Bestuurskracht van gemeenten nader bekeken
‘De bestuurskracht van Kaag en Braassem, Leiderdorp en Teylingen betreft de Wmo onder de loep’
Arthur van der Kwast 0947326
Masterthesis
Management van de Publieke Sector, richting Strategie, Advisering en Verandermanagement Begeleider: Mr. Dr. G. S. A. Dijkstra
Inhoud
Lijs met afkortingen ... 4
Voorwoord ... 5 Hoofdstuk 1 ... 1 Inleiding ... 1 Hoofdstuk 2 ... 9 Methodologie ... 9 Besliscapaciteit ... 9 Uitvoeringscapaciteit ... 10 Verantwoordingscapaciteit ... 12 Definitie bestuurskracht ... 12 Validiteit en betrouwbaarheid ... 13 Kwantitatief onderzoek ... 14 Documentenanalyse ... 15 Interviews ... 16 Hoofdstuk 3 ... 17 Theorie ... 17 Bestuurskracht ... 17 Vermogen ... 18 Wettelijke taken ... 19 Autonome taken ... 19 Adequaat ... 20
Eigen maatschappelijke context ... 20
Juiste verbindingen... 20
Verschuiving verzorgingsstaat naar voorwaardenscheppende staat ... 21
Koppeling voorwaardenscheppende staat en ‘networked governance’ ... 22
‘Strategic triangle’ ... 23 ‘Public manager’ ... 24 Adaptief vermogen ... 25 Koppeling theorieën ... 26 Hypothesen ... 27 Hoofdstuk 4 ... 29 Situatiebeschrijving ... 29 Hoofdstuk 5 ... 34
Wmo, een achtergrond en inhoud ... 34
Hoofdstuk 6 analyse ... 38
Analyse Kaag en Braassem ... 38
Tussenconclusies ... 47 Analyse Leiderdorp ... 51 Tussenconclusies ... 59 Analyse Teylingen ... 61 Tussenconclusies ... 70 Hoofdstuk 7 ... 73 Conclusie ... 73 Bespreking hypothesen ... 75
Bestuurskracht afhankelijk van welke factoren? ... 80
Definitie ... 81
Hoofdstuk 8 ... 82
Lijs met afkortingen
AWBZ: Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten BO: Bestuurlijk Overleg
B&W: College van Burgemeester en Wethouders CBS: Centraal Bureau voor de Statistiek
ISD: Intergemeentelijke Sociale Dienst DB: Dagelijks Bestuur
Pgb: persoonsgebonden budget PPS: Publiek Private Samenwerking SCP: Sociaal en Cultureel Planbureau
VNG: Vereniging van Nederlandse Gemeenten WGR: Wet Gemeenschappelijke Regelingen Wlz: Wet Langdurige Zorg
Voorwoord
Allereerst wil ik iedereen bedanken die het mogelijk gemaakt heeft om mij in staat te stellen om deze scriptie te kunnen schrijven. Hierbij gaat mijn dank uit naar iedereen die in welke vorm mogelijk dan ook mij gesteund, gemotiveerd en aangestuurd heeft. Zonder al jullie hulp, inspiratie en aanmoedigingen was het mij niet gelukt. Daarnaast wil ik mijn ouders bedanken omdat zij mij de kans hebben gegeven om überhaupt te kunnen en mogen studeren en om mij mijn eigen pad te laten kiezen. Daarnaast kan een dankwoord naar Naomi niet ontbreken, mogelijk was ik op sommige momenten de meest gezellige persoon geweest zijn, en Lucas omdat ik vaak niet thuis was of druk bezig.
Daarnaast wil ik alle geïnterviewde Twan van der Burgh (Kaag en Braassem), Laura Kluft (Teylingen) en Esme van Wijk (Leiderdorp) bedanken voor hun medewerking en de tijd die zij vrij gemaakt hebben om met mij het gesprek aan te gaan. Zonder deze diepgaande inzichten was het niet mogelijk geweest om deze scriptie te kunnen schrijven en de documenten die zij mij aanreikten waren van groot belang.
Mogelijk vergeet ik nog vele mensen die mij geholpen hebben, via deze weg wil ik hen alsnog bedanken!
1
Hoofdstuk 1
Inleiding
“Voor veel burgers in Nederland is de eigen gemeente het belangrijkste referentiekader voor het vormen van een oordeel over het functioneren van de overheid. Het gemeentebestuur is namelijk verantwoordelijk voor een groot aantal taken, waar burgers direct of indirect mee van doen hebben. Historisch gezien neemt dit takenpakket steeds verder toe. Denk aan de Wet maatschappelijke
ondersteuning (Wmo), die recent bij gemeenten is gekomen. De gemeente wordt dus niet minder, eerder meer belangrijk. Hoe nu de kwaliteit van gemeentebesturen en hun daden te beoordelen? Dat kan door middel van bestuurskrachtmetingen”. (Korsten en van Luik, 2007: 3).
Gemeenten hebben een zeer uiteenlopend pakket aan taken die zij moet vervullen. Zoals bijvoorbeeld het ophalen van huisvuil, de uitgifte van officiële documenten, het opstellen van
bestemmingsplannen, het aanleggen van straten enzovoorts.1 Om de zorg voor de
Rijksoverheid betaalbaar te kunnen houden is in 2015 besloten tot een hervorming van de langdurige zorg. Tot dit jaar werden deze taken door het Rijk uitgevoerd onder de naam Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) waarbij vanaf 2015 alleen nog de meest zware zorg nog door het Rijk wordt verzorgd en vergoed. Lichtere zorgtaken worden
overgeheveld naar de gemeenten in de vorm de nieuwe Wmo. Dit past in een trend waarbij de Rijksoverheid zich steeds meer terugtrekt en taken decentraliseert naar lagere overheden. De gedachte hierachter is dat de taken die worden afgestoten niet bij de Rijksoverheid zouden passen en deze beter door de lagere overheden uitgevoerd kan worden omdat deze dichterbij de burger staat en daardoor beter kunnen inschatten wat de burger nodig heeft.
De Wmo 2015 staat in het kader van zorg en ondersteuning zodat mensen kunnen participeren aan de maatschappij waar zij door uiteenlopende omstandigheden niet toe in staat waren. Met andere woorden, deze wet moet er voor zorgen dat burgers, met hulp van
mantelzorgers en/of professionals, zo goed mogelijk in staat zijn om deel te nemen aan de
maatschappij.2 De Wmo 2015 is vooral gericht op mensen die moeite hebben om mee te
komen in de maatschappij, waarbij gedacht moet worden aan ouderen en mensen met een
1
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/taken-gemeente bezocht op 8-5-2018 2 https://www.zorgwijzer.nl/faq/wmo bezocht op 17-4-2018
2 beperking in welke vorm dan ook. De gedachte achter deze overheveling van taken was dat er meer controle over de uitgaven in de langdurige zorg en ondersteuning moest komen en deze kosten verder onder controle gebracht moesten worden. Het Rijk was van mening dat te veel taken werden door haar werden aangeboden en betaalt waarvan de Rijksoverheid vindt dat deze taken prima door de gemeente en zorgaanbieders geregeld kunnen worden en dat via deze weg eveneens maatwerk beter gerealiseerd kon worden (TK, 2012-2013: 1). Door de eigen mogelijkheden van mensen en hun sociale netwerken aan te spreken, verwacht het Rijk dat de gemeenten in staat zijn deze zorg met een kleiner budget aan te kunnen bieden dan dat het Rijk dat kan en de gemeente beter inzicht heeft in de omgeving van de cliënt zodat zorg op maat geboden kan worden (TK, 2013-2014: 3).
In het recente rapport van de Nationale ombudsman ‘Zorgen voor Burgers’ (14-5-2018) komt duidelijk naar voren dat er na drie jaar na het invoeren nog niet alles naar wens verloopt met het leveren van zorg aan burgers. Op papier lijkt het aanbieden van zorg in orde, lijkt alles goed geregeld, kunnen de burger op een ordentelijke manier de zorg aanvragen en in overleg wordt er besloten hoe de zorg het best ingericht kan worden. Echter, in sommige gevallen is de zorg nog niet goed op orde (Nationale ombudsman, ‘Zorgen voor burgers’, 2018: 9). Burgers weten niet waar ze zich moeten melden en vallen tussen wal en schip. Met andere woorden; wetten sluiten niet op elkaar aan, financiering is niet op een ordentelijke manier geregeld en indicaties die worden gesteld door de verschillende organen die betrokken zijn bij het vormgeven van de zorg worden in twijfel getrokken waardoor er dubbele
indicaties gegeven worden waardoor er vertraging ontstaat. Bovendien, wanneer er meerdere zorgaanvragen lopen of er moet zorg opgeschaald worden dan treden er problemen op waardoor de burger verstookt blijft van de nodige zorg. Daarnaast komt er in het onderzoek van de ombudsman naar voren dat de gemeente haar regiefunctie niet op een adequate manier invult. Zij neemt het voortouw niet in het leveren van zorg waarbij de gemeente en de zorg leverende instanties naar elkaar blijven wijzen waardoor niemand zich verantwoordelijkheid voelt en neemt (Nationale ombudsman, ‘Zorgen voor burgers’, 2018: 17). Voor de burgers is het niet duidelijk bij welke loketten zij terecht kunnen om een dienst van de zorgverlener te kunnen aanvragen, werken deze loketten langs elkaar heen, bestaan er verschillende websites voor het aanvragen van zorg en functioneren al deze vormen (loketten en websites) naast elkaar, zijn budgetten gescheiden en wordt er per verschillend domein vastgesteld hoe de zorg en ondersteuning er uit moet zien (Nationale ombudsman, ‘Zorgen voor burgers’, 2018: 18). Dit kan er, volgens de ombudsman, in sommige gevallen toe leiden dat er voor burgers geen
3 passende zorg gevonden kan worden (Nationale ombudsman, ‘Zorgen voor burgers’, 2018: 17).
Zoals eerder is gesteld komt in de praktijk naar voren dat het niet altijd duidelijk is waar de professionals en inwoners terecht kunnen voor het aanvragen van of hoe zij gebruik kunnen maken van de Wmo. Dit kan komen door de toegenomen samenwerking tussen veel
meer verschillende partijen,3 er bestaat over deze samenwerking nog geen volledige
tevredenheid. Daarnaast vinden de gemeenten het moeilijk om de resultaten, die de nieuwe Wmo met zich meebrengt, te duiden. Daarbij speelt het een rol dat de gemeenten worstelen met het operationaliseren van begrippen als ‘passende ondersteuning, zelfredzaamheid en participatie’, want deze laten zich niet makkelijk zicht- en meetbaar maken.4
Mede omdat de wet een decentralisatie betreft naar de gemeenten waarbij de
gemeenten taken op zich moeten nemen die zij tot voor kort niet hoefde uit te voeren, kan het voorkomen dat de kracht om tot een goed bestuur, inrichting van beleid en om tot uitvoering van taken te kunnen komen onder druk komt te staan. Dit zou volgens meerdere auteurs (Derksen 1987, VGS & VB 2007, Castenmiller 2007, Boogers en Schaap 2007, Korsten 2007/2010, Wesseling, Fraanje en van Twist 2007) gaan om de gemeentegrootte en de daarmee samenhangende financiële kracht om taken op zich te nemen en deze uit te kunnen voeren. Daarom zullen in dit onderzoek kleine gemeenten onderzocht worden om te bekijken of deze gemeenten in staat zijn om de Wmo te kunnen uitvoeren en wel de bestuurskracht bezitten om taken uit te kunnen voeren, waar dit precies van afhankelijk is en of de klachten die door de ombudsman gemeld worden hier zichtbaar zijn. Dit te meer omdat om financiële redenen of niet genoeg mankracht/expertise beschikbaar is binnen de kleine gemeenten om bestuurskrachtig genoemd te kunnen worden.
Tevens wordt er gesteld dat het gaat om de ‘bestuurlijke wil’ van bestuurders om taken tot uitvoering te kunnen brengen (Castenmiller, 2007: 1) zodat er voor dit beleidsterrein inzichtelijk wordt welke (f)actoren een belangrijke rol spelen bij het hebben van
bestuurskracht en of de huidige begripsomschrijving voldoet in de situatie zoals die er bestaat in de Wmo 2015. 3 https://www.scp.nl/Nieuws/Uitgangspunten_Wmo_2015_breed_gedragen_maar_nog_lastig_in_praktijk_te_b rengen bezocht op 17-4-2018 4 https://www.scp.nl/Nieuws/Uitgangspunten_Wmo_2015_breed_gedragen_maar_nog_lastig_in_praktijk_te_b rengen bezocht op 17-4-2018
4 Echter, stellen Kosten et.al. (2007) dat bestuurskracht niet alleen met bovenstaande factoren te maken heeft maar ook met ‘bestuursmacht’ waarbij dit inhoudt dat het een persoons- en organisatie gebonden vermogen van een bestuurlijke actor(en) inhoudt om een maatschappelijk en bestuurlijke effecten te kunnen bereiken. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan samenwerkingsverbanden die gemeenten aan gaan wanneer taken op deze manier beter georganiseerd kunnen worden of dat deze samenwerking een
schaalvoordeel met zich meebrengt. Het idee van ‘groter is beter’ is hierbij niet
doorslaggevend bij het hebben van bestuurskracht (Derksen, 1987: 113). Derksen (1987) trekt dit in zijn artikel in twijfel door voorbeelden te geven waaruit blijkt dat kleine gemeenten net zo goed in staat blijken te zijn om bepaalde taken net zo goed in te kunnen richten en uit te voeren als grote(re) gemeenten. Dit blijkt volgens Derksen (1987) onder meer omdat de problemen waar de grotere gemeenten mee geconfronteerd worden grootschaliger zijn dan de kleine gemeenten, dus moeten de kleine gemeenten (net als de grotere gemeenten) in staat zijn de problemen aan te pakken in de context van de kleinere gemeenten zoals de grotere
gemeenten dat ook doen.
Het beeld dat hier ontstaat is dat het niet duidelijk is waaraan de bestuurskracht van gemeenten aan te herkennen is waardoor er niet duidelijke gesteld kan worden of een gemeente bestuurskrachtig is of niet inzake de Wmo 2015. Waarbij het door het rapport van de Ombudsman inderdaad zo blijkt te zijn dat, kleine, gemeenten moeite hebben met de uitvoer van de Wmo. Er bestaan een aantal uitgangspunten waarbij verschillende startpunten centraal staan om de bestuurskracht te bekijken. Dit onderzoek probeert een steentje bij te dragen aan het formuleren van een meer éénduidigere definitie van de term bestuurskracht. Daarbij zal er in eerste instantie uitgegaan worden van een neutrale definitie van
bestuurskracht, zoals geformuleerd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2009, waarbij uitgegaan wordt van een ruime definitie die geoperationaliseerd moet worden waar dit zal gebeuren in het hoofdstuk methodologie. Daarnaast zal er een poging gedaan worden om vast te stellen welke (f)actoren er van belang zijn om de taken van de Wmo 2015 uit te kunnen voeren en waar de bestuurskracht in dit geval van afhankelijk is. Ten slotte wordt er een poging ondernomen om vast te stellen of de onderzochte gemeenten de Wmo adequaat kunnen uitvoeren.
5 De vraag die in deze scriptie centraal staat is:
’In hoeverre beschikken de onderzochte gemeenten over voldoende bestuurskracht, waar is deze van afhankelijk en is de huidige begripsomschrijving voldoende accuraat binnen een veranderde rol van de Rijksoverheid en de lokale overheden op het gebied van en bij de uitvoering van de Wmo 2015?’
Maatschappelijke relevantie
Uit het eerder aangehaalde en zeer recente rapport van de Nationale ombudsman (mei 2018), ‘Zorgen voor burgers’, komt duidelijk naar voren dat er sinds de invoering van de nieuwe Wmo 2015 nog het nodige fout gaat. Dit onderzoek zal daar nog dieper op in gaan en biedt mogelijkheden om de bestuurskracht van de gemeenten te kunnen versterken waarbij naar voren komt waar het wel goed gaat en dat handvatten biedt om die te versterken waarbij de zwakke punten verbetert kunnen worden. Dit onderzoek kan voor de onderzochte gemeenten een beginpunt vormen om tot verbeteringen te komen om de zorg aan de burgers te kunnen bieden waar zij recht op hebben en via welke wegen de gemeenten hun regiefunctie en bestuurskracht op een effectieve manier kunnen inzetten om tot een goed werkend systeem te kunnen komen bij de uitvoering van de Wmo 2015.
Dit onderzoek gaat er van uit dat dat het beste plaatst kan vinden via het van gemeente tot gemeente kijken hoe die situatie er voor staat. Door dit op dit niveau te bekijken kan er een passende vorm voor zowel de gemeente als haar burgers gevonden worden dat werkt.
Daarnaast kunnen er zaken geleerd worden van elkaar. Waar zaken goed gaan in de ene gemeente kunnen deze eventueel toegepast worden in de andere gemeente. Dit kan mogelijk zijn omdat de gemeenten die in dit onderzoek gebruikt zijn in de grote mate op elkaar lijken. In het hoofdstuk ‘situatiebeschrijving’ zal uiteengezet worden op welke indicatoren de gemeenten gekozen zijn en waarom deze gemeenten gekozen zijn om dit onderzoek uit te voren. Door lering te trekken uit de ‘best practices’ van ander gemeenten kan er, in de juiste omstandigheden, tot een betere dienst- en zorgverlening gekomen worden. Waarbij er, ten slotte, inzichtelijk wordt op welke gronden de bestuurskracht van de gemeenten bepaald wordt zodat de gemeente dit kan inzetten om de burger nog beter van dienst te kunnen zijn.
6 Wetenschappelijke relevantie
Bestuurskracht is door vele studies al beschreven, echter niet op de manier die in dit
onderzoek gebruikt wordt en niet op het niveau van decentralisatie van zorgtaken. De ruime definitie zal worden gebruikt om een zo breed mogelijk beeld te creëren. De bestuurskracht van gemeenten op het gebied van één enkel domein is nog niet eerder op een zo decentraal en gemeentelijk niveau onderzocht waarbij gemeenten onderzocht zijn die in grote mate op elkaar lijken. Hierdoor komt er een breder inzicht in wat er op lokaal niveau goed gaat bij de Wmo en wat minder goed en waar de bestuurskracht bij gemeenten die op elkaar lijken van af hangt.
Daarnaast is er in het onderzoek van Korsten et.al. (2007) onder 133 studies naar voren gekomen dat vele bestuurskrachtmetingen een belangrijke (f)actor niet mee lijken te nemen, waar het hier gaat om de omgeving waarbinnen de gemeente opereert (2007: 39). Korsten et.al. (2007) stellen dat er van uit gegaan wordt dat de gemeenten in deze gevallen de toekomende zaken zelf kunnen regelen en daarom de ketenpartners en de omgeving niet meegenomen worden (2007: 39). Echter, in het geval van de Wmo zal ik stellen dat de ketenpartners en de omgeving een onmisbare schakel zijn in het kunnen uitvoeren van deze wet en dat de bestuurskracht van de gemeente mede zal afhangen van de regiefunctie die de gemeente in deze bezit en hoe daadkrachtig en adequaat de gemeente deze rol kan invullen zal bepalen hoe bestuurskrachtig een gemeente is.
Bestuurskracht is van vele zaken afhankelijk en zou per domein binnen de gemeenten bepaald moeten worden. De bestaande definitie is er nu één die te breed is om goed toe te kunnen passen. Daarom zal deze studie een poging doen om een voorzet te geven betreft het formuleren van een definitie van bestuurskracht waarbij puur ingegaan wordt op de zorgtaken die de gemeenten heeft binnen het domein van de Wmo. Door dit per domein te bekijken kan de gemeente op een inzichtelijkere manier bepalen waar haar bestuurskracht van afhankelijk is en deze afstemmen op de huidige en lokale situatie waardoor de gemeente beter kan functioneren waardoor de burger op de verschillende domeinen beter geholpen kan worden.
Daarnaast gaan veel studies uit van alleen de financiële slagkracht/grootte van de gemeente, deze studie zal meerdere inzichten van bestuurskracht meenemen om in de breedste zin/betekenis/invulling van bestuurskracht om dit op een zo breed mogelijk niveau te
beschrijven en te verklaren. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan het werken in een netwerk van de gemeente met andere woorden een ‘networked governance’, waaruit
7 voortvloeit dat de netwerken te maken hebben met een strategische driehoek waarbinnen geopereerd moet worden en ten slotte het aanstellen van een ‘public manager’ die namens de gemeente de zaken stuurt.
Bovendien zal de theorie getoetst worden aan de werkelijkheid. De ‘black box’ in dit onderzoek is de (onduidelijke) definitiehantering en de factoren waarvan de bestuurskracht afhankelijk is, is in veel onderzoeken onduidelijk/vaag (Van Dam en Castenmiller 2008, Castenmiller, 2009). Van welke definitie moet inzake het beleid rondom de Wmo van uitgegaan worden? Kan de bestuurskrachtdefinitie gehanteerd worden als een definitie die gebruikt kan worden op alle beleidsgebieden waardoor er vanuit gegaan wordt dat
bestuurskracht in ieder beleidsveld van dezelfde (f)actoren afhankelijk zijn. Of moet dit per beleidsveld uitgezocht worden omdat andere (f)actoren van invloed zijn op het geformuleerde beleid? Door in eerste instantie uit te gaan van de meest brede beschrijving, komt er een breed inzicht in wat de gemeenten aankunnen en niet en waar de bestuurskracht van af hangt. Door specifiek op zoek te gaan naar de afhankelijke (f)actoren waarvan bestuurskracht afhankelijk is in dit beleidsveld kunnen deze (f)actoren geïdentificeerd worden. Dit wordt onderschreven door Boogers et.al. (2008), zij stellen dat er te weinig inzicht is wat gemeenten aankunnen en dat er een beperkt inzicht bestaat hoeveel bestuurskracht de gemeenten daadwerkelijk hebben (Boogers et.al., 2008: 17). Wanneer deze kennis er is wordt deze niet of in onvoldoende mate gedeeld en wanneer een dergelijke operatie van decentralisatie ingezet wordt, wordt de gemeente vaak onvoldoende voorbereid en ondersteund waardoor de bestuurskracht tekort komt (Boogers et.al., 2008: 17).
Door op lokaal niveau en per domein te bekijken wat er nodig is om beleid tot goede uitvoering te kunnen brengen is het verstandig de gebieden af te bakenen waarbinnen er gekeken wordt naar de bestuurskracht en wat er nodig is om een bestuurskrachtige gemeente te kunnen zijn. Daarom is de ambitie van dit onderzoek een specifiekere definitie te
formuleren voor bestuurskracht door de te kijken naar het domein zorg en te onderzoeken welke elementen er nodig zijn om tot een goed functionerende gemeente te kunnen komen en wat de gemeenten nodig hebben om tot voldoende bestuurskracht te kunnen komen. Een nieuwe definitiehantering is daarbij onontbeerlijk omdat de huidige definitie te breed is en toepasbaar moet zijn op alle gemeenten en beleidsterreinen. Iets wat onmogelijk is en waar dus maatwerk op zijn plaats is.
8 Ten slotte moet worden opgemerkt dat dit onderzoek niet zal ingaan op de geleverde ‘output’ door de gemeenten betreft de Wmo. Dit is voor het hebben van bestuurskracht niet geheel relevant en zo wordt een mogelijk ander probleem voorkomen, namelijk het
operationaliseren van de wat deze ‘output’ precies moet inhouden of welke indicatoren hier precies een rol spelen. Daarnaast is de vraag die hier gesteld wordt of de gemeente de bestuurskracht heeft om het beleid te kunnen uitvoeren. Als daarnaast de output beschreven zou moeten worden moet van ieder aspect van de Wmo een operationalisatie opgesteld worden. Bovendien zal in gemeente X diensten in het kader van maatwerk wel aangeboden worden waarbij dit in de gemeente Y niet zal gebeuren waardoor het moeilijk wordt om de ‘output’ van iedere gemeente te kunnen meten en op een goede manier te kunnen
operationaliseren. Om de inleiding af te sluiten moet de gemeente in staat zijn om taken te kunnen uitvoeren, die wettelijk zijn vastgelegd, lokale problemen te kunnen oplossen en in de lokale behoeften te kunnen voorzien (Derksen, 1987: 110).
9
Hoofdstuk 2
Methodologie
In dit hoofdstuk zullen de gebruikte methoden in dit onderzoek centraal staan. Bovendien zullen de beslis-, uitvoerings- en verantwoordingscapaciteit besproken worden alsmede de definitie van de term bestuurskracht. Door deze omschrijvingen hier te bespreken zal het inzichtelijker worden waarom ik gebruik maak van de gekozen onderzoeksmethoden.
In dit onderzoek zal van een aantal onderzoeksmethoden gebruik gemaakt worden. Door een aantal verschillende bronnen en onderzoeksmethoden te betrekken zal een breed onderzocht beeld gecreëerd worden om tot een goed onderbouwd onderzoek te kunnen komen. Een andere benaming is ook wel triangulatie.
Dit onderzoek zal uitgaan van de theorie van bestuurskracht. De omschrijving van dit begrip wordt gegeven in het hoofdstuk ‘Theorie’, waarbij de operationalisatie van de definitie in dit hoofdstuk zal plaatsvinden. Dit omdat als ik in dit hoofdstuk de operationalisatie van de onderdelen van de definitie geef en de definitie pas in het hoofdstuk ‘Theorie’ blijft de lezer heen en weer bladeren tussen de verschillende hoofdstukken. De definitie van dit begrip zal het uitgangspunt vormen van het onderzoek. Hierbij zal de theorie leidend zijn waar op basis van deze theorie algemene aannames geformuleerd zullen worden (Babbie, 2010: 23).
Deze deductieve methode zal op de volgende manier uitgevoerd worden. Drie dimensies worden meegenomen in dit onderzoek, te weten: besliscapaciteit,
uitvoeringscapaciteit en verantwoordingscapaciteit. Er zal kort ingegaan worden op deze drie dimensies.
Besliscapaciteit
De gemeenten krijgen dagelijks zeer veel informatie om te verwerken en de vraag is hoe deze informatie geïnterpreteerd, verwerkt, afgewogen moet worden om tot een consensus te kunnen komen met samenwerkende actoren bij het tot stand komen van het Wmo-beleid (Verborgen Krachten, 2014: 10-11). Zoals vastgesteld, moet de gemeente zorgen voor de uitvoering van de Wmo, dit is een vorm van decentralisatie. Daarbij wordt gesteld dat het bij decentralisatie van het overheidsbeleid de besliscapaciteit van gemeenten een grote rol speelt
10 (Verborgen Krachten, 2014: 10). Er wordt door de Rijksoverheid van uit gegaan dat de
gemeenten op lokaal niveau maatwerk kunnen leveren omdat zij beter in staat zijn de lokale context in te schatten en daardoor in te kunnen vullen (Verborgen Krachten, 2014; Boogers et.al., 2008: 25).
Gemeenten willen de besliskracht zo effectief mogelijk inzetten. Dit hopen zij te bereiken door samenwerking te zoeken met verschillende actoren, hierbij moet gedacht worden aan andere gemeenten, provincie of waterschappen (Verborgen Krachten, 2014: 11). Als sprake is van goede samenwerking of goed afgestemd beleid zal dit leiden tot beleid dat effectiever ingezet en afgestemd kan worden dan beleid dat niet aansluit bij beleid dat andere actoren voeren.
Door in interviews en in de documentenanalyse op zoek te gaan naar de kenmerken van de besliscapaciteit zoals hierboven beschreven wordt inzicht vergaard hoe het gesteld is met deze capaciteit in de onderzochte gemeenten. Bovendien wordt er inzicht verkregen hoe het gesteld is met en welke factoren er een rol spelen bij deze capaciteit; financiën,
‘bestuurlijke wil’ of een combinatie van factoren. Omdat gemeenten een gekozen orgaan is blijft het belangrijk dat zij hun keuzes verantwoorden aan de gemeenteraad en de burger. Daarom is het van belang dat dit meegenomen wordt in het onderzoek om de, effectieve, bestuurskracht te kunnen beoordelen.
Uitvoeringscapaciteit
De uitvoeringscapaciteit van een gemeente bestaat uit een tweetal onderdelen, dit zijn de financiën die beschikbaar zijn en het personeel dat de gemeente tot haar beschikking heeft (Verborgen Krachten, 2014: 11). In vaktermen wordt dit ook wel de kwalitatieve en
kwantitatieve capaciteiten genoemd. In het onderzoeksrapport wordt de veronderstelling dat de bestuurskracht van kleinere gemeenten onder druk staat in twijfel getrokken. Gezien dit onderzoek uit 2014 komt en de Wmo van de Rijksoverheid in 2015 is overgeheveld is het een goed moment om dit nogmaals onder de loep te nemen. Hierbij moeten echter niet de
gebruikte brede definitie uit het oog verloren worden waarin naar voren komt dat het aangaan van de ‘juiste verbindingen’ nodig is om beleid te kunnen voeren.
Omdat een gemeente er is om bepaalde doelen, hier uitvoering Wmo, te
11 Hierbij wordt de term ‘burgerkracht’ vaak gebruikt. De gemeenten zijn bij het behalen van de doelen en het uitvoeren van het beleid vaak en medeafhankelijk van de burger. Omdat burgers zich vaak verenigen in allerlei verenigingen zijn zij vaak actoren om rekening mee te houden en waarvan de gemeente afhankelijk is. Hierbij wordt binnen de nieuwe Wmo eveneens een beroep gedaan op de burger, hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld mantelzorg. Om tot een goede uitvoeringskracht te kunnen komen is het belangrijk dat de burgers en
gemeenten samen werken om gestelde doelen te kunnen halen daarom is het van belang om de burger en haar medewerking mee te nemen in dit onderzoek.
De gemeente is in steeds grotere mate een samenwerking aangegaan met private partijen (Verborgen Krachten, 2014: 11). Denk bijvoorbeeld aan het vervoeren van leerlingen van en naar school of de groenvoorziening in de gemeente. Omdat het aantal samenwerkingen met private partijen toeneemt kan dit betekenen dat er schaalvoordelen optreden waardoor er financiële ruimte vrijkomt bij de gemeente om middelen anders in te zetten. Als het aantal samenwerkingsverbanden van de gemeente toeneemt is het van belang dat deze verbanden op een goede en overzichtelijke manier worden beheerd. Dit wordt ook wel de ‘regiekwaliteit’. Is er door de gemeente bijvoorbeeld wel op een correcte manier aanbesteed of worden de
mensen die door de samenwerking door een private partij worden ingezet wel op de juiste manier ingezet? Hierbij is het van belang dat de gemeente de juiste regie voert, worden de private partijen op een juiste manier de juiste kant opgestuurd door de gemeente. Het gaat er hier om dat de marktpartijen de ‘juiste verbindingen’ aangaan. Dit is belangrijk omdat deze partijen wettelijke en autonome taken vervullen.
Een laatste vorm van samenwerking die in dit onderzoek meegenomen zal worden is die van ambtelijke samenwerking. Hierbij moet er gedacht worden aan een samenwerking op basis de WGR of op basis van een privaatrechtelijke grondslag (Verborgen Krachten, 2014: 12). Waarbij de WGR (Wet Gemeenschappelijke Regelingen) ingaat op het mogelijk maken
van gemeentelijke samenwerking op basis van publiekrechtelijke constructies.5 Uit een
onderzoek uit 2014 van de Lysias Consulting Group (Van Kan en Postma, 2014; Verborgen Krachten, 2014: 12) blijkt dat 85% van de gemeenten een samenwerkingsverband heeft en dat een gemiddelde gemeente rond de zeventien van dergelijke verbanden heeft. Met deze
wetenschap is het van belang om deze vorm van uitvoeringscapaciteit mee te nemen in dit
5
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/intergemeentelijke-samenwerking bezocht op 17-4-2018
12 onderzoek. Daarnaast is het door het onderzoek van deze capaciteit mogelijk zichtbaar dat de gemeente werkzaam is in een netwerk van actoren om tot beleid te komen.
Verantwoordingscapaciteit
Dit derde element houdt in dat een gemeente verantwoording moet afleggen van het gekozen traject en het te volgen beleid (Verborgen Krachten, 2014: 12). Bij het afleggen van
verantwoording moet gedacht worden aan bijvoorbeeld aan de gemeenteraad of in de openbaarheid zoals in de pers. Zo moet gedecentraliseerd beleid zoals de Wmo voldoen aan doelen zoals die vastgelegd zijn in wetgeving. Om deze verantwoording te kunnen bereiken worden er zogenoemde verantwoordingsmechanismen opgesteld en zogenoemde
beleidsmonitors (Verborgen Krachten, 2014: 12). Hierbij wordt er van gemeenten verwacht dat zij informatie aan de Rijksoverheid verstrekken zodat de Tweede Kamer en de burgers in staat kunnen zijn om de geleverde prestaties van de gemeenten te kunnen beoordelen (SCP, 2009: 33). Verder zal in een groot aantal gevallen de dienstverlening neergelegd worden bij andere, private, partijen. In de uitvoering van deze capaciteiten zal het aankomen op
kwaliteiten zoals: aanbesteding, kwaliteitsbeheersing en contractbeheer (Verborgen Krachten, 2014: 12).
Verantwoording zoals hierboven beschreven is onontbeerlijk bij het goed functioneren van een staat waarbij de burgers hun ongenoegen kunnen uiten wanneer zij het niet eens zijn met een juiste besteding van belastinggeld. Door open en transparant te zijn moet het
vertrouwen in de rechtsstaat blijven bestaan en voelen de burgers zich gehoord en zal samenwerking gewaarborgd zijn. Via deze weg kan er tevens zichtbaar worden of er aan de eisen van de omgeving voldaan wordt waardoor er gesteld zou kunnen worden dat er wel/niet aan de Publieke Waarden & strategische doelen, de legitieme omgeving en of de operationele capaciteit van de gemeente toereikend is.
Definitie bestuurskracht
In de inleiding is aangegeven dat er mede gezocht zal worden naar een beter aansluitende definitie van het begrip bestuurskracht voor kleinere gemeenten. Door verschijnselen te observeren en mee te nemen om mogelijk tot een nieuwe en andere definitie te komen van het begrip bestuurskracht, heeft dit onderzoek ook een inductief karakter. Het onderzoek zal dit
13 karakter dragen omdat er bij deze benadering uitgegaan wordt van het ontwikkelen van een verklarende theorie vanuit het waarnemen van verschijnselen en feiten (Babbie, 2010: 22). Met anderen woorden, dit onderzoek gaat tevens op zoek naar verschijnselen die zichtbaar zijn en verklarend zijn voor de definitie zoals die gegeven is, waarbij er uitgegaan wordt van het feit dat de omschrijving die nu leidend is te algemeen lijkt en niet goed aansluit bij de aannames die gedaan worden in andere theorieën. Daarom wordt er gezocht naar
toevoegingen die beter aansluiten bij het omschrijven van het begrip bestuurskracht in het kader van kleine gemeenten en een definitiebeschrijving van bestuurskracht per domein waar de gemeente voor verantwoordelijk is. De definitie zoals gebruikt in dit onderzoek om te komen tot een beter aansluitende definitie van bestuurskracht zal in het hoofdstuk ‘theorie’ gegeven worden.
Validiteit en betrouwbaarheid
De interne validiteit gaat er van uit dat er een voldoende causale relatie bestaat tussen de te meten variabelen. Dit is in dit onderzoek het geval, dit zal in het derde hoofdstuk ‘theorie’ duidelijk naar voren komen waarom er een voldoende causale relatie bestaat tussen de gebruikte variabelen.
Dit wordt in de eerste plaats bereikt doordat de theorieën die gebruikt worden valide zijn. Deze validiteit zal bereikt worden door in het theoretische kader meerdere theoretische bronnen te raadplegen en deze met elkaar te vergelijken en vast te stellen in hoeverre deze bruikbaar zijn in het gedane onderzoek. Daarnaast wordt er door alleen te kiezen voor het onderzoeken van de Wmo in de drie gemeenten voorkomt dat dat allerlei andere (f)actoren, zoals te veel onderwerpen willen onderzoeken, invloed uitoefenen op het uiteindelijke
resultaat waardoor er geen centrale focus is. Door te concentreren op één onderwerp blijft het beeld scherp met als gevolg een grotere interne validiteit. Ten slotte worden de
onderzoekconcepten geoperationaliseerd zodat een duidelijk afbakening ontstaat waar in dit onderzoek precies op wordt ingezoomd. De interne validiteit hangt af van de kwaliteit van de operationalisatie. In het theoretisch kader worden de onderzoekstermen geoperationaliseerd zodat een duidelijke afbakening ontstaat waar in dit onderzoek naar op zoek is gegaan zodat er gemeten wordt wat er gemeten moet worden.
Doordat er in het theoretisch kader gebruik wordt gemaakt van verschillende bronnen (interviews, gemeentelijke rapporten, internetsites van de gemeenten). Dit betreft de
14 datavergaring en de beschrijving in het uitgebreide theoretisch kader alsmede door de
hierboven aangegeven redenen zal de interne validiteit gewaarborgd blijven.
De externe validiteit gaat in de op vraag in hoeverre de behaalde onderzoeksresultaten te generaliseren zijn. Een onderzoek is waardevoller naarmate deze te generaliseren is naar een grotere groep dan alleen de groep waar onderzoek naar gedaan is. Dit onderzoek is te generaliseren naar een grotere groep dan alleen de onderzoeksgroep. Dit onderzoek is in ieder geval te generaliseren naar gemeenten die dezelfde kenmerken hebben als de onderzochte gemeenten waar veel van deze gemeenten verspreid liggen over Nederland en zeker in de regio Zuid-Holland, Noord-Holland. Omdat deze uitkomsten bruikbaar zijn voor meerdere gebieden dan alleen de onderzoeksgroep is de externe validiteit in dit onderzoek gewaarborgd.
De betrouwbaarheid gaat in op de vraag of het onderzoek dat verricht is te herhalen is. Door duidelijk te beschrijven hoe de zaken geoperationaliseerd zijn, door stappen vast te leggen, documentenonderzoek goed te refereren en de interviewvragen te publiceren zodat ook deze herhaald kunnen worden. Vervolgens zijn alle documenten en/of websites opgenomen in de literatuurlijst zodat deze nageslagen kunnen worden. Ten slotte zijn alle interviews opgenomen en getranscribeerd zodat deze data achteraf geraadpleegd kan worden en het onderzoek herhaald kan worden. Via dit drietrapsmechanisme wordt de
betrouwbaarheid van dit onderzoek voldoende gewaarborgd.
Kwantitatief onderzoek
Het kwalitatieve onderzoek is geschikt vanwege het feit dat er via deze methode betekenis gegeven kan worden aan de betekenis die mensen geven aan processen waarvan zij onderdeel zijn en om veranderprocessen te kunnen onderzoeken waarbij deze processen onderzocht kunnen worden aan de hand van documentenanalyse, door middel van het afnemen van interviews dat tevens een mogelijkheid biedt om, meerdere, inzichten te kunnen verzamelen (Van Thiel, 2007; Easterby-Smith et.al., 1991).
Dit type onderzoek sluit aan bij eerder verricht onderzoek dat gedaan is omdat het hier om de invulling van de Wmo gaat door de gemeenten en hoe dit door de samenwerkende actoren/experts ervaren wordt. Met andere woorden, het gaat hier om de ervaringen van de betrokken personen. Doordat zij zich uitspreken over de Wmo en bestuurskracht kunnen deze inzichten aan elkaar gekoppeld worden om tot een beter aansluitende betekenis van de
15 bestuurskracht te kunnen komen. Deze inzichten kunnen moeilijk gevat worden in statistische gegevens zoals dat gebruikelijk is bij kwalitatief onderzoek en wordt er te weinig recht
gedaan aan de afgenomen interviews en de inzichten die dit oplevert. Daarom sluit het gebruik van kwalitatieve methoden goed aan bij het uitgevoerde onderzoek.
Documentenanalyse
Om eerste een goed inzicht te krijgen in hoe een dergelijk onderzoek te moeten uitvoeren is het van belang om andere onderzoeken door te nemen om inzichtelijk te krijgen hoe deze onderzoeken zijn opgesteld en waar naar gekeken is wanneer deze onderzoeken op zoek waren naar de bestuurskracht binnen de Nederlandse overheid. In dit onderzoek zal het verrichte onderzoek namens het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Verborgen Krachten 2014, over de bestuurskracht van vijf typen gemeenten gebruikt worden en dan met name een aantal factoren dat meegenomen wordt in dit onderzoek dat tevens door leidend onderzoeker emeritus hoogleraar Korsten werd gebruikt. In mijn onderzoek worden de dezelfde factoren, besliscapaciteit, uitvoeringscapaciteit en verantwoordingscapaciteit, gebruikt als in de eerder gedane onderzoeken. Deze elementen lijken een belangrijke rol te spelen bij het kunnen vaststellen van de bestuurskracht van gemeenten en waar deze van afhankelijk is, daarom zullen deze factoren alsmede met de andere factoren zoals
verschuiving verzorgingsstaat naar voorwaardenscheppende staat, ‘networked governance’, ‘strategic triangle’ en de rol van de ‘public manager’ meegenomen worden omdat ik er van uit ga dat deze factoren zichtbaar zijn in de afgelopen tien jaar en dat deze mechanismen in de literatuur uitgebreid beschreven zijn. Daarom probeer ik een link te leggen tussen deze
verschillende factoren.
Een autoriteit op dit gebied is emeritus hoogleraar Korsten, die talrijke publicaties achter zijn naam heeft betreft bestuurskracht. Zo heeft hij een boek gewijd (Bestuurskracht van Gemeenten, Meten, Vergelijken en Beoordelen) aan bestuurskracht waarbij de elementen besliscapaciteit, uitvoeringscapaciteit en verantwoordingscapaciteit een rol spelen bij het vaststellen van bestuurskracht. Echter, wil ik hier de veranderende overheid bij toe voegen en de rol die de centrale overheid hier vervolgens inneemt. Het belang van netwerken zijn hier onmiskenbaar zoals Van der Meer (2012, 2013) en Dijkstra et.al. (2015) in verschillende publicaties naar voren hebben laten komen.
16
Interviews
Interviews zijn afgenomen met ambtenaren die expert zijn op het gebied van de Wmo en met de wethouder of zijn/haar plaatsvervang(st)er. Dit om inzicht te krijgen in de drie dimensies die zojuist beschreven zijn. Door met deze personen een interview te houden komt er meer inzicht in welke dimensies er belangrijk zijn bij het hebben van bestuurskracht en welke onderdelen er een belangrijke rol spelen of juist onderbelicht blijven. Door meerdere
interviews af te nemen wordt er hopelijk meer zichtbaar dan de documenten die doorgenomen zullen worden betreft de bestuurskracht bij het invullen van de Wmo. Daarnaast is het
moeilijk vast te stellen wat bijvoorbeeld de achtergrond of achterliggende gedachte was bij stukken die op schrift staan waar bij een interview de mogelijkheid bestaat om door te vragen. Daarnaast spreken de geïnterviewde namens de gemeente waar deze opmerkingen dan ook als beleid van de gemeente moeten worden opgevat. Tenslotte zijn de personen expert op het gebied van de Wmo binnen de gemeente waardoor er veel waarde gehecht kan worden aan de antwoorden die zij geven op de gestelde vragen.
17
Hoofdstuk 3
Theorie
In dit hoofdstuk zal de theorie besproken worden vanuit welk perspectief naar bestuurskracht gekeken zal worden. Vervolgens zal er bekeken worden of de theorie zoals die nu bestaat houdbaar is in de praktijk zoals die onderzocht wordt is. Mogelijk vallen er zaken op die na de analyse genoemd zullen worden wat mogelijk leidt tot een herdefiniëring van het begrip bestuurskracht. Er zal begonnen worden met een uiteenzetting van de term bestuurskracht en enkele perspectieven. De perspectieven die meegenomen worden in dit onderzoek zullen zijn: verschuiving verzorgingsstaat naar voorwaardenscheppende staat, ‘networked governance’, ‘strategic triangle’ en de rol van de ‘public manager’. Eerst een beschrijving en definitie van bestuurskracht en de operationalisatie van termen die in de definitie genoemd worden.
Bestuurskracht
Bestuurskracht gaat er van uit dat dat er sprake is van een in voldoende mate aanwezige elementen om tot taak uitvoering te kunnen komen en wanneer dit het geval is kan deze gemeente bestempeld worden als bestuurskrachtig (Verborgen Krachten, 2014: 3). De definitie zoals geformuleerd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties fungeert als uitgangspunt. De begripsomschrijving is als volgt: ‘De gemeente het vermogen heeft om de wettelijke en autonome taken adequaat uit te voeren en om daartoe in de eigen maatschappelijke context van deze gemeente de juiste verbindingen aan te gaan’ (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie, 2009; Verbogen Krachten, 2014: 3). Een toevoeging die bruikbaar is in dit onderzoek komt van dr. Derksen (1987), waarbij hij stelt dat het belangrijk is dat bij het bepalen van bestuurskracht het van belang is om doeltreffendheid (oplossen van problemen), efficiency (optimaal oplossen van problemen) en het democratisch gehalte (het voorzien in lokale behoeften) mee te nemen (1987: 110-111).
Bovendien stellen Wesseling en Ter Braak et.al. (‘Bestuurskracht van gemeenten’, 2007) voor een breed perspectief van bestuurskracht te hanteren. Zij betrekken de relatie tussen bestuur-samenleving hier bij waarbij de gemeente niet alleen in staat is om zaken voor
18 elkaar te krijgen maar werkt een in samenspel van actoren, ook wel in netwerken en ketens (Bestuurskracht van gemeenten, 2007: 34-35). Bestuurskracht gaat er volgens Wesseling en Ter Braak et.al. (2007) van uit dat de gemeente in samenwerking met de samenleving er in slaagt om bepaalde effecten te realiseren wat in dit geval inhoudt dat bestuur-samenleving er in slagen om gezamenlijk de Wmo tot stand te brengen zodat de hulpbehoevende de juiste zorg krijgt.
In de omschrijving van bestuurskracht komen een aantal begrippen naar voren die verdere uitleg behoeven omdat mogelijk onduidelijk is wat er met deze termen bedoelt wordt en daardoor de richting van het onderzoek onduidelijk kan worden. Om dit te voorkomen zullen een aantal termen uit deze omschrijving geoperationaliseerd worden. De volgende termen zullen besproken worden:
- Vermogen - Wettelijke taken - Autonome taken - Adequaat
- Eigen maatschappelijke context - Juiste verbindingen
Daarnaast staat er in de wetstekst dat er maatwerk geboden moet worden (Zie knelpunten Wmo; onderzoek doen d.m.v. ‘keukentafelgesprekken’). Voor ‘maatwerk’ zal eveneens geoperationaliseerd worden. Dit zal eveneens het geval zijn voor de term ‘adaptief vermogen’ van de gemeente. Er zal worden gestart met de operationalisatie van ‘vermogen’. Na de bespreking van deze termen zal de ‘verschuiving van de verzorgingsstaat naar de voorwaardenscheppende staat’ besproken worden, de ‘koppeling tussen de
voorwaardenscheppende staat’ en de ‘networked governance’ alsmede de ‘strategic triangle’, ‘public manager’ en ‘adaptief vermogen’ om af te sluiten met een korte uiteenzetting van de koppeling tussen de theorieën.
Vermogen
Vermogen komt voor in de beschrijving die het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geeft van bestuurskracht: ‘gemeenten het ‘vermogen’ heeft om de
19 vorm kan voldoen aan de taken die zij wettelijk en autonoom moeten uitvoeren. Het gaat het niet alleen bijvoorbeeld de financiën die de gemeente beschikbaar heeft om de taken te kunnen uitvoeren maar ook betreft het aantal ambtenaren om de aanvragen voor een beroep op de Wmo kunnen behandelen. Hierbij moet er onderzoek gedaan worden naar de
persoonlijke situatie door middel van ‘keukentafelgesprekken’, waarbij er langsgegaan wordt langs de aanvrager om de persoonlijke situatie te beoordelen. Op deze manier wordt er door de gemeente en zorgaanbieders getracht te komen tot het verlenen van maatwerk door langs ta gaan bij individuen en vast te stellen welke zorg er nodig is.
Hierbij kan het eveneens gaan om het feit dat de gemeente in staat is alle actoren die betrokken zijn in het proces van het aanbieden van de Wmo kan aansturen. Hier wordt de term ‘regiefunctie’ voor gebruikt. Dit omdat de gemeente zowel partner is als aanbieder, omdat de aanvraag via de gemeente verloopt en zij partner zijn in het gehele proces van zowel de zorgverlener als de zorgvrager (SCP, 2015: 49-50), waarbij gemeenten op zoek zijn naar een juiste balans tussen het geven van vertrouwen en voldoende ruimte aan de zorgverleners zodat zij hun werk kunnen vervullen en het sturen en regie houden (SCP, 2015: 50).
Wettelijke taken
De tweede operationalisatie gaat in op de ‘wettelijke taken’ van de gemeenten omtrent de Wmo 2015. Voor een uitgebreide beschrijving van de wet wordt verwezen naar het hoofdstuk ‘Wmo, een achtergrond en inhoud’. In dit hoofdstuk staat beschreven voor welke taken de gemeenten verantwoordelijk zijn. Echter, de gemeente moet er voor zorgt dat er iemand wordt aangesteld zodat deze al deze activiteiten gecontroleerd kunnen worden en de normen gehaald
worden.6
Autonome taken
Dit zijn taken die de gemeente op het lokale niveau als toevoeging op de wet opstelt. Dit kunnen bijvoorbeeld autonome verordeningen zijn. De gemeenten hebben een eigen mandaat om eigen regels toe te voegen aan de bestaande wet. Met andere woorden, de gemeente kan regels toevoegen aan het bestaande pallet als deze als toevoeging gezien worden. De
bevoegdheid van gemeenten op het eigen niveau regels vast te stellen wordt autonomie
20 genoemd waarbij deze uit kunnen vloeien in autonome taken die per gemeente kunnen
verschillen (Breeman et.al., 2010: 27-28). Vergeleken zal worden op taken die hetzelfde zijn in de onderzochte gemeenten.
Adequaat
Om een taak ‘adequaat’ uit te kunnen voeren is het belangrijk om inzicht te krijgen in wat er bedoelt wordt met dit woord. Dit hangt samen met ‘wettelijk’ en ‘autonoon’ omdat een duidelijk beeld geschetst moet worden wat de wettelijke ruimte is die de gemeente heeft om taken uit te kunnen voeren en welke autonome taken de gemeente moet uitvoeren. Als inzichtelijk is welke taken er onder deze twee noemers vallen kan er vastgesteld worden of deze taken inderdaad adequaat worden uitgevoerd en of de gemeente bestempeld kan worden als bestuurskrachtige gemeente.
Eigen maatschappelijke context
Als voorlaatste begrip dat besproken dient te worden is ‘eigen maatschappelijke context’. Hierbij gaat het er om dat de context waarin de gemeente opereert. De gemeenten die in dit onderzoek centraal staan, zijn gekozen waarbij deze in de maatschappelijke context zoveel mogelijk overeenkomen. Hierbij moet gedacht worden aan het aantal hulpbehoevenden in de gemeente (als percentage van de bevolking), inkomen van de inwoners, politieke
samenstelling enz. In het hoofdstuk situatiebeschrijving zal hier nader op worden ingegaan. Juiste verbindingen
Dit heeft alles te maken met wie de gemeente een samenwerking aangaat om de goede en juiste zorg aan te kunnen bieden. Hierbij gaat het er om dat dit in het begin van de wet
waarschijnlijk nog niet voor iedere gemeente duidelijk was met wie zij moesten samenwerken waardoor er in de aanloop zaken fout gingen en bepaalde actoren nog niet betrokken werden in het proces. Na drie jaar zullen deze verbindingen duidelijker geworden zijn waardoor er een beter inzicht zal bestaan met wie er samengewerkt moet worden. Dit alles zal echter moeten blijken uit de documentenanalyse en de afgenomen interviews. Daarnaast zullen bij het aangaan van deze verbindingen gelet worden op het feit dat er vergeleken wordt op verbindingen die er in alle gemeenten bestaan en niet in slechts één gemeente.
21
Verschuiving verzorgingsstaat naar voorwaardenscheppende staat
In de jaren ’80 werden de overheidsuitgaven te hoog en moesten veranderingen doorgevoerd worden die de overheid uit deze benarde positie de weg weer omhoog moesten brengen. De weg omhoog moest ingezet worden door ‘spelregels’ vanuit het bedrijfsleven in te zetten om deze problemen op te kunnen lossen. De overheid zou zich voortaan moeten richten op prestaties, het terugdringen van het aantal regels, samenwerkingen aangaan met private partijen en ruimte geven aan de markt om beleid invulling te geven waardoor er binnen de overheid meer oog komt voor effectiviteit, efficiency en zuinighuid (Hood, 1995: 95-97). De managers zouden de ruimte en vrijheid moeten krijgen om hun werk te kunnen doen ook wel ‘let the managers manage’ genoemd (Van der Meer et.al., 2015: 206).
Dit beeld van de overheid is de laatste jaren aan verandering onderhevig. Burgers willen steeds meer zelf invulling geven aan hoe hun leven er uit moet zien en verwachten dat de overheid hier niet intervenieert. De overheid zou zich zo moeten opstellen dat ze zich niet toelegt op de productie van taken maar meer op het creëren van randvoorwaarden en
provisiebeslissingen (Oratie van der Meer, 2012: 14). Als voorbeeld kan dienen hoe bijvoorbeeld de zorg gedecentraliseerd wordt en onder de verantwoording valt van de gemeente. De zorgaanvrager komt in gesprek met de gemeente en bespreken samen wat er nodig is. Dit voorbeeld kan gezien worden als een verschuiving naar een
voorwaardenscheppende staat waarbij zij randvoorwaarden creëert zodat de burger de behoefte aan zorg zelf kan invullen. Zo stuurt de maatschappij zichzelf in een bepaalde richting waarbij de overheid zorgt voor de nodige voorwaarden en waarborgt deze benodigdheden (Van der Meer, 2009: 181).
Door de verschuiving van de verzorgingsstaat naar de voorwaardenscheppende staat is de rol van de gemeente veranderd. Zoals aangegeven worden meer taken overgedaan aan de lagere overheden. Het gevolg is dat de gemeenten een regiefunctie krijgen. Met andere woorden, het beleid, dat in samenspraak met betrokken actoren wordt vormgegeven, wordt uitgevoerd door betrokken actoren waarbij de gemeente een sturende functie heeft zoals een regisseur die heeft bij het maken van een film. Het idee achter de decentralisatie is dat het beleid het beste uitgevoerd kan worden op dit niveau omdat deze het dichtst bij de burger staat, het juiste ‘catchment area’ (Van der Meer, ‘Hervormingen binnen het openbaar bestuur oftewel het publiek-publiek domein’, college 3, sheet 30, 18-09-2017, Den Haag). Van der
22 Meer verwacht daarbij dat in de toekomst het veld waarbinnen de gemeenten opereren nog meer gefragmenteerd zal worden waardoor de gemeente een nog belangrijkere functie zal vervullen in het uitvoeren van beleid gegeven de regiefunctie die de gemeente inneemt
(Lunchdebat, 2016: 3). Door deze fragmentatie van het publieke domein zal de samenwerking tussen verschillende actoren steeds meer plaatsvinden via netwerken van deze actoren die bij een bepaald proces betrokken zijn waar de gemeente de regiefunctie voert (Oratie, van der Meer, 2012: 9).
Deze verschuiving naar de voorwaardenscheppende staat sluit aan bij de gedachte van een ‘networked governance’. In het volgende subhoofdstuk zal het idee achter deze koppeling tussen de voorwaardenscheppende staat en het ‘networked governance’ uiteen gezet worden.
Koppeling voorwaardenscheppende staat en ‘networked governance’
Zoals reeds is aangegeven is er een verschuiving zichtbaar naar een voorwaardenscheppende staat. Waarbij diezelfde staat de randvoorwaarden creëert en waarborgt om het voor burgers mogelijk te maken om hun eigen leven in te richten. Met andere woorden, de staat stuurt de maatschappij in een dergelijke richting waarbij netwerken ontstaan om deze sturing richting te geven waarbij de beslissingen die gemaakt worden via een meer ‘bottom-up’ mechanisme plaatsvindt (Stoker, 2006: 41).
Hierbij komt het steeds vaker voor dat de overheid en burgers samenwerken via verschillende netwerken om tot een bepaalde dienst voor de burger te komen. Dit vindt steeds vaker plaats via het aangaan van dialogen en het uitwisselen van kennis (Stoker, 2006: 48). Door te luisteren naar de burgers die een bepaalde dienst nodig hebben en door het
uitwisselen van kennis kan een betere dienstverlening plaatsvinden. Een ontwikkeling waarvoor uitgekeken moet worden is dat het aangaan van dialoog en uitwisselen van kennis niet verzand in een eindeloze herhaling van het aangaan van gesprekken en aannemen van kennis het gevaar is dat er geen beslissing tot stand komt of dat een beslissing te lang op zich laat wachten dan wenselijk is (Stoker, 2006: 56).
Door de verschuiving van de behoeften van de burger past de overheid zich steeds meer aan diezelfde behoefte van de burger om zelf invulling te geven aan hun leven. De nieuwe Wmo kan gezien worden als een dergelijke samenwerking tussen de overheid, samenwerkende instanties en de burger zelf. De wetgever stelt de kaderwet op waaraan de
23 zorg moet voldoen, waarbinnen de gemeenten zelf verdere invulling kunnen geven. In
samenspraak met de zorgvrager en zorgaanbieder wordt de zorgbehoefte opgesteld. Om als laatste stap samen met de andere actoren vast te stellen hoe deze zorg geleverd moet worden. Een dergelijke samenwerking kan getypeerd worden als een ‘networked governance’, omdat een groot aantal actoren samenwerkt, onder de regie van de gemeente, om beleid tot uitvoer te kunnen brengen en in samenspraak met de burger om tot maatwerk te komen. Deze
benadering past volgens Toonen (1987) goed binnen de opbouw van het Nederlandse openbaar bestuur, dit juist omdat het rekening houdt met verschillende actoren die invloed hebben en uitoefenen bij de totstandkoming van beleid en waarbij samenwerking plaatsvindt in netwerken (Boogers en Linze, Bestuurskracht, wat moeten we er mee, 2007: 5-6).
‘Strategic triangle’
Moore (1995) spreekt in zijn artikel ‘Creating Public Value: Strategic Management in Government’ over de ‘strategic triangle’. Deze driehoek bestaat uit drie onderdelen die met elkaar in verbinding staan waarbij hij ingaat op drie punten: publieke waarden cirkel (de doelen die worden opgesteld door publieke programma’s, hier de Wmo), de omgeving (de omgeving waarin publieke organisaties moeten opereren en de eigenschappen van deze omgeving) en de operationele capaciteit (de manier waarop de organisaties moeten worden georganiseerd en bestuurd om de opgestelde doelen te kunnen halen) (Moore, 1995; Williams & Shearer, 2011: 1371-1372).
De publieke waardencirkel ziet er bij de Wmo uit als dat er in samenwerking met alle betrokken actoren een pakket van maatregelen tot stand komt die voor de hulpaanvrager als
meerwaarde beschouwd kunnen worden.7 Van belang is dat er in deze fase een gezamenlijke
overeenstemming bestaat dat de diensten die worden aangeboden een meerwaarde zijn voor alle betrokkenen.
De tweede stap is het verkrijgen van legitimiteit voor de ontwikkelde waarde in de
eerste stap. Er moet politieke steun gezocht worden voor de overeengekomen zorg.8 De
publieke manager moet draagvlak creëren bij de politiek betrokkenen om tot zorgverlening
7 https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/kennispartners/deloitte/strategisch-nadenken-over-het-versterken-van.8502740.lynkx bezocht op 23-4-2018 8 https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/kennispartners/deloitte/strategisch-nadenken-over-het-versterken-van.8502740.lynkx bezocht op 23-4-2018
24 over te kunnen gaan. De rol van de publieke manager zal in het volgende subhoofdstuk nader uitgelegd worden.
De laatst stap die gezet moet worden is het bepalen van de capaciteit die nodig is en hoe de organisatie van de te leveren zorg georganiseerd moet worden. De publieke manager moet de capaciteit en organisatie van de gevraagde zorg in kaart brengen.9 Hierbij moet gedacht worden aan hoe dit betaald moet worden en hoe de processen het best ingericht kunnen worden. Als er zich problemen voordoen in deze fase van het proces moet de publieke manager oplossingen kunnen genereren en tot ondersteuning van de derde fase kunnen
komen. Deze oplossingen kunnen voortkomen door aanpassingen te maken in de twee voorgaande stappen.
In de besproken stappen is de functie publieke manager naar voren gekomen. In de
internationale literatuur wordt dit ook wel de ‘public manager’ genoemd. Om te duiden wat de taken zijn van deze manager zal in het volgende en afsluitende subhoofdstuk de publieke manager besproken worden.
‘Public manager’
De publieke manager bevindt zich in de ‘strategic triangle’, tussen alle drie de punten in. Kettl (2002) beschrijft dit als: ‘’Public managers need to rely on interpersonal and interorganizational processes as complements to—and sometimes as substitutes for—
authority, they need, among other things, to manage through networks, to be open to learning in different ways, and to draw in resources from a range of sources.” Met andere woorden,
publieke managers moeten vertrouwen op interpersoonlijke en intra-organisatorische processen als aanvulling op, en soms als substituut voor, autoriteit ze moeten zaken onder meer beheren via netwerken, op verschillende manieren openstaan voor leren en middelen aanwenden van een reeks van verschillende soorten bronnen. Hij/zij vormt de schakel tussen de burger en politici, waarbij zij in sommige gevallen namens de gekozen politici zaken in gang kunnen zetten of beslissingen kunnen nemen of in ieder geval met de burger in gesprek te gaan (Stoker, 2006: 51). Daarnaast geeft de publieke manager de interactie tussen de ‘stakeholders’ vorm (Stoker, 2006: 52). Dat wil zeggen dat de publieke manager aan moet voelen wat elke ‘stakeholder’ nodig heeft, dit kan zijn behoefte aan informatie, hoe processen
9
https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/kennispartners/deloitte/strategisch-nadenken-over-het-versterken-van.8502740.lynkx bezocht op 23-4-2018
25
verlopen of wanneer er zicht is op wanneer de zorg verwacht kan worden. Het hele proces van informatievoorziening tussen de ‘stakeholders’ wordt vorm gegeven door de publieke
manager. Ten slotte vormt hij/zij de schakel tussen actoren die hoog in de keten zitten, laag in de keten zitten en actoren die zich buiten de keten bevinden die hierop toezicht moeten houden. Dit houdt in dat de publieke manager de schakel is tussen mensen die op de werkvloer het beleid uitvoeren en de personen die het beleid vaststellen.
Adaptief vermogen
Waarden kunnen bij gemeenten onderling conflicteren. Dit kan bijvoorbeeld voorkomen wanneer in de gemeente ‘X’ een ‘rechts’ college de meerderheid heeft en in gemeente ‘Y’ een ‘links’ college maar zij wel een samenwerking hebben op het Wmo-beleid. Wanneer deze waarden botsen en/of verschillen moeten deze opgelost worden in de
samenwerkingsverbanden die zijn aangegaan. Het niet oplossen van de problemen die mogelijk ontstaan kan uiteindelijk inhouden dat de gemeente aan bestuurskracht verliezen omdat zij niet in staat blijken de zorg te leveren (PBLQ – Adaptief vermogen, tussen fragmentatie en stabiliteit, 2015: 10). Er dient een balans te bestaan tussen wat er
maatschappelijk nodig is en de reactie van het bestuur hierop, het ten allen tijde hierop willen reageren kan het zijn dat het bestuur opportunistisch wordt waardoor de bestuurskracht kan afnemen en het uiteindelijke doel van problemen oplossen niet bereikt wordt (PBLQ – Adaptief vermogen, tussen fragmentatie en stabiliteit, 2015: 10). Met andere woorden, er moet een balans zijn tussen de ontwikkelingen die zich voortdoen binnen de maatschappij van de gemeente enerzijds en de acties van het college van B&W anderzijds, waar door het
onderzoeksbureau PBLQ gekozen is voor de term adaptief vermogen. ‘‘Adaptief vermogen is anders gezegd de mate waarin een gemeente beslissingen weet te nemen waarmee adequaat wordt gereageerd en geanticipeerd op maatschappelijke opgaven in een voortdurend
26
Koppeling theorieën
De koppeling tussen de theorieën komt door het feit dat zij allen op elkaar aansluiten en elkaar aanvullen om goed te kunnen bestuderen waar de bestuurskracht van afhangt en hoe deze beïnvloed kan worden.
Opgemerkt kan worden is dat de overheid zich steeds meer beweegt/verschuift in de vorm van een voorwaardenscheppende staat waarbij de staat zorgt voor condities waardoor de burgers zelf invulling kunnen geven aan zaken die zij belangrijk vinden (Oratie van der Meer, 2012: 7). Samenwerking zal hierdoor steeds vaker plaatsvinden door middel van netwerken van actoren om beleid tot uitvoering te kunnen brengen en waarbij de overheid zich minder richt op de productie van goederen maar door het opstellen van randvoorwaarden, kaders en provisiebeslissingen en het voeren van regie (Oratie van der Meer, 2012: 14).
Door deze verschuiving is de theorie die ingaat op de ‘networked governance’ van belang, dit omdat er door de gemeenten samenwerkingsverbanden aangegaan moeten worden om tot uitvoering te kunnen komen van de Wmo. Hierbij bevindt de gemeente zich in een netwerk van actoren waar zij de regie voert. Om regie te kunnen voeren zijn er personen nodig die dit op zich nemen en voor deze functie is er een term beschikbaar in de literatuur in de vorm van publieke manager. Hij/zij moet er voor zorgen dat de actoren die betrokken zijn in het proces allen gehoord worden en met elkaar in contact worden gebracht om te de nieuwe wet tot uitvoering te kunnen brengen.
De publieke manager zorgt er voor dat alle actoren gehoord worden en met elkaar in contact gebracht worden waar dit gebeurd in een bepaalde omgeving. Deze omgeving wordt door Moore (1995) de strategische driehoek genoemd. Binnen deze driehoek vinden de beslissingen plaats op basis van drie punten; publieke waarden cirkel, de omgeving en de operationele capaciteit. In deze vorm komt duidelijk naar voren dat de rijksoverheid een kader stelt waarbinnen in samenspraak met de omgeving de juiste benaderingswijze gekozen wordt in overeenstemming met de operationele capaciteit die beschikbaar is. Op deze manier is de verschuiving naar een voorwaardenscheppende staat zichtbaar, is de strategische driehoek zichtbaar waarbinnen de rol van de publieke manager duidelijk waarneembaar is. Ten slotte is het zichtbaar dat de actoren werken in een netwerk om de wet tot uitvoering te kunnen
brengen. Om deze redenen is gekozen om deze theorieën te gebruiken om naar de
27 aan verandering onderhevig is, waar de bestuurskracht van afhankelijk is en of er mogelijk op basis van dit onderzoek een specifiekere definitie geformuleerd kan worden.
Hypothesen
Uit het voorgaande kunnen een aantal hypothesen opgesteld worden die ieder een bijdrage zullen leveren aan het beantwoorden van de hoofdvraag.
De hypothesen zullen ingaan op de theorie die zojuist is beschreven. De onderwerpen waarover hypothesen opgesteld zullen worden zijn: bestuurskracht (beslis-, verantwoordings- en uitvoeringscapaciteit), ‘public manager’/’strategic triangle’, financiën, expertise,
mankracht (hulpbronnen), samenwerkingsverband/‘networked governance’, adaptief
vermogen en ‘bestuurlijke wil’. De afhankelijke en onafhankelijke variabele worden vanuit de gestelde hoofdvraag gedestilleerd. De hoofdvraag die in dit onderzoek centraal staat is:
’In hoeverre beschikken de onderzochte gemeenten over voldoende bestuurskracht, waar is deze van afhankelijk en is de huidige begripsomschrijving voldoende accuraat binnen een veranderde rol van de Rijksoverheid en de lokale overheden op het gebied van en bij de uitvoering van de Wmo 2015?’
De hypothesen zullen ingaan op de eerder besproken theorie en methodologie. Zo wordt deze theorie getoetst en zal er stap voor stap en systematisch een antwoord geformuleerd worden op de gestelde hoofdvraag.
De geformuleerde hypothesen zijn als volgt:
Financiële afhankelijkheid bij de uitvoering van beleid:
H1: ‘Uitvoering van de Wmo 2015 is louter afhankelijk van de financiën die door het college
van B&W beschikbaar wordt gesteld’.
Uitvoering beleid afhankelijk van de bestuurlijke wil:
H2: ‘Het uitvoeren van de Wmo 2015 is louter afhankelijk van de ‘bestuurlijke wil’ die bestaat om het beleid tot uitvoering te kunnen brengen’.
28
H3.1: ‘De gemeente heeft voldoende kwalitatieve en kwantitatieve capaciteiten
(uitvoeringscapaciteit) om tot uitvoering van de Wmo 2015 te kunnen komen’.
H3.2: ‘Door het hebben van voldoende besliscapaciteit is de gemeente in staat om de Wmo tot
uitvoering te kunnen brengen’.
H3.3: ‘Door het afleggen van verantwoording via allerlei verantwoordingsmechanismen die de
Rijksoverheid opstelt is de gemeente niet in staat om eigen beleid te formuleren en maatwerk te kunnen bieden aan de burger’.
Afhankelijkheid van samenwerkingsverbanden bij de uitvoering van beleid:
H4: ‘Het hebben van bestuurskracht is afhankelijk van de samenwerkingsverbanden en de
hieruit voortvloeiende toename van de regiefunctie van de gemeente en ‘networked
governance’ die de gemeenten zijn aangegaan om tot een adequate uitvoering van de Wmo 2015 over te kunnen gaan’.
Belang van de ‘public manager’ in de strategisch driehoek:
H5: ‘De positie van de ‘public manager’ in de ‘strategic triangle’ is van vitaal belang om de stromingen die er hier bestaan bij elkaar te brengen om het beleid rondom de Wmo 2015 tot uitvoering te kunnen brengen’.
Rol van het adaptieve vermogen van de gemeente inzake Wmo 2015:
H6: ‘Het adaptieve vermogen van de gemeente is een onmisbare factor bij het kunnen
29
Hoofdstuk 4
Situatiebeschrijving
In dit hoofdstuk zal de situatie per onderzochte gemeente centraal staan. De
situatiebeschrijving in de drie gemeenten (Kaag en Braassem, Leiderdorp en Teylingen) wordt beschreven aan de hand van cijfers die beschikbaar zijn. In dit onderzoek bestaan de onderzochte gebieden uit: inwonersaantallen, autochtoon en allochtoon, het percentage 65 plussers, het inkomen, welk percentage van de bevolking rond het sociaal minimum zit, welk percentage van de inwoners gebruik maakt van jeugdzorg, hoeveel procent van de bevolking gebruik maakt van een Wmo-voorziening, hoeveel procent van de bevolking zich wel
kerkelijk gezind acht en hoe hoog de eigen bijdragen zijn aan de Wmo-voorzieningen. Na de beschouwing van ieder punt zal worden beargumenteerd waarom het van belang is om deze factor mee te nemen in dit onderzoek en waarom de gemeenten met elkaar te vergelijken zijn.
De cijfers die in dit onderzoek gebruikt worden zijn afkomstig van www.allecijfers.nl
en www.waarstaatjegmeente.nl. Dit zijn websites die op een overzichtelijke manier de cijfers van het CBS gebruikt en rangschikt. Tevens worden deze cijfers ieder jaar, wanneer de nieuwe cijfers door het CBS gepubliceerd worden, voorzien van een update. De cijfers waarop dit onderzoek zich baseert komen uit het jaar 2017. Dit omdat ten tijde van het schrijven dit onderzoek de cijfers voor 2018 nog niet beschikbaar zijn.
Het CBS is het orgaan dat op een wetenschappelijke en betrouwbare manier cijfers en
statistieken produceert die ingaan op de behoeften van de samenleving.10 Omdat de duiding
en vergaring van cijfers op een onafhankelijke manier plaatsvindt is het CBS als primaire bron voor de sites die ik gebruik als bron betrouwbaar.
Van de onderzochte gemeenten vallen alle drie de gemeenten onder de noemer ‘kleine gemeenten’ omdat deze het inwonersaantal van 50.000 niet overstijgen. De inwonersaantallen van de gemeenten zijn als volgt: Teylingen 36.09311, Leiderdorp 27.12812 en Kaag en
Braassem 26.374.13 10 https://www.cbs.nl/nl-nl/over-ons/organisatie bezocht op 2-5-2018 11 https://allecijfers.nl/gemeente/teylingen/ bezocht op 30-4-2018 12 https://allecijfers.nl/gemeente/leiderdorp/#inwoners bezocht op 20-7-2018 13 https://allecijfers.nl/gemeente/kaag-en-braassem/#inwoners bezocht op 20-7-2018
30 De opbouw van de bevolking van de drie gemeenten ziet er, qua achtergrond,
gelijkwaardig uit. In Teylingen ligt het percentage allochtonen op 5.9% van de bevolking. In de gemeente Leiderdorp ligt dit op 8.2% en in Kaag en Braassem is dit 4.1%. Omdat de opbouw van de bevolking er redelijk hetzelfde uitziet kan er via deze indicator gesteld worden dat het mogelijk is om op basis van deze graadmeter de drie gemeenten met elkaar te
vergelijken.
Naast een gelijkenis te zoeken op achtergrond van de inwoners van de drie gemeenten is het belangrijk om te bekijken hoeveel procent van de bevolking in de leeftijdscategorie 65 plus valt. In deze categorie bevinden de gemeenten zich rond dezelfde percentages. In Teylingen ligt het percentage 65+ op 18.6% van de bevolking, in Leiderdorp ligt dit
percentage op 21.7% en in Kaag en Braassem komt dit uit op 19.7%. De percentages liggen bij elkaar in de buurt en de gemeenten zijn vangwege deze bij elkaar in de buurt liggende hoeveelheden met elkaar te vergelijken. Dit is belangrijk omdat de groepen mensen die vaak gebruik maken van de Wmo in de groep 65+ leeftijdscategorie vallen (denk hierbij aan thuiszorg of tafeltje-dekje). In dit onderzoek is tevens een poging gedaan om cijfers te achterhalen voor de groepen mensen die lichamelijke en/of psychologische hulp behoeven. Voor deze categorie konden geen cijfer gevonden worden. Er zijn wel cijfers beschikbaar betreft het percentage personen dat gebruik maakt van jeugdzorg/hulp. Deze categorie zal nu besproken worden.
In de onderzochte gemeenten liggen de percentages personen die gebruik maken van jeugdzorg en/of hulp dicht bij elkaar in de buurt. In de gemeente Teylingen maakt 12.8% van de jongeren gebruik van de hulp die de gemeente beschikbaar stelt. 14 Dit cijfer bestaat uit jongeren die jeugdhulp krijgen en waarbij zij gebruik maken van jeugdhulp met verblijf. De cijfers van de overige twee gemeenten bestaan tevens uit deze componenten. In de gemeente Leiderdorp ligt dit percentage op 10.9% en in Kaag en Braassem komt dit getal uit op 12.2%.15 In deze categorie vallen de percentages dicht bij elkaar in de buurt. Van iedere gemeente kan er verwacht worden dat zij dan evenveel middelen en expertise in moeten zetten, van het totaal dat zij beschikbaar hebben, zodat er van uit gegaan kan worden dat de gemeenten op dit punt vergeleken kunnen worden.
14 https://www.waarstaatjegemeente.nl/dashboard/Gemeentelijke-Monitor-Sociaal-Domein/ bezocht op 30-4-2018 15 https://www.waarstaatjegemeente.nl/dashboard/Gemeentelijke-Monitor-Sociaal-Domein/ bezocht op 30-4-2018
