Conclusies, discussie en aanbevelingen van de scriptie

In het laatste hoofdstuk van de scriptie zullen in paragraaf 5.1 de theoretische en empirische bevindingen ter discussie worden gesteld. In dit onderdeel wordt aangegeven wat de intenties aan het begin van het onderzoek waren en wat er uiteindelijk uitgekomen is. In paragraaf 5.2 zullen de conclusies uit het onderzoek worden weergegeven. In paragraaf 5.3 zullen er aanbevelingen worden gedaan voor eventueel vervolgonderzoek naar dit onderwerp.

5.1 Discussie

Aan het begin van het onderzoek was het de intentie om te komen tot een systematiek die de financiële prestaties van gemeente meet en vergelijkt. Al snel bleek dat met name het woord prestaties in een breed kader kan worden gezet. Zoals al eerder is beschreven, is het voor overheidsinstellingen dikwijls moeilijk om duidelijke doelen te formuleren, waardoor prestaties ook vaak niet goed zijn te meten, of in elk geval de specifieke bijdrage van de overheid aan bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen of prestaties.

Otto et al. (2003, pp 55-56) onderscheiden een aantal knelpunten bij prestatiemeting in de overheidssector. Deze knelpunten zijn technische gebreken (homogeniteit en meetbaarheid van producten), eenzijdige aandacht voor en vanuit financiën (vaak schenkt alleen de afdeling financiën aandacht aan prestatiemetingen) en strijdige belangen en gedragingen (niet iedereen zit te wachten op het openbaar maken van prestaties).

Kuhry et al. (2001, p.13) stellen dat de mogelijkheden tot prestatiemeten afhankelijk zijn van de taak van een afdeling of medewerker. De aard van de taak is van grote invloed op de mogelijkheden tot het meten van prestaties van afdelingen en medewerkers bij lokale overheden (Kuhry et al 2001, pp 13-14). In figuur 3 is aangegeven welke indicatoren gebruikt kunnen worden bij bepaalde soorten taken. Ook stellen Kuhry et al. (2001, p. 12) dat door de heterogeniteit en de verschillen in doeltreffendheid en kwaliteit van producten en diensten er voor zorgt dat er specifieke problemen optreden bij de meting van prestaties.

Gaandeweg het onderzoek bleek het toch erg lastig te zijn om gezien de tijd en randvoorwaarden en met behulp van de openbaar beschikbare informatiebronnen, de financiële en andere prestaties van gemeenten te vergelijken. Zoals hierboven al is aangegeven, werden deze vermoedens ook bevestigd door de in het theoretisch kader gepresenteerde literatuur. Het bleek erg lastig te zijn om prestatie-indicatoren te ontwikkelen. Voor de deelonderzoeken is daarom gebruik gemaakt van 7 normeringsindicatoren en 2 gebruikersindicatoren. Uiteindelijk zijn uit het onderzoek kengetallen gegenereerd welke de gemeenten in enige mate onderling vergelijkbaar maken, maar die, zoals reeds aangegeven, diverse belangrijke beperkingen kennen.

Volgens Simon et al. (1954, in Birnberg et al 1983, p. 108) kan management accounting informatie op verschillende manieren gebruikt worden. In dit onderzoek kunnen de uitkomsten in feite slechts dienen als “attention directing” materiaal. De uitkomsten geven een verre van volledig beeld van de prestaties van gemeenten, ze kunnen echter misschien wel dienen als zogenaamde “eye opener” voor gemeenten om vervolgonderzoek uit te gaan

voeren. Indien uit het onderzoek n.l. blijkt dat de uitkomsten van bepaalde gemeenten erg afwijken van overige uitkomsten van gemeenten of van de gemiddelde uitkomsten van het onderzoek, zou dit het startsein kunnen zijn voor gemeenten om een nader onderzoek in te stellen. Voordat daartoe kan worden overgegaan, is het raadzaam eerst nog eens voor enkele andere jaren een eenvoudige statistische analyse uit te voeren. Deze analyse zou conform de hier gevolgde aanpak moeten worden uitgevoerd, om zo na te gaan in hoeverre in andere jaren het beeld identiek is.

Voor het onderzoek is uiteindelijk vooral gebruik gemaakt van de IFLO scan en de programmabegrotingen uit 2007 van de gemeenten. Uit het literatuuronderzoek kwam naar voren dat de programmabegroting alleen bruikbaar zou zijn als benchmarkmiddel wanneer alle gemeenten uit het onderzoek de functionele indeling zouden gebruiken als ordeningsprincipe. Dit bleek echter niet het geval te zijn. Omdat de functionele indeling als ordeningsprincipe wel gebruikt wordt in de IFLO scan, is gekozen voor deze bron om gemeenten te vergelijken. Al is ook bij de IFLO scan bepaald niet gezegd dat de gegevens van gemeenten er echt geheel vergelijkbaar zijn. Het betreft echter de beste openbaar toegankelijke bron. De programmabegrotingen uit 2007 zijn uiteindelijk gebruikt als naslagwerk om na te gaan of ze informatie bevat die verklaringen geeft voor eventuele afwijkingen van bepaalde gemeenten. Dit bleek in beperkte mate het geval te zijn.

Om de uitkomsten van het empirisch onderzoek statistisch te onderbouwen is er een regressie-analyse uitgevoerd. Uit de regressie regressie-analyse in bijlage 6 blijkt dat de uitkomsten statistisch gezien niet allemaal even betrouwbaar zijn. De door de grootte van de gemeenten verklaarde delen van de variantie in de afhankelijke variabelen zijn meestal ook slechts (zeer) klein. In vier van de deelonderzoeken bleek daarnaast de regressiecoëfficiënt niet erg betrouwbaar te zijn. Ook bleek dat het regressiemodel als geheel niet altijd even betrouwbaar was, waardoor het de afhankelijke variabele niet altijd even goed kon voorspellen. Een oorzaak van deze statistische onbetrouwbaarheden kan mede liggen in het beperkte aantal waarnemingen in het onderzoek, 29. Waarschijnlijk zijn er echter ook andere (onbekende) factoren die een grotere rol spelen dan de omvang van een gemeente. Ook is de spreiding qua grootte van het huidige onderzoek erg beperkt. Zoals uit figuur 2 blijkt hebben slechts 9 gemeenten meer dan 20.000 inwoners en zijn slechts 5 gemeenten groter dan 40.000 inwoners. Een vergroting van het aantal waarnemingen zou de statistische betrouwbaarheid ten goede kunnen komen. Wellicht laten de uitkomsten van het onderzoek dan ook andere resultaten zien.

5.2 Conclusie

Het doel van deze scriptie was het verkrijgen van inzicht in de prestaties en financiën van gemeenten, belangrijk onderdeel binnen de management control, specifiek gericht op de vergelijkbaarheid van de prestaties en financiën van gemeenten in relatie tot bestuurskrachtmetingen.

Om deze doelstelling te beantwoorden is de volgende vraagstelling geformuleerd:

‘Is het, op grond van de jaarrekening en begroting van een gemeente, mogelijk om inzicht te krijgen in de financiële middelen en de daarmee gerealiseerde prestaties van gemeenten en deze onderling vergelijkbaar te maken?’

Om hierop antwoord te geven is er eerst een literatuurstudie uitgevoerd, de uitkomsten daarvan staan in hoofdstuk 3. Vervolgens is aan de hand van de bevindingen uit het literatuuronderzoek een empirisch onderzoek uitgevoerd bij 24 gemeenten uit de provincie Groningen en 5 buiten de provincie Groningen, de bevindingen daarvan staan in hoofdstuk 4.

Gaandeweg het onderzoek bleek dat het onmogelijk was om een volledig beeld te kunnen geven van de financiële en andere prestaties van gemeenten. Een eerste verklaring daarvoor is dat uit de IFLO scan en de programmabegrotingen van de gemeenten uit 2007 te weinig informatie kan worden gehaald om een volledig beeld te krijgen van de prestaties. Ook bleek uit het literatuuronderzoek dat er veel redenen konden worden aangedragen die onderbouwden waarom het ingewikkeld is om prestaties van gemeenten te meten. Een totaalbeeld van de financiële en andere prestaties van gemeenten kon dit onderzoek daarom ook bepaald niet bieden. Gezien de beperkte tijd en de overige randvoorwaarden was dat streven wellicht iets te ambitieus.

Aan de andere kant was het wel mogelijk om inzicht te krijgen in de financiële middelen van de gemeenten en om deze middelen tot op zekere hoogte onderling te vergelijken. Het onderzoek kan dus zeker van toegevoegde waarde zijn bij het verkrijgen van een beeld van de financiële en andere prestaties van gemeenten. Uiteindelijk zijn uit het onderzoek n.l. kengetallen gegenereerd, die verwerkt zijn in een spreidingsdiagram. Aan de hand daarvan kon, met de diverse beperkingen in het achterhoofd, een voorzichtige conclusie getrokken worden dat bij de op basis van de beschouwde lasten het relatieve lastenniveau niet daalt als een gemeente groter wordt. Dat kan reden zijn om bij eventuele gemeentelijke herindeling kritisch te kijken naar de vraag in hoeverre schaalvergroting leidt tot lastenverlaging en ook tot efficiëntievergroting.

De uitkomsten van het onderzoek kunnen ook van toegevoegde waarde zijn voor bestuurskrachtmetingen die op dit moment plaatsvinden in Noord-Nederland. Dit ook omdat bestuurskrachtmetingen vaak de voorbode zijn voor gemeentelijke herindelingen. Eén van de argumenten om gemeenten te gaan herindelen is n.l. dat gemeenten een hogere efficiëntie behalen naarmate ze groter worden. Op basis van de bevindingen uit het onderzoek kan in elk geval worden gesteld dat bij de beschouwde lasten en gemeenten gemiddeld genomen de lasten niet dalen bij grotere omvang van de gemeente.

Als laatste kunnen de uitkomsten gebruikt worden om gemeenten een eerste indruk te geven over hun relatieve “prestatie” ten opzichte van andere gemeenten. Indien een gemeente bij een bepaald deelonderzoek slecht scoort kan dit een “eye opener” zijn om uit te gaan zoeken wat de oorzaken hiervan zijn. Hierbij moet de kanttekening gemaakt worden dat indien een gemeente in dit onderzoek slecht scoort dit niet gelijk wil zeggen dat ze ook slecht presteert. Om een vollediger beeld van de financiële en andere prestaties van een gemeente op een bepaald gebied te krijgen zal dieper onderzoek naar de financiële en andere prestaties gedaan moeten worden gedurende een langere periode.

Al met al kan de conclusie getrokken worden dat de hoofdvraag gedeeltelijk beantwoord is in het onderzoek. Het is n.l. tot op zekere hoogte mogelijk om op basis van de jaarrekening en de begroting van een gemeente inzicht te krijgen in de financiële middelen en om deze onderling

vergelijkbaar te maken. Om een conclusie te trekken over de geleverde financiële en andere prestaties zal er echter meer en diepgaander onderzoek moeten worden verricht bij de verschillende subfuncties van de gemeenten.

5.3 Aanbevelingen

In de laatste paragraaf zullen aanbevelingen worden gedaan om vervolgstudies uit te voeren over dit onderwerp. Zoals eerder is vermeld is het erg ingewikkeld om een volledig beeld te schetsen van financiële en andere prestaties van gemeenten. Een van de belangrijkste aspecten van presteren is de kwaliteit. Kuhry et al. (2001, p. 12) stellen dat de kwaliteit erg moeilijk meetbaar is. Dit komt omdat het vaak afhankelijk is van veel factoren en breed te interpreteren is. De uitkomsten van dit onderzoek zouden kunnen worden versterkt indien er naast deze kwantitatieve analyse een kwalitatieve analyse wordt uitgevoerd.

Ook zal het kwantitatieve onderzoek kunnen worden uitgebreid door enerzijds de steekproef te vergroten, meer gegevens (ook over bijvoorbeeld kwaliteit) in de deelonderzoeken te betrekken, of anderzijds te proberen om betere indicatoren te ontwikkelen en meerdere jaren te beschouwen. Een steekproef van 29 is vaak te klein om statistisch gezien goede conclusies te kunnen trekken. Daarnaast is de spreiding van de gemeenten op het gebied van inwonerstallen gering. Van de 29 gemeenten zijn slechts 9 groter dan 25.000 inwoners en slechts 5 groter dan 40.000. De steekproef zal moeten worden uitgebreid met kleine gemeenten maar vooral met gemeenten in een range van 25.000- 60.000 inwoners. Daarbij moet de vergelijkbaarheid van de gemeenten qua bijvoorbeeld leeftijdsopbouw, sociale structuur, en voorzieningenniveau wel een punt van aandacht zijn.

Anderzijds zouden er ook betere indicatoren gebruikt kunnen worden om kengetallen te genereren. In het onderzoek is 7 keer gebruik gemaakt van een normeringsindicator en 2 keer van een gebruikersindicator. In geen van de gevallen is er een prestatie-indicator gebruikt. Als er diepgaander onderzoek plaatsvindt, moet het mogelijk zijn om uiteindelijk prestatie-indicatoren te vinden en te gebruiken voor het onderzoek. De informatiebronnen voor prestatie-indicatoren zullen echter vaak alleen te vinden zijn bij een gemeente zelf. Het verkrijgen van deze informatie vergt dan ook meer tijd dan het verkrijgen van gebruikersindicatoren of normeringsindicatoren.

Als laatste bleek uit het empirische onderzoek dat de lasten van gemeenten bij de beschouwde subfuncties niet lager werden naarmate de gemeenten groter werden. Hierbij moet wel in acht genomen worden dat het hier alleen gaat om relatieve lasten. Efficiëntie bestaat echter uit 2 factoren, n.l. output en kwaliteit. Het kwaliteitsaspect is volledig buiten beschouwing gelaten. Vaak wordt in de praktijk gezegd dat de kwaliteit van de producten en diensten van grotere gemeenten hoger ligt. Wellicht is het interessant om dat aspect van efficiëntie te gaan belichten in een onderzoek, alsmede het algemene voorzieningenniveau, waar in de praktijk inwoners van kleinere, omliggende gemeenten ook van “meeprofiteren” Bij een gelijk relatief lastenniveau zouden grotere gemeenten er wellicht een hoger kwaliteitsniveau op nahouden, waardoor een hogere efficiëntie wel als argument voor herindelen van gemeenten mag worden aangevoerd.

6 Literatuurlijst

Boeken

1. Borderwijk & Klaassen, 2000, Wij laten ons niet kennen: een onderzoek naar het

gebruik van kengetallen bij negen grotere gemeenten. Den Haag: VNG Uitgeverij.

2. Buijs, A. 1998. Statistiek om mee te werken. Houten: Educatieve Partners Nederland. 3. Groot, T.L.C.M en Van Helden, G.J. 2007. Financieel management van non-for-profit

organisaties. Groningen: Wolters-Noordhoff.

4. Hakvoort J. en Klaassen H. Benchmarking: resultaten vergelijken, in Knaap, P. van der, en Schilder, A. Resultaatgericht sturen en evalueren (H19). Den Haag: SDU 2004.

5. Korsten, A. F. A., Abma, K. & Schutgens, J. M. L. R. 2007. Bestuurskracht van

gemeenten, Meten, vergelijken en beoordelen. Delft: Eburon.

6. Leeuw, A. C. J. 2003. Bedrijfskundige methodologie. 5^e druk. Assen: Koninklijke Van Gorcum B.V.

7. Mc Laughlin, K.,Osborne, P. and Ferlie, E. 2002. New Public Management Current

trends and future prospects. Routledge, London.

8. Merchant, K.A. en Van der Stede, W.A. 2003. Management Control Systems:

Performance Measurement, Evaluation and Incentives. Harlow: Financial Times-

Prentice Hall.

9. Otto, M.T. en Derks E.S. 2003. De Duale Organisatie: Dubbeldraads of Dubbelop?

Anders sturen en anders organiseren als gevolg van de dualisering. Utrecht: Lemma

B.V.

10. Ter Bogt, H.J. en Van Helden G.J. 1999. Management Control And Performance Measurement in Dutch Local Government. Research report / Graduate

School/Research Institute Systems, Organisation and Management (SOM).

11. Verschuren, P. & Dorewaard, H. 2000. Het ontwerpen van een onderzoek. 3^e druk. Utrecht: Uitgeverij Lemma BV.

Artikelen

1. Birnberg, J.G.,L. Turopolec & S.M. Young, 1983. The Organization Context of Accounting. Accounting, Organizations and Society. Vol 8- No. 2/3, pp. 111-129. 2. Ter Bogt, H.J. 1999. Financial and Economic Management in Autonomized Dutch

Public Organizations. Financial Accountability and Management. Vol 15, No. 3 en 4, pp 329-351.

3. Ter Bogt, H.J. 2001. Politicians and Output-Oriented Performance Evaluation in Municipalities. European Accounting Review. Vol 10, No 3, pp 621-643.

4. Ter Bogt, H.J. 2003. Performance evaluation Styles in Governmental Organizations: How do Proffesional Managers facilitate Politicians’ work? Management Accounting

Research. Vol 14. pp 311-332.

5. Ter Bogt, H.J. 2005. Management vernieuwingen bij de overheid: mooie woorden of echte daden? GrafiMedia, Facilitair Bedrijf Rijksuniversiteit Groningen.

6. Ter Bogt, H.J. 2008. Recent and Future Management Changes in Local Government: Continuing Focus on Rationality and Efficiency? Financial Accountability and

7. Dekker et al 2005, Kostentoeberekening Binnen Duale Begroting, in B&G maart 2005.

8. Van Helden, G.J. 1998. A review of the Policy and Management Instruments Project for Municipalities in the Netherlands. Financial Accountability and Management. Vol 14, No 1, pp 85-104.

9. Van Helden, G.J. & Jansen, P. 2003. New Public Management in Dutch Local Governments. Local Government Studies, Vol 29, No. 2, pp 68-88.

10. Van Hijum, E. & Hiemstra, J. 2002. Bestuurskwaliteit en presterende gemeente.

Openbaar bestuur. Utrecht.

11. Hood, C. 1995. The New Public Management in the 1980’s: Variations on a Theme.

Accounting Organizations and Society. Vol. 20, No 2/3, pp 93-109.

12. Kuhry, B. en Van der Torre, A.G.J. 2001. Maten voor Gemeenten, een verkennende studie naar prestatie-indicatoren in het kader van het ‘Plan van Aanpak Transparantie in de financiële verhouding. Sociaal Cultureel Planbureau.

13. Kuhry, B. en Jonker, J.J.J. 2007. Maten voor Gemeenten 2007, een analyse van de prestaties van lokale overheden. Sociaal Cultureel Planbureau.

14. Otley, D. 1999. Performance Management: a Framework for Management Control Systems Research. Management Accounting Research. Vol 10, pp 363-383.

15. Pollit, C. 2002. Clarifying Convergence: striking Similarities and Durable Differences in Public Management Reform. Public Management Review. Vol 4/1, pp 472-492.

Internetsite