerk te laten renderen en daardoor de bereikbaarheid te vergroten (Fietsland, 2014).

Vermindering files (2)

Korte ritten met de auto zijn grote veroorzakers van files. Op knelpunten rondom veel steden bestaat ongeveer één derde van het autoverkeer uit lokaal verkeer (Movares, 2011). Wanneer die groep de fiets als vervoersmiddel zou gaan gebruiken, dan is in één klap het capaciteitsprobleem op de weg en op het spoor opgelost (Castillo-Manzano & Sánchez-Braza, 2012).

Verminderen van de parkeerproblemen (3)

Wanneer men binnen steden vaker de fiets als vervoersmiddel gebruikt, zal de vraag naar parkeerplaatsen afnemen. Dit kan het parkeerprobleem binnen steden verminderen (McClinctock, 2002).

Verbeteren van de autobereikbaarheid (4)

Wanneer meer mensen gebruik maken van de fiets als modaliteit, zal de autodruk op de wegen afnemen. Dit leidt tot een verbetering van de autobereikbaarheid (Kalter, 2007)

Eerlijke Leefomgeving

Verbetering van de leefomgeving (1)

Steden die fietsvriendelijk zijn score hoog op de lijst van meest leefbare steden ter wereld (Fietsersbond, 2010). Doordat de fiets bijdraagt aan een schonere lucht, minder ruimte inneemt dan bijvoorbeeld de auto en minder ongelukken veroorzaakt, zorgt het voor een verbetering van de leefomgeving.

“Just City” (2)

Door de relatief lage aanschaf en gebruikskosten van de fiets is deze voor een veel breder publiek toegankelijk. Dit zorgt ervoor dat ook lage inkomensgroepen toegang hebben tot een goede ‘bereikbaarheid’. Dit kan bijdragen aan de creatie van een “Just City” zoals Fainstein (2010) dat benoemt.

(12)

Sociale integratie (3)

Fietsen heeft het potentieel om meer rechtvaardigheid te leveren. Zo heeft onderzoek aangetoond dat fietsen een positieve bijdrage levert aan sociale integratie, armoedebestrijding en het verbeteren van toegang tot werk en diensten (Smith, 2015).

Creëren van binnenstedelijke ruimte (4)

De fiets neemt aanzienlijk minder ruimte in dan de auto. Wanneer de modal split verschuift van auto naar fiets, komt er ruimte vrij die door de gemeente voor nieuwe projecten gebruikt kan worden (McClinctock, 2002).

Economisch

Verbetering internationale concurrentiepositie (1)

Steeds meer economische activiteiten spelen zich af in stedelijke regio’s. Stedelijke regio’s die goed scoren op het gebied van bereikbaarheid, leefbaarheid, gezondheid en duurzaamheid bieden een kwalitatief hoogwaardig vestigingsklimaat voor werknemers en bedrijven en zijn daardoor aantrekkelijker als vestigingsplaats (Castillo-Manzano & Sánchez-Braza, 2012). De fiets kan bijdragen aan de verbetering van de bovenstaande punten en dus ook aan de verbetering van de internationale concurrentiepositie.

Lage bestuurlijke/project kosten (2)

Verandering in de fietsinfrastructuur is vele malen goedkoper dan voor de auto of openbaarvervoer infrastructuur. De aanleg van een kilometer autosnelweg is gemiddeld 240 keer duurder dan de aanleg van een kilometer fietssnelweg (Schiller, 2013).

Stimulering stedelijke economie (3)

Fietsers geven meer geld uit tijdens het winkelen dan automobilisten, waardoor winkelondernemers prefereren om goed bereikbaar te zijn met de fiets (Stichting Habitat Platform, 2000).

Stimulering toerisme (4)

Fietsgebruik in de vrije tijd kan ook een belangrijke impuls geven aan de consumenten besteding. Een toeristische fietspad kan voor extra omzet zorgen voor aanliggende ondernemingen (Stichting Habitat Platform, 2000).

(13)

3. Onderzoeksopzet

De onderzoeksvraag, “Wat is de relatie tussen framing van de breedte van beleidsdoelen en de mate van effectiviteit van fietsbeleid?” is middels drie deelvragen beantwoord. Het onderzoek is vooral inductief van aard, en bestaat uit ondermeer uit (longitudinale) meervoudige case studie, een beleidsanalyse, tekstanalyse en interviews. De deelvragen zullen per case beantwoord gaan worden.

Deelvragen:

- Hoe breed wordt het fietsbeleid geframed? - Hoe effectief is het fietsbeleid?

- Hoe wordt de relatie ervaren?

3.1 Methodologie

Dit onderzoek maakt gebruik van een longitudinale meervoudige case studie. Dit houdt in dat de cases die zijn gekozen, op meerdere momenten in de tijd zijn geanalyseerd. Het voordeel hiervan is dat een longitudinale onderzoeksopzet enig inzicht in de tijd en volgorde biedt van de variabelen en het onderzoek daardoor beter in staat is om causale relaties te kunnen ontdekken (Bryman, 2008). In het geval van dit onderzoek is dit de juiste methode om te ontdekken of er een verandering in de framing van de breedte van beleidsdoelen heeft plaats gevonden. Het gebruik van een meervoudige-case studie draagt bij aan een betere theorievorming. Door het vergelijken van twee of meer cases, is het onderzoek minder kwetsbaar voor veranderende omstandigheden waarin een theorie wordt getest. Daarnaast probeert dit onderzoek een variatie op de onafhankelijke variabele (breedte van frame) te vinden om zodoende de hypotheses te toetsen. Om dit te doen moeten er meerdere cases onderzocht worden om ze uiteindelijk met elkaar te kunnen vergelijken. Bovendien kan de vergelijking die tussen de verschillende cases is gemaakt, nieuwe inzichten bieden die vooraf niet verwacht waren (Bryman, 2008). Het belangrijkste argument voor het gebruik van een longitudinale meervoudige case studie is dat dit onderzoek daardoor in staat is om iets te ontdekken over de verandering van de breedte van de beleidsframes over tijd en de eventuele

(14)

3.2 Cases

De selectie van de cases is een belangrijk aspect voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag. Bij het testen van de hypotheses is het concept van de onderzoekspopulatie van cruciaal belang, omdat de onderzoekspopulatie de set van entiteiten definieert waaruit de onderzoekseenheden moeten worden gekozen (Yin, 2009). De keuze van een geschikt populatie geeft verder de grenzen van het onderzoek aan en helpt te bepalen in hoeverre de bevindingen gegeneraliseerd kunnen worden. Voor dit onderzoek is er gekozen om te kijken naar de vier grote steden uit de Randstad: Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam. Er is voor deze steden gekozen omdat het belang van stedelijke regio’s op economisch, sociaal en politiek gebied de afgelopen jaren enorm is toegenomen. Doorgaande globalisering heeft de afgelopen jaren ervoor gezorgd dat het economisch en politieke zwaartepunt is verplaats van nationaal naar stedelijk niveau (Hall, 2002). De verwachting is dat de kanteling van het zwaartepunt de komende jaren gaat doorzetten en dat steden enorme groei van het inwoner aantal kunnen verwachten (Brenner & Keil, 2006; Scott, 1998). Globalisering heeft echter niet alleen geleid tot een nieuw ruimtelijk-economische positie ten gunste van stadsregio's, maar in combinatie met de doorbraak van het neoliberale paradigma heeft het stadsregio’s ook voorzien van een nieuwe reeks van prikkels om hun politieke rol te versterken op het nationale en internationale toneel (Lambregts, 2009). Dit leidt er toe dat de (politieke) rol van de steden steeds belangrijker aan het worden is. Verder is de verwachting dat de stedelijke regio’s de komende jaren enorme groei gaan doormaken (Brenner & Keil, 2006). Dit heeft ondermeer tot gevolg dat het inwonertal zal gaan toenemen en daarmee ook de druk op het mobiliteitssysteem en het milieu. Om dit in goede en duurzame banen te leiden, ligt er een interessant en ingewikkeld vraagstuk op de steden te wachten.

3.3 Deelvragen

Het onderzoek bevat drie deelvragen en er is een brede selectie aan onderzoeksmethoden toegepast. Afgezien van de overkoepelende methodologische eigenschappen van dit onderzoek, die hierboven zijn beschreven, kan de methodologie van elke deelvraag het beste apart worden behandeld. Het onderzoek is zo opgedeeld dat per case de drie deelvragen beantwoord worden.

(15)

3.3.1 Framing fietsbeleid

In deze deelvraag is er verder gebouwd op de gevonden beleidsdoelen in het theoretisch kader. Door middel van het beantwoorden van deze deelvraag is er een overzicht gecreëerd hoe breed het fietsbeleid in de vier cases is geframed en of dat de afgelopen jaren veranderd is. De beleidsplannen zijn per stad geanalyseerd op de link die ze hebben met de fiets en of er gebruik gemaakt is van framing. Er is specifiek gekeken welke beleidsdoelen (en frequentie) terugkomen in de beleidsstukken en hoe ze geframed worden. Dit is gedaan door middel van een tekstanalyse. Om een zo volledig en betrouwbaar mogelijk beeld van het stedelijk fietsbeleid te krijgen, zijn er meerdere beleidsdocumenten gebruikt in de analyse. Per stad is er uitgezocht hoe de hiërarchie qua beleidsdocumenten er uitziet. Dit is van belang om zeker te weten dat alle documenten waar de fiets in genoemd is, mee worden genomen in de analyse en een goed overzicht is verkregen van de positie van de fiets binnen het stedelijk en verkeer en vervoer beleid. De hiërarchie van beleidsdocumenten is in alle vier de steden hetzelfde. De benaming van de documenten is anders, maar de strekking en doel van de beleidsdocumenten kwam in alle gevallen overeen. In figuur 1 is de hiërarchie grafisch weergegeven. Kleine kanttekening; er is alleen gekeken naar beleidsdocumenten op stedelijk niveau. De documenten worden echter ook beïnvloed door nationale en regionale plannen. De beleidsdocumenten zijn daarom niet geheel autonoom. Dit onderzoek focust zich echter op het stedelijk beleid en daarom is ervoor gekozen om het regionale en nationale beleid in het achterhoofd te houden, maar verder buitenbeschouwing te laten.

Stedelijk beleid begint met de Structuurvisie. Hierin geeft het College van de gemeente het grootstedelijk beleid weer voor de komende jaren. De scope van dit beleidsdocument ligt vaak op enkele tientallen jaren. Het rapport wordt als ‘houvast’ gebruikt voor de ontwikkeling van de stad. Het is een ‘visie’ document waarin de gemeente aangeeft welke doelen het de komende jaren wil gaan bereiken en hoe ze dat gaan doen. In alle structuurvisies van de cases wordt nadrukkelijk gezegd dat het beleid nog niet vastligt, maar dat de Structuurvisie consistentie in een snel veranderde wereld moet bieden. Per stad is er één structuurvisie geanalyseerd vanwege de lange doorloop van het beleidsdocument.

De volgende laag van de piramide wordt gekenmerkt door meerdere gespecificeerde Nota’s. In deze Nota’s worden de doelen die in de Structuurvisie worden genoemd specifiek per onderdeel over een kortere tijdsperiode uitgewerkt. Voor dit onderzoek is enkel de Nota

(16)

Nota meegenomen in de analyse. Dit omdat de Nota vaak een looptijd van tien tot vijftien jaar heeft.

De onderste en breedste laag van de piramide bestaat uit praktische uitvoeringsdocumenten. Deze beleidsdocumenten focussen zich over het algemeen op een korte tijdsperiode (3 tot 5 jaar). De plannen vloeien voort uit de Structuurvisie en de Mobiliteitsnota. In dit onderzoek zijn, logischerwijs, alleen de Fietsmeerjarenplannen mee genomen in de analyse. De plannen zijn de praktische uitwerkingen van de Mobiliteitsnota gespecificeerd op de fiets. Hierin worden alle doelen die specifiek met de fiets te maken hebben uitwerkt. De plannen dienen vooral om een overzicht te bieden hoe ze dit gaan doen en wat ze de afgelopen jaren bereikt hebben. In de analyse zijn de twee meest recente Fietsmeerjarenplannen geanalyseerd. Door het kiezen van twee momenten in de tijd, kan op basis van deze documenten een eventuele verandering van de framing van beleidsdoelen ontdekt worden. De jaartallen waarin de beleidsdocumenten zijn uitgebracht verschillen per stad, aangezien de beleidsdoorloop niet synchroon loopt. Deze plannen vallen allemaal tussen 2007 tot 2015.

Figuur 1: Beleidsstructuur

Structuurvisie

Mobiliteits Nota

(17)

Om de analyse duidelijk en zorgvuldig uit te voeren, zijn alle doelen die gevonden zijn per beleidsdocument en per stad overzichtelijk weergegeven in een tabel. Dit is gedaan door alle quotes die beleidsdoelen koppelen aan de fiets door middel van framing te noteren. Dit is gedaan om mogelijke vertekeningen te voorkomen. Een beleidsdoel kan namelijk vijf keer in een beleidsdocument voorkomen, maar dat zegt nog niet of het beleidsdoel ook daadwerkelijk van belang is. De situatie waarin de quote genoemd wordt en hoe het geframed wordt is ook van belang.

3.3.2 Effectiviteit fietsbeleid

De effectiviteit van het fietsbeleid is onderzocht door het gebruik van een meervoudige case studie, tekstanalyse en interviews. Aangezien effectiviteit van beleid een erg breed concept is, kan het op vele manieren worden toegepast. Om dit in te kaderen en het kwantificeerbaar te maken, is de effectiviteit van het fietsbeleid per case gemeten aan de hand van een aantal indicatoren. Deze indicatoren hebben een positieve of negatieve impact op de effectiviteit van het fietsbeleid (zie tabel 1). De indicatoren (onafhankelijke variabele) zijn gekozen omdat ze iets zeggen over de effectiviteit van beleid (afhankelijke variabele). Door het gebruik van de indicatoren is het begrip effectiviteit ingekaderd en kan er vervolgens een waarde aan worden gegeven. De indicatoren zijn achterhaald door middel van een tekstanalyse van meerdere beleidsdocumenten en het afnemen van semigestructureerde interviews met beleidsmakers. De beleidsdocumenten die gebruikt zijn om de informatie te achterhalen zijn hetzelfde als in de eerste deelvraag, aangevuld met de begroting van alle vier de gemeenten in de periode 2010-2015.

Om uiteindelijk de effectiviteit van het fietsbeleid met elkaar te vergelijken zijn de scores op de indicatoren bij elkaar opgeteld. Hoe hoger de score is, hoe effectiever het fietsbeleid is. Aangezien niet alle indicatoren even veel invloed hebben op de effectiviteit, zijn er verschillende wegingen toegepast. De indicator krijgt een weging van 1- 1,5 – 2, afhankelijk van hoe belangrijk de indicator is. De verdeling van de weging is bepaald door de beleidsmakers van de vier steden en de onderzoeker. Door het ‘score’ van de indicatoren is er een oordeel geveld worden welke gemeente het meest effectieve beleid heeft.

(18)

De indicatoren:

Beschikbaar budget gemeente voor fietsen

Er is hier gekeken naar het budget (zoals benoemd in het meest recente Fietsmeerjarenplan) dat specifiek is gereserveerd voor de fiets in 2015.

Verandering in het budget voor fietsen

Hier is gekeken naar de verandering van het fietsbudget in de periode 2010-2015 per gemeente (Delta).

Budget verkeer&vervoer ten opzichte van de fiets

Er is een vergelijking gemaakt hoe het fietsbudget zich verhoudt tot het totaal budget verkeer en vervoer in 2015. Het totaal budget van verkeer en vervoer is per case verkregen door het analyseren van de stedelijke begroting.

Verandering budget verkeer&vervoer ten opzichte van de fiets

Hier is de verandering van het budget verkeer en vervoer vergeleken met het fietsbudget. De fietsbudgetten zijn weergegeven per vier jaar en de verkeer en vervoer budgetten per jaar. Om toch een vergelijking te maken, is er vanuit gegaan dat het fietsbudget evenredig over de vier jaar verdeeld zijn.

Aandeel fietsgebruik (modal split)

Er is hier gekeken naar het aandeel van de verplaatsingen met de fiets in 2015. Het gaat hier specifiek over verplaatsingen met de fiets binnen de stad, verplaatsingen naar stad toe of uit de stad zijn hier niet in verwerkt. De data hiervoor is verkregen via het Onderzoek Verplaatsing in Nederland (OVIM).

Verandering aandeel fietsgebruik (modal split)

Overzicht per case van de modal split vanaf 2009 t/m 2015. De data hiervoor is verkregen via het Onderzoek Verplaatsing in Nederland (OVIM). Ook hier gaat de modal split over verplaatsingen binnen de stad. De verandering van het aandeel fiets tussen 2009 en 2015 is hier berekend (Delta).

Perceptie beleidsmaker;

Door middel van interviews is er aan de beleidsmakers van alle vier de cases gevraagd wat hun visie is op het fietsbeleid van de stad is. Deze meningen zijn genoteerd en geven een beeld weer van hun visie. De mening van de beleidsmakers is gebruikt bij het score van de effectiviteit van het fietsbeleid.

(19)

Visie Fietsersbond;

De Fietsersbond is gevraagd een oordeel te vellen over het fietsbeleid per case. Elke case heeft een cijfer tussen de 1/5 gekregen, aanvankelijk hoe goed de Fietsersbond het fietsbeleid in de stad acht.

Nominatie Fietsstad van Nederland;

Is de desbetreffende stad genomineerd voor de Fietsstad van het jaar award.

Tabel 1: score overzicht indicatoren

Indicator Score Bron

Budget fietsen (1) 1- stad met minste budget, 4- stad met meeste budget Fietsmeerjarenplan gemeenten Verandering budget fietsen (2) 1: <-10% 2:-10/-5% 3: -5/0% 4: 0/5% 5: 5/10% Fietsmeerjarenplan gemeenten Budget V&V t.o.v.

budget fiets (1)

1: <2% 2:2/4% 3: 4/6% 4: 6/8% 5: >8% Jaarlijkse gemeentelijk begroting Verandering budget

V&V t.o.v. budget fiets (1,5)

1: <-5% 2:-5/0% 3: 0/5% 4: 5/10% 5: >10% Jaarlijkse gemeentelijk begroting Aandeel fietsgebruik (2) 1: <20% 2:20/25% 3: 25/30 % 4: 35/40% 5: >40% Onderzoek en

Business Intelligence, 2015) Verandering aandeel fietsgebruik (2) 1: 0/2% 2:2/4% 3: 4/6% 4: 6/8% 5: >8% (Onderzoek en Business Intelligence, 2015) Perceptie beleidsmedewerkers (1)

1 t/m 5 (1 laag, 5 hoog) Interviews Visie Fietsersbond (1,5) 1 t/m 5 (1 laag, 5 hoog) Interviews

Nominatie Fietsstad (1) 0. niet genomineerd 1. wel genomineerd Beleidsdocumenten

3.3.3 Relatie framing en effectiviteit

In deze deelvraag is de relatie gelegd tussen de framing van de beleidsdoelen en de effectiviteit van het fietsbeleid zoals die ervaren wordt door de beleidsmakers. Hiervoor is er gebruik gemaakt van semigestructureerde interviews met beleidsmakers en de theorie achter framing. Per case zijn er twee beleidsmakers geïnterviewd. In de interviews is gevraagd naar de visie van de beleidsmaker op de effectiviteit van het fietsbeleid. De respondenten zijn geïnterviewd aan de hand van een semi-gestructureerde vragen. Vooraf zijn een aantal vragen bedacht om te zorgen dat de belangrijkste onderwerpen aan bod zouden komen (zie bijlage C). Wanneer de respondent een antwoord gaf dat opening bood om door te vragen, werd dit

(20)

verschillen, is het moeilijk om vergelijkingen te kunnen trekken tussen de verschillende cases (Bryman, 2008). De beleidsmakers die voor dit onderzoek geïnterviewd zijn, zijn allemaal onderdeel van het team dat fietsbeleid opstelt in de desbetreffende stad.

De vier belangrijke processen binnen framing die Chong & Druckmann (2007) benoemen, zijn het raamwerk van de analyse in deze deelvraag. Per case is de gewonnen data uit de interviews verwerkt aan de hand van de framing theorie. Er is hier specifiek gekeken of er sprake is van frame building, frame setting of frame effects.

(21)

4. Amsterdam

Voor de data-analyse van Amsterdam zijn de volgende beleidsdocumenten gebruikt: - Structuurvisie 2040 - Mobiliteitsaanpak 2030 - Fietsmeerjarenplan 2007-2010 (FMP 1) - Fietsmeerjarenplan 2012-2016 (FMP 2) 4.1 Framing beleidsdoelen Structuurvisie Amsterdam 2040

In de inleiding van de structuurvisie wordt direct aangegeven dat bij het faciliteren van de extra behoefte aan mobiliteit de voorkeur ligt bij de vervoersvormen die relatief weinig hinder en ruimtebeslag met zich meebrengen; ofwel de fiets en het openbaar vervoer (Gemeente Amsterdam, 2011). Verder focust de Structuurvisie zich nadrukkelijk op binnenstedelijke verdichting. Amsterdam kiest niet voor groei in oppervlakte, maar voor intensivering van bestaand stedelijk gebied. Van belang hierbij is “dat de openbare ruimte, het openbaar vervoer en het groen wordt verbeterd” (P6), aldus de gemeente Amsterdam. De gemeente benadrukt hierbij het belang van de kwaliteit van het leefmilieu. De rol die de fiets hierin speelt blijft echter volledig onderbelicht in de Structuurvisie van Amsterdam. De fiets wordt nergens aangedragen als middel om de doelstellingen die de gemeente Amsterdam stelt te kunnen behalen. De enige keer dat de fiets benoemt wordt, is onder het kopje: “Hoogwaardige inrichting openbare ruimte” (P10). Er zijn dan ook geen beleidsdoelen gevonden waaraan de

(22)

Tabel 2: Beleidsdoelen Beleidsdoelen Frequentie Milieu 0 Gezondheid 0 Bereikbaarheid 0 Eerlijke leefomgeving 0 Economisch 0 Nieuw 0 Totaal 0 Mobiliteitsaanpak Amsterdam (2013)

De Mobiliteitsaanpak Amsterdam schetst hoe Amsterdam in de toekomst bereikbaar moet blijven in combinatie met het verbeteren van de openbare ruimte. De gemeente Amsterdam wil dit gaan doen door voorrang te geven aan kostenefficiënte en ruimtebesparende vervoerwijzen en uit het beter benutten van de bestaande capaciteit. De fiets speelt hierin een aanzienlijk rol. Het beleidsdocument gaat verder in op alle mobiliteitsplannen van de gemeente Amsterdam en hoe zij dit willen uitvoeren. In tabel 3 is een overzicht te zien van alle doelen waaraan de fiets wordt gekoppeld.

Tabel 3: Beleidsdoelen Beleidsdoelen Frequentie Milieu 1 Gezondheid 0 Bereikbaarheid 3 Eerlijke leefomgeving 3 Economisch 4 Nieuw 0 Totaal 11

(23)

Tabel 4: Overzicht quotes beleidsdoelen Milieu “ De fiets verbeterd de luchtkwaliteit in Amsterdam” X X X Gezondheid X X X X

Bereikbaarheid “Door de forse

afname van lokale autoritten (binnen de Ring meer dan een halvering in 20 jaar) ontstaat veel ruimte op de weg” P20 “Bereikbaarheid in de stad vergroten” P26 “Amsterdammers gaan steeds meer fietsen. Dat houdt de stad bereikbaar en zorgt voor een besparing op uitgaven aan dure OV en auto-infrastructuur” P47 X Eerlijke leefomgeving “Door de toenemende drukte en de ontwikkeling naar de consumptieve economie ligt de prioriteit in dit gebied bij het bieden van voldoende en aantrekkelijk ingerichte openbare ruimte voor voetgangers, fietsers en kleine, schone voertuigen” P35 “Ruimte efficiënter gebruiken. Fiets heeft tot 30x minder ruimte nodig dan de auto, waardoor er meer ruimte in de binnenstad komt” P43 “Verbetering van de openbare ruimte” P41 X

Economisch “Voor korte afstanden is de fiets aanzienlijk kosteneffectiever dan openbaar vervoer” P10 “De fiets is snel, flexibel en goedkoop” P20 “Amsterdammers gaan steeds meer fietsen. Dat houdt de stad bereikbaar en zorgt voor een besparing op uitgaven aan dure OV en auto-infrastructuur” P47 “Economisch belang, de fiets is goedkoper” P41

(24)

Fietsmeerjarenplan 2007-2010

Het Fietsmeerjarenplan dient als praktische uitwerking van de Mobiliteitsaanpak Amsterdam. Waar in het Mobiliteitsaanpak de gehele mobilieitsstructuur wordt besproken, ligt in dit document de focus op de fiets. De hoofddoelstellingen van het Fietsmeerjarenplan 2007-2010 zijn tweeledig en gericht op het verhogen van de modal split voor de fiets en verbeteren van de fietservaring van de Amsterdammers. De gemeente Amsterdam streeft naar een modal split voor de fiets van 37% in 2010. Verder wil de gemeente dat Amsterdam als fietsstad een rapportcijfer 7,5 in het jaarlijks te houden Tevredenheidonderzoek Fietsers behaalt. Dit zijn de hoofddoelen die in het beleidsdocument gesteld worden. De rest van het beleidsdocument staat in het teken van praktische uitwerkingen van alle fietsplannen. Er wordt precies uitgelegd wat en waar er aangepast moet worden om de doelstellingen te halen. Het gaat hier dan met name over hardware ingrepen (fietspaden en parkeervoorzieningen). Het document focust zich enkel op de fiets, dus vanzelfsprekend speelt de fiets ook een grote rol in het rapport. De beleidsdoelen die aan de fiets worden gekoppeld staan in tabel 5 en 6 weergeven.

(25)

Tabel 6: Overzicht quotes beleidsdoelen Milieu “Tegelijkertij d tast fietsen de luchtkwaliteit niet aan en veroorzaakt het geen geluidsoverlas t” P3.

“De fiets is het meest duurzame vervoermiddel en is dan ook een essentieel onderdeel van het Amsterdamse mobiliteitsbelei d” P3. “de leefbaarheid, want legt weinig beslag op de ruimte, is milieuvriendelij k, veilig, sociaal en gezond” P5 “de fiets is schoon, gezond en leefbaar, en verdient meer aandacht en middelen” P21 “Amsterdamme rs hebben recht op een gezond milieu. Luchtvervuiling zorgt voor gezondheidspro blemen” P21 “De luchtkwaliteit moet verbeteren en daarom wordt grote prioriteit gegeven aan de uitvoering van het actieplan Luchtkwaliteit” P23 Gezondheid “Tegelijkertij d tast fietsen de luchtkwaliteit niet aan en veroorzaakt het geen geluidsoverlas t” P3. “Bovendien is fietsen gezond” P3. “de leefbaarheid, want legt weinig beslag op de ruimte, is milieuvriendelij k, veilig, sociaal en gezond” P5 “de fiets is schoon, gezond en leefbaar, en verdient meer aandacht en middelen” P21 X X

Bereikbaarheid “De fiets houdt Amsterdam bereikbaar, want ze veroorzaakt geen files en ze legt een relatief gering beslag op de beperkte openbare ruimte in de stad” P3 “de fiets verbeterd de bereikbaarheid, want veroorzaakt geen files, en is een goedkoop alternatief en een snel verplaatsingsmi ddel binnen de stad” P5. X X X X Eerlijke leefomgeving “De fiets houdt Amsterdam bereikbaar, want ze veroorzaakt geen files en ze legt een relatief gering beslag op de beperkte openbare ruimte in de stad” P3 “de fiets verbeterd de bereikbaarheid, want veroorzaakt geen files, en is een goedkoop alternatief en een snel verplaatsingsmi ddel binnen de stad” P5. “de leefbaarheid, want legt weinig beslag op de ruimte, is milieuvriendelij k, veilig, sociaal en gezond” P5 “de fiets is schoon, gezond en leefbaar, en verdient meer aandacht en middelen” P21 X X Economisch x x x x x X

(26)

Fietsmeerjarenplan 2012-2016

De focus van het Fietsmeerjarenplan 2012-2016 ligt net als haar voorganger op hoe het fietsgebruik in Amsterdam gestimuleerd kan worden. De gemeente Amsterdam gaat daarbij uit van een autonome groei van het fietsgebruik. Het doel van gemeente is om daarop in te spelen. “Om de groei te faciliteren en de stad goed en veilig per fiets bereikbaar te houden, moet er de komende jaren flink geïnvesteerd worden in fietsparkeerplaatsen (tot 2020 zijn er zo’n 38.000 nodig) en fietsnetwerken” (P5). In het beleidsplan wordt hierbij vooral de focus gelegd op de hardware kant van het fietsbeleid. Het overgrote deel van het plan focust zich hoe de autonome toename van fietsgebruik gefaciliteerd moet worden. Het hoofddoel van het Meerjarenplan Fiets 2012-2016 wordt als volgt geformuleerd: “het zo goed mogelijk inspelen op de groei van fietsgebruik. Voor de Amsterdammers en bezoekers van Amsterdam betekent dit concreet: snel, veilig en comfortabel door de stad kunnen fietsen en je fiets snel en veilig kunnen parkeren” (P17). In het beleidsdocument is duidelijk een koppeling gemaakt tussen de fiets en beleidsdoelen door middel van framing.

(27)

Tabel 8: Overzicht quotes beleidsdoelen

Milieu x x x x

Gezondheid x x x x

Bereikbaarheid “Bovendien is de fiets al jaren de oplossing voor het

bereikbaarheidsprobleem; fietsen beperkt de drukte op de weg en in het OV en de fiets is het belangrijkste

vervoermiddel naar de treinstations”. P6

“de fiets wordt het Amsterdamse antwoord op grote stedelijke uitdagingen als bereikbaarheid en een mooie openbare ruimte”. P6

“De fiets is een onmisbaar onderdeel van de oplossing van het mobiliteitsvraagstuk in Amsterdam”. “Reden voor deze populariteit in de binnenstad: de fiets is snel en goedkoop”. P11 Eerlijke leefomgeving “Doordat fietsen in verhouding tot andere vervoerswijzen weinig ruimte innemen en ‘schoon’ zijn, draagt het fietsgebruik enorm bij aan een aantrekkelijke stad”. P6

“de fiets wordt het Amsterdamse antwoord op grote stedelijke uitdagingen als bereikbaarheid en een mooie openbare ruimte”. P6

“De fiets is per kilometer zowel voor de reiziger als voor de maatschappij de goedkoopste vervoerswijze in Amsterdam” P9 x

Economisch “Vergeleken met de andere vervoerwijzen, levert investeren in de fiets het meeste effect per euro op” P9

“De fiets is per kilometer zowel voor de reiziger als voor de maatschappij de goedkoopste vervoerswijze in Amsterdam” P9 “Als de verschuiving van auto- naar fietsgebruik in de binnenstad niet had plaatsgevonden, dan zou de gemeente nu ieder jaar 6 tot 20 miljoen extra moeten uitgeven aan weginfrastructuur”. P14 “Reden voor deze populariteit in de binnenstad: de fiets is snel en goedkoop”. P11

(28)

Grafiek 1: overzicht frequentie beleidsdoelen per beleidsdocument

4.1.1 Conclusie

In grafiek 1 zijn alle gevonden doelen per beleidsdocument samengevoegd. Te zien is dat er aanzienlijk aantal beleidsdoelen in de beleidsstukken geframed worden. Alle vijf de categorieën zijn terug te vinden in de beleidsdocumenten. De verdeling over de vijf categorieën is ook erg in evenwicht. Alleen gezondheidsdoelen worden aanzienlijk minder geframed in het beleid. Niet in elke laag van de beleidsdocumenten vindt er framing plaats. In de Structuurvisie worden er geen doelen gekoppeld aan de fiets. Verder is in de grafiek te zien dat in het Fietsmeerjarenplan 2007-2010 meer doelen geframed werden dan in het Fietsmeerjarenplan 2012-2016. De framing van beleidsdoelen is de afgelopen jaren dus iets afgenomen. Er is ook een kleine verandering te ontdekken wat betreft het type beleidsdoelen waar framing plaats vond. Waar de nadruk in 2007-2010 vooral op milieu en gezondheid lag is dit in 2012-2016 juist het economisch- en bereikbaarheidsaspect. Hier is dus een verandering waar te nemen.

0 1 2 3 4 5 6 7

Overzicht Amsterdam

Structuurvisie Mobiliteitsaanpak FMP 2007-2010 FMP 2012-2016

(29)

4.2 Effectiviteit van het beleid

De bedragen zijn in miljoenen euro’s. Verder specificatie van de budgetten zijn te vinden in Bijlage A. Budget fietsen 2007-2010 2012-2016 Delta Budget 69,8 74 +6,01% Budget verkeer&vervoer 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Budget 889,3 881,7 843,6 742 937 883 Delta - -0,85% -4,33% -12,05% +26,28% -5,77% 2010 2015 Delta Fiets budget* 17,45 18,5 Verkeer&Vervoer budget 889,3 883

Percentage van het totaal

1,96% 2,1% +0,14%

*Het fietsbudget is bestemd voor vier jaar. Voor deze berekening wordt er vanuit gegaan dat budget over de vier evenredig verdeeld is.

Modal split 2009 2015 Delta Auto 22% 19% -3% OV 12% 13% +1% Fiets 32% 35% +3% Per voet 31% 31% 0%

(30)

Perceptie beleidsmaker

De geïnterviewde beleidsmaker Koorn (2016) omschrijft het fietsbeleid van Amsterdam als reactief dat met name voortborduurt op succes uit het verleden. Er is al heel lang fietsbeleid en dat heeft ertoe geleid dat er veel mensen zijn gaan fietsen. Dit in combinatie met het restrictieve autoparkeerbeleid en de dichtheid van de stad. De combinatie van deze beleidsingrepen heeft ervoor gezorgd dat het fietsgebruik zo hard is gestegen dat de gemeente Amsterdam eigenlijk in de jaren 90 en 2000 tot 2010 de groei niet heeft kunnen bijhouden en daar niet voldoende voorzieningen voor heeft kunnen bouwen. Dit heeft ervoor gezorgd dat het fietsgebruik is gestagneerd in de afgelopen jaren. Bij het vorige meerjarenplan (2007-2010) lag de nadruk op een inhaalslag maken, om de voorzieningen op peil te krijgen met het fietsgebruik. Dit hield in dat er voldoende fietsparkeerplekken en een goed fietsnetwerk gerealiseerd moest worden. Het komende Fietsmeerjarenplan staat in het teken om daar nog een schepje bovenop te doen. “Dat gaan we in het volgende fietsenplan meer doen maar daar komt een stapje bij omdat we nog veel meer aandacht gaan besteden aan nieuwe netwerken” (Koorn, 2016). Deze nieuwe netwerken moeten er komen omdat de gemeenten Amsterdam binnenstedelijk wil doorgroeien en er nieuwe ontwikkelgebieden bij komen die ook met de fiets goed ontsloten moeten worden. Koorn (2016) benadrukt hierbij dat de gemeente Amsterdam de fiets hier als vitaal instrument ziet om de stadsdelen met elkaar te verbinden. Hoe belangrijk de fiets is hangt echter ook af van welke politieke wind er waait. De politiek en dan met name de wethouder beslist uiteindelijk welke punten er hoog op de agenda komen. “Er kan wel gezegd worden dat de fiets belangrijker is geworden de afgelopen jaren, ook al was die altijd al wel belangrijk” (Koorn, 2016). Dit heeft zich geuit in dat er meer mensen werkzaam zijn met de fiets. “We hebben nu een vaste groep voor het programmateam fiets, die uitvoering geeft aan het meerjarenplan” (Koorn, 2016). Dit is een nieuwe ontwikkeling. Daarnaast is het aantal thema’s dat aan de fiets wordt gekoppeld ook gegroeid. Zo is het programmateam fiets bezig om de fiets direct te betrekken bij de luchtkwaliteit en gezondheid van de mensen (nota bewegende stad). “Dus op die manier komt de fiets in aanraking met verschillende thema’s, gaan meer mensen over fiets nadenken en komt er uiteindelijk ook meer geld daarvoor vrij” (Koorn, 2016). De combinatie hiervan leidt tot effectiever beleid. Samenvattend is de perceptie van de beleidsmaker dat het fietsbeleid van Amsterdam goed in elkaar zit. De focus ligt nu erg op faciliteren van de groei die gaande is en eigenlijk al geweest is. Met de komst van programmateam fiets is er meer mogelijk geworden voor het fietsbeleid in Amsterdam in combinatie met de groeiende politieke aandacht leidt dit tot steeds effectiever beleid.

(31)

Visie Fietsersbond

Vanuit de Fietsersbond is men van mening dat er nog veel te winnen valt op het gebied van fietsbeleid. Amsterdam wordt al jaren gezien als fietsstad van Nederland en misschien wel van de wereld, maar de fiets heeft nog lang niet de plek in het beleid die het zou moeten hebben (Fietsersbond, 2016). Amsterdam ligt nog erg achter als het gaat om implementatie van hardware factoren om het fietscomfort te kunnen vergroten. Beschikbare kennis wordt niet toegepast waar nodig. Zo zijn veel van de fietspaden niet breed genoeg, wordt er bij kruispunten niet altijd rekening gehouden met de fiets en is het ontwerp van de stoep ook niet gericht op het comfort van de fiets. Dit zijn volgens de Fietsersbond allemaal tekenen dat de fiets nog niet altijd als belangrijkste vervoersmodaliteit in de stad wordt gezien en dat deze het vaak moet afleggen tegen het OV en de auto. Zo vindt de Fietsersbond het onbegrijpelijk dat de binnenstad van Amsterdam nog niet autoluw is gemaakt. Hierin ligt een belangrijke rol weggelegd voor de politiek. De Fietsersbond benadrukt dat de politiek erg belangrijk is in het doorvoeren van fietsbeleid. Het implementeren van fietsbeleid kost namelijk vaak wel meerdere jaren en dan is consistentie in het politieke beleid erg van belang.

Totaal score effectiviteit

Score Weging Eind score

Buget fietsen 4 1 4

Verandering budget 5 2 10

V&V budget t.o.v. fiets budget

2 1,5 2

VeranderingV&V budget t.o.v. fiets budget 3 1,5 4,5 Modal Split 4 2 8 Verandering Modal Split 2 2 4 Perceptie beleidsmakers 3 1 3 Visie Fietsersbond 3 1,5 4,5 Nominatie Fietsstad 0 1 0 Totaal 40

(32)

4.3 Relatie framing en effectiviteit

Uit de interviews met de beleidsmakers is gebleken dat ze op de hoogte zijn welke doelen het fietsen kan dienen. ”Dat zijn er heel veel natuurlijk. Voor onze afdelingen zijn de belangrijkste dingen: bereikbaarheid, aantrekkelijkheid van de stad en leefbaarheid van de stad. Maar ook voor de gezondheid is het uiteraard goed voor de mensen om veel te bewegen. Luchtkwaliteit. Er zijn vele redenen waarom de fiets belangrijk is voor de stad. Maar ook vanuit economisch perspectief. Een fiets is gewoon veruit het goedkoopste vervoermiddel wat er is, zowel voor individu als voor maatschappij” (Koorn, 2016). Dit is echter niet persé terug te zien in de beleidsdocumenten. Ondanks dat alle categorieën van doelen wel vertegenwoordigd zijn, worden binnen de categorieën maar weinig verschillende doelen benoemt. Verder wordt ook lang niet op elk schaalniveau aandacht besteed aan de fiets. Zo wordt de fiets maar eenmaal genoemd in de Structuurvisie onder het kopje: “Hoogwaardige inrichting openbare ruimte” (P10). In de mobiliteitsnota en de Fietsmeerjarenplannen is de fiets beter vertegenwoordigd. De frequentie van de framing van de doelen gaat aanzienlijk omhoog. Wat opvalt is dat in het meest recente Fietsmeerjarenplan er minder categorieën geframed worden dan in zijn voorloper en dat de frequentie omlaag is gegaan. Uit het interview met Koorn (2016) blijkt ook dat ze niet bewust bezig zijn met het frame van beleid. “We hebben niet letterlijk een doelstelling van bijvoorbeeld we willen de economie versterken door de fiets te stimuleren of we willen de luchtkwaliteit verbeteren door de fiets te stimuleren” (Koorn, 2016). Ze zijn nu bezig met een nieuw meerjarenplan fiets en daarin wordt er opnieuw gekeken naar wat de doelstellingen zijn die de gemeente de komende jaren wil bereiken. “En waar kan de fiets aan bijdragen en dan zullen we een keuze maken van welke doelstellingen we centraal stellen en welke zijn gewoon mooi meegenomen” (Valenta, 2016). Er wordt hierbij benadrukt dat het van belang is om ook focus te behouden in het fietsbeleid. Hieruit kan opgemaakt worden dat men vanuit de gemeente Amsterdam niet actief bezig is met de framing van beleid en dat ze eerder de focus op ‘single purpose’ planning leggen. Uit de data is echter wel gebleken dat er gesproken kan worden van frame building, aangezien er wel een aantal beleidsdoelen geframed worden. Of er ook sprake is van een frame setting is lastig te zeggen. Vanuit het programmateam fiets zijn ze niet bewust bezig zijn met framing van het fietsbeleid om bepaalde doelen of partijen te bereiken. Op politiek gebied kan er misschien wel van frame setting gesproken worden. De wethouder met de portefeuille verkeer en vervoer bepaalt welke punten er op de agenda komen en hoe hoog ze op de agenda komen te staan. Nu is de fiets volgens Koorn (2016) in zijn optiek altijd al belangrijk geweest in Amsterdam, maar verschilt de uitwerking wel afhankelijk van welke

(33)

politieke wind er door de stad waait. De wethouder bepaalt hierin de toon van de beleidsdocumenten en waar de focus opgelegd moet worden (framing). Dit vindt echter niet plaats in de Fietsmeerjarenplannen maar meer op algemeen niveau. Wanneer een wethouder er voor kiest om de fiets als erg belangrijk te frame dan kan dat de effectiviteit van het fietsbeleid beïnvloeden.

(34)

5. Utrecht

Voor de data-analyse van Utrecht zijn de volgende beleidsdocumenten gebruikt: - Structuurvisie Utrecht 2015-2030

- Utrecht Aantrekkelijk en bereikbaar (UAB) - Op naar Utrecht fietsstad

- Actieplan Utrecht Fietst 2015-2020

5.1 Framing beleidsdoelen

Structuur visie Utrecht 2015-2030

De structuurvisie geeft de richting van het ruimtelijk beleid van de komende jaren aan. In het beleidsdocument wordt nadrukkelijk beschreven dat het geen blauwdruk is voor het toekomstig beleid, het is een verwachting en een wens welke richting Utrecht op moet. In de Structuurvisie staan zeven vraagstukken centraal waar de gemeente de komende jaren oplossingen voor wil vinden. Dit zijn:

• Bereikbaarheid • Ruimte druk

• Oude en nieuwe staddelen en grensoverschrijdende stadsontwikkeling • Water

• Sociale samenhang, leefbaarheid en veiligheid • Woning aanbod en kwaliteit

• Financiering stadsontwikkeling

In geen van de hierboven genoemde vraagstukken speelt de fiets een rol. De fiets wordt hierin (letterlijk) nul keer genoemd. Er worden dus ook geen doelen aangekoppeld. Het OV en de auto maken hier wel onderdeel vanuit. Zo wordt er aangegeven dat de komende jaren veel

(35)

infrastructurele verandering voor de auto en OV aangebracht moeten worden om de bereikbaarheid te verbeteren (P24, P70, P76). “De bereikbaarheid van de stad Utrecht is van cruciale voorwaarde voor het optimaal functioneren van de stad. Geconcentreerde inzet op auto- en OV-infrastructuur is hiervoor noodzakelijk” (P24). De fiets wordt hierin dus niet benoemd als optie in de Structuurvisie.

Utrecht aantrekkelijk en bereikbaar (2010)

Het beleidsdocument dient als weergave van de globale beleidskoers met betrekking tot mobiliteit. De gemeente Utrecht wil de komende jaren een slag maken richting een duurzaam en aantrekkelijk mobiliteitssysteem. Het beleidsdocument behandelt in haar kern het mobiliteitsbeleid van Utrecht voor de komende jaren. De fiets speelt hier een prominente rol in. De fiets wordt veelvuldig genoemd en staat ook vernoemd als één van zeven belangrijke beleidsprincipes. Wanneer er over de fiets wordt geschreven, dan ligt de nadruk vooral hoe het fietsgebruik te kunnen stimuleren. Hardware oplossingen zijn hierin dominant. De fiets wordt ook vaak in één adem genoemd met het openbaarvervoer. Een combinatie van fiets en OV wordt in het beleidsdocument veelvuldig naar voren gebracht en wordt ook gezien als een belangrijke pilaar om de bereikbaarheid van de stad op peil te houden.

(36)

Tabel 10 : Beleidsdoelen Beleidsdoelen Frequentie Milieu 0 Gezondheid 1 Bereikbaarheid 2 Eerlijke leefomgeving 2 Economisch 0 Nieuw 1 Totaal 5

Milieu X X

Gezondheid “Utrecht sociale en gezonde stad: het stimuleren van actief en gezond

mobiliteitsgedrag, zoals gebruik van fiets”. P9

X

Bereikbaarheid “Verplaatsen per openbaar vervoer en fiets moet in de stad de meest logische optie zijn; snel, eenvoudig, direct en comfortabel” P29

“Openbaar vervoer en fiets kennen een forse groei van de bereikbaarheid voor alle kerngebieden”. P65

Eerlijke leefomgeving

“Utrecht sociale en gezonde stad: het stimuleren van actief en gezond

mobiliteitsgedrag, zoals gebruik van fiets”. P9

“openbaar vervoer en fiets als dragers van de mobiliteit. Dit draagt bij aan het verhogen van de levendigheid”. P15

Economisch X X

Nieuw “Openbaar vervoer en

fiets als de dragers van stedelijke mobiliteit en het terugdringen van de rol van de auto in de openbare ruimte, met name in het centraal stedelijk gebied”. P17

(37)

Op naar Utrecht Fietsstad (2010)

Het beleidsdocument is in opdracht van het College opgesteld met als doel mensen te verleiden om vaker de fiets te pakken. Dit moet gedaan worden door de reistijd en comfort van de fiets te verbeteren. “We kunnen het aandeel fiets dan ook alleen verhogen als we snelle en veilige verbindingen bieden” (P6), aldus het college. Het beleidsdocument staat dan ook grotendeels in het teken hoe het comfort van de fiets te verbeteren. Het legt de nadruk op het feit dat Utrecht de fietsstad van de regio is. Deze ‘plek’ wil de gemeente behouden en uitbreiden. Door de verwachtte bevolkingsgroei van Utrecht verwachten ze dat ook het fietsgebruik zal gaan toenemen. Het is aan hen (het college) om deze stijging van fietsgebruik te faciliteren. Belangrijke speerpunten zijn hierin: het verbeteren van fietsstallingen, verbeteren en uitbreiden van de fietspaden, aanpak van de weesfietsen en structurele verbetering van de communicatie (fietsmarketing). Het beleidsdocument fungeert als een praktische uitwerking van de Structuurvisie. De fiets speelt vanzelfsprekend dan ook een belangrijke rol in het beleidsdocument. Het gehele stuk is aan de fiets gewijd. Qua framing valt er echter weinig te ontdekken. Er is maar één quote gevonden die vier verschillende beleidsdoelen behandelt. Tabel 12 : Beleidsdoelen Beleidsdoelen Frequentie Milieu 1 Gezondheid 1 Bereikbaarheid 1 Eerlijke leefomgeving 1 Economisch 0 Nieuw 0 Totaal 4

(38)

Milieu “De fiets is ook belangrijk voor de stad. Aan de ene kant is de fiets belangrijk voor de leefbaarheid van de stad; de fiets is immers schoon, stil en neemt weinig ruimte in” P4. Gezondheid “De fiets is ook belangrijk

voor de stad. Aan de ene kant is de fiets belangrijk voor de leefbaarheid van de stad; de fiets is immers schoon, stil en neemt weinig ruimte in” P4. Bereikbaarheid “Aan de andere kant speelt de

fiets een belangrijke rol in de bereikbaarheid van de stad; als alle fietsers met de auto zouden gaan hebben we een levensgroot

bereikbaarheidsprobleem, als alle fietsers met het openbaar vervoer zouden gaan idem dito” P4

Eerlijke leefomgeving

“De fiets is ook belangrijk voor de stad. Aan de ene kant is de fiets belangrijk voor de leefbaarheid van de stad; de fiets is immers schoon, stil en neemt weinig ruimte in” P4.

Economisch x

Actieplan Utrecht fietst 2015-2020

Het beleidsdocument borduurt voort op het actieplan Utrecht Aantrekkelijk en Bereikbaar. In de visie Utrecht Aantrekkelijk en Bereikbaar staat dat er in 2030 een goede balans tussen bereikbaarheid, aantrekkelijkheid en leefbaarheid moet zijn. De fiets wordt daarbij gezien als primair vervoermiddel. Het Actieplan Utrecht Fietst is hiervan een praktische uitwerking. De gemeente stelt hierin de volgende doelen: fietsers faciliteren, fietsen leuker maken, het fietsgebruik van bepaalde doelgroepen vergroten en de fietseconomie stimuleren. Dat Utrecht dé wereldfietsstad wil worden wordt ook hier vaak benadrukt. “We hebben de ambitie om wereldfietsstad te worden. Wat dat inhoudt? Wij vinden dat we daarvoor een fietsstad moeten zijn waar iedereen veilig kan fietsen en waar fietsers dominant zijn in het straatbeeld, wat leidt tot een stillere en vriendelijke stad waar mensen elkaar gemakkelijk kunnen ontmoeten” (P8). Het Actieplan Utrecht fietst borduurt voort op de drie uitgangspunten van UAB, het is hiermee dus een uitvoerend document van het “leidende” UAB.

(39)

In het beleidsdocument wordt weinig gebruik gemaakt van framing. Er wordt één zin gewijd aan de framing waarin drie verschillende doelen worden genoemd.

Milieu X

Gezondheid X

Bereikbaarheid “Als gemeente willen wij onze groeiende stad leefbaar, bereikbaar en economisch sterk houden en zijn we ervan overtuigd dat de fiets daarin een belangrijke rol kan en moet spelen”. P7

Eerlijke leefomgeving “Als gemeente willen wij onze groeiende stad leefbaar, bereikbaar en economisch sterk houden en zijn we ervan overtuigd dat de fiets daarin een belangrijke rol kan en moet spelen”. P7

Economisch “Als gemeente willen wij onze groeiende stad leefbaar, bereikbaar en economisch sterk houden en zijn we ervan overtuigd dat de fiets daarin een belangrijke rol kan en moet spelen”. P7

(40)

Grafiek 2: Overzicht frequentie beleidsdoelen per beleidsdocument 5.1.1 Conclusie

In grafiek 2 zijn alle gevonden doelen per beleidsdocument samengevoegd. Te zien is dat er erg weinig beleidsdoelen gekoppeld worden aan de fiets. Uit alle categorieën is er wel minimaal één aanwezig. Daarnaast is er één nieuw beleidsdoel gevonden. Niet op alle beleidsniveaus is er sprake van framing. Zo zijn er geen doelen aangetroffen in de Structuurvisie. Over de jaren heen kan er ook niet geconstateerd worden dat er een noemenswaardige verandering opgetreden is. In ‘op naar Utrecht fietsstad’ (2010) zijn er vier doelen gevonden en in het Actieplan Utrecht fietst (2014) zijn er drie gevonden. Geconcludeerd kan worden dat er weinig tot geen sprake is van framing van beleidsdoelen in de beleidsdocumenten en dit is door de jaren heen ook niet wezenlijk veranderd.

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6 1,8 2

Overzicht Utrecht

Structuurvisie Utrecht aantrekkelijk en bereikbaar Op naar Utrecht Gietsstad Actieplan Utrecht Gietst