Verborgen krachten
Over de bestuurskracht van vijf typen gemeenten
Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Oktober 2014
Uitgevoerd door:
Juriaan van Kan, MSc.
Dr. Marieke van Genugten Mr. drs. Jan R. Lunsing Prof. dr. Michiel Herweijer
2
Inhoud
1 Inleiding ... 3
1.1 Feitelijke verschillen ondanks formele gelijkheid ... 3
1.2 Vraagstelling en onderzoeksopzet ... 7
2 Bestuurskracht... 9
2.1 Uitkomsten van bestuurskrachtonderzoek ... 9
2.2 Drie dimensies van bestuurskracht ... 10
2.3 Conclusie ... 12
3 Operationalisatie van invloedrijke factoren ... 14
3.1 Methode ... 14
3.2 Taakzwaarte ... 14
3.3 Hulpbronnen voor bestuurskracht ... 15
3.4 Samenvattend ... 18
4 Vijf soorten gemeenten ... 20
4.1 Typen gemeenten in de literatuur ... 20
4.2 Een typologie op basis van een kwantitatieve benadering ... 25
4.3 Achtergrondfactoren ... 29
4.4 Een model voor het meten van bestuurskracht ... 30
5 Verschillen in bestuurskracht ... 32
5.1 Minder welvarende, meerkernige gemeenten zonder centrumfunctie: Nederstreek ... 34
5.2 Minder welvarende, minderkernige centrumgemeenten: Lagerstad ... 39
5.3 Welvarende, minderkernige gemeenten zonder centrumfunctie: Hogedorp ... 43
5.4 Welvarende, meerkernige gemeenten zonder centrumfunctie: Hooghestreek... 47
5.5 Welvarende, minderkernige centrumgemeenten: Hoogherstede ... 51
5.6 Drie overige typen ... 55
6 Conclusie ... 59
6.1 Taakzwaarte ... 59
6.2 Hulpbronnen ... 60
6.3 De bestuurskracht van vijf typen gemeenten ... 62
6.4 Kanttekeningen en aanknopingspunten voor vervolgonderzoek ... 63
6.5 Ten slotte ... 64
Literatuur ... 66
Bijlage 1. Samenstelling begeleidingscommissie ... 69
Bijlage 2. Vragenlijst ... 70
Bijlage 3. Kengetallen telindexen ... 82
Bijlage 4. Gemeentenamen per type... 83
Bijlage 5. Radarplots hulpbronnen voor bestuurskracht ... 88
3
1 Inleiding
1.1 Feitelijke verschillen ondanks formele gelijkheid
Vanuit het perspectief van Grondwet en Gemeentewet zijn alle gemeenten gelijk. Vanuit deze formele invalshoek verwacht de wetgever van elke gemeente dat zij haar wettelijke en zelf geformuleerde taken naar behoren vervult. Is er sprake van een toereikende taakbehartiging dan wordt gesproken over een bestuurskrachtige gemeente. Bestuurskrachtig wil zeggen dat deze gemeente het vermogen heeft om de wettelijke en autonome taken adequaat uit te voeren en om daartoe in de eigen maatschappelijke context van deze gemeente de juiste verbindingen aan te gaan (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2009).
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) constateert dat de taken waarvoor de 403 gemeenten in 2014 staan aanzienlijk verschillen in zwaarte. Voor deze verschillen in taakzwaarte moeten gemeenten waar mogelijk worden gecompenseerd. Bij het berekenen van de hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt al decennialang een poging gedaan op objectieve wijze rekening te houden met de verschillen in taakzwaarte.
Zo leidt bijvoorbeeld een groter aantal kernen tot een hogere uitkering en krijgen gemeenten die voor omliggende gemeenten centrumfuncties vervullen eveneens een hogere uitkering.
Verschillen in de welvaart van de inwoners werken ook door in de berekening van de passende uitkering uit het gemeentefonds. Rijkere gemeenten kunnen in doorsnee een hogere opbrengst uit de lokale heffingen ontvangen en ontmoeten een lager beroep op de sociale voorzieningen.
Dit betekent dat de uitkering uit het gemeentefonds voor deze gemeenten met een meer welvarende bevolking lager kan uitvallen dan bij gemeenten met minder vermogende inwoners. Ook de demografische samenstelling van de bevolking (ontgroening, vergrijzing, krimp) speelt een rol bij het berekenen van de hoogte van de algemene uitkering.
In totaal wordt met zo’n veertig achtergrondfactoren (verfijningen) rekening gehouden bij het vaststellen van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Bijvoorbeeld ook de oeverlengte van kanalen en andere wateren vormt een factor die tot hogere uitgaven kan leiden. Een groter aantal inwoners of woningen leidt eveneens tot een hogere uitkering uit het gemeentefonds.
Ook de meeste specifieke uitkeringen van de beleidsdepartementen bieden een compensatie voor lokale verschillen in taakzwaarte. Heeft een gemeente meer Wajongers, bijstandsgerechtigden en/of werknemers in de sociale werkvoorziening dan ontvangt deze gemeente per 1 januari 2015, op grond van de Participatiewet van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, een hogere specifieke participatie-uitkering. Ook bij de specifieke uitkering op grond van de Wet op de Jeugdzorg wordt rekening gehouden met het zeer uiteenlopende beroep dat vanuit de bevolking op de jeugdzorg wordt gedaan. Ook met ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen houdt rekening met het aantal leerlingen dat in een gemeente primair onderwijs volgt bij de hoogte van de financiële vergoedingen aan gemeenten.
4
Onze eerste conclusie kan dus zijn dat bij de bekostiging van de gemeentelijke taken door het rijk in hoge mate rekening wordt gehouden met verschillen in taakzwaarte. Daarbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij min of meer objectieve achtergronden die van invloed zijn op de zwaarte van de lokale taak. Dit bepaalt tot op zekere hoogte de bestuurskracht van een gemeente.
Figuur 1.1 is een poging om de bovenstaande redenering te visualiseren. Er worden bovenin het middelste venster twee elementen van belasting genoemd. Onderin het middelste venster worden twee elementen van belastbaarheid (hulpbronnen) genoemd. In deze Figuur 1.1 beperken we ons tot de financiële hulpbronnen waarbij de inkomsten uit lokale heffingen nog ontbreken. Het aspect bestuurskracht volgt in het laatste venster. Bij bestuurskracht gaat het immers om een evenwicht: kun je als gemeente voldoende hulpbronnen mobiliseren om de taken waarvoor je staat ook adequaat uit te voeren.
Figuur 1.1. Achtergronden, taakzwaarte en hulpbronnen.
Achtergronden
Taakzwaarte: centrumvoorzieningen beroep op sociale zekerheid
Bestuurskracht Hulpbronnen: algemene uitkering
specifieke uitkering
De hoogte van de inkomsten (en dus ook de potentiële uitgaven) van een gemeente zijn een belangrijke (onmisbare) hulpbron, maar hun beschikbaarheid is geen voldoende voorwaarde voor een bestuurskrachtig gemeentebestuur. Niet alle vormen van doelmatige dienstverlening zijn direct afhankelijk van de hoeveelheid euro’s die daarvoor op de begroting ter beschikking worden gesteld. Daar komt nog bij dat het budget waarover de gemeenten kunnen beschikken om de behartiging van hun taken te bekostigen sinds de recessie van 2008 onder druk staan. In dit verband heeft het kabinet Rutte-Asscher in de Troonrede 2013 gewezen op het belang van burgerkracht.
Stel bij wijze van voorbeeld dat de gemeenteraad zich conformeert aan het rijksbeleid en zich ten doel heeft gesteld om 60% van het gewone huishoudelijke afval gescheiden in te zamelen zodat het kan worden hergebruikt, dan is dat niet iets dat de reinigingsdienst in een gemeente zelfstandig voor elkaar kan boksen. Met hulp van de eigen inwoners is een scheidingsdoelstelling van 60% echter haalbaar, zo lieten verschillende gemeenten waaronder Skarsterlân zien. Uit onderzoek (Marintel, 2007; Rekenkamercommissie Gemeente Ten Boer, 2008; SenterNovem Uitvoering Afvalbeheer/Cyclus, 2006) blijkt dat een goede gemeentelijke prestatie op het vlak van gescheiden inzameling in hoge mate afhankelijk is van de naleving van de gemeentelijke milieuvoorschriften1 door particulieren, maar ook van een actief verenigingsleven. Onder andere sportverenigingen en de oudercommissies van scholen organiseren de inzameling van oud papier, oude metalen en oude kleren. Door dit recyclebare afval actief in te zamelen, wordt het voor de gemeente gemakkelijker de grijze, niet recyclebare restfractie onder de grens van 40% te brengen.
1 Deze zijn vastgelegd in de gemeentelijke afvalstoffenverordening.
5
Nu de nationale sociale verzorgingsstaat geleidelijk verandert in een lokale participatiesamenleving wordt ook in de zorg (mantelzorg) en in de economie (zzp-ers) een groter beroep gedaan op burgerkracht, zelfredzaamheid en veerkracht. Dit betekent dat een gemeentebestuur dat met succes een beroep kan doen op sluimerende burgerkracht een duidelijk voordeel heeft bij het behartigen van haar lokale taken boven een gemeente waarvan de bevolking zich terugtrekt in het eigen, private domein (cocooning) (Putnam, 2000) en waar weinig latente burgerkracht kan worden gemobiliseerd. Gemeentelijke beleidsterreinen zoals sport, cultuur en zorg zijn in hoge mate afhankelijk van initiatieven vanuit de burgerij en het verenigingsleven om de gestelde beleidsdoelen (actieve participatie) te kunnen halen.
Burgerkracht kan daarom als een tweede voorwaarde voor bestuurskracht worden gezien (Figuur 1.2).
Figuur 1.2. Achtergronden, taakzwaarte en hulpbronnen.
Achtergronden
Taakzwaarte: centrumvoorzieningen beroep op sociale zekerheid
Bestuurskracht Hulpbronnen: algemene uitkering
specifieke uitkering burgerkracht
Eind februari 2013 heeft Minister Plasterk aan alle gemeenten een brief geschreven (de zogeheten decentralisatiebrief; BZK, 2013) over de organisatorische gevolgen van de decentralisatie in het sociale domein. In deze brief wijst de Minister erop dat de districten waarbinnen de sociale werkvoorziening is georganiseerd, de jeugdzorg wordt aangeboden en ook diverse vormen van dagbesteding worden aangeboden groter en uitgebreider zijn dan het domein van afzonderlijke gemeenten. Bovendien overlappen deze districten vaak niet. Zij zijn, in de woorden van de Minister, niet altijd congruent (BZK, 2013). Vooral gemeenten met minder dan 100.000 inwoners beschikken doorgaans niet over een eigen WSW-bedrijf en zijn bovendien te klein om te fungeren als een toereikend district voor een aanbieder van jeugdzorg, trajectbegeleiding naar arbeid, of thuiszorg. Om die reden wijst Minister Plasterk op het belang van doelmatige samenwerking. Samenwerking is daarmee een derde aanvullende voorwaarde voor bestuurskracht (Figuur 1.3). Hierbij kunnen we denken aan samenwerking met andere gemeenten om bijvoorbeeld samen diensten in te kopen, kennis te delen of samen een gezamenlijk overheidsbedrijf te runnen (al dan niet op basis van de WGR). Maar we kunnen bij doelmatige samenwerking ook denken aan het vermogen van een gemeente om als publieke opdrachtgever op een slimme wijze diensten in te kopen van particuliere zorgaanbieders en om dit opdrachtgeverschap ook tijdens de rit goed vorm te geven. Dit betekent bijvoorbeeld dat de dienstverlening van de ingehuurde zorgaanbieder wordt gemonitord en dat er bij een afwijken door de zorgaanbieder van de gemaakte afspraken overleg en eventueel bijsturing plaatsvindt.
6 Figuur 1.3. Achtergronden, taakzwaarte en hulpbronnen.
Achtergronden
Taakzwaarte: centrumvoorzieningen beroep op sociale zekerheid
Bestuurskracht Hulpbronnen: algemene uitkering
specifieke uitkering burgerkracht
samenwerkingskracht
Daarnaast is er nog een vierde voorwaarde voor bestuurskracht die in toenemende mate van belang blijkt te zijn. Volgens Aardema (2005) vormt de ambtelijke organisatie de verborgen kracht van een gemeente. Wanneer de ambtelijke organisatie verdeeld is, de organisatiecultuur verhard is en de interne communicatie tussen de afdelingen onder druk staat, neemt de innovatiekracht en doelmatigheid van de organisatie af. Wanneer er daarentegen sprake is van een relatief hoge medewerkerstevredenheid blijkt dat na verloop van tijd ook de klanttevredenheid toeneemt. Er zijn overheidsorganisaties waar het plezierig werken is, waar de interne stammenstrijd wordt beteugeld door een gedeeld besef de publieke zaak te dienen.
Het kost in zo’n organisatie geen moeite om openvallende arbeidsplaatsen snel en adequaat in te vullen. Niet zozeer omdat daar een uitstekend salaris wordt geboden, maar veeleer omdat er betekenisvol werk kan worden verricht, omdat de ambtelijke medewerkers er worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid en deskundigheid. De betrokkenheid en kwaliteit van de ambtelijke organisatie is dus niet één op één gecorreleerd met de hoogte van het gemiddelde salaris of met de omvang van de formatie. Ook heel andere, lastig meetbare, factoren spelen hierbij een rol.
Uit onderzoek naar processen van herindeling (onder andere Beerepoot, e.a., 2009) is bekend dat enkele jaren voor en enkele jaren na de formele herindelingsdatum er een zekere terugval kan optreden in de zogeheten ambtenarenkracht. Voor een deel hangt deze terugval in motivatie en betrokkenheid samen met onzekerheid en het niet uitkomen van hooggespannen verwachtingen (over het eigen carrièreperspectief), voor een ander deel is deze verminderde ambtenarenkracht (de zogeheten beleidsdip) het gevolg van personeelsverloop, overplaatsingen en het opnieuw moeten leggen van vaste contacten met organisaties in de lokale samenleving.
Figuur 1.4. Achtergronden, taakzwaarte en hulpbronnen.
Achtergronden
Taakzwaarte: centrumvoorzieningen beroep op sociale zekerheid
Bestuurskracht Hulpbronnen: algemene uitkering
specifieke uitkering burgerkracht
samenwerkingskracht ambtenarenkracht
7
Figuur 1.4 laat samenvattend zien dat in publicaties van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met regelmaat aandacht is gevraagd voor tenminste vier cruciale hulpbronnen voor bestuurskracht, te weten: financiële middelen, mobiliseren van burgerkracht, aangaan van doelmatige samenwerking en beschikken over ambtelijke kwaliteit in de eigen ambtelijke organisatie.
1.2 Vraagstelling en onderzoeksopzet
Gelet op het belang van hulpbronnen zoals ambtenarenkracht, burgerkracht en samenwerkingskracht heeft het Ministerie van BZK een aantal vragen geformuleerd met betrekking tot de bestuurskracht van Nederlandse gemeenten.
Welke hulpbronnen en indicatoren daarvoor moeten worden onderscheiden om de bestuurskracht van Nederlandse gemeenten goed in kaart te brengen?
Aan de hand van welke achtergrondfactoren kan een voor de taakbehartiging en taakzwaarte relevant onderscheid worden gemaakt naar typen van gemeenten?
Hoe groot is de bestuurskracht van deze, te onderscheiden, typen van gemeenten?
Welke hulpbronnen missen de te onderscheiden typen van gemeenten wanneer wij hun bestuurskracht vergelijken met dat van de gemiddelde Nederlandse gemeente?
Op welke punten staat de bestuurskracht van deze, te onderscheiden, typen van gemeenten onder druk?
Om deze vijf vragen van een antwoord te voorzien is er in de eerste plaats een literatuuronderzoek uitgevoerd. In het volgende hoofdstuk wordt verslag gedaan van deze speurtocht in de bestuurskundige literatuur. Diverse bestuurskrachtonderzoeken werden geraadpleegd. Op basis van deze literatuurstudie is een onderscheid gemaakt tussen condities die de bestuurskracht bevorderen enerzijds en elementen van de taakzwaarte waardoor deze bestuurskracht juist op de proef wordt gesteld. Bestuurskracht is in feite een vorm van evenwicht. Zoals Derksen e.a. (1987) al in de jaren tachtig van de vorige eeuw constateerden:
gemeenten hebben verschillende taken en dat betekent dat de som van hun hulpbronnen ook niet even groot en identiek behoeft te zijn. Als het gaat om een kleinere taak dan kan een bescheiden hoeveelheid hulpbronnen al toereikend zijn. Als het gaat om een zware taak dan kan een gemiddeld vermogen aan hulpbronnen al ontoereikend zijn. Het gaat – aldus Derksen e.a. (1987) – om de verhouding, het evenwicht, tussen taakzwaarte en de hulpbronnen voor bestuurskracht.
Na deze eerste uiteenlegging van het begrip bestuurskracht is een poging gedaan om voor de twee dimensies – taakzwaarte en hulpbronnen – empirische indicatoren te vinden. Een beperkende voorwaarde bij deze zoektocht naar indicatoren is dat deze indicatoren voor alle 403 gemeenten standaard (op basis van een zelfde meetinstrument) beschikbaar moeten zijn.
Bovendien is het van belang dat het gaat om actuele metingen die regelmatig worden geactualiseerd zodat ontwikkelingen op de voet kunnen worden gevolgd. In het derde hoofdstuk doen wij verslag van de meting van de zeven hulpbronnen van bestuurskracht en van de samenvattende indicator voor taakzwaarte.
8
In het vierde hoofdstuk worden acht typen van gemeenten onderscheiden. Bij het opstellen van deze typologie wordt uitgegaan van een beperkt aantal achtergrondfactoren:
meerkernigheid, welvaartsverschillen en het moeten vervullen van centrumfuncties. Van de acht te onderscheiden typen zullen er vijf in het verdere onderzoek worden uitgewerkt. Van deze vijf typen wordt aangegeven in welke mate zij over meer of minder hulpbronnen beschikken en of zij zwaardere of mindere zware taken hebben dan de gemiddelde Nederlandse gemeente. Deze vergelijking vindt plaats in hoofdstuk 5.
Niet alleen worden in dit vijfde hoofdstuk de uitkomsten gepresenteerd van de kwantitatieve vergelijking op basis van de empirische indicatoren die in hoofdstuk 3 zijn besproken, maar ook worden de uitkomsten gepresenteerd van een kwalitatieve studie naar een tiental cases.
Binnen de vijf geselecteerde typen van gemeenten zijn er steeds twee gemeentebesturen gevraagd om medewerking aan het onderzoek te verlenen. Enerzijds ging het bij deze medewerking om het voeren van twee gesprekken. Deze gesprekken zijn afhankelijk van de beschikbaarheid gevoerd met de burgemeester, de gemeentesecretaris, het hoofd financiën en/of de griffier van de betreffende gemeente. Anderzijds werd door deze gemeente- bestuurders een bijdrage geleverd aan een werkconferentie die op 1 oktober 2014 in Huize Heyendael te Nijmegen heeft plaatsgevonden. De centrale vraag tijdens die werkconferentie was of de verschillen in taakzwaarte en beschikbaarheid van hulpbronnen per type gemeente, die uit het kwantitatieve onderzoek naar voren zijn gekomen, ook in de eigen bestuurspraktijk als zodanig worden herkend. Natuurlijk werden er afwijkingen geconstateerd tussen de typengemiddelden en de eigen praktijk in de gemeente, maar in grote lijnen was er sprake van een grote mate van herkenning. Deze tussenstap was nodig om de praktische relevantie van de kwantitatieve vergelijking te kunnen inschatten.
In het zesde en laatste hoofdstuk worden de conclusies samengevat en wordt bij de bevindingen een aantal kanttekeningen gemaakt.
9
2 Bestuurskracht
Zoals we in de inleiding uiteengezet hebben, maken we in dit onderzoek een onderscheid tussen condities (hulpbronnen) die de bestuurskracht bevorderen en elementen van taakzwaarte die deze bestuurskracht juist op de proef stellen. In dit hoofdstuk gaan we nader in op de condities die de bestuurskracht van gemeenten bevorderen. Allereerst schetsen we enkele uitkomsten van eerder bestuurskrachtonderzoek. Vervolgens gaan we in op drie aspecten van het besturen die verwijzen naar verschillende hulpbronnen voor bestuurskracht.
2.1 Uitkomsten van bestuurskrachtonderzoek
In het proefschrift van Abma (2012) over het beoordelen van gemeenten treft de lezer zowel een meta-evaluatie aan van 110 bestuurskrachtmetingen aan als ook een beoordeling van diverse inwonerstevredenheidsonderzoeken2. Abma (2012) constateert dat bestuurskracht- metingen in bijna alle gevallen een wanverhouding laten zien tussen de ambities van gemeenten (zelfgekozen taken) enerzijds en de feitelijke resultaten anderzijds. Bij het opstellen van hun vierjaarlijkse collegeprogramma’s zijn gemeentebestuurders geneigd om de mogelijkheden van hun financiële middelen en andere hulpbronnen te overschatten (Abma, 2012). De op lokaal niveau zelfgekozen voornemens komen regelmatig in de knel doordat gemeenten voorrang moeten geven aan het uitvoeren van hun omvangrijke, (soms ook nieuwe) wettelijke (medebewinds)taken. Abma (2012) stelt dat de opgelegde medebewindstaken grenzen stellen aan de mogelijkheid om eigen, zelf gekozen taken na te streven.
Vergelijkenderwijs zijn gemeenten, volgens Abma (2012), vooral goed in uitvoering. Minder goed zijn gemeenten in het ontwikkelen van strategisch beleid en in het afleggen van verantwoording daarover. Bij planvorming en gebiedsontwikkeling worden risico’s regelmatig onderschat en maatschappelijke baten overschat. Gemeenten zijn bij planvorming vaak in concurrentie met buurgemeenten en voelen de loden druk van de in het verleden gepleegde investeringen in het grondbedrijf. Wanneer de gemeenten naar aanleiding van het bestuurskrachtonderzoek verbeteringen doorvoeren, richten zij zich, naar Abma (2012) stelt, met name op de zaken waar ze toch al goed in zijn: de uitvoerende en dienstverlenende taken.
Het beheer wordt beter. Verbeteringen in de strategische beleidsvoorbereiding zijn echter lastig door te voeren. Dit zijn ook zaken waar het politieke deel van het gemeentebestuur een grote zeggenschap over uitoefent. De kwaliteit van het bestuurlijke deel van de gemeente laat zich lastig sturen.
In zijn afscheidsrede als hoogleraar bestuurskunde stelt Korsten (2010), die veel bestuurskrachtonderzoek heeft uitgevoerd en nog meer bestuurskrachtonderzoeken heeft beoordeeld, dat het vermogen van gemeenten om samen te werken, verbindingen te leggen en consensus te bereiken, van grote invloed is op de uiteindelijk gerealiseerde bestuurskracht.
In dat opzicht onderschrijft Korsten de brede definitie waarvoor ook BZK heeft gekozen (zie hoofdstuk 1). Overigens stelt Korsten met nadruk: “foutloos werkende gemeentebesturen
2 King: www.waarstaatjegemeente.nl
10
bestaan niet” (Korsten, 2010, p. 7). Het besturen van een gemeente blijft – ondanks alle modernisering en regulering – mensenwerk. Het bestuurlijke systeem (periodieke verkiezingen, dualisme, openbaarheid, bezwaarprocedure, accountantscontrole, lokale rekenkamercommissie) dient er voor te zorgen dat deze menselijke tekortkomingen vroeger of later, het liefst zonder externe interventie, worden gecorrigeerd.
In dat opzicht is de institutionele, gemeentewettelijke inbedding van het gemeentebestuur een kwestie van grote betekenis en terecht een voorwerp van zorg voor het bestuursdepartement.
De reikwijdte van het bestuurlijk functioneren is daarbij groter dan alleen het in samenhang opereren van de drie organieke bestuursorganen (burgemeester, college en raad). Zo heeft het Ministerie van BZK ook veel aandacht besteed aan de kwaliteit van de lokale democratie (het dichten van de bestuurlijke kloof), het functioneren van de wijkraden, de dorpsraden, het mobiliseren van burgerkracht in de vorm van coproductie en recent ook in de vorm van mantelzorg. Tegelijkertijd is er de bestuurlijke zorg van het bestuursdepartement voor het leggen van vruchtbare verbindingen met andere overheden (zoals de provincie), maatschappelijke instellingen en buurgemeenten. Daartoe is er ook de zorg van het bestuursdepartement voor de modernisering van de WGR en de stevige inkadering van de overheidsvennootschap in het publieke domein. Van elke gemeente verwacht het bestuursdepartement dan ook een visie op de regionale taakbehartiging.
In de literatuur over bestuurskracht is er kortom aandacht voor de verschillende taken die gemeenten moeten behartigen. Behalve naar objectieve indicatoren worden ook pogingen gedaan om de klanttevredenheid als subjectieve factor daarbij te betrekken. Behalve ambtenarenkracht en financiële middelen komen ook de kwaliteit van het bestuur en meer in het bijzonder de persoonlijke relaties tussen de individuele bestuurders (Schoenmaker, 2011) aan bod. Ook wordt in de literatuur over bestuurskracht veel aandacht besteed aan de kunst van het doelmatig en efficiënt samenwerken.
2.2 Drie dimensies van bestuurskracht
In navolging van Boogers e.a. (2008) nemen wij aan dat bestuurskracht drie verschillende componenten omvat:
Is de gemeente in staat afgewogen besluiten te nemen die mogen rekenen op instemming (naleving) van de eigen inwoners?
Is de gemeente in staat de genomen besluiten tot doelmatige uitvoering te brengen?
Slaagt de gemeente erin om over deze publieke verantwoordelijkheden op heldere wijze verantwoording af te leggen?
2.2.1 Besliscapaciteit
Het eerste element van bestuurskracht is besliscapaciteit. Van groot belang is het vermogen om nieuwe informatie in de afweging te betrekken, het vermogen om de relevante belangen af te wegen en ondanks de neteligheid van de kwestie toch tot consensus te komen over de te volgen koers, en dat met behoud van een soepel werkende bestuursorganisatie. Met name als het gaat om de decentralisatie van taken in het sociaal domein speelt de besliscapaciteit van gemeenten een belangrijke rol. Decentralisatie veronderstelt namelijk dat gemeenten in staat
11
zijn om landelijke beleidsuitgangspunten af te stemmen op de plaatselijke situatie (planvorming), zodat lokaal maatwerk kan worden geleverd (Boogers e.a., 2008, p. 25).
Om hun besliskracht te vergroten zoeken gemeenten ook de samenwerking op met de provincie en het waterschap. Gemeentelijk beleid dat goed aansluit bij de plannen van provincies en waterschappen heeft een grotere kans van slagen dan gemeentelijk beleid dat haaks staat op de beleidsvoorkeuren van provincie en waterschap. Het laatste leidt tot conflicten en verlies aan energie.
2.2.2 Uitvoeringscapaciteit
De uitvoeringscapaciteit is dat deel van de bestuurskracht dat betrekking heeft op de kwalitatieve en kwantitatieve capaciteiten (financiën en personeel) van gemeenten om de toebedeelde taken en bevoegdheden naar behoren uit te voeren. Een veelgemaakte veronderstelling is dat de bestuurskracht van kleinere gemeenten onder druk staat vanwege problemen op het vlak van personele competenties en taakverdeling. In de definitie van bestuurskracht waaraan het Ministerie van BZK de voorkeur geeft, wordt echter ook gewezen op het belang van het aangaan van verbindingen met relevante derden die de klus soms tegen lagere kosten kunnen verrichten.
Op veel terreinen van gemeentelijke taakuitoefening wordt een beroep gedaan op de burger.
Bij de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval zijn de huishoudens in feite één van de belangrijkste uitvoerders van de gemeentelijke milieuverordening. Ook bij het tot uitvoering brengen van de gemeentelijke parkeerorde zijn de inwoners de belangrijkste uitvoerders. De tegenwoordig vaak als burgerkracht aangeduide conforme naleving kan aldus een belangrijke bijdrage leveren aan de bestuurskracht van een gemeente (het bereiken van de gestelde doelen). Om die reden mag dit aspect (burgerkracht) in ons eigen onderzoek niet onderbelicht blijven. De burger organiseert zich in verbanden als sportverenigingen, buurtverenigingen, ouderverenigingen, maar ook culturele organisaties, straatorganisaties. Vanuit deze verbanden kan hij of zij de gemeente ondersteunen bij het uitvoeren van gemeentelijke taken. Op het vlak van taken in het sociaal domein wordt ook een beroep gedaan op de burger in zijn of haar rol als bieder van mantelzorg. Overigens is het goed voorstelbaar dat een deel van de betrokken burgers de van hen gevraagde zorg niet (meer) kan (of wil) leveren. Het mobiliseren van burgerkracht is dus zeker een element van uitvoeringskracht.
Voor de uitvoering van taken kan de gemeente ook aankloppen bij private aannemers. Deze uitbesteding van taken kan financiële voordelen bieden waardoor de gemeente haar taken beter kan uitvoeren (Van Genugten, 2008). Het aantal contracten dat gemeenten hebben afgesloten met private aannemers is groot. Om taken als leerlingenvervoer, groenvoorziening of afvalverwijdering adequaat uit te voeren, plegen vrijwel alle gemeenten gebruik te maken van contractuele afspraken met particuliere aannemers. Dit betekent dat de uitvoeringskracht van een gemeente in belangrijke mate afhankelijk is van de regiekwaliteit van de gemeente.
Wordt er wel slim aanbesteed? Krijgt de gemeente wel de diensten die nodig zijn? Een continue aansturing van de marktpartijen is daarbij van belang. De uitbesteding is slechts het begin van en contractrelatie; duurzaam en oplettend contractbeheer is het noodzakelijke vervolg.
Thuiszorgorganisaties, re-integratiebureaus, taxibedrijven en hoveniers zijn intermediaire
12
organisaties waarmee een gemeente een verbinding aangaat teneinde de wettelijke en autonome taken te vervullen.
Daarnaast is het ook denkbaar dat een centrumgemeente taken op zich neemt ten behoeve van omliggende gemeenten: intergemeentelijke samenwerking. Zo’n grote ‘doe’-gemeente die taken uitvoert voor buurgemeenten is bijvoorbeeld Leeuwarden (op het vlak van ICT) of Groningen (op het vlak van afvalinzameling en lokale belastingheffing) (Herweijer en Fraanje, 2011).
Ook kan een gemeente ambtelijk samenwerken met andere gemeenten op basis van de WGR of op een privaatrechtelijke grondslag (contract, of rechtspersoon). Uit recent onderzoek van Lysias Consulting Group (Van Kan en Postma, 2014) blijkt daarnaast dat 85% van alle gemeenten betrokken is in één of meerdere samenwerkingsverbanden, dan wel (ambtelijke) fusietrajecten, op het vlak van PIOFAH-taken. Een doorsnee gemeente werkt op dit vlak op 17 terreinen samen met andere gemeenten.
2.2.3 Verantwoordingscapaciteit
Het derde element van bestuurskracht dat Boogers e.a. (2008) beschrijven, betreft de verantwoordingscapaciteit van een gemeente. Publieke organisaties behoren rekening en verantwoording af te leggen over de uitoefening van hun bestuursbevoegdheden en over de besteding van de gebruikte publieke belastingmiddelen. Bij de fora waaraan verantwoording moet worden afgelegd, kan worden gedacht aan de gemeenteraad en de openbaarheid (burgers, pers), maar ook moet worden gedacht aan de bestuursrechter, de ombudsman, de rijksinspectie, de lokale rekenkamer en de gemeenteaccountant.
Zo dient gedecentraliseerd beleid te beantwoorden aan de beleidsdoelen van de rijksoverheid.
Om dit te garanderen is er vaak sprake van verantwoordingsmechanismen en worden er beleidsmonitors samengesteld. Maar niet alleen moet het gevoerde beleid worden verantwoord aan de medebewindswetgever of de verstrekker van de specifieke uitkering. Na een decentralisatie moet er over de medebewindstaak ook verantwoording worden afgelegd aan de eigen volksvertegenwoordiging. Het opstellen van goed leesbare rapportages is niet eenvoudig.
Verder zal zoals onder uitvoeringscapaciteit is besproken in veel gevallen de feitelijke dienstverlening (moeten) worden neergelegd bij andere (vaak particuliere) organisaties (derden). In de uitvoering komt het dan ook aan op competenties op het vlak van: offerte uitvragen, aanbesteden, contractbeheer, kwaliteit bewaken. Ook hierin speelt de verantwoordingscapaciteit opnieuw een belangrijke rol.
2.3 Conclusie
Door de drie dimensies – beslissen, uitvoeren en verantwoorden – te onderscheiden, maar ook samen te nemen, ontstaat een betere afbeelding van bestuurskracht. Het begrip bestuurskracht is een complex begrip dat in de theorievorming meerdere dimensies kent. De literatuur is niet eenduidig. In het voorgaande is voortbouwend op de definitie van BZK en het werk van bestuurskundigen (Boogers e.a., 2008; Van Genugten, 2008; Korsten, 2010; Abma, 2012) een meer dimensioneel concept ontwikkeld. In het volgende hoofdstuk staan we stil bij
13
de meting van de afzonderlijke elementen van bestuurskracht. We gaan daarbij zowel in op de meting van het element taakzwaarte als op de meting van de afzonderlijke hulpbronnen waarover een gemeente kan beschikken.
14
3 Operationalisatie van invloedrijke factoren
In hoofdstuk 2 is ingegaan op de verschillende dimensies van bestuurskracht. In hoofdstuk 1 is al uiteengezet dat we in dit onderzoek in navolging van Derksen e.a. (1987) bestuurskracht als een evenwicht beschouwen tussen taakzwaarte en de beschikbaarheid van passende hulpbronnen. In dit hoofdstuk gaan we eerst nader in op de wijze waarop de taakzwaarte in het kwantitatieve onderzoek is gemeten en vervolgens op de meting van de hulpbronnen van bestuurskracht.
3.1 Methode
Om tot een valide en betrouwbare meting van de taakzwaarte en hulpbronnen voor bestuurskracht te komen, zijn robuuste onderzoeksmethoden en -technieken vereist. Ten eerste is er gekozen voor een deductieve aanpak. Uit het verzamelde gegevensbestand met daarin een groot aantal kenmerken per gemeente, zijn de kenmerken met een (mogelijk) theoretisch verband gegroepeerd. Met een zogenoemde reliability-schaalanalyse is steeds berekend of de kenmerken met een verwacht onderling verband ook een statistisch verband hebben. Door een correlatiemaat en een betrouwbaarheidscoëfficiënt (Cronbach’s Alpha) te berekenen, wordt duidelijk of de gegroepeerde kenmerken tezamen een valide schaal vormen.
Een schaal wordt meer valide naarmate de verschillende kenmerken onderling sterker samenhangen, dat wil zeggen ‘hetzelfde’ verschijnsel meten. Kenmerken die iets anders meten dan de schaal beoogt te meten, zijn stuk voor stuk verwijderd totdat een optimale schaal ontstaat. Deze schalen zijn, meer praktisch gezegd, gevormd door de betreffende variabelen te standaardiseren en bij elkaar op te tellen. Hierdoor ontstaat een telindex waarin elk kenmerk een even grote invloed heeft. Voor de exacte betrouwbaarheidscoëfficiënten en overige kenmerken van de hieronder toegelichte telindexen verwijzen we naar Bijlage 3.
3.2 Taakzwaarte
In dit onderzoek wordt de meting van taakzwaarte vooral gebaseerd op de opgaven in het sociaal domein. Deze focus is bewust tot stand gekomen. De taken in het sociaal domein beheersen immers de huidige bestuurlijke agenda en in de komende jaren zal dit deel van het gemeentelijke takenpakket de taakzwaarte voor het overgrote deel bepalen.3
Bij de constructie van een index voor taakzwaarte is informatie meegenomen die betrekking heeft op negen indicatoren. Het merendeel van deze indicatoren is ontleend aan het gegevensbestand dat wordt gebruikt bij het berekenen van de hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Het gaat om de volgende indicatoren:
aantal langdurig lage inkomens in de gemeente
werkloosheid van 16-22 jarigen
3 Wel moeten we erop wijzen dat centrumvoorzieningen en andere kenmerken van het fysieke takenpakket (woningen voor ouderen, gesteldheid bruggen en oevers) zo buiten de meting van taakzwaarte zijn gebleven. Men mag echter als
veronderstelling aannemen dat gemeenten voor de verschillen in taakzwaarte in het fysieke domein voldoende worden gecompenseerd door de algemene en specifieke uitkeringen van het rijk.
15
percentage Wajongers in de gemeente
aantal IOAW uitkeringen
indicatie voor het gebruik ZZV en AWBZ
aantal gebruikers sociale zekerheid
aantal personen obesitas/ ernstig overgewicht
aantal vroegtijdig schoolverlaters
aantal minima
Het blijkt dat deze negen items onderling hoog correleren. De schaalbaarheid is zonder meer toereikend. In de geconstrueerde telindex hebben de negen kenmerken elk een even zwaar gewicht.
3.3 Hulpbronnen voor bestuurskracht
De hulpbronnen van bestuurskracht die we in dit onderzoek gemeten hebben, hebben betrekking op burgers (hun politieke betrokkenheid en burgerkracht), op de financiën (budget per inwoner en schuld per inwoner) en op de uitvoerders (ambtenarenkracht, verantwoordingskracht en samenwerkingskracht). Helaas is het niet gelukt meetbare indicatoren te vinden voor hulpbronnen die betrekking hebben op de politieke en bestuurlijke competenties. In de kwalitatieve studie (zie hoofdstuk 5) is dit wel meegenomen.
3.3.1 Politieke betrokkenheid
De eerste hulpbron van een gemeente is een politiek actieve en betrokken burgerij. Dit is niet iets dat veel gemeentebestuurders zullen beamen. Actieve burgers kunnen immers ook lastig zijn en kunnen roet in het eten gooien bij het realiseren van bijvoorbeeld een windmolenpark.
Toch stelt Putnam (1993) in het veel geciteerde Making Democracy Work dat actief burgerschap de belangrijkste hulpbron is van een democratisch decentraal bestuur. Als bewijs voert hij een vergelijking aan van decentraal bestuur in Noord- en Zuid-Italië. In Noord-Italië voelen de bestuurders de hete adem van de burgers en hun volksvertegenwoordigers in hun nek. In Noord-Italië is de lokale dienstverlening zonder meer uitstekend. In Zuid-Italië, daarentegen, is de opkomst laag, spelen de volksvertegenwoordigers vrijwel geen rol van betekenis en is de lokale dienstverlening bedroevend.
De indicator voor politieke betrokkenheid is opgebouwd uit drie indicatoren:
het opkomstpercentage bij de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2010
het opkomstpercentage bij de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2014
het oordeel van de griffier over de mate van dualisme in de raad (december 2012) De eerste twee items zijn ontleend aan gegevens van de Kiesraad. Het derde item is ontleend aan een alle gemeenten dekkend onderzoek van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) (De Jong e.a., 2012). De schaalbaarheid van deze drie items is hoog. De telindex meet vooral de betrokkenheid van burgers op de gemeentepolitiek en de ontvankelijkheid daarvoor door een hogere mate van dualisme.
16 3.3.2 Burgerkracht
In het voorgaande is al enkele malen opgemerkt dat voor veel vormen van gemeentelijke dienstverlening in feite de burgers zelf de belangrijkste uitvoerders zijn. Dat geldt zonder meer voor het parkeerbeleid van een gemeente. Als alle inwoners zich keurig aan de parkeervoorschriften houden dan hoeft de gemeente geen geld uit te geven aan de beloning van parkeerwachters. Maar het belang van burgerkracht is natuurlijk ook aanwezig bij het vervullen van de WMO-taken (mantelzorg) en bij het halen van de doelstelling voor gescheiden inzameling (gedisciplineerd voeren van de eigen huishouding).
Burgerkracht definiëren we in dit onderzoek kortom als het vermogen van burgers om publieke taken (mede) uit te voeren. Door het uitvoeren van deze taken kunnen zij de gemeente ontlasten of extra slagkracht geven. Men zou echter ook kunnen beweren dat burgerkracht in potentie in alle gemeenten aanwezig is, maar de mate waarin deze burgerkracht tot uiting komt afhankelijk is van de capaciteiten van de gemeentelijke organisatie om deze te mobiliseren. Dit laatste aspect van burgerkracht scharen we in dit onderzoek onder ambtenarenkracht (zie paragraaf 3.3.5).
De drie items die zijn gehanteerd om de index voor burgerkracht te berekenen zijn:
scheidingspercentage van fijn en grof huishoudelijk afval
percentage hergebruik
aantal mantelzorgers per 1.000 inwoners.
Uit de test op schaalbaarheid blijkt dat deze drie indicatoren onderling sterk samenhangen.
3.3.3 Budget per inwoner
Het is van groot belang voor het behartigen van de gemeentelijke taken hoeveel euro’s een gemeente per inwoner kan uitgeven. In het denken over noodzakelijke hulpbronnen voor het uitvoeren van bestuurstaken neemt het innen van belastingen een prominente plaats in. In Nederland is het aandeel van de inkomsten uit lokale belastingen echter beperkt. Voor de index budget per inwoner werden daarom de volgende drie items gesommeerd:
uitkering uit het gemeentefonds per inwoner
totale lokale belastingen per inwoner
relatieve hoogte van de gemeentelijke belastingen
De drie items vertonen onderling een hoge schaalbaarheid. De index geeft een indicatie voor de algemene, vrije financiële middelen die een gemeente per inwoner beschikbaar heeft om de uitvoering van gemeentelijke taken te bekostigen.
3.3.4 Schuld per inwoner
Als er onvoldoende geld beschikbaar is uit de lopende inkomsten dan zien we nog wel eens dat een gemeente inteert op het eigen vermogen: er worden dan spaarcenten aangesproken. Na zeven magere jaren (sinds 2008) zijn de spaarpotten van de Nederlandse gemeenten overigens in veel gevallen leeg. Toch lijkt het van groot belang om inzicht te hebben in de eventuele reserves waarover sommige gemeenten nog steeds kunnen beschikken. De aanwezigheid van die reserves kan bijvoorbeeld betekenen dat noodzakelijke bezuinigingen op de jeugdzorg over
17
meerdere jaren kunnen worden uitgesmeerd zodat er na 2015 nog sprake is van een zachte landing. De index voor schuld per inwoner is samengesteld uit de volgende twee indicatoren:
netto schuld als percentage van de totale inkomsten
percentage van de activa dat wordt gefinancierd met vreemd vermogen De twee items blijken onderling over een hoge schaalbaarheid te beschikken.
3.3.5 Ambtenarenkracht
Zoals gezegd is de kwaliteit van de ambtelijke organisatie een heel belangrijke steun en toeverlaat bij het klaren van bestuurlijke taken. Gebruikelijke indicatoren voor de kwaliteit van het ambtelijk apparaat zijn het opleidingsniveau, een beperkt verloop en een beperkt ziekteverzuim. In dit onderzoek doen we ook een poging om informatie mee te nemen met betrekking tot de innovatiekracht van de ambtelijke organisatie. Om de kwaliteit van de ambtenarenkracht in kaart te brengen zijn de volgende vier items opgenomen in de telindex:
aantal ambtenaren per 1.000 inwoners
percentage ambtelijke medewerkers in schaal 10 of hoger
kwaliteitscore gemeentelijke website
voortgang implementatie bouwstenen NUP
Uit de schaalanalyse blijkt dat deze vier items een onderling hoge schaalbaarheid vertonen.
Deze vier items laten enerzijds iets zien over de formatieomvang en het salarisgebouw van de ambtelijke organisatie. Anderzijds laten deze items ook iets zien over de mate waarin de gemeente voorop loopt bij de modernisering van de ICT.
Wegens het ontbreken van valide kwantitatieve indicatoren staan we in het kwalitatief deel van dit onderzoek stil bij het vermogen van de ambtelijke organisatie om aan te sluiten bij burgerinitiatieven en om de latente burgerkracht te mobiliseren (zie hiervoor hoofdstuk 5).
3.3.6 Verantwoordingskracht
Het bleek bijzonder lastig om indicatoren te vinden die voor alle 403 gemeenten beschikbaar zijn en die iets zeggen over de mate waarin het gemeentebestuur zich aan externe fora op een goede manier verantwoordt. De zoektocht heeft betrekkelijk weinig opgeleverd. Uiteindelijk is ervoor gekozen om voor de verantwoordingskracht twee indicatoren te ontlenen aan het landelijke NVRR-onderzoek (De Jong e.a., 2012):
aantal rapporten van de lokale rekenkamer(commissie)
mate van activiteit van de lokale rekenkamer(commissie)
Beide items vertonen een hoge mate van onderlinge schaalbaarheid en zijn meegenomen bij de constructie van de index voor verantwoordingskracht.
3.3.7 Samenwerkingskracht
Traditioneel heeft de samenwerking van gemeenten vooral betrekking op het uitvoeren van extern werkende, burgerbindende bestuurstaken. Voorbeelden daarvan zijn de intergemeentelijke sociale dienst (WWB), de brandweer (veiligheidsregio), de milieuregulering (omgevingsdienst), de werkvoorziening (WSW) en de afvalverwijdering (OMRIN, ROVA, et
18
cetera). De bekostiging van deze traditionele vormen loopt via de gemeentelijke programmabegroting. Nu de programmabegrotingen voor 2015 beschikbaar zijn, wordt duidelijk dat een groter aandeel van de gemeentelijke uitgaven wordt bestemd voor samenwerkingsverbanden (verbonden partijen). Dit komt omdat de taken in het sociale domein zoals jeugdzorg, werkvoorziening en sociale dienst vaak intergemeentelijk worden uitgevoerd.
Het Centraal Bureau voor de Statistiek houdt bij welk percentage van de gemeentelijke uitgaven tot besteding wordt gebracht door verbonden partijen. Deze indicator geeft dus inzicht in de mate waarin een gemeente bestuurlijk samenwerkt.
Naast de intergemeentelijke samenwerking bij de traditionele taken is er ook sprake van ambtelijke samenwerking bij de meer intern gerichte, PIOFACH-taken, de zogeheten beheerstaken (Herweijer en Fraanje, 2011). De laatste tijd zijn in het kader van zowel SETA en shared-service-organisaties als in het kader van ambtelijke fusies veel gemeenten op ambtelijk niveau gaan samenwerken. Een centrale gedachte is dat de burger niets zal merken van deze samenwerking in de backoffice. Lysias heeft zowel voor de situatie in 2012 als in 2013 een landelijk dekkende inventarisatie gemaakt van de intergemeentelijke samenwerking op het vlak van de interne PIOFACH-taken (Van Kan & Postma, 2014). Lysias’ kengetal geeft een indicatie voor de intensiteit van de ambtelijke samenwerking.
De index voor samenwerkingskracht berust niet op een sommatie maar op een product. Het product combineert de uitgebreidheid van de bestuurlijke samenwerking met de intensiteit van de ambtelijke samenwerking:
uitgaven bestuurlijke samenwerkingsverbanden (in euro’s per inwoner) (CBS)
intensiteitsscore ambtelijke samenwerking (Van Kan & Postma, 2014)
De beide items vertonen onderling geen correlatie. Ze staan in zekere zin haaks (orthogonaal) op elkaar. Dat rechtvaardigt ook de opname van beide componenten in de productindex. Hoge scores op interne ambtelijke en externe bestuurlijke samenwerking leiden tot een hoge score op de productindex. Een lage intensiteit van de ambtelijke samenwerking en een lage omvang van de bestuurlijke samenwerking resulteren in een lage score op deze productindex.
3.4 Samenvattend
Op basis van het voorgaande kan het middelste venster van de figuur uit hoofdstuk 1 nu verder worden ingevuld (Figuur 3.1). De termen die vet zijn gedrukt zijn gemeten en zijn opgenomen in het kwantitatieve onderzoek. Bestuurskracht wordt dus in dit onderzoek meetbaar gemaakt door de verhouding te nemen tussen de taakzwaarte in het sociale domein enerzijds en de gecombineerde aanwezigheid van zeven hulpbronnen.
19 Figuur 3.1. Indicatoren voor taakzwaarte en hulpbronnen.
Achtergronden
Taakzwaarte: centrumvoorzieningen beroep op sociale zekerheid voorzieningen in kernen
Bestuurskracht Hulpbronnen: Burgerkracht
Politieke betrokkenheid Budget per inwoner Schuld per inwoner Verantwoordingskracht Ambtenarenkracht Samenwerkingskracht
Wat nu nog ontbreekt is het bepalen van de achtergrondfactoren die enerzijds van groot belang zijn voor de taakzwaarte (belastend) dan wel voor de hulpbronnen (verlichtend) en die anderzijds niet (of niet binnen een termijn van vier jaar) beïnvloedbaar zijn voor het gemeentebestuur. Deze achtergrondfactoren vormen samen het linkervenster van Figuur 3.1 en zijn tot nu toe slechts terloops ter sprake gekomen. In het volgende hoofdstuk zal uitvoerig worden ingegaan op structurele achtergronden die verschillen tussen gemeenten kunnen verklaren. Op basis van drie van deze structurele achtergronden zullen acht typen van gemeenten worden voorgesteld. Van vijf van deze acht typen zal vervolgens worden nagegaan in hoeverre deze over minder hulpbronnen dan wel meer taakzwaarte beschikken dan de gemiddelde Nederlandse gemeente. Deze laatste analyse zal worden weergegeven in hoofdstuk 5.
20
4 Vijf soorten gemeenten
Nu is toegelicht uit welke hulpbronnen de bestuurskracht van gemeenten bestaat, richten we ons op het categoriseren van gemeenten. In dit hoofdstuk wordt allereerst de achtergrond van typen gemeenten op basis van de literatuur toegelicht. Vervolgens wordt de totstandkoming van de typologie van gemeenten beschreven. Ook wordt een drietal achtergrondfactoren toegelicht waarmee het onderzoeksmodel wordt gecompleteerd.
4.1 Typen gemeenten in de literatuur
Om te komen tot een geschikte typologie van gemeenten, is het behulpzaam de reeds beschikbare literatuur in te zetten (Derksen e.a., 1989; Derksen en Schaap, 2014). Dit onderzoek is niet het eerste dat poogt om onderscheid te maken tussen verschillende typen gemeenten. In deze paragraaf wordt een historisch overzicht gegeven van verschillende typen en indelingen van gemeenten.
4.1.1 Stad versus platteland
In de tijd voorafgaand aan de Gemeentewet van Thorbecke (dus voor 1850) wordt veel aandacht geschonken aan het onderscheid tussen enerzijds steden (nodale marktplaatsen) en anderzijds plattelandsgemeenten (uitgestrekte landbouwgebieden). In de steden hebben de inwoners binnen de stadswal (de burgers) vrijheidsrechten en directe invloed op het eigen stadsbestuur. In de plattelandsgemeenten worden de bestuursfuncties vervuld door (groot)grondbezitters (grietmannen, adel) en hebben de inwoners zelf geen of een veel minder directe invloed op de sporadische bestuursbesluiten. Na Napoleon en Thorbecke is dit onderscheid tussen steden en plattelandsgemeenten overigens niet meer van formeel (wettelijk) belang. Behalve dan wellicht dat de voormalige steden vaak over veel monumentale panden beschikken die extra onderhoudsuitgaven met zich meebrengen waarvoor zij in de algemene uitkering uit het gemeentefonds via een verfijning ten dele ook worden gecompenseerd. Ook zijn de voormalige steden nu vaak dragers van centrumvoorzieningen en vormen ze vaak een knooppunt in de vervoersassen. Voor de plattelandsgemeenten geldt dat hun natuurlijke centrum buiten de eigen gemeentegrenzen ligt. Plattelandsgemeenten staan in dat opzicht meer bloot aan centrumvliedende tendensen. Voor werk, school en boodschappen gaan inwoners van perifere plattelandsgemeenten vaak naar een nodale kern die binnen de grenzen van een naburige gemeente ligt.
Voor het huidige onderscheid tussen steden en plattelandsgemeenten kunnen we stellen dat stedelijke kenmerken zoals bevolkingsdichtheid, adressendichtheid, centrumvoorzieningen en korte afstanden tot die centrumvoorzieningen kwantitatief te onderscheiden zijn van landelijke kenmerken zoals een lage adressendichtheid, een dunne bevolkingsdichtheid en relatief grote (reis)afstanden tot dagelijkse voorzieningen als basisscholen, winkels en zorgverlening.
4.1.2 De sociale kwestie
In de negentiende en twintigste eeuw worden de steden met elkaar verbonden door spoorwegen en kort daarna ook door autowegen en busverbindingen. In de twintigste eeuw worden daar nog de media als krant, telefonie, radio en televisie aan toegevoegd. Van een
21
republiek van zeven onverenigde provincies en vele ongelijksoortige steden ontstaat geleidelijk aan een geïntegreerde welvaartsstaat. Inkomensverschillen springen dan steeds meer in het oog. De armoede in de Drentse veenkoloniën of de kinderarbeid in de porseleinfabriek van de familie Regout in Maastricht worden nu ook in de Randstad door de bestuurlijke elite ervaren als een probleem waartegen moet worden opgetreden. Aan het eind van de negentiende eeuw ontstaat de verlichte gedachte dat waar de jeugd in het Koninkrijk Nederland ook opgroeit, deze jeugd toegang dient te hebben tot goed basisonderwijs. De onderwijsplicht zorgt ervoor dat de gemeenten een forse sociale taak krijgen.
Het blijkt dat de gemeenten met een gemiddeld genomen meer welvarende burgerij minder moeite hebben om over de hele linie basisonderwijs aan te bieden dan gemeenten met een minder welvarende burgerij. Vanaf de Eerste Wereldoorlog en meer specifiek in de jaren dertig komt daar de inkomenszorg voor de bevolking zonder betaald werk bij. Het blijkt dat de sociaaleconomische omstandigheden van de inwoners van een gemeente van grote betekenis zijn voor zowel de omvang van de gemeentelijke sociale taak als de omvang van de financiën die de gemeente van haar burgers kan verkrijgen. Hoe armer de inwoners hoe meer een gemeente zich moet inspannen om aan minimale basisnormen (bijvoorbeeld op het vlak van de leerplicht) te voldoen en hoe minder hoog de eigen inkomsten uit lokale heffingen uitvallen.
Met de totstandkoming van de Financiële Verhoudingswet wordt een systematische poging gedaan om de welvaartsverschillen zo min mogelijk te laten doorklinken in verschillende voorzieningenniveaus.
We mogen dus concluderen dat verschillen in de welvaart van de burgerij – zowel qua inkomen als vermogen – van grote betekenis zijn voor de bestuurskracht van een gemeente. Een grote werkloosheid onder de plaatselijke bevolking kan het evenwicht tussen beschikbare hulpbronnen en de te verrichten taken eenvoudig verstoren. Zoals reeds in het inleidende hoofdstuk van dit rapport werd opgemerkt wordt via het verdeelmechanisme van de Financiële Verhoudingswet een poging gedaan om verschillen in de financiële uitgangspositie van gemeenten te egaliseren. Instrumenten daarvoor zijn de algemene uitkering uit het gemeentefonds, maar ook het instellen van afzonderlijke specifieke uitkeringen.
4.1.3 Het fysieke domein
Na de Tweede Wereldoorlog wordt – met de snel groeiende bevolking en de congestie - de regionale ruimtelijke planning een overheidstaak. Bij de toedeling en verdeling van ruimte vragende voorzieningen wordt rekening gehouden met een hiërarchie van kernen.
Topvoorzieningen zoals middelbare scholen, ziekenhuizen, schouwburgen, kantorenstroken en brandweerkazernes moeten volgens diverse beleidsnota’s worden geconcentreerd in de hoofdkernen. Bij de toewijzing van meer primaire voorzieningen zoals basisscholen, dorpshuizen en huisartsenposten worden ook de kleinere kernen in de verdeling betrokken.
Wanneer een hoofdkern meerdere topvoorzieningen moet ondersteunen, zullen ook de wegeninfrastructuur en de parkeervoorzieningen daarop berekend moeten zijn. Ook zal de hoofdkern een prominent knooppunt worden in het streekvervoer. Bij het vaststellen van de hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt enerzijds rekening gehouden met het aantal inwoners van omliggende gemeenten dat inkopen doet in de
22
centrumgemeente. Maar er wordt bij de specifieke uitkering van het Ministerie van OC&W ook rekening gehouden met de aanwezigheid van centrumvoorzieningen op het vlak van onderwijs.
Tegenover de centrumgemeente staat een meer perifere gemeente. In deze meer perifere gemeente vervult geen enkele kern een hoofdfunctie. Er zijn centrumgemeenten die min of meer eenkernig zijn en vooral de omliggende gemeenten bedienen. Als voorbeelden van zulke eenkernige centrumgemeenten kan worden gewezen op: Assen, Bussum, Enschede, Meppel, Tilburg, Doesburg en Groningen. Er zijn echter ook meerkernige centrumgemeenten. De hoofdkern bedient met haar voorzieningen niet alleen de inwoners van de aangrenzende gemeenten, maar ook de inwoners van de overige kernen in het eigen ommeland. Tot deze meerkernige centrumgemeenten rekenen we onder meer: Emmen, Apeldoorn, Alphen aan den Rijn en Zeist.
4.1.4 De ambtelijke organisatie
Van der Meer en Roborgh (1993) hebben in hun proefschrift uitgebreid beschreven hoe in de twintigste eeuw het aantal (gemeente)ambtenaren per 1.000 inwoners eerst gestaag is gegroeid en vervolgens qua opleiding en competentie van kleur verschoten is. Van der Meer en Roborgh (1993) laten zien dat de meer uitvoerende taken vooral vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn uitbesteed aan private aanbieders. De gemeentelijke buitendienst werd slanker en slanker. Het aantal doctorandussen en HBO-ers (beleidsambtenaren en beleidsregisseurs) op de burelen van de gemeentesecretarie groeide en groeide. Veel kleinere gemeenten werden zogeheten regiegemeenten. Maar ook grotere gemeenten zoals Tilburg, Amersfoort en Haarlemmermeer concentreerden hun ambtelijke formatie meer en meer op beleidsvorming, uitbesteding en regievoering.
Het uitvoerende werk werd – behalve waar dat wettelijk niet mocht zoals bij uitkeringstoekenning, handhaving, vergunningverlening – grotendeels overgeheveld naar particuliere partijen die hun medewerkers konden laten werken onder meer flexibele, want privaatrechtelijke (flex)condities. De G-4 en enkele andere grote steden zoals Groningen en Enschede vormen echter een uitzondering op deze trend om zoveel mogelijk eenvoudige en uitvoerende taken over te hevelen naar de markt. Gemeenten als Enschede, Groningen en Amsterdam werden zo in gemeenteland de zelf- en allesdoeners bij uitstek.
Bij het ontwerpen van strategisch beleid en het regie voeren over de buiten de deur geplaatste uitvoering, is het van belang dat de gemeentebesturen kunnen beschikken over gekwalificeerde ambtenaren. Belangrijk is dan in eerste aanleg het salarisniveau dat kan worden geboden. Hoe groter de gemeente qua inwonertal is, hoe hoger het salarisniveau dat voor op zich vergelijkbare functies kan worden geboden. Voor de recessie van 2008 werd er door enkele perifere gemeenten over geklaagd dat het lastig was om competente en veelbelovende ambtenaren aan zich te binden. Sinds de recessie van 2008 klagen ook de meest perifeer gelegen gemeenten over de vele tientallen, zo niet honderden, reacties die worden ontvangen op de openbare bekendmaking van een enkele vacature voor gemeenteambtenaar in vaste dienst op de eigen website.
Ambtenarenkracht is overigens niet het simpele product van formatie (aantallen) maal de hoogte van het gemiddelde salaris. Ook zachte (culturele) factoren zoals werksfeer, eigen
23
verantwoordelijkheid en motivatie spelen een rol. Het is zonder meer duidelijk dat grotere gemeenten gemiddeld genomen meer salaris kunnen bieden en in absolute termen een grotere formatie aan zich kunnen binden. Er zijn echter geen aanwijzingen dat gemeentegrootte positief samenhangt met motivatie en werksfeer. De beperkte indicaties die beschikbaar zijn duiden erop dat het ziekteverzuim in de grotere gemeenten juist aanmerkelijk hoger ligt dan in de kleinere gemeenten.
4.1.5 Zelf doen of samenwerken
Al sinds de tijd van Thorbecke werken gemeenten, meestal met buurgemeenten, samen om bestuurstaken van gedeeld belang samen uit te voeren.4 Dit betekent ook dat wanneer een gemeente in een regio is gelegen waar een sterke samenwerkingscultuur is, dit een positieve bijdrage levert aan de eigen taakbehartiging. De potentie en bereidheid van de buurgemeenten bepalen in zekere mate wat de mogelijkheden van een gemeente tot samenwerking zijn. In eerder onderzoek (Denters e.a., 1996; Van der Kolk, 2011; Traag, 1993) is vastgesteld dat de samenwerkingsbereidheid in de zeer drassige polders rondom Dordrecht voor Nederlandse begrippen erg groot is. Maar ook in het zanderige coulissenlandschap in hoger gelegen regio’s als Twente en de Achterhoek hebben uiteenlopende bestuurskundige onderzoeken een relatief hoge bereidheid en vermogen tot samenwerking aangetroffen. Daartegenover staan regio’s waar herhaaldelijk gebleken is dat samenwerking tussen gemeenten niet gemakkelijk van de grond komt en vaak na een moeizame start weer snel een bureaucratische dood sterft. Dit soms mede als gevolg van sterke rivaliteiten tussen nabij geleden steden.
De regionale samenwerking kampt met allerlei problemen. Soms is de begrenzing van het gebied niet erg hard. Dat betekent dat veel gemeenten in deze regio tevens samenwerkingsverbanden kunnen (of zullen) onderhouden met gemeenten in een andere regio. Een andere problematiek is de rivaliteit die er zou kunnen zijn tussen twee min of meer gelijkwaardige centra binnen dezelfde regio. Nelissen en Goverde (1991) staan bijvoorbeeld uitvoerig stil bij de (toenmalige) rivaliteit tussen Nijmegen en Arnhem. Er moest een verplicht opgelegde samenwerkingsstructuur (de WGR-plus) aan te pas komen om deze deels rivaliserende, maar ook zeer naburige centrumgemeenten met elkaar te verbinden en om tot een succesvolle Waal- en Rijn-sprong te geraken.
Behalve een rivaliteit tussen centrumgemeenten kunnen er ook spanningen optreden tussen de centrumgemeente en de randgemeenten. Deze spanningen worden vooral groot wanneer er gelijktijdig sprake is van een herindeling. De redelijk goed functionerende samenwerking in de regio Haaglanden kwam bijvoorbeeld onder grote druk te staan toen de gemeente Den Haag in het laatste decennium van de vorige eeuw aandrong op een grenscorrectie ten behoeve van een nieuwe bouwlocatie binnen de (nieuwe) grenzen van de gemeente Den Haag (het latere Ypenburg) (zie Beerepoot e.a., 2009, pp.73-75).
Een andere factor is het beleid van de betreffende provincie. Provincies zoals Gelderland en Zuid-Holland voeren met veel nadruk een regionaal beleid. Provinciale taken worden per regio afzonderlijk uitgevoerd. Het beleid van die provincies is bevorderlijk voor de intergemeentelijke
4In de tijd van Thorbecke had intergemeentelijke samenwerking soms betrekking op de exploitatie van de veerdienst die de rivieroevers waardoor de beide gemeenten werdengescheiden, met elkaar verbond. In latere decennia zijn deze
intergemeentelijke veerdiensten successievelijk vervangen door vaste bruggen.
24
samenwerking. Daartegenover staan provincies die geen regionaal beleid voeren zoals Fryslân, Drenthe, maar ook Utrecht en Flevoland.
De literatuur over intergemeentelijke samenwerking wijst ons er op dat samenwerking met andere gemeenten een bijdrage kan leveren aan de bestuurskracht van een gemeente.
Tegelijkertijd moet samenwerking wel van meer dan één kant komen. In sommige geografische regio’s is het eenvoudiger om een doelmatige samenwerking tot stand te brengen en te continueren dan in andere regio’s. De provincie speelt daarbij ook een rol.
4.1.6 Zelf doen of laten doen
Er zijn gemeenten die om uiteenlopende redenen veel taken uitbesteden. Dat kan zijn aan de markt zoals de grote regiegemeenten Tilburg, Amersfoort en Haarlemmermeer. Maar het kan ook zijn dat een kleine regiegemeente veel taken uitbesteedt aan een buurgemeente, zoals Losser, Ten Boer, Rozendaal en Aalsmeer dat doen. Het complement van de regiegemeente is de gastheergemeente die graag taken voor buurgemeenten voor haar rekening neemt. Er zijn gastheergemeenten die taken verrichten voor buurgemeenten. Opvallend zijn Emmen (dat taken verricht voor Coevorden en Borger Odoorn), Leeuwarden (dat ICT-taken verricht voor buurgemeenten) en de stad Groningen die de afvalinzameling, maar ook de ambulance, brandweer en veiligheid voor vele buurgemeenten verzorgt.
Soms is er ook wel wat verwarring rond de term regiegemeente. Grote regiegemeenten zoals Tilburg en Haarlemmermeer doen geen beroep op gastheergemeenten maar juist op particuliere aannemers en instellingen. Kleine regiegemeenten doen vaak een beroep op dienstverlening door een grote buurgemeente. Tenslotte is er nog de zelf-doe-gemeente: een gemeente die weinig taken in regie door derden laat uitvoeren, maar ook geen taken verricht voor buurgemeenten. Sommige grote gemeenten doen vrijwel alles zelf, zoals Amsterdam en doen ook weinig voor de buurgemeenten, zoals Rotterdam.
Al met al wordt duidelijk dat steeds meer gemeenten hun taken niet (meer) volledig laten uitvoeren door hun eigen ambtelijke organisatie. Soms wordt een ambtelijke organisatie van een buurgemeente ingeschakeld. Soms wordt een taak ondergebracht bij een openbaar lichaam waarvoor deze gemeente via een WGR-constructie ook een financiële en bestuurlijke verantwoordelijkheid aanvaardt. Populair is ook de constructie waarbij de gemeente de taak laat uitvoeren door een particuliere aanbieder (vergelijk ook Van Genugten, 2008).
4.1.7 Fusiegemeenten
Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw hebben enkele honderden herindelingen plaatsgevonden. Daarbij ging het er niet zozeer om de ruimtenood van een grote stad tegen te gaan (dat kan namelijk ook via een grenscorrectie), maar vooral om de bestuurskracht van de ambtelijke organisatie van de kleinere gemeente te vergroten. Dit heeft geleid tot een groei van het aantal meerkernige gemeenten. Soms heeft deze nieuwe fusiegemeente een duidelijke hoofdkern, zoals Winschoten binnen de fusiegemeente Oldambt of Sneek binnen de fusiegemeente Sudwest Fryslân. Vaak lukt het deze relatief uitgestrekte fusiegemeenten ook om een nieuwe bindende identiteit te ontwikkelen en zal er van onderlinge rivaliteit tussen de voormalige hoofdkernen weinig sprake zijn. In de literatuur (Beerepoot e.a., 2009) wordt echter ook gewezen op aanhoudende en telkens weer terugkerende rivaliteit tussen voormalige
25
hoofdkernen binnen een nieuwe fusiegemeente. In de oudere literatuur (Derksen en Schaap, 2014) wordt deze politieke rivaliteit tussen voormalige hoofdkernen die soms tot uitdrukking komt in lokale lijsten per kern dorpisme genoemd, maar dit begrip leidt makkelijk tot misverstand. Vandaar dat we er de voorkeur aan geven om te spreken over “rivaliteit tussen hoofdkernen” binnen de nieuwe fusiegemeente. Omdat de bestuurlijke afstanden in een fusiegemeente groter geworden zijn en omdat ook de diversiteit (heterogeniteit) toegenomen zal zijn, gaat ongeveer een derde van de fusiegemeenten over tot het instellen van een stelsel van dorps- en wijkraden (zie Denters e.a., 2014).
4.1.8 Centrum- versus randgemeenten
Eind vorige eeuw is er veel geschreven over de tweedeling centrum- versus randgemeenten (vergelijk bijvoorbeeld: Derksen en Schaap, hoofdstuk 12). We kunnen daarbij denken aan de verhouding tussen Den Haag en Voorburg, of tussen Rotterdam en Capelle aan de IJssel. In de waarneming van Derksen en Pronk (1990) heeft de centrumgemeente veel woningwetwoningen en neemt het een groot aandeel in de huisvesting van nieuwkomers.
Intussen zouden de randgemeenten zich meer concentreren op koopwoningen en zouden ze geen evenredig aandeel nemen in de opvang van nieuwkomers. De meer liberaal ingestelde inwoners van de randgemeenten zouden profiteren van de banen in de centrumgemeente.
Deze antagonistische verhoudingen tussen de centrumgemeente en de randgemeente worden, volgens Derksen en Pronk (1990) aangetroffen rond Den Haag maar ook rond Rotterdam. En wellicht, maar dan in mindere mate, ook in andere agglomeraties in Nederland.
Overigens is de controverse tussen grote stad en randgemeenten in de 21ste eeuw minder geworden. In de jaren negentig was het beleid van het eerste kabinet Kok gericht op het doen van grenscorrecties ten gunste van armlastige en beknelde centrumgemeenten (Ypenburg). De dreiging om zo’n grenscorrectie (Diepenveen, Bathmen) uit ruimtenood aan te vragen bij de staatssecretaris leidde vaak tot spanningen tussen de centrumgemeente en de omliggende gemeenten (Utrecht-Vleuten De Meern) (vergelijk bijvoorbeeld Herweijer en Koolen, 1999).
4.1.9 Beheergemeenten of new towns
In de planologie wordt na de Tweede Wereldoorlog regelmatig een onderscheid gemaakt tussen de old towns (met meer en meer een beheerstaakstelling en een krimpende, vergrijzende bevolking) en de new towns (met een groeitaakstelling en erg jeugdige bevolking).
Tot de spraakmakende new towns worden gerekend: Almere, Zoetermeer, Nieuwegein. Qua bevolkingsopbouw wijken de groeikernen duidelijk af van de andere gemeenten met een minder onstuimige bouwgeschiedenis.
4.2 Een typologie op basis van een kwantitatieve benadering
Nu in kaart is gebracht welke typen gemeenten in de literatuur zoal onderscheiden worden, is het zaak om tot een voor onze vraagstelling bruikbare typologie te komen. Bij het opstellen van de uiteindelijke typologie hebben we aansluiting gezocht bij exogene, door de gemeente niet beïnvloedbare, achtergrondfactoren. Daarbij ligt het voor de hand om uit te gaan van elementen die voor het evenwicht van taakzwaarte en beschikbare hulpbronnen van belang zijn. In samenspraak met de opdrachtgever is er daarom voor gekozen de typologie te baseren op objectieve, door het gemeentebestuur niet direct beïnvloedbare achtergrondfactoren.
