Gemeentefinanciën en bestuurskracht
Onderzoek naar management control en de vergelijkbaarheid van financiën en prestaties bij gemeenten ten behoeve van bestuurskrachtmetingen.
Verkenning van literatuur en praktijkonderzoek bij Ernst & Young Groningen
Afstudeerscriptie
Rijksuniversiteit Groningen Faculty of Economics & Business
Master of Science in Business Administration Specialisatie Organizational & Management Control
Auteur: Roland Vooys
Studentnummer: 1504711
Studiepunten: 20 EC’s
Afstudeerbegeleider RUG: prof. dr. H.J. (Henk) ter Bogt Tweede beoordelaar RUG: dr. P.E. (Pieter) Kamminga
Begeleider Ernst & Young: drs. R.H. (Rob) Bouman RA (partner)
Mei, 2008
Copyright © 2008, Roland Vooys
Voorwoord
Voor u ligt de afstudeerscriptie van Roland Vooys, welke tot stand is gekomen in het kader van het afstudeertraject aan de Rijksuniversiteit van Groningen en de stage bij Ernst & Young Groningen. In het onderzoek is getracht een brug te bouwen tussen Bestuurskracht en gemeentefinanciën. Eén van de onderdelen die bij een bestuurskrachtmeting niet aan bod komen is een financiële kwantitatieve analyse van de gemeentelijke financiën. In dit onderzoek is getracht een aanzet te geven om deze analyse uit voeren. De uitkomsten van het onderzoek zouden van toegevoegde waarde kunnen zijn op de verschillende bestuurskrachtmetingen die op dit moment plaatsvinden in de provincie Groningen.
In het voorwoord wil ik van de gelegenheid gebruik maken om als eerste prof. dr. H.J. Ter Bogt te bedanken voor zijn begeleiding en advisering gedurende het onderzoek. Daarnaast wil ik mijn begeleider bij Ernst & Young, drs. R.H. Bouman RA, bedanken voor zijn begeleiding en advisering van het empirische onderzoek. Verder wil ik alle overige collega’s bij Ernst & Young bedanken voor de plezierige samenwerking tijdens het onderzoek. Mede door hen voelde ik mij al snel thuis in de organisatie. Tevens zal ik daardoor goede herinneringen bewaren aan mijn stagetijd bij Ernst & Young. Als laatste wil ik natuurlijk mijn familie en vrienden bedanken voor hun steun tijdens deze afsluitende periode van mijn studietijd.
Roland Vooys
Inhoudsopgave
Voorwoord 1
Inhoudsopgave 2
Inleiding 4
1 Probleemstelling 6
1.1 Doelstelling van het onderzoek 6
1.2 Vraagstelling van het onderzoek 6
1.3 Afbakening of randvoorwaarden van het onderzoek 7
2 Onderzoeksmethoden 9
2.1 Typering van het onderzoek 9
2.2 Gegevensbronnen 10
2.3 Data analyse 10
3 Bestuurskracht en financieel en prestatiemanagement bij Nederlandse gemeenten:
theoretisch kader 13
3.1 Bestuurskrachtmetingen 13
3.2 Management control 15
3.3 Management control bij non-profit organisaties 15
3.3.1 New Public Management en het Beleids & Beheers Instrumentarium 16
3.3.2 Impact van het project in Nederland 17
3.4 Prestatiemanagement 18
3.5 Performance Indicatoren 20
3.6 Programmabegroting 22
3.7 Benchmarken 24
3.8 Conclusies uit het literatuuronderzoek 25
4 Bestuurskracht en financieel en prestatiemanagement bij Nederlandse gemeenten:
het empirisch onderzoek 27
4.1 Het gemeentefonds 27
4.2 Afbakening van het onderzoeksgebied 28
4.3 Keuze van informatiebron 29
4.4 Keuze voor een aantal subfuncties 30
4.5 Onderbouwing keuze voor bepaalde indicatoren 34
4.6 Uitkomsten van het onderzoek 36
5 Conclusies, discussie en aanbevelingen van de scriptie 48
5.1 Discussie 48
5.2 Conclusie 49
5.3 Aanbevelingen 51
6 Literatuurlijst 52
Bijlage 1: Gemeentefondsmaatstaven Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Bijlage 2: Kengetallen per gemeente Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Bijlage 3 Functionele functies van de begroting Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Bijlage 4: Aanpak van het empirische onderzoek Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Bijlage 5 Spreidingsdiagram oppervlakte gerelateerd aan lasten per km Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Bijlage 6 Regressie-analyse uitkomsten Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Bijlage 7 spreidingsdiagram lasten riolering en waterzuivering Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Inleiding
Op dit moment vinden er overal in Nederland bestuurskrachtmetingen plaats en is er veel discussie over herindelingen en de kwaliteit van de dienstverlening in relatie tot de omvang van gemeenten. Partners & Pröper (Korsten 2007, p. 38) definieerden bestuurskrachtmetingen als:
“Het vermogen van het gemeentebestuur om de zelf en/of extern gestelde opgaven ten aanzien
van beleid en dienstverlening uit te voeren.”
In de meting wordt de gemeente beoordeeld aan de hand van een viertal rollen (Korsten 2007, p. 44). Deze bestaan uit:
• de rol als bestuurder van de gemeenschap; • de rol als dienstverlener van publieke diensten;
• de gemeentelijke rol als deelnemer in het openbaar bestuur; • de gemeentelijke rol als de organisatorische eenheid.
Bestuurskrachtonderzoeken zijn volgens Korsten (2007, pp 24-29) vaak een opstap voor gemeentelijke herindelingen, op dit moment een hot item in het noorden van het land (zowel provincie Friesland als Groningen). In Korsten (2007, p. 25) wordt gesuggereerd dat door het samengaan van een aantal gemeenten de bestuurskracht vergroot wordt.
Hier zijn een aantal redenen voor aangedragen:
• Ten eerste zou een grotere gemeente meer inkomsten genereren.
• Ten tweede zouden ze hierdoor meer budgettaire mogelijkheden krijgen om meer ambtenaren aan te stellen en daardoor te komen tot een betere arbeidsverdeling en specialisatie.
• Ten derde zullen de bestuurskosten per saldo omlaag gaan omdat het aantal raadsleden per inwoner omlaag gaat en zullen veel intergemeenschappelijke samenwerkingskosten verdwijnen (transactiekosten tussen gemeenten).
• Ten vierde zal er meer gericht en planmatig gehandeld worden, terwijl uit onderzoek blijkt dat dit nu niet altijd het geval is.
Als nadelen van het samengaan werden o.a. aangedragen dat er in de nieuwe situatie veel formaliteit ontstond en dat zogenaamde natuurlijke coördinatie van kleinere gemeenten verloren ging (Korsten 2007, p. 33). Om deze redenen adviseren onderzoeksbureaus daarom vaak het SETA model (Samen en toch Apart). Dit is een variant waarbij gemeenten hun identiteit behouden maar wel een gezamenlijk ambtelijk apparaat hebben.
Merchant en Van der Stede (2003, p. 6) omschrijven management control als het nemen van maatregelen met als doel medewerkers te stimuleren om te handelen in overeenstemming met de gestelde organisatiedoelen. Uiteindelijk moet de continuïteit van de organisatie gewaarborgd worden. Bij publieke organisaties moet er met andere punten rekening gehouden worden dan bij private organisaties. Ten eerste is er geen winstoogmerk in deze sector. Ook worden er heel andere doelen en missies geformuleerd en moet er rekening gehouden worden met veel verschillende belanghebbende partijen. Anderzijds is het financiële aspect in de publieke sector belangrijk omdat de beschikbare financiële middelen een beeld geven van de mogelijkheden van een organisatie.
Hoe gaat het er bij lokale overheden aan toe op het gebied van management control? Is er ook een relatie te leggen tussen gelden uit beleid en prestaties van gemeenten? Wat is er in wetenschappelijke kringen geschreven over dit onderwerp. Word New Public Management (NPM) of het Beleids & Beheers Instrumentarium (Nederlandse variant hierop) gebruikt in deze sector? Of is dit achterhaald en is er alweer een nieuwe denkwijze ontwikkeld?
Zoals hierboven al is aangegeven ontbreekt er een financiële en kwantitatieve prestatie analyse in de bestuurskrachtmeting. Dit onderzoek zou hier een bijdrage aan kunnen leveren. Tevens zou het toevoegen van een dergelijke financiële analyse de vergelijkbaarheid van gemeenten bevorderen.
Het is daarom interessant om management control en Bestuurskrachtmetingen aan elkaar te koppelen en te bekijken of het mogelijk is om een prestatiesystematiek te ontwikkelen die bestedingen/lasten en prestaties aan elkaar koppelt. Daarmee kan een gemeente snel zien hoe ze scoort op de verhouding van uitgaven per beleidsterrein/prestaties per beleidsterrein. Tevens kan deze systematiek, als bij alle gemeenten gebruik gemaakt wordt van dezelfde gegevens, dienen als een benchmarkmiddel.
1
Probleemstelling
De probleemstelling in de klassieke variant bestaat volgens De Leeuw (2003, p. 117) uit een doelstelling, te beantwoorden vragen en randvoorwaarden. De drie onderdelen van de probleemstelling zullen hieronder worden behandeld.
1.1 Doelstelling van het onderzoek
Verschuren en Doorewaard (2000, p. 31-32) omschrijven een adequate doelstelling als een nuttige, binnen de gestelde tijd uitvoerbare, eenduidige en informatierijke doelstelling. De doelstelling is nuttig als er, in het geval van een praktijkgericht onderzoek, wordt aangegeven wat het belang voor de organisatie of instelling is. Met de uitvoerbaarheid wordt vooral bedoeld dat het onderzoek binnen de beschikbare tijd uitgevoerd kan worden. Daarnaast dient de onderzoeker te beschikken over de benodigde kennis en benodigde materialen om het onderzoek uit te voeren. Met een eenduidige doelstelling wordt bedoeld dat het beoogde resultaat van onderzoek helder geformuleerd is door aan te geven waaruit de bijdrage van de oplossing aan het probleem precies zal bestaan. Als laatste dient een doelstelling informatierijk te zijn. Er dient in globale zin aangegeven te worden welke kennis in het onderzoek wordt gegenereerd. Er is gekozen voor de volgende doelstelling:
Hoofddoelstelling
‘Inzicht verkrijgen in de prestaties en financiën van gemeenten, een belangrijk onderdeel
binnen de management control, specifiek gericht op de vergelijkbaarheid van prestaties en financiën van gemeenten in relatie tot bestuurskrachtmetingen’
Voor de volledigheid zal ik hier aangeven wat voor nut dit onderzoek voor EY heeft.
Subdoelstelling (belangrijkste doel voor Ernst & Young)
‘Komen tot een systematiek om financiële prestaties van gemeenten te meten en te vergelijken als aanvulling op de bestuurskrachtmeting’.
1.2 Vraagstelling van het onderzoek
Volgens Verschuren en Doorewaard (2000, p. 65) is de vraagstelling een geheel van vragen waar in het onderzoek antwoord op zal moeten worden gegeven. Er worden door Verschuren en Doorewaard (2000, p. 67) twee eisen gesteld aan een onderzoeksvraag, n.l. efficiëntie en sturendheid. Efficiëntie slaat op de mate waarin de kennis, die beantwoording van de vraagstelling oplevert, bijdraagt aan het bereiken van de doelstelling. De sturendheid betreft de mate waarin de vraagstelling duidelijk maakt wat er verder in het onderzoek moet gebeuren. De volgende vraagstelling is geformuleerd:
Centrale vraagstelling
Naast de centrale vraagstelling moeten er een aantal deelvragen worden opgesteld. Het nut van de deelvragen is dat ze uiteenrafelen welke kennis er nodig is om een antwoord te geven om de centrale vraagstelling (Verschuren en Doorewaard 2000, p. 69).
Deelvragen
1. Hoe kan management control bij gemeenten worden ingevuld en welke rol spelen financiële en andere prestatiegegevens hierbij?
2. Hoe kan met behulp van de IFLO SCAN en de programmabegroting 2007 inzicht worden verkregen in financiële- en andere prestatiegegevens?
3. Wat voor soorten prestatie-indicatoren worden er wetenschappelijk onderscheiden om de financiële middelen en de daarmee gerealiseerde prestaties van gemeenten te meten, en hoe kunnen ze kwalitatief gezien worden gerangschikt?
4. In hoeverre is het mogelijk om, aan de hand van de IFLO scan en de programmabegroting 2007, iets te zeggen over effectiviteit, efficiency en kwaliteit van de prestaties van een gemeente?
5. Is het mogelijk om met behulp van de bovenstaande gegevens een systematiek te ontwikkelen die iets zegt over de relatieve financiële en andere prestaties van een gemeente, kan dienen als benchmarkmiddel en daarbij een toegevoegde waarde kan zijn voor Bestuurskrachtmetingen?
1.3 Afbakening of randvoorwaarden van het onderzoek
Het onderzoek dient ook te worden afgebakend. Het onderzoek kan worden afgebakend met behulp van een aantal randvoorwaarden, welke de beperkingen aangeven waaraan de onderzoeksresultaten en methoden onderhevig zijn (De Leeuw 2003, p.85).
Voor het onderzoek zijn de volgende randvoorwaarden geformuleerd:
• Voor het verzamelen van empirische gegevens zal gebruik worden gemaakt van de programmabegroting 2007 en IFLO scan 2007 van diverse gemeenten. De IFLO scan is een begrotingsanalyse die elk jaar wordt opgesteld door het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) en het CBS. Omdat deze scan voor vrijwel alle Nederlandse gemeenten wordt opgesteld en omdat het format gelijk is, kan het gebruikt worden als benchmarkmiddel.
• De prestaties van een gemeente zullen alleen getoetst worden aan de hand van de financiële gegevens uit de IFLO scan 2007 en de programmabegroting 2007.
• De financiële en andere prestaties van de gemeenteraad en het College van Burgermeester & Wethouders zullen niet nader worden onderzocht
• Van 22 gemeenten uit de provincie Groningen (met uitzondering van Groningen, De Marne en Slochteren) zullen de cijfers uit de IFLO scan worden verzameld. De gemeente Groningen is niet meegenomen omdat deze vanwege de grootte een status aparte heeft in de provincie en van de andere twee gemeenten waren de gegevens niet voorhanden.
gemaakt. De financiële gegevens (lasten en kostenposten) en de te hanteren functies worden uit de IFLO scan 2007 gehaald.
2
Onderzoeksmethoden
In dit hoofdstuk zullen de methoden van onderzoek worden beschreven. In paragraaf 3.1 wordt beschreven om wat voor soort onderzoek het hier gaat. Vervolgens zal in paragraaf 3.2 beschreven worden van welke gegevensbronnen gebruik is gemaakt. In paragraaf 3.3 zal beschreven worden hoe de verkregen empirische gegevens geanalyseerd zijn.
2.1 Typering van het onderzoek
Voor het uitvoeren van een wetenschappelijk onderzoek onderscheidt De Leeuw (2003, p. 77) de volgende vijf typen van onderzoek:
1. Zuiver wetenschappelijk onderzoek 2. Maatschappelijk relevant onderzoek 3. Beleidsrelevant onderzoek
4. Beleidsondersteunend onderzoek 5. Probleemoplossend onderzoek
Beleidsondersteunend en probleemoplossend onderzoek worden wel gezien als praktijkonderzoek. De twee uitersten in de type-indeling van De Leeuw zijn dan praktijkgericht onderzoek en zuiver wetenschappelijk onderzoek. Praktijkgericht onderzoek wordt volgens De Leeuw (2003, p. 71) omschreven door het product van dat onderzoek, zoals gegevens, inzichten, methoden, concepten en andere kennisproducten die bruikbaar zijn bij specifieke managementproblemen. Wetenschappelijk onderzoek kan ook worden gedefinieerd door de resultaten, alleen levert wetenschappelijk onderzoek algemene kennis op. Wetenschappelijk onderzoek is daarom onderzoek dat bijdraagt aan het algemene bestand van kennis.
Daarnaast onderscheidt De Leeuw (2003, p.75) nog twee tussenvormen van onderzoek naar product, namelijk maatschappelijk relevant onderzoek en beleidsrelevant onderzoek. In het geval van maatschappelijk relevant onderzoek beoogt het onderzoek kennis op te leveren van algemene aard, maar uitdrukkelijk betrekking hebbend op een maatschappelijk relevant verschijnsel nu of in de toekomst. Beleidsrelevant onderzoek kruipt als het ware nog wat dichter naar een bepaalde klant of groep klanten.
Zoals hierboven is aangegeven, kan praktijkgericht onderzoek worden onderverdeeld in beleidsondersteunend onderzoek en probleemoplossend onderzoek (De Leeuw 20034, p. 76). Beleidsondersteunend onderzoek beoogt concrete kennis op te leveren die bruikbaar is in een specifieke situatie van aanwijsbare klanten en een gedeelte van de totale kennisbehoefte bevredigt. Probleemoplossend onderzoek heeft niet alleen, net als beleidsondersteunend onderzoek, een klant maar neemt het totale probleem van die klant in beschouwing.
2.2 Gegevensbronnen
Bij bedrijfskundig praktijkonderzoek kunnen volgens De Leeuw (2003, p. 99) zes soorten bronnen worden onderscheiden:
1. Documenten; 2. Media;
3. De werkelijkheid;
4. De nagebootste werkelijkheid; 5. Databanken;
6. Ervaring van de onderzoekers.
Voor het onderzoek is er in de eerste plaats gebruik gemaakt van documenten. Voor het opstellen van het theoretisch kader is wetenschappelijke literatuur uit boeken, artikelen en tijdschriften geraadpleegd. Hiervoor verwijs ik naar de literatuurlijst. Daarnaast heb ik, omdat bestuurskrachtmetingen vaak een voorbode zijn voor gemeentelijke herindelingen, ook de lokale media (Dagblad van het Noorden, RTV Noord) in de gaten gehouden. Omdat er voor het empirisch onderzoek gebruik is gemaakt van een aantal statistische hulpmiddelen, heb ik ook een statistiek boek ingekeken.
Ook heb ik een raadsvergadering bijgewoond in de gemeente Marum waar de gemeentelijke herindeling van “Het Westerkwartier” (regio in het westen van de provincie Groningen) op de agenda stond. Door het lezen van krantenartikelen, het volgen van het nieuws op de regionale tv en het bijwonen van een raadsvergadering heb ik een beter beeld gekregen van wat er speelt rondom bestuurskrachtmetingen en gemeentelijke herindelingsproblematiek. Voor het onderzoek is daarom ook gebruik gemaakt van gegevens uit de media.
Als laatste is er voor het onderzoek gebruik gemaakt van verschillende databanken. Voorbeelden hiervan zijn statline van het CBS, IFLO-scan van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de databank van COELO (Centrum voor Onderzoek van de Economie van lagere overheden).
2.3 Data analyse
Een onderdeel van het onderzoek bestond uit het verzamelen van veel ruwe data. Volgens Verschuren en Doorewaard (2000, p. 117) is kenmerkend voor data dat ze in principe met zeer summiere aanduidingen worden weergegeven, vaak in de vorm van cijfercodes in het geval van kwantitatief onderzoek. Naast databronnen zijn kennisbronnen volgens Verschuren en Doorewaard (2000, p. 117) ook belangrijk voor het onderzoek. Kennisbronnen zijn volgens de auteurs kant-en-klare inzichten en theorieën die eerder door anderen zijn ontwikkeld. De kennisbronnen zijn gebruikt om een beeld te krijgen van de stand van zaken op het gebied van financieel management en prestatiemeting bij lagere overheden en de veranderingen die daarin zijn opgetreden.
weergegeven in spreidingsdiagrammen. Om een trend te bepalen kan volgens MS Office1
gekozen worden voor zes verschillende soorten trends/regressielijnen, dit zijn: 1. Lineair; 2. Logaritmisch; 3. Polynomiaal; 4. Kwadratisch; 5. Exponentieel; 6. Zwevend gemiddelde;
In dit onderzoek is er sprake van een eenvoudige gegevensverzameling. Voor alle deelonderzoeken zijn maar een beperkt aantal waarnemingen gedaan met een niet al te grote spreiding van de uitkomsten. Daarom is er voor gekozen om een lineaire trendanalyse uit te voeren. Een lineaire trendlijn is een optimaal passende rechte lijn die wordt gebruikt voor eenvoudige lineaire gegevensverzamelingen. De trendlijn wordt meestal gebruikt om een regelmatige stijging of daling weer te geven. In het geval van de hier beschikbare gegevens was deze aanpak geschikter dan de andere, omdat een eerste beoordeling aangaf dat hier sprake is van een eenvoudige lineaire gegevensverzameling, met een beperkt aantal waarnemingen en een beperkte spreiding. In de spreidingsdiagrammen is ook de r² weergegeven. Er is hier sprake van een determinatiecoëfficiënt 2.
Voor alle deelonderzoeken is ook een regressie-analyse uitgevoerd. Deze methode heeft als doel de relatie tussen variabelen weer te geven door middel van een rechte lijn. Deze wordt weergegeven door de vergelijking Y = a + bX. Y is hier de afhankelijke/ te verklaren variabele en X de onafhankelijke/verklarende variabele. Als de trendlijn bekend is, dient bekeken te worden hoe goed de regressielijn bij de verzamelde waarnemingen past. De correlatiecoëfficiënt is een hulpmiddel om dit te berekenen en wordt weergegeven als r. De correlatiecoëfficiënt r geeft de mate van samenhang tussen een afhankelijke en een onafhankelijke variabele weer. De (absolute) waarde van r kan variëren tussen 0 en 1. De waarde van r² kan vervolgens worden gezien als dat deel van de variantie in Y dat wordt verklaard door X. Een r² van 0,28 wil zeggen dat 28% van de variantie in Y kan worden toegeschreven aan X. Het overige deel van de variantie (72%) wordt dan verklaard door andere (onbekende) factoren.
De regressiecoëfficiënt, b in de voorgaand gegeven formule, geeft de verandering in Y aan ten gevolge van een verandering van X met één eenheid. De regressiecoëfficiënt krijgt meer betekenis naarmate de absolute waarde van de correlatiecoëfficiënt hoger is. De a in de voorgaande formule is een constante, die het snijpunt met de Y-as weergeeft als de functie in een grafiek wordt geplaatst.
Als er een regressie-analyse wordt uitgevoerd in MS Excel bevat de uitkomstentabel verschillende maatstaven. Een daarvan is de t - Stat, de uitkomst van de t-toets. Indien de gevonden t waarde groter is dan de kritieke t waarde van het onderzoek dan geldt dat het
1http://office.microsoft.com/nl-nl/help/HP052623211043.aspx
verschil significant is, dat wil zeggen dat de gevonden verschillen niet op toeval berusten. Uiteindelijk kan hiermee worden aangeduid of de regressiecoëfficiënt (wordt aangeduid met b in de vergelijking) betrouwbaar is.
Ook wordt in de uitkomstentabel de Significance F weergegeven. Aan de hand van deze maatstaf, de F-waarde kan bekeken worden of het resultaat significant is, dat wil zeggen of het regressiemodel de afhankelijke variabele significant goed kan voorspellen. Hieruit kan de conclusie getrokken worden of de regressievergelijking als geheel betrouwbaar is.
3
Bestuurskracht en financieel en prestatiemanagement bij
Nederlandse gemeenten: theoretisch kader
In dit hoofdstuk worden de theoretische achtergronden van het onderzoek beschreven. In paragraaf 3.1 zal een beschrijving worden gegeven van de bestuurskrachtmetingen, de aanleiding van het onderzoek. In de paragraaf 3.2 wordt een algemene beschrijving gegeven van Management Control en zal worden aangegeven waar management accounting informatie zoal voor gebruikt kan worden. In paragraaf 3.3 wordt een beschrijving gegeven van management control bij non-profit organisaties, waar o.a. de Nederlandse gemeenten onder vallen. Ook zal een schets worden gegeven van de ontwikkeling van de afgelopen 20 jaar op het gebied van management control bij lagere overheden (New Public Management en Beleids en Beheers Instrumentarium). In paragraaf 3.4 zal een beschrijving worden gegeven van de mogelijkheden tot prestatiemetingen bij gemeenten. Vervolgens zal in paragraaf 3.5 beschreven worden wat voor soorten prestatie-indicatoren er zijn te onderscheiden en wat de voor- en nadelen van het gebruik van die indicatoren zijn. In paragraaf 3.6 zal een omschrijving worden gegeven van de programmabegroting. Omdat er bij het empirische onderzoek sprake is van een benchmark, zal in paragraaf 3.7 kort worden aangegeven wat er wordt verstaan onder benchmarking. Tevens zal er een beschrijving worden gegeven van de te gebruiken informatiebronnen in het empirisch onderzoek. In de laatste paragraaf zal een korte samenvatting volgen van alle onderdelen uit het theoretisch kader.
3.1 Bestuurskrachtmetingen
Op dit moment vinden er overal in Nederland bestuurskrachtmetingen plaats en is er veel discussie over herindeling en de kwaliteit van de dienstverlening in relatie tot de omvang van gemeenten. Partners & Pröper (Korsten 2007, p. 38) definieerden bestuurskrachtmetingen als:
“Het vermogen van het gemeentebestuur om de zelf en/of extern gestelde opgaven ten aanzien
van beleid en dienstverlening uit te voeren.”
De bestuurskrachtmeting is een algemene basale meting van de kracht van een gemeente. Het geeft geen dieptebeeld van de financiële situatie, de organisatiecultuur of van bestuurlijk – ambtelijke betrekkingen. In de meting wordt de gemeente beoordeeld aan de hand van een viertal rollen (Korsten 2007, p. 44). Deze bestaan uit:
• de rol als bestuurder van de gemeenschap; • de rol als dienstverlener van publieke diensten;
• de gemeentelijke rol als deelnemer in het openbaar bestuur; • de gemeentelijke rol als de organisatorische eenheid.
Bestuurskrachtonderzoeken zijn volgens Korsten (2007, pp 24-29) vaak een opstap voor gemeentelijke herindelingen. Korsten (2007, p. 25.) suggereert dat door het samengaan van een aantal gemeenten de bestuurskracht vergroot wordt. Hier zijn de volgende redenen voor aan te dragen:
• Ten eerste zou een grotere gemeente meer inkomsten genereren.
• Ten derde zouden de bestuurskosten per saldo omlaag gaan omdat het aantal raadsleden per inwoner omlaag gaat en zouden veel intergemeenschappelijke samenwerkingskosten verdwijnen (transactiekosten tussen gemeenten).
• Ten vierde zal er meer gericht en planmatig gehandeld worden, terwijl uit onderzoek blijkt dat dit nu niet altijd het geval is.
Als nadelen van het samengaan werden o.a. aangedragen dat er in de nieuwe situatie veel formaliteit ontstond en dat zogenaamde natuurlijke coördinatie van kleinere gemeenten verloren ging (Korsten 2007, p. 33). Om deze redenen adviseren onderzoeksbureaus daarom vaak het SETA model (Samen en toch Apart). Dit is een variant waarbij gemeenten hun identiteit behouden maar wel een gezamenlijk ambtelijk apparaat hebben.
Vanaf circa 1985-1990 lag het accent steeds meer op de bedrijfsmatige overheid. Overheden gingen over tot het invoeren van integraal management, product- en programmabegrotingen en het zichtbaar maken van bevoegdheden en verantwoordelijkheden (Van Hijum en Hiemstra, 2002 uit Korsten 2007, p. 32). Het meten van prestaties bij lokale overheden werd een steeds belangrijker onderwerp. Financiële en andere prestaties moesten beter inzichtelijk worden gemaakt. Het probleem bij veel gemeenten is echter dat ze sinds de veranderingen hun beleid op elkaar afstemmen, vrijwel geen overbodige taken afschaffen en moeilijk prioriteiten kunnen stellen. Daarom is er volgens Van Hijum en Hiemstra (2002, p. 11) vaak geen goed en volledig beeld van de financiële en andere prestaties van een gemeente te maken. Ze noemen het een gefragmenteerd beeld van de gezondheidstoestand van het gemeentebestuur en de organisatie.
Inzicht in prestaties van gemeenten was volgens Korsten (2007, p.33) nodig en deze noodzaak werd tevens versterkt door de volgende factoren:
• Er is een tendens bij de lokale overheden te herkennen dat werk slimmer moet worden georganiseerd. Daarbij moest er gebruik worden gemaakt van hulpmiddelen uit de private sector. Voorbeelden hiervan zijn shared service centers (intergemeentelijke samenwerkingsverbanden) en ketenmananagement;
• De omgeving van gemeenten wordt steeds kritischer. Zo is er een prijs voor de beste Nederlandse gemeente en de ‘gouden eikel’ voor de slechts presterende;
• Denken in termen van programmabegroting werkt in op de noodzaak tot betere interne samenwerking;
• De aandacht voor verantwoording stijgt. De gemeenteraad kreeg door de programmabegroting een controlerende functie en het college van B & W moet periodiek verantwoording afleggen. Prestaties moeten dus ook om deze redenen meetbaar worden gemaakt.
3.2 Management control
Management Control wordt door Merchant en Van der Stede (2003, p. 6) omschreven als het nemen van maatregelen met als doel medewerkers te stimuleren om te handelen in overeenstemming met de gestelde organisatiedoelen. De medewerkers voeren acties uit en zorgen er daarmee voor dat er resultaat wordt gehaald als organisatie. Zij zullen daarom moeten worden gestuurd in de juiste richting.
Management accounting informatie kan op verschillende manieren worden gebruikt en kan een belangrijk hulpmiddel zijn bij de management control. Simon et al. (1954, in Birnberg et al 1983, p. 108) onderscheiden de volgende gebruiksmogelijkheden voor management accounting:
• Scorecard keeping; • Attention directing; • Problem solving.
Scorecard keeping duidt op de functie van het voeren van een administratie, met andere woorden op het boekhouden dat veelal op grond van richtlijnen en onder toezicht van de management accountant plaatsvindt. Attention directing duidt op het uit de administratie afleiden van informatie over afwijkingen van plannen. Problem solving kan geheel worden gezien als functie die de management accounting vervult in het kader van beslissingen die het management moet nemen. Elk van deze functies kan van belang zijn als het gaat om een goede control van een organisatie.
3.3 Management control bij non-profit organisaties
Volgens Merchant en Van der Stede (2003, pp 637-640) gaat Management control bij de overheid en andere non-profit organisaties er tot op zekere hoogte anders aan toe dan bij organisaties in de private sector. Het uiteindelijke doel is ook bij de overheid de continuïteit van de organisatie te waarborgen. Overheden hebben echter andere doelen en missies, waarbij er o.a. geen winstoogmerk is. Ook hoeven ze geen rekening te houden met aandeelhouders, omdat ze niet het eigendom zijn van een externe partij. Daar staat echter tegenover dat overheden wel in sterke mate rekening moeten houden met zaken als gelijke behandeling van burgers en organisaties, procedurebeschrijvingen en openbaarheid van gegevens, alsmede met andere stakeholders met uiteenlopende belangen, niet in de laatste plaats de burgers/kiezers zelf.
ingewikkeld om de financiële en andere prestaties van gemeenten kwantitatief meetbaar te maken met behulp van meetindicatoren.
3.3.1 New Public Management en het Beleids & Beheers Instrumentarium
Om de management control bij de overheid te verbeteren, is sinds circa 1980 een nieuwe stroming ontstaan voor de sturing en beheersing van overheden, het “New Public Management” (NPM). Christopher Hood was de eerste persoon die de term NPM liet vallen (McLaughlin 2002, p. 15). NPM kan gezien worden als een verzamelnaam van de veranderingen die plaatsvonden bij overheden op het gebied van Management Control. Overheden begonnen n.l. steeds meer gebruik te maken van management stijlen en instrumenten uit de private sector (Ter Bogt 2008, p. 32). Het doel was onder meer om accounting en managementinstrumenten uit de private sector toe te passen in de publieke sector, om zo de verschillen tussen de publieke en private sector te verkleinen (Hood, 1995 p. 94). Verder moest er overgestapt worden van proces naar result accountability. Ook moest er effectiever en efficiënter gewerkt worden.
NPM is een algemene internationale omschrijving van de verschuivingen die plaatsvinden bij overheidsinstellingen in veel landen. Deze verschuivingen verschilden per land en waren dus niet overal gelijk. De variaties zijn o.a. toe te schrijven aan de verschillende politieke klimaten en macro-economische omstandigheden van een land (Hood 1995, pp. 99-106).
Ook in Nederland werd steeds meer aandacht besteed aan de nieuwe kijk op management accounting en, algemener, het financieel management van (lagere) overheden. De Nederlandse variant kreeg de naam Beleids & Beheers Instrumentarium (BBI). BBI was een in 1987 gestart initiatief van de Nederlandse overheid om lokale overheden kennis te laten maken met een nieuwe manier van management control voor de publieke sector (Van Helden 1998, p. 85). Deze aanpak heeft veel raakvlakken met de control van de private sector. Gemeenten gingen meer aandacht schenken aan de output en de op de private sector gebaseerde principes van control (Ter Bogt 2003, pp 312-313). Ook veranderden de organisatiestructuren naar een meer decentrale indeling en werden organisaties verdeeld naar zelfstandige eenheden. BBI werd omschreven als een pragmatisch project. Dit komt neer op het geven van instructies en aanbevelingen over het invullen en gebruiken van deze manier van denken. Er werd dus geen concreet draaiboek ontwikkeld (Van Helden 1998, pp 85-86).
Volgens Houwaart (1995, in Van Helden 1998, p. 86) had het project de volgende drie doelen:
1. De positie van de gekozen politici moet versterkt worden. Dit is mogelijk door de kwaliteit van informatie te verbeteren en daardoor ook de control efficiënter te maken. 2. Het planning- en controlproces moet verbeterd worden, door het introduceren van
outputbudgetten en door kostenefficiënt gedrag te gaan stimuleren.
3. Gemeenten moeten meer klantgericht worden, door meer aandacht te schenken aan de wensen van burgers en andere klanten of de bevrediging van hun behoeften.
BBI maakt volgens de literatuur gebruik van een zogenaamde planning en control focus. Dit is de werkwijze waarbij men van planning via rapporteren en her-plannen naar evaluatie gaat. Omdat dit voorheen niet het geval was, moesten er nieuwe management hulpmiddelen
1. Het politieke beleid van de gemeente in kwestie moet vertaald worden naar concrete en
bruikbare doelen.
2. Opzetten van een planningspiramide, waarin de algemene doelen uit punt 1.
gedecentraliseerd worden naar divisieplannen, afdelingsplannen en uiteindelijk naar
budgetten.
3. Het outputbudget wordt gezien als de bakermat van het project. Dit komt omdat het een belangrijk hulpmiddel is voor het meten van o.a. klantenoriëntatie, effectiviteit en efficiency. Om dit mogelijk te maken moet de organisatiestructuur veranderd worden. Hierdoor kunnen de activiteiten efficiënter worden en kan de informatievoorziening verbeterd worden. Dit is nodig voor het nemen van goede beslissingen.
4. Ontwikkelen van budgetrapporten voor de organisatie- en beleidscontrol. 5. Ontwikkelen van adviesprocedures (audit).
6. Ontwikkelen van performance standaards voor alle divisies en afdelingen. Deze
standaarden zijn een belangrijk hulpmiddel voor de waarborging van de kwaliteit van het planning- en controlproces.
7. Ontwikkelen van instrumenten om de effectiviteit en efficiency te meten.
Op een aantal punten lijken NPM en BBI op elkaar (Van Helden 1998, p. 99). Beide leggen de nadruk op output budgetten, de introductie van een planning en controlproces en het opzetten van gedecentraliseerde afdelingen die verantwoordelijk zijn voor een product. BBI legt echter weinig nadruk op competitieve mentaliteit en management stijlen uit de private sector. Aan de andere kant legt ze meer nadruk op het verbeteren van de
informatievoorziening aan gekozen politici om het politieke bestuur en de service voor de “klant” te verbeteren.
3.3.2 Impact van het project in Nederland
Ondanks het feit dat overheidsinstellingen gebruik gingen maken van outputbudgetten bleek de impact van BBI op de effectiviteit en efficiency laag te zijn (Ter Heine 1997, in Van Helden 1998, p. 90). Volgens Pollit (2002, pp 477-478) kan de mate waarin NPM is ingevoerd, op vier niveaus worden onderscheiden. Deze niveaus zijn:
1. Op het eerste niveau wordt er over de nieuwe denkwijze gepraat.
2. Op het tweede niveau wordt er een formele keuze gemaakt om te gaan hervormen. 3. Op het derde niveau is de verandering al zover doorgevoerd dat het al een onderdeel is
van de ‘practices’ of organisatiecultuur van een gemeente.
4. Op het vierde niveau is in het gehele openbaar bestuur resultaat te zien van de veranderingen.
Volgens Pollit (2002, pp 478-480) blijkt dat NPM in de meeste gevallen tot op het tweede niveau is geadopteerd. Hieruit kan geconcludeerd worden dat medewerkers zich de veranderingen veelal nog niet eigen gemaakt hebben. Het is daarom maar de vraag of de nieuwe werkwijze goed wordt uitgevoerd in de organisaties.
Aardema (2002, in Ter Bogt 2005, pp 25-26) heeft een uitgebreide studie verricht naar het BBI project. Volgens hem is BBI zeer goed aangeslagen bij de Nederlandse gemeenten. Veel gemeenten hebben gebruik gemaakt van het BBI om nieuwe werkwijzen bij de organisatie te implementeren. In de meeste gevallen werden de planning -en controlinstrumenten
van ambtenaren en de uiteindelijke gedragsmatige effecten hebben er echter weinig veranderingen plaatsgevonden.
Volgens Bordewijk en Klaassen (2000, in Van Helden 2003, p. 75) komt dit o.a. omdat geen van de onderzochte gemeenten een “echt” output budget had geïmplementeerd. Dit impliceert dat er geen informatie aanwezig was over de productie en de kosten per product voor de allocatie van middelen aan en de prestatiebeoordeling, van de divisies in de gemeente. Welschen (1997, in Van Helden 1998, p. 90) stelde ook dat dit kwam omdat er geen goede prestatie standaarden waren en door de afwezigheid van goede prestatiegeoriënteerde organisatiecultuur.
Door de decentralisatie die deel uitmaakt van BBI, ontstond er in principe ook een taakscheiding tussen de gekozen politici en managers. De taken van politici werden het plannen op strategisch niveau en de control van de business units met behulp van kritische prestatie-indicatoren. Managers werden verantwoordelijk gehouden voor het transformatieproces van input naar output en kregen in principe alleen controle richtlijnen en beperkingen opgelegd door de politici (Van Helden 1998, p. 91).
Een specifieke en heldere overeenkomst tussen de politieke top en de diensten/afdelingen over de te verwachten resultaten, ook wel contract management genoemd, moest er voor zorgen dat deze taakscheiding goed werd uitgevoerd (Ter Bogt 1999, pp 330-332). Op het eerste gezicht leek dit een goede verdeling, alleen moest sterk in twijfel worden getrokken of de raadsleden wel bekwaam waren om dit beleid te voeren. Ze beschikten in de meeste gevallen n.l. niet over de kennis, strategische vaardigheden en gewoonten om de bovenstaande taken naar behoren uit te voeren (Van Helden 1998, p. 91). Dit heeft er o.a. mee te maken dat het bekleden van een functie in de gemeenteraad meestal slechts een parttime functie is.
Al met al kan gesteld worden dat het project in veel gevallen slechts tot op een bepaald niveau is geïntegreerd bij de Nederlandse lokale overheden. Vaak zaten er aan de implementatie haken en ogen, waar wellicht te weinig rekening mee is gehouden bij de ontwikkeling van het instrumentarium.
3.4 Prestatiemanagement
Prestatiemanagement heeft als doel om inzicht te geven in prestaties van een persoon of afdeling en deze vervolgens te sturen in de door de top van de organisatie gewenste richting. Om de prestaties van een gemeente te meten, moet er eerst duidelijk geformuleerd worden wat verstaan wordt onder goed presteren. Volgens Otley (1999, pp 365-366) is er sprake van goede prestaties als ze ervoor zorgen dat de hoofddoelen, strategieën en plannen worden behaald. Zoals al eerder is beschreven, is het voor overheidsinstellingen dikwijls moeilijk om duidelijke doelen te formuleren, waardoor de prestaties vaak ook niet goed zijn te meten, of in elk geval de specifieke bijdrage van de overheid aan de bepaalde maatschappelijke ontwikkeling of prestaties (Ter Bogt, 2001, pp 622-623). Dit komt mede omdat er veel partijen zijn waar rekening mee moeten worden gehouden.
Otto et al (2003, pp 55-56) onderscheiden de volgende 3 knelpunten bij prestatiemetingen in de overheidssector:
Om goed te kunnen meten, moeten de producten en diensten homogeen en meetbaar zijn. Gemeentelijke producten en diensten voldoen slechts bij hoge uitzondering aan deze strikte voorwaarden. Daarom worden er juist activiteiten gemeten in plaats van prestaties. 2. Eenzijdige aandacht voor en vanuit Financiën
Vaak wordt er alleen maar aandacht aan prestatiemeting geschonken door de financiële afdeling van een gemeente. Het wordt meestal gezien als ‘noodzakelijk kwaad’.
3. Strijdige belangen en gedragingen
Prestatiemeting gaat de hele organisatie aan en kan daarom alleen effectief gestalte krijgen als iedereen er voldoende bij betrokken is. Uit veel empirische onderzoeken blijkt dat medewerkers er niet om staan te trappelen. Ook zitten lang niet alle managers en bestuurders er op te wachten dat alle resultaten (ook negatieve) zichtbaar worden.
Kuhry et al (2001, p. 13) stelt dat de mogelijkheden tot prestatiemeting afhankelijk zijn van de taak van een afdeling of medewerker. Kuhry et al onderscheidde de volgende drie soorten taken:
1. Betrokkenheid bij de zogenaamde finale dienstverlening aan burgers en bedrijven; 2. Betrokkenheid bij het controleren, sturen en/of subsidiëren van uitvoerende instanties; 3. Betrokkenheid bij het vervullen van algehele voorwaardenscheppende taken.
Voor de eerste groep taken zou het relatief eenvoudig moeten zijn om prestaties te meten, omdat er een goede relatie valt te leggen tussen de kosten en de prestaties (input en output). De kosten kunnen ook wel exploitatiekosten (Kuhry et al 2001, p. 13) genoemd worden.
De tweede groep taken bestaan uit controlerende en aansturende activiteiten en deze vallen onder de zogenaamde intermediaire dienstverlening. Hierbij kan gedacht worden aan
instanties, zoals scholen en bibliotheken, die wel tot de overheid behoren en grotendeels door de overheid worden gefinancierd. Kuhry et al (2001, p. 14) noemt dit ook wel
aansturingkosten. Deze taken zijn moeilijker te meten, omdat de relatie tussen de input en de feitelijke productie moeilijker te leggen is.
De derde groep taken bestaan uit de voorwaardenscheppende activiteiten van gemeenten. Volgens Kuhry et al (2001, p.14) is hier sprake van zogenaamde beleidskosten. Kenmerkend aan deze activiteiten is dat ze niet aan individuele burgers of bedrijven kunnen worden toegerekend en dat er geen duidelijke relatie gelegd kan worden tussen de
voorwaardenscheppende activiteit en de daarmee geleverde prestaties. De kwaliteit van prestatiemeting zal daarom afhangen van de aard van de taak.
Naast deze groepen van taken verricht de overheid allerlei beleidsvoorbereidende taken en regulerende en controlerende taken voor burgers en bedrijven. Ook hier zijn concrete prestaties vaak moeilijk te meten.
Door bestuurders van grotere gemeenten wordt dus gebruik gemaakt van een breed scala aan prestatiemetingen. Het behalen van budgetten, zowel financieel als op aantallen eenheden product of andere, eraan gerelateerde prestaties, is hierbij daarom slechts een onderdeel. Informele en “brede” methoden van prestatiemeting gaan een steeds belangrijker rol spelen (net als misschien in het bedrijfsleven het geval is met prestatiemanagement- instrumenten als de Balanced Scorecard en het EFQM-/ INK-model). Hierbij moet worden opgemerkt dat het niet overschrijden van het financiële budget wel wordt gezien als een belangrijke
randvoorwaarde.
3.5 Performance Indicatoren
Om prestaties goed te kunnen meten moeten er goede prestatie-indicatoren (PI) ontwikkeld worden. PI’s zijn in principe alleen bruikbaar als ze goed meetbaar zijn, als de gewenste resultaten van activiteit en/of output van de organisatie bekend zijn en als de medewerkers een redelijke invloed hebben op de uitkomsten van de PI. Ter Bogt en van Helden (1999, p. 12) stellen dat goede PI’s naar outputbepalingen idealiter beperkt in aantal moeten zijn, output georiënteerd en in kwantitatieve termen gedefinieerd moeten zijn en moeten refereren aan beleidsrelevante aspecten. In hoeverre dat in de praktijk altijd werkelijk haalbaar is, is een ander punt.
In hetzelfde onderzoek hebben Ter Bogt en Van Helden een hiërarchie ontwikkeld om de kwaliteit van prestatie-indicatoren in planning - en controldocumenten weer te geven. PI’s kunnen zo onderverdeeld worden in vier soorten. De bedoeling van PI’s is dat ze laten zien welke prestaties de organisatie gaat realiseren, of heeft gerealiseerd. Ze geven een indicatie van welke effecten worden bereikt met het beleid en de daarvoor ingezette middelen. Deze opzet heeft veel raakvlakken met het model dat in Nederland ontwikkeld is door het Platform Beleidsanalyse 1990 (Haselbekke et al. 1990). Dit was een werkgroep die zich bezig hield met productiviteits - en prestatiemeting in de quartaire sector, dus ook bij gemeenten. Het model onderscheidt vier PI categorieën:
1. ‘Outcomes’ Refereren naar het resultaat, de effecten van het productieproces 2. ‘Output’ Refereren naar de hoeveelheid en eigenschappen (zoals
kwaliteit) van het product of de service welke gerealiseerd moet worden
3. ‘Throughput’ Refereren naar de kenmerken van het interne proces, zoals de verrichtte activiteiten.
4. ‘Inputs’ Refereren naar de hoeveelheid middelen die nodig zijn.
Van de Outcome metingen is bekend dat ze moeilijk meetbaar zijn. Dit komt omdat er vaak een groot tijdpad zit tussen de Inputs en Outputs enerzijds en de Outcomes anderzijds. Ook zijn er veel factoren die de Outcome kunnen beïnvloeden en waaraan de afdeling niets kan doen. Het beste alternatief voor prestatiemeting zijn Output PI’s. Als het niet mogelijk is om op Output te meten dan kunnen Throughput indicators gebruikt worden. En als laatste alternatief kan er gekozen worden voor prestatie-indicatoren gebaseerd op Input factoren. Er kan dan vooral gekeken worden of er binnen de budgetten en “zuinig”wordt gewerkt.
Kuhry et al. hebben in 2001 bij het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) een verkennende studie naar prestatie-indicatoren bij gemeenten gedaan. Dit onderzoek is in de loop der jaren een aantal keren vernieuwd en herzien. De laatste versie dateert uit oktober 2007. Kuhry et al (2001, p. 10, 17) onderscheiden vijf soorten meetindicatoren welke vallen onder de
1. Prestatie-indicatoren 2. Gebruiksindicatoren 3. Procesindicatoren 4. Inputindicatoren
5. Normeringsindicatoren.
Volgens Kuhry et al (2001, p. 10) zijn prestatie-indicatoren het meest geschikt om de doelmatigheid van een gemeente te toetsen. Dit komt omdat ze gerelateerd zijn aan het eindproduct van de dienstverlening. Voorbeelden zijn een aantal met succes behandelde patiënten in het ziekenhuis en leerlingen in het onderwijs die een diploma hebben gekregen. De outputindicatoren van Ter Bogt en Van Helden (1999, p. 12) komen hiermee overeen.
Daarnaast zijn gebruiksindicatoren volgens Kuhry et al (2001, p. 10) ook redelijk tot goed bruikbaar. Ze zijn gerelateerd aan de afnemers van diensten en kunnen een rol spelen in analyses en ramingen van de vraag in de non-profit sector. Voorbeelden zijn het aantal opnames in een ziekenhuis en leerlingen in het onderwijs.
Procesindicatoren vormen volgens Kuhry et al (2001, p. 11) een maat voor de verrichte werkzaamheden en daarmee voor de inspanningen van het betrokken personeel. Deze indicatoren zijn te vergelijken met de Throughputindicatoren van Ter Bogt en Van Helden (1999, p. 12). Voorbeelden zijn het aantal gegeven lessen op school. Ze zouden ook gebruikt kunnen worden als indirecte indicator voor de productie. Inputindicatoren zeggen iets over de middelen die gebruikt worden. Voorbeelden hiervan zijn ingezet personeel en materiële middelen.
Omdat het bij de overheid dikwijls moeilijk is om productie te meten, moet men om de productie te meten zich gaan richten op de ingezette middelen. Kuhry et al (2001, p. 12) stellen dat de volgende kenmerken van producten en diensten er voor zorgen dat er specifieke problemen optreden bij de meting van prestaties:
1. Heterogeniteit (differentiatie van de productie),
2. Doeltreffendheid (een aspect dat betrekking heeft op en toetsbaar is aan de hand van een concreet eindproduct, zoals het behalen van een diploma in het onderwijs) 3. en Kwaliteit (Een aspect dat moeilijk meetbaar is, zo is het vaak van erg veel factoren
afhankelijk en breed te interpreteren. Belangrijk is om onderscheid te maken tussen objectieve maten en subjectieve oordelen. Bij objectieve maten kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het percentage bevoegde leerkrachten, ziekteverzuim en dergelijke. Subjectieve kwaliteitsoordelen over een proces of het product kunnen worden gevraagd aan de gebruiker.)
Volgens Bordewijk en Klaassen (2000, p. 86) is outputfinanciering alleen goed mogelijk bij een identificeerbare homogene output. Kuhry et al (2001, p. 13) vinden dit iets te ver gaan en stellen dat als homogeniteit in een iets breder kader genomen wordt, er wel gemeten kan worden op output. Identificeerbaarheid is echter wel een belangrijke eis en dit legt een grote beperking op aan de haalbaarheid van outputmetingen bij de gemeente.
werkzaamheden wordt afgeleid uit een globale norm. Voorbeelden van zulke factoren zijn uitgaven per inwoner/ per km2 etc. Bij het gebruik van deze indicator wordt vaak stilzwijgend verondersteld dat kwaliteitsaspecten geen rol spelen, of dat de kwaliteit van de uiteindelijke prestatie ongeveer gelijk is in verschillende gemeenten.
Zoals hierboven blijkt, is er veel geschreven over prestatiemetingen en is het moeilijk om goede prestatiemetingen uit te voeren bij de overheid. Zoals al eerder is aangegeven, is het vrijwel onmogelijk om prestaties te meten met outcome-indicatoren (Ter Bogt en Van Helden 1999, p. 11). Volgens Kuhry et al (2001 pp 13-14) zijn de prestaties van de productie van de finale dienstverlening, de eerste door hen onderscheiden hoofdtaak, relatief het beste te meten. Voor deze onderdelen moet het mogelijk zijn om de financiële en andere prestaties te meten met behulp van prestatie- en gebruiksindicatoren (Kuhry et al 200,1 p. 10), ook wel output- indicatoren genoemd.
Als het niet mogelijk is om met deze indicatoren prestaties te meten, dan kan er gekozen worden voor normeringindicatoren (Kuhry et al 2001, p. 15). Kuhry et al kozen voor deze indicatoren omdat input- en throughput/proces- indicatoren naar hun oordeel niet voldoen aan de gestelde kwaliteitsnormen voor prestatiemetingen. Verder is het op veel beleidsterreinen niet mogelijk om goede prestatie-indicatoren te formuleren (Kuhry et al, 2007, p. 11). Dit is, zoals eerder aangegeven, afhankelijk van de aard van een bepaalde taak.
Omdat veel activiteiten bij de overheid echter vallen onder de zogenaamde intermediaire dienstverlening, de tweede onderscheiden hoofdtaak van de gemeente, is het vaak niet mogelijk om de prestaties op output te meten. Dit komt omdat het in dit soort gevallen moeilijk is de feitelijke productie te meten. Daarom wordt er dan meestal gebruik gemaakt van de zogenaamde procesindicatoren (opgestelde nota’s, gevoerde overleggen of verzonden brieven) of inputindicatoren (ingezette middelen). De kwaliteit van deze indicatoren is laag, want ze zeggen weinig over de werkelijk geleverde prestaties, en daarom is het beter om deze prestaties te meten met behulp van normeringsindicatoren.
Voor de voorwaardenscheppende activiteiten of dergelijke diensten die niet aan individuele burgers of bedrijven kunnen worden toegerekend, geldt dat de prestaties het beste gemeten kunnen worden door gebruik te maken van normeringsindicatoren (Kuhry et al, 2007 p. 193).
3.6 Programmabegroting
Vanwege de Wet Dualisering Gemeentebestuur en de regels uit het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zijn gemeenten verplicht een programmabegroting en een productraming op te stellen. De productraming komt in het algemeen overeen met de productbegroting. De begroting moet de gemeenteraad voorzien van informatie met als doel het beter kunnen sturen op hoofdlijnen (Groot en van Helden 2007, p. 273).
Voor gemeenten gelden specifieke verslaggevingsvoorschriften, deze worden ook wel de compatibiliteitsvoorschriften genoemd. De meest recente compatibiliteitsvoorschriften zijn omschreven in het Besluit Begroting en Verantwoording van provincies en gemeenten (BBV). In 2004 hebben er een aantal veranderingen plaatsgevonden. De reden voor deze
veranderingen in de afgelopen ruim twintig jaar die van grote invloed zijn op het financiële management van de gemeente zijn:
1. Gebruik maken van het baten-lastenstelsel ter vervanging van het vroeger in gebruik zijnde kasstelsel. De belangrijkste verandering hierbij was dat de investeringen niet ten laste komen van het jaar waarin ze worden verricht, maar in een bepaald jaar worden opgevoerd als lasten naar de mate van het gebruik ervan (Groot en Van Helden 2007, p. 258),
2. De baten en lasten moeten worden geboekt per beleidsterrein, ofwel de functionele
indeling van de begroting. Deze indeling onderscheidt ruim 80 beleidsterreinen.
Hierdoor wordt bereikt dat op politiek niveau per beleidsterrein een systematische afweging kan worden gemaakt van alle daarmee samenhangende kosten en opbrengsten (Groot en Van Helden 2007, p. 258).
Per programma dient er in de programmabegroting antwoord gegeven te worden op de “3w vragen”, die in het BBV aan de orde komen:
1. Wat willen we bereiken? 2. Wat gaan we doen?
3. Welke en hoeveel middelen zetten we hiervoor in?
Onder het kopje “wat willen we bereiken?”wordt een omschrijving gegeven van de doelen en de te bereiken effecten voor dat programma. Vervolgens wordt onder het kopje “wat gaan we doen?”een vertaalslag gemaakt van het beleid en de gestelde doelen en effecten naar concrete activiteiten om deze onderdelen uit te voeren. Onder het kopje “welke en hoeveel middelen zetten we hiervoor in?” worden de begrote uitgaven voor de activiteiten vastgesteld.
De programmabegroting wordt nader uitgewerkt in een productraming, waarin de gemeentelijke producten staan gecategoriseerd. De productraming vormt het planningsdocument voor het aansturen van de ambtelijke organisatie en het beheersen van de uitvoering. Het College van B&W verzorgt het dagelijkse bestuur en wordt daarbij ondersteund door de ambtelijke organisatie. Het College moet periodiek verantwoording afleggen aan de gemeenteraad (Dekker et al, 2005 pp 14-15).
De nieuwe instrumenten op het gebied van financieel management moeten het mogelijk maken een goede relatie te leggen tussen de doelstellingen van het beleid en de middelen (begroting). Hiervoor wordt er in principe gemeten op maatschappelijke effecten (outcomes) en productieprestaties (output). Voorheen gebeurde dit meer op input. Het nastreven van doelmatigheid en doeltreffendheid wordt als belangrijkste oogmerk gezien van het begrotings- en verantwoordingsproces (Groot en Van Helden 2007, p. 245).
De programmabegroting bestaat uit een aantal programma’s met, zoals aangegeven, een onderverdeling naar productramingen (Dekker et al 2005, p. 14). Elke gemeente is vrij om te bepalen van welke programma- indeling gebruik wordt gemaakt. In de programmabegroting voor de gemeenteraad wordt een globalere opzet gemaakt in vergelijking tot de begroting voor het College van B&W. Op het niveau van het College moet, zoals gezegd, een meer gedetailleerde begrotingsindeling in de vorm van een producten- begroting of –raming worden opgesteld (Otto et al 2003, p. 28 en Groot en Van Helden 2007, p. 273).
gaat n.l. niet alleen om de strikte taakscheiding van het dagelijkse bestuur en de volksvertegenwoordiging, maar ook om het versterken van de publieke verantwoording, burgerparticipatie en interactieve beleidsvorming en om het functioneren van politieke partijen (Otto et al, 2003, p. 14). Bordewijk en Klaassen (2000, uit Van Helden 2003, p 75 ) hebben geen al te positieve conclusies getrokken over de impact van het BBI. Geen van de onderzochte gemeenten slaagde er naar hun oordeel n.l. in een goedlopend systeem van outputsturing te implementeren.
Zoals al eerder is aangegeven, worden gemeenten volledig vrij gelaten bij de indeling en inrichting van de programmabegroting en productraming (Otto et al 2003, p 28.). Het BBV streeft er ook naar om de grip van de gemeenteraad op de beleidsprocessen te vergroten. De kostentoerekening moet nauwkeuriger plaatsvinden omdat verwacht wordt dat het College meer op detail producten, processen en daaruit voortvloeiende kosten wil sturen. Omdat de wet geen standaardindeling voorschrijft van de programmabegroting staat niet vast dat gemeenten soortgelijke producten onder dezelfde programma’s plaatsen.
Al met al kan geconcludeerd worden dat met de introductie van de programmabegroting en de invoering van de Wet Dualisering gemeentebestuur geprobeerd is om een beter klimaat te scheppen voor het meten van financiële en andere prestaties bij gemeenten. Als de invoering dezelfde impact heeft als het BBI, dan is het echter maar afwachten of de mogelijkheden tot het meten van de prestaties echt gaan verbeteren.
3.7 Benchmarken
Prestatie-indicatoren kunnen ook dienen om prestaties in de loop van de tijd, of in verschillende gemeenten te vergelijken. Als er van zo’n vergelijking sprake is, wordt er wel gesproken over “benchmarken”. Voor benchmarken wordt door Hakvoort en Klaassen (2004, p. 205) de volgende definitie gehanteerd:
‘Benchmarken is een techniek waarbij kerngegevens over het voortbrengingsproces van goederen en/of diensten binnen een organisatie worden vergeleken met gegevens van één of meer andere organisaties, teneinde de doelmatigheid en doeltreffendheid in die organisatie te vergroten’.
Hakvoort en Klaassen (2004, pp 206-207) onderscheiden een drietal soorten van benchmarking. Dit zijn standaard benchmarking, resultaat benchmarking en proces benchmarking. In dit onderzoek zal er sprake zijn van een resultaat benchmarking. Bij resultaat benchmarking worden bepaalde prestaties van een aantal vergelijkbare organisaties met elkaar vergeleken. Omdat het erg moeilijk is om echte standaarden te ontwikkelen in de publieke sector, wordt er vaak gebruik gemaakt van deze wijze van benchmarken.
Volgens Otto et al(2003, pp 85-86) is het moeilijk om gemeenten te vergelijken. Dit komt omdat de kosten en prestaties van de producten van gemeenten sterk bepaald worden door de sociale structuur en de infrastructuur van een gemeente. Tevens zullen de kostenniveaus afhangen van de politieke prioriteiten van een gemeente. Hierdoor is een vergelijking tussen meerdere gemeenten moeilijk te maken.
gemeente. De mate waarin een gemeente dergelijke overheadtaken zelf uitvoert, dan wel uitbesteedt (salarisadministratie, personeelszaken), kan hier wel een rol spelen. Ervan uitgaande dat een goede vergelijking mogelijk is, kan het interessant zijn voor inwoners en andere belanghebbenden om te weten waarom ondersteunende taken in de ene gemeente (relatief gezien) duurder moeten zijn dan in een andere.
Er worden door Otto et al (2003, p. 31) vier zogenaamde ordeningsprincipes onderscheiden voor programma’s in de programmabegroting . In principe leent alleen een functionele indeling van de programmabegroting zich zonder meer voor een benchmarkonderzoek. Dit is namelijk een indeling volgens de functionele standaardindeling uit het BBV. Deze indeling wordt al tijden gebruikt en is daarom een mogelijk geschikt middel om financiële en andere prestaties van gemeenten te vergelijken. De meeste gemeenten hanteren echter een andere indeling voor de programmabegroting. Omdat deze onderling veelal verschillen, kan de programmabegroting in de praktijk niet goed dienen als basis voor benchmarking van gemeenten. In de programmabegroting staat echter wel in hoofdlijnen het beleid van een gemeente omschreven, waardoor het bijvoorbeeld een verklaring kan geven voor bepaalde prestaties van gemeenten.
De functionele indeling wordt meestal niet gebruikt als ordeningsprincipe voor de programmabegroting, maar wel als ordeningsprincipe voor de IFLO scan. Deze scan, met informatie van de gemeentelijke financiën, wordt jaarlijks opgesteld door het CBS in opdracht van het ministerie van BZK. Getracht wordt om van alle Nederlandse gemeenten een scan te maken. De functionele indeling is weliswaar standaard, dat wil echter nog niet zeggen dat de verschillende gemeenten bepaalde soortgelijke uitgaven (inclusief indirecte kosten) ook altijd werkelijk boeken op een zelfde functie. Hierdoor kan ook bij de IFLO scan de vergelijkbaarheid tussen de gemeenten worden aangetast.
3.8 Conclusies uit het literatuuronderzoek
In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk zal beschreven worden welke conclusies er getrokken kunnen worden uit het literatuuronderzoek. In de eerste paragrafen is beschreven wat de achtergronden zijn van het onderzoek en welke veranderingen er in de afgelopen 20 jaar hebben plaatsgevonden op het gebied van management control bij de overheden. Zoals uit de doelstelling kan worden geconcludeerd, is het de bedoeling om inzicht te verkrijgen in de prestaties van gemeenten.
In paragraaf 3.4 is beschreven wat de mogelijkheden zijn tot prestatiemanagement bij gemeenten. Ook is er beschreven wat voor knelpunten er kunnen ontstaan bij het meten van deze financiële en andere prestaties. Otto et al (2003, pp 55-56) onderscheiden drie knelpunten bij het prestatiemeten in de overheidssector. Deze gebreken zijn technische gebreken (homogeniteit en meetbaarheid van producten), eenzijdige aandacht voor en vanuit financiën (vaak schenkt alleen de afdeling financiën aandacht aan prestatiemetingen) en strijdige belangen en gedragingen (niet iedereen zit te wachten op het openbaar maken van prestaties). Kuhry et al (2001, p.13) stellen dat de mogelijkheden tot prestatiemeten afhankelijk zijn van de taak van een afdeling of medewerker. Ze onderscheiden de volgende taken:
1. Betrokkenheid bij de finale diensverlening aan burgers en bedrijven;
De aard van de taak is van grote invloed op de mogelijkheden tot het meten van prestaties van afdelingen en medewerkers bij lokale overheden (Kuhry et al 2001, pp 13-14).
Vervolgens is in paragraaf 3.5 onderzocht waar goede prestatie-indicatoren aan moeten voldoen om te kunnen oordelen over de financiële en andere prestaties van gemeenten. Volgens Ter Bogt en Van Helden (1999, p.12) kunnen prestaties het beste op ‘outcomes’ worden gemeten. Het is alleen bekend dat ‘outcomes’ moeilijk meetbaar zijn, daarom kan er in de praktijk vaak het beste op ‘output’ worden gemeten. ‘Throughput’ en ‘input’ indicatoren zijn minder geschikt om financiële en andere prestaties van gemeenten te meten.
Kuhry et al (2001, p.11)) hebben een verkennende studie naar prestatie-indicatoren gedaan. Volgens hen is het type indicator dat zij definiëren als prestatie-indicatoren het meest geschikt om de prestaties te meten. Daarnaast zijn gebruikersindicatoren ook redelijk goed bruikbaar. Proces- en inputindicatoren zijn, evenals de ‘throughput’ en de ‘input’ indicatoren van Ter Bogt en Van Helden (1999, p.12), minder goed bruikbaar voor het meten van financiële en andere prestaties. Omdat het in veel gevallen lastig is om financiële en andere prestaties van gemeenten te meten met behulp van prestatie-indicatoren en gebruikersindicatoren en omdat de procesindicatoren en inputindicatoren te weinig zeggen over de prestaties, hebben Kuhry et al (2001, p 15) de normeringsindicator toegevoegd. Het nadeel van het gebruik van deze indicator is echter dat het kwaliteitsaspect geen rol speelt. Er wordt stilzwijgend verondersteld dat er geen verschillen zijn op het gebied van kwaliteit.
Volgens Kuhry et al (2001, p. 10) zijn de prestaties van de eerste hoofdtaak, de finale diensverlening, relatief het beste te meten. Het moet mogelijk zijn om hiervoor prestatie-indicatoren en gebruikersprestatie-indicatoren te ontwikkelen. Veel activiteiten vallen echter onder de tweede hoofdtaak. Omdat de output hier niet goed meetbaar is, kunnen de prestaties volgens hen het beste worden gemeten met behulp van normeringsindicatoren. Voor activiteiten uit de derde groep taken geldt dat prestaties het beste gemeten kunnen worden met behulp van normeringsindicatoren.
4
Bestuurskracht en financieel en prestatiemanagement bij
Nederlandse gemeenten: het empirisch onderzoek
In dit hoofdstuk zal een beschrijving worden gegeven van het empirische onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van Ernst & Young Groningen. In paragraaf 4.1 zal worden ingegaan op gemeentelijke uitkering van het gemeentefonds. In paragraaf 4.2 zal worden onderbouwd waarom er voor gekozen is om het empirische onderzoek uit te voeren bij gemeenten in de provincie Groningen. In paragraaf 4.3 wordt ingegaan op de keuze voor het gebruik van de IFLO scan en de programmabegroting 2007 voor het onderzoek. In paragraaf 4.4 zal een beschrijving worden gegeven van de keuze voor een aantal lastenposten. Ook zal worden aangegeven waarom bepaalde posten niet meegenomen zijn in het onderzoek. In paragraaf 4.5 zal de keuze van bepaalde meetindicatoren worden onderbouwd. In paragraaf 4.6 zullen de uitkomsten van het onderzoek worden weergegeven. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk zullen de conclusies van het empirisch onderzoek worden beschreven.
4.1 Het gemeentefonds
Om taken uit te voeren hebben gemeenten gelden nodig. Deze inkomsten verkrijgen ze, naast de inkomsten uit gemeentelijke belastingen, uit het gemeentefonds. Volgens het Ministerie van Financiën3 is het gemeentefonds een fonds waaruit gelden komen om een deel van de
uitgaven van gemeenten te betalen. Met bijna 13 miljard per jaar vormt de algemene uitkering uit het gemeentefonds het grootste deel van de algemene middelen van gemeenten. De omvang van het gemeentefonds daalt en stijgt jaarlijks met de rijksuitgaven, wat een zogenaamd “accres” oplevert. Ook kan de hoogte van de uitkering veranderen omdat het takenpakket van een gemeente verandert. Een voorbeeld hiervan is dat gemeenten extra gelden kregen via het gemeentefonds toen ze de taken uit de Wet Voorzieningen Gehandicapten moesten gaan uitvoeren. Het gemeentefonds groeide, maar ook het takenpakket van de gemeente4.
In de programmabegroting 2007 van de gemeente Marum stond dat het ministerie van Financiën twee uitgangspunten hanteert om de inkomsten uit het gemeentefonds onder de gemeenten te verdelen:
• Globaliteit:
De verdeling moet globaal zijn, omdat de algemene uitkering geen optelsom is van allerlei budgetten waar gemeenten aan verbonden zijn, maar gemeenten zijn vrij in de besteding ervan.
• Kostenoriëntatie:
De verdeling moet daarnaast ook aansluiten bij de kosten die de gemeenten maken. Deze kosten kunnen verschillen doordat gemeenten van elkaar verschillen op o.a. grootte, sociale structuur en demografische verdeling. De verdeling houdt rekening met dit soort onbeïnvloedbare factoren om ervoor te zorgen dat alle gemeenten in staat zijn in principe een gelijk niveau van voorzieningen te realiseren.
3http://www.minfin.nl/nl/actueel/faq/Begroting.html
De twee uitgangspunten zijn uitgewerkt in een stelsel van ongeveer 50 maatstaven. Dit stelsel is weergegeven in bijlage 1. De maatstaven houden verband met een scala aan karakteristieken zoals de omvang van de gemeente, demografische gegevens, de sociale structuur van de gemeente, de fysieke structuur en de centrumfunctie van de gemeente. De hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds is afhankelijk van de karakteristieken van een gemeente op het gebied van deze maatstaven. Het globaliteitsuitgangspunt zorgt er echter wel voor dat de gemeenten zelf mogen bepalen hoe ze de gelden besteden.
Omdat de centrale overheid bij de verdeling van gelden rekening houdt met de maatstaven uit het stelsel is er hier sprake van een beperking van het onderzoek. Als een gemeente bijvoorbeeld een centrumfunctie heeft dan wordt daar rekening mee gehouden. Ook als uit demografische gegevens blijkt dat er relatief gezien veel ouderen wonen in een gemeente dan zal daar in de uitkering rekening mee worden gehouden. Dit alles betekent dat verschillen tussen Groningse gemeenten niet verklaard kunnen worden door maatstaven die ook gebruikt zijn bij het bepalen van de uitkering uit het gemeentefonds. Er moet echter wel worden opgemerkt dat gemeenten zelf mogen bepalen wat ze met de gelden uit het gemeentefonds doen.
4.2 Afbakening van het onderzoeksgebied
Voor het verkrijgen van empirische gegevens is er een benchmarkonderzoek gedaan bij 22 gemeenten in de provincie Groningen. Voordat het onderzoek van start ging was het de bedoeling om financiële en andere prestaties van gemeenten te meten en onderling te vergelijken. Gaandeweg het onderzoek bleek het toch erg lastig te zijn om binnen de gestelde tijd en met behulp van de beschikbare informatiebronnen prestaties van gemeenten te vergelijken. Uiteindelijk zijn uit het onderzoek kengetallen gegenereerd welke de gemeenten tot op zekere hoogte onderling vergelijkbaar maken. De uitkomsten kunnen dienen als “attention directing” materiaal, één van de functies van management accounting informatie volgens Simon et al (1954, in Birnberg et al 1983, p. 108). Om een vollediger beeld te scheppen van de financiële en andere prestaties van gemeenten zal een dieper onderzoek moeten worden gedaan.
