1
Aantal woorden: 11543
Naam: A. (Bram) Kragting
E-mailadres: bram.kragting@student.uva.nl Studentnummer: 11419431
Mastertrack: Staats- en bestuursrecht Begeleider: mr. M.J.C. (Marjolein) Visser Datum: 6 januari 2020
Het stedelijk ontwikkelingsproject: de
cirkelredenering bij de verplichting tot het
nemen van een m.e.r.-beoordelingsbesluit
casuïstisch doorbreken
Een jurisprudentieonderzoek naar de wijze waarop in de rechtspraak invulling wordt gegeven aan het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’
2
Abstract
In de ruimtelijke ontwikkelingspraktijk doet zich regelmatig de vraag voor of een activiteit een stedelijk ontwikkelingsproject is als bedoeld in onderdeel D11.2 van de Bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. De aanleiding hiertoe is tweeledig. Ten eerste geldt voor stedelijke ontwikkelingsprojecten dat een besluit genomen moet worden ter beoordeling of het opstellen van een milieueffectrapport al dan niet noodzakelijk is. Ten tweede is de toepassing van onderdelen 9 en 11 van artikel 4, Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, uitgesloten voor stedelijke ontwikkelingsprojecten.
Het begrip laat ruimte voor interpretatie en bevat weinig duidelijke kaders waarmee aan het begrip invulling gegeven kan worden. Hierover is dan ook de benodigde
jurisprudentie ontstaan. In deze scriptie onderzoek ik binnen welke kaders aan het begrip stedelijk ontwikkelingsproject invulling gegeven kan worden.
Ter beantwoording van deze vraag onderzoek ik ten eerste de geschiedenis en
totstandkoming van het begrip. Hiermee formuleer ik algemene juridische kaders waarbinnen de Nederlandse bestuursrechter beoordeeld of sprake is van een stedelijk
ontwikkelingsproject. Vervolgens onderzoek en beschrijf ik op welke wijze de Nederlandse bestuursrechter daar uitvoering aan geeft. Tot slot onderzoek ik of bij de interpretatie van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject aansluiting kan worden gezocht bij het in art. 1.1.1 Bro opgenomen begrip ‘stedelijke ontwikkeling’.
Ik concludeer dat het algemene toetsingskader wordt gevormd door de in de M.e.r.-richtlijn opgenomen verplichting om een project aan een milieueffect-beoordeling te onderwerpen, indien dit project aanzienlijke gevolgen kan hebben voor het milieu. De
Nederlandse bestuursrechter beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Hierbij worden onder meer de aard, omvang, locatie en de milieugevolgen van het project betrokken. Voor zover het project uitbreiding van het bebouwd oppervlak betreft is de jurisprudentie van de Afdeling casuïstisch en zijn geen duidelijke lijnen te herkennen. Indien het project de vestiging van een bouwwerk betreft lijkt de bestuursrechter dit project wel sneller aan te merken als een stedelijk
ontwikkelingsproject dan wanneer dit een herontwikkeling van bestaande bebouwing betreft. Een functiewijziging zonder uitbreiding van het bebouwd oppervlak wordt door de Afdeling doorgaans niet aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject vanwege de beperkte milieugevolgen. Op dit punt laat de Afdeling een heldere lijn zien. Aan het begrip stedelijk ontwikkelingsproject wordt door de bestuursrechter een andere uitleg gegeven dan aan het in
3 artikel 1.1.1 Bro opgenomen begrip stedelijke ontwikkeling. Bij de invulling van het stedelijk ontwikkelingsproject kan daarom geen aansluiting worden gezocht bij jurisprudentie over het begrip stedelijke ontwikkeling.
Tot slot deel ik in de discussie mijn opvatting dat oorzaak de van de casuïstische benadering van de Afdeling gelegen is in een cirkelredenering van de wetgever bij de verplichting tot het nemen van een (vormvrije) m.e.r.-beoordelingsbesluit.
4
Inhoudsopgave
Abstract ... 2
Lijst met gebruikte afkortingen ... 6
Hoofdstuk 1: Inleiding ... 7
1.1 Aanleiding ... 7
1.2 Onderzoeksvragen ... 8
1.3 Methode ... 9
1.4 Leeswijzer ... 10
Hoofdstuk 2: Totstandkoming van het stedelijk ontwikkelingsproject ... 11
2.1 Achtergrond van de M.e.r.-richtlijn ... 11
2.2 De werking van de M.e.r.-richtlijn ... 12
2.3 Het stadsontwikkelingsproject ... 13
2.4 Richtinggevende uitspraken van het Hof ... 13
2.4.1 Kraaijeveld e.a. ... 14
2.4.2 Commissie vs. Ierland ... 15
2.4.3 WWF e.a. ... 15
2.5 Implementatie van de M.e.r.-richtlijn in Nederland ... 15
2.6 Het stedelijk ontwikkelingsproject ... 16
2.7 Implementatie in de kruimelgevallenregeling ... 17
2.8 Conclusie ... 18
Hoofdstuk 3: Het stedelijk ontwikkelingsproject volgens de Nederlandse bestuursrechter .... 20
3.1 Richtlijnconforme m.e.r.-beoordelingsjurisprudentie ... 20
3.2 Totstandkoming van de standaardoverweging Hornbach Duiven ... 21
3.2.1 Herinrichting centrum Emmeloord ... 21
3.2.2 Herontwikkeling locatie Rhijnbeek ... 22
3.2.3 Asielzoekerscentrum Wikelerdyk ... 23
3.2.4 Villa Arena - deel 1 (rechtbank) ... 24
3.2.5 Hornbach Duiven ... 24
3.2.6 Villa Arena - deel 2 (Afdeling) ... 26
3.2.7 Tussenconclusie ... 27
3.3 Beoordeling van de omstandigheden van het geval ... 27
3.3.1 Wijziging zonder uitbreiding van bebouwing ... 27
3.3.1.1 Uitspraken van Rechtbanken ... 27
5
3.3.1.3 Tussenconclusie ... 29
3.3.2 Uitbreiding van bebouwing ... 30
3.3.2.1 De aard van het project ... 30
3.3.2.2 De vestiging van het project ... 30
3.3.2.3 De omvang van het project ... 31
3.3.2.4 De locatie van het project ... 32
3.3.2.5 De milieugevolgen van het project ... 32
3.4 Conclusie ... 34
Hoofdstuk 4: het stedelijk ontwikkelingsproject en de stedelijke ontwikkeling ... 36
4.1 De rechtbanken ... 36 4.2 De Afdeling ... 37 4.3 Conclusie ... 37 Conclusie ... 38 Discussie ... 40 Literatuurlijst ... 42 Jurisprudentielijst ... 45
6
Lijst met gebruikte afkortingen
AB AB Rechtspraak Bestuursrecht
ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Afdeling Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State art. artikel
Awb Algemene wet bestuursrecht AMvB Algemene Maatregel van Bestuur Besluit m.e.r. Besluit milieueffectrapportage Bor Besluit omgevingsrecht Bro Besluit ruimtelijke ordening bvo brutovloeroppervlak
EEG Europese Economische Gemeenschap EHvJ Europees Hof van Justitie
Gst. de Gemeentestem Ibid. Ibidem JM Jurisprudentie Milieurecht M en R Milieu en Recht m.e.r. milieueffectrapportage MER Milieueffectrapport m.nt met annotatie
NvT Nota van Toelichting
rb. Rechtbank
r.o. rechtsoverweging Stb. Staatsblad
VGR Vastgoedrecht
vzr. voorzieningenrechter
Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
7
Hoofdstuk 1: Inleiding
1.1 Aanleiding
In de ruimtelijke ontwikkelingspraktijk doet zich regelmatig de vraag voor of een activiteit een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ is als bedoeld in onderdeel D11.2 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: ‘onderdeel D11.2’). Het begrip is voor interpretatie vatbaar en bevat weinig duidelijke kaders ter beoordeling of een project als zodanig is aan te merken.1 De vraag of een activiteit is aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject staat om twee redenen in de belangstelling.2
De eerste reden is dat voor een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D11.2 geldt dat een besluit genomen dient te worden of het opstellen van een milieueffectrapport (hierna: MER) noodzakelijk is. Dit wordt ook wel een m.e.r.-beoordelingsbesluit genoemd. Een MER is het product van een milieueffectrapportage (hierna: m.e.r.), welke een objectieve en systematische procedure voorschrijft om tot een MER te komen. Het MER beoogd inzichtelijk te maken wat de gevolgen van een activiteit zijn op het milieu, zodat deze passend meegewogen kunnen worden in de belangenafweging bij het besluit. De m.e.r. vormt daarmee een belangrijk instrument in het ruimtelijke besluitvormingstraject.
Veelvuldig worden besluiten en plannen door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) vernietigd wegens het niet voldoen aan de m.e.r.-regelgeving.3 Een dergelijke vernietiging kan voor ontwikkelaars en initiatiefnemers onnodige vertraging en kosten met zich brengen. Het feit dat het begrip voor interpretatie vatbaar is en weinig vaste kaders biedt zorgt dan ook rechtsonzekerheid bij ontwikkelaars en initiatiefnemers.
De tweede reden heeft betrekking op de voorbereidingsprocedure die gevolgd moet worden voor het vergunnen van handelingen die in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan. Dergelijke handelingen kunnen op grond van artikel 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) worden toegestaan met een omgevingsvergunning. Hierbij geldt als hoofdregel dat ingevolge artikel 3.10 Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure zoals omschreven wordt in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dient te worden gevolgd. Voor gevallen die zijn genoemd in artikel 4 van de bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) geldt dat deze vergund kunnen worden met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure in plaats van de
1 Bokelaar 2018, p.1 2 Ibid.
8 uitgebreide voorbereidingsprocedure die wordt voorgeschreven in artikel 3.10 Wabo. Artikel 5, lid 6, van Bijlage II bij het Bor sluit toepassing van art. 4, onderdelen 9 en 11, van deze bijlage uit voor zover dit een activiteit betreft als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit m.e.r.). Voor activiteiten die aan te merken zijn als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoelt in onderdeel D11.2 geldt derhalve dat art. 4, onderdelen 9 en 11, van Bijlage II bij het Bor niet kunnen worden toegepast.
Ten opzichte van de reguliere voorbereidingsprocedure heeft de uitgebreide voorbereidingsprocedure vaak zwaardere indieningsvereisten bij de aanvraag van de activiteit en is de doorlooptijd van de aanvraag langer. Zo geldt onder de reguliere voorbereidingsprocedure een beslistermijn van 8 weken (eventueel met een eenmalige verlenging van 6 weken), terwijl dat bij de uitgebreide voorbereidingsprocedure 6 maanden betreft. Daarbij geldt een strengere motiveringseis bij de onderbouwing of de strijdige ontwikkeling in overeenstemming is met de goede ruimtelijke orde. Het volgen van de reguliere voorbereidingsprocedure heeft dus duidelijk zijn voordelen, maar het volgen van de verkeerde voorbereidingsprocedure kan op zijn beurt weer resulteren in een vernietiging van het besluit.4 Ook hier doet zich het belang van rechtszekerheid voor.
Daar het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ voor interpretatie vatbaar is, is de afgelopen jaren over de invulling hiervan de benodigde jurisprudentie ontstaan. Deze jurisprudentie staat in de ruimtelijke ontwikkelingspraktijk te boek als casuïstisch. Voornoemde redenen geven aanleiding om onderzoek te doen naar de wijze waarop in de rechtspraak invulling wordt gegeven aan dit begrip.
Dit geeft aanleiding om onderzoek te doen naar de wijze waarop aan dit begrip invulling in de rechtspraak invulling wordt gegeven.
1.2 Onderzoeksvragen
Tegen de achtergrond van het bovenstaande staat in deze scriptie de volgende onderzoeksvraag centraal:
“Binnen welke kaders kan invulling worden gegeven aan het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ zoals bedoelt in onderdeel D11.2 van de Bijlage bij het besluit m.e.r.?”
Bij de interpretatie van wettelijke begrippen geven rechters doorgaans een invulling aan dit begrip vanuit de geschiedenis en totstandkoming van betreffende wet.5 Om de betrokken
4 Beijen e.a. 2015, p. 187 5 Rosier 2010, p.71
9 rechtsoverwegingen goed te begrijpen is het daarom noodzakelijk om ook de geschiedenis en totstandkoming van het begrip te bestuderen. Het begrip kent een grondslag in de Europese M.e.r.-richtlijn. Bij het onderzoek naar de voorgaande deelvraag zal ik daarom ook onderzoek doen naar de Europese geschiedenis en totstandkoming van de M.e.r.-richtlijn. Vervolgens doet zich de vraag voor op welke wijze de Nederlandse bestuursrechter invulling geeft aan het begrip stedelijk ontwikkelingsproject.
Het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ van onderdeel D11.2 van de Bijlage bij het Besluit m.e.r. lijkt taalkundig op het begrip ‘stedelijke ontwikkeling’ van art. 1.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Over het begrip ‘stedelijke ontwikkeling’ is in de afgelopen jaren veel jurisprudentie verschenen en er is ook een overzichtsuitspraak gepubliceerd. Aansluiting bij deze jurisprudentie kan nuttig zijn. Hier doet zich de vraag voor in hoeverre bij de invulling van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ aansluiting kan worden gezocht bij het begrip ‘stedelijke ontwikkeling’.
Vanwege het bovenstaande zijn ter beantwoording van de hoofdvraag de volgende deelvragen opgesteld:
- “Welke kaders voor invulling van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ kunnen worden afgeleid uit de Europese en Nederlandse geschiedenis en totstandkoming van dit begrip?”
- “Op welke wijze geeft de Nederlandse bestuursrechter invulling aan het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’?”
- “Kan bij de invulling van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ aansluiting worden gezocht bij het begrip ‘stedelijke ontwikkeling’ van art. 1.1.1 Bro?”
1.3
Methode
Deze scriptie bestaat hoofdzakelijk uit een beschrijvend jurisprudentieonderzoek. Literatuur over het stedelijk ontwikkelingsproject is in beperkte mate beschikbaar. Er zijn weliswaar twee artikelen gepubliceerd6,7 die een overzicht bieden van jurisprudentie over het stedelijk ontwikkelingsproject, maar deze zijn beperkt in omvang en omvatten ook niet jurisprudentie na 2018. Na die tijd zijn wel veel uitspraken verschenen. Annotaties bij uitspraken zijn bestudeerd en gebruikt indien ik daar een toegevoegde waarde in zag. Zij vormen geen primaire bron van informatie. Ik heb bij dit onderzoek gebruik gemaakt van stukken van de Europese Commissie
6 Bokelaar 2018 7 West 2018
10 (hierna: de Commissie) over de interpretatie van de M.e.r.-richtlijn, jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof), parlementaire stukken zoals de toelichting bij wetteksten en jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak en rechtbanken.
1.4
Leeswijzer
In deze scriptie hanteer ik de volgorde van de geformuleerde deelvragen. In hoofdstuk 2 bespreek ik de geschiedenis en totstandkoming van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ vanuit Europees en Nederlands perspectief. In dit hoofdstuk bespreek ik ook enkele relevante uitspraken van het Hof. In hoofdstuk 3 bespreek ik aan de hand van een jurisprudentieonderzoek de wijze waarop de Nederlandse bestuursrechter invulling geeft aan het begrip stedelijk ontwikkelingsproject. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de vraag of bij de invulling van dit begrip aangesloten kan worden bij de ‘stedelijke ontwikkeling’ zoals bedoeld in art. 1.1.1 van het Bro.
11
Hoofdstuk 2: Totstandkoming van het stedelijk ontwikkelingsproject
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de eerste deelvraag: ‘Welke kaders voor invulling van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ kunnen worden afgeleid uit de Europese en Nederlandse geschiedenis en totstandkoming van dit begrip?’. Het stedelijk ontwikkelingsproject kent een grondslag in de Europese M.e.r.-richtlijn. In paragrafen 1 tot en met 4 wordt daarom aandacht besteed aan de geschiedenis en totstandkoming van relevante bepalingen in de M.e.r.-richtlijn. Ook zullen hier een aantal relevante uitspraken van het Hof aan bod komen. Vervolgens wordt in paragraaf 5 tot en met 7 aandacht besteed aan de implementatie van het begrip in Nederlandse wetgeving. Tot slot wordt in paragraaf 8 antwoord gegeven op de deelvraag.
2.1
Achtergrond van de M.e.r.-richtlijn
Een oud gezegde luidt: ‘voorkomen is beter dan genezen’. Vanuit eenzelfde gedachte heeft de Raad van de Europese gemeenschappen in 1985 Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (hierna: de M.e.r.-richtlijn) vastgesteld. Voor de inwerkingtreding van de M.e.r.-richtlijn werden binnen lidstaten projecten uitgevoerd en activiteiten ondernomen zonder op voorhand inzichtelijk te hebben wat de gevolgen hiervan zijn op het milieu. Milieubeleid tussen lidstaten was variërend en er was een wens naar harmonisatie ten aanzien van milieubeleid om concurrentievoorwaarden tussen lidstaten te voorkomen. Lidstaten zijn overeengekomen dat het beste milieubeleid erop gericht is het ontstaan van hinder of vervuiling vanaf het begin te vermijden, in plaats van later de gevolgen van ervan te bestrijden.8
Gelet op de voorgaande constateringen is de M.e.r.-richtlijn vastgesteld vanuit de overweging dat bepaalde projecten aanzienlijke gevolgen op het milieu kunnen hebben en dat vergunning van deze projecten slechts dan wenselijk is, indien na een voorafgaande beoordeling de effecten hiervan op het milieu in beeld zijn gebracht.9 Het is niet het doel van de M.e.r.-richtlijn om elk project aan een milieu-effectbeoordeling te onderwerpen, slechts de gevallen die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben.10 In de M.e.r.-richtlijn worden daarom regels gesteld over welke projecten en activiteiten aan een milieu-effectbeoordeling dienen te worden onderworpen.
8 Zo overweegt de Raad in de preambule bij Richtlijn 85/337/EEG. 9 Ibid.
12
2.2
De werking van de M.e.r.-richtlijn
Richtlijn 85/337/EEG is in de loop van de jaren veelvuldig gewijzigd tot wat thans Richtlijn 2014/52/EU is.11 De M.e.r.-richtlijn bepaalt voor welke projecten een MER dient te worden opgesteld. De M.e.r.-richtlijn kent daarbij een systematiek met bijlagen.12 Voor projecten die worden genoemd in Bijlage I geldt dat in ieder geval een MER moet worden opgesteld.13 Het gaat hierbij om doorgaans grootschalige projecten zoals de aanleg van raffinaderijen, chemische installaties, de aanleg van spoor- en autowegen en rioolwaterzuiveringsinstallaties.14
Projecten die worden genoemd in Bijlage II bij de M.e.r.-richtlijn worden ook wel ‘m.e.r.-beoordelingsplichtige-projecten’ genoemd.15 Voor deze projecten geldt ingevolge
artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn dat moet worden beoordeeld of het opstellen van een MER al dan niet noodzakelijk is. Deze beoordeling kan plaatsvinden op grond van een onderzoek per geval16 of aan de hand van door lidstaten vastgestelde drempelwaarden of criteria17. In beide gevallen moet bij de beoordeling of een MER dient te worden opgesteld de selectiecriteria van Bijlage III bij de Richtlijn in aanmerking worden genomen18. Hierin worden de kenmerken, de plaats en het potentiële effect van het project omschreven die in meegenomen dienen te worden bij de beoordeling van het geval.19 De selectiecriteria van Bijlage III strekken ter beoordeling of de in Bijlage II genoemde projecten aan een m.e.r.-beoordeling moeten worden onderworpen.20 Deze criteria strekken niet ter beoordeling of sprake is van een dergelijk
project. Uit een logische lezing van deze wettekst volgt immers dat al vast moet staan dat sprake is van een project als bedoeld in Bijlage II, alvorens de selectiecriteria van Bijlage III moeten worden toegepast.
Het uitgangspunt van de m.e.r.-beoordeling is dat lidstaten de benodigde maatregelen treffen om te verzekeren dat voor projecten die, gelet op hun aard, omvang of ligging, een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben, een m.e.r. wordt uitgevoerd.21
11 Boeve e.a. 2016, p.89 12 Beijen e.a. 2015, p.190
13 Art. 4, lid 1, Richtlijn 2014/52/EEG 14 Bijlage 1, Richtlijn 2014/52/EEG 15 Beijen e.a. 2015, p.190
16 Art.4, tweede lid, onder a, Richtlijn 2014/52/EEG 17 Art. 4, tweede lid, onder b, Richtlijn 2014/52/EEG 18 Art.4, derde lid, Richtlijn 2014/52/EEG
19 Bijlage III, Richtlijn 2014/52/EEG
20 Aldus de ondertitel van Bijlage III, Richtlijn 2014/52/EEG 21 Art. 2, eerste lid, Richtlijn 2014/52/EEG
13
2.3
Het stadsontwikkelingsproject
In Bijlage I en II bij de M.e.r.-richtlijn staan projecten vermeld die m.e.r.(-beoordelings)-plichtig zijn. Stadsontwikkelingsprojecten, met inbegrip van winkelcentra en parkeerplaatsen, worden genoemd in artikel 10, lid b, van Bijlage II bij de M.e.r.-richtlijn en zijn daarmee m.e.r.-beoordelingsplichtig. Dit artikel vormt een grondslag voor het stedelijk ontwikkelingsproject zoals dat is vermeld in onderdeel D11.2 van de Bijlage bij het Besluit m.e.r.
De M.e.r.-richtlijn hanteert een brede definitie van wat moet worden verstaan onder een ‘project’: elke uitvoering van een bouwwerk of de totstandbrenging van andere installaties of werken, dan wel andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap vallen onder de begripsbepaling.22 De M.e.r.-richtlijn bevat zelf geen verdere definitiebepalingen over de wijze waarop de projecten genoemd in Bijlage I en II moeten worden bepaalt. Aan lidstaten wordt doorgaans door het Hof een beoordelingsruimte toegekend in het specificeren van projecten die ingevolge Bijlage II aan een m.e.r.-beoordeling moeten worden onderworpen.23 Dit kan, zo is gebleken in de vorige paragraaf, gebeuren aan de hand van selectiecriteria of drempelwaarden.
Uit een onderzoek van de Europese Commissie (hierna: de Commissie) is gebleken dat de interpretatie van het stadsontwikkelingsproject genoemd in artikel 10, lid b, van Bijlage II bij de M.e.r.-richtlijn genoemde tussen lidstaten niet eenduidig is.24 Desalniettemin blijkt uit
verslagen van de Commissie dat verdere specificering van de projectomschrijvingen niet wenselijk is en dat de voorkeur bij lidstaten bestaat om bij de interpretatie van deze projecten beoordelingsruimte toe te kennen aan de lidstaten.25
2.4
Richtinggevende uitspraken van het Hof
Gelet op de beoordelingsruimte die wordt toegekend aan lidstaten is in de jurisprudentie geen rechtsoverweging te vinden waarin het Hof zich uitlaat over de definitiebepaling van het stadsontwikkelingsproject. Wel zijn er een aantal uitspraken waarin het Hof richting door te beslissen of de toegekende beoordelingsruimte aan lidstaten in overeenstemming met de M.e.r.-richtlijn is gebruikt. Hiervan verdienen er een aantal bespreking.
22 Art. 1, Richtlijn 2014/52/EEG 23 Europese Commissie 2015, p.6 24 Ibid.
14
2.4.1 Kraaijeveld e.a.
Op 24 oktober 1996 heeft het Hof naar aanleiding van een prejudiciële vraag van de Afdeling uitspraak gedaan over een over de uitlegging van richtlijn 85/337/EEG. De Afdeling heeft de vraag gesteld aan het Hof of óók een verplichting bestaat om een project genoemd in bijlage II van de Richtlijn indien de drempelwaarden niet worden overschreden, maar het project desalniettemin aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. De Afdeling spreekt hier over ‘foutief vastgestelde drempelwaarden’.26
Het Hof stelt dat de door de Commissie voorgestelde uitleg van de M.e.r.-richtlijn, meer in het bijzonder de beoordelingsruimte en vrijheid in methodiek, ter vaststelling of sprake is van een project in de zin van Bijlage II, de lidstaten niet ontslaat van de verplichting om een milieu-effectbeoordeling uit te voeren bij projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Het Hof overweegt daarbij dat een lidstaat er geen belang bij heeft om specificaties, criteria of drempelwaarden vast te stellen, als desalniettemin projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben alsnog zonder de vereiste beoordeling doorgang kunnen vinden.27 Het Hof overweegt daarom voorts dat de aan lidstaten toegekende beoordelingsruimte om te bepalen welke projecten aan een milieu-effectbeoordeling dienen te worden onderworpen, wordt begrensd door de verplichting om projecten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben, mede gelet op hun aard, omvang of ligging, aan een beoordeling van die effecten te onderwerpen. Ook bij onderschrijding van de drempelwaarden dient daarom beoordeeld te worden of het project aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben.28
Uit de bovenstaande overwegingen van het Hof kan worden geconcludeerd dat het werken met drempelwaarden mogelijk is, maar dat desalniettemin projecten aan een milieu-effectbeoordeling dienen te worden onderworpen indien deze de drempelwaarde onderschrijden, maar desalniettemin aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Zou dit niet het geval zijn, dan kunnen lidstaten bij voorbaat projecten uitsluiten van de milieu-effectbeoordeling door de drempelwaarden te hoog vast te stellen.29
26 HvJEU 24 oktober 1996, C-72/95, ECLI:EU:C:1996:404, r.o. 20 27 Ibid., r.o. 49
28 Ibid., r.o. 50 29 Ibid., r.o. 52
15
2.4.2 Commissie vs. Ierland
In een latere uitspraak van 24 oktober 1996 heeft het Hof dit nogmaals bevestigd.30 In dit geval
ging het om de ontbossing van een groengebied. Onder verwijzing naar de Kraaijeveld-uitspraak oordeelt het Hof in haar Kraaijeveld-uitspraak dat de beoordelingsruimte die lidstaten bezitten ook wordt overschreden indien slechts gekeken wordt naar de omvang van het project, en niet ook naar de aard en ligging van het project.31 Ook projecten die beperkt zijn in omvang kunnen naar het oordeel van het Hof vanwege hun aard en ligging aanzienlijke invloeden hebben op het milieu.32 Indien daartoe overtuigende argumenten worden aangedragen, overschrijdt de betreffende lidstaat de aan haar toegekende beoordelingsruimte.33
2.4.3 WWF e.a.
Na het Kraaijeveld-arrest werd aan het Hof ook de vraag voorgelegd of dan bepaalde gevallen projecten in zijn geheel niet kunnen worden vrijgesteld van de verplichte milieueffectbeoordeling, omdat de beoordelingsmarge van de lidstaten dermate wordt beperkt dat elk project dat gelet op hun aard, omvang of ligging, aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.34
Het Hof overweegt dat de door de lidstaten gekozen methode ter vaststelling of een milieu-effectbeoordeling noodzakelijk is, er geen afbreuk mag doen aan de doelstelling van de Richtlijn, te weten dat geen enkel project dat aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben, van de milieu-effectbeoordeling wordt uitgesloten. Hier voegt het Hof aan toe: “tenzij op grond van een algemene beoordeling kon worden geacht niet een aanzienlijk milieueffect te hebben”.
35 Indien dus aannemelijk is gemaakt dat het project geen aanzienlijke milieueffecten heeft, is
een nadere milieueffectbeoordeling niet noodzakelijk.
2.5
Implementatie van de M.e.r.-richtlijn in Nederland
De Richtlijn 85/337/EEG is in 1987 in Nederland geïmplementeerd.36 De M.e.r.-richtlijn is hoofdzakelijk geïmplementeerd in de Wet milieubeheer en de bijbehorende Algemene Maatregel van Bestuur (hierna: AMvB) het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.).37 De Wm bevat tezamen met het Besluit m.e.r. regels omtrent de verplichting tot het
30 HvJEU 21 september 1999, ECLI:EU:C:1999:431 31 Ibid., r.o. 65
32 Ibid., r.o. 66 33 Ibid., r.o. 72
34 HvJEU 16 september 1999, ECLI:EU:C:1999:418, r.o. 27 35 Ibid., r.o. 44
36 Stb. 1987, 287 37 Boeve e.a. 2016, p. 89
16 opstellen van een (vormvrije)m.e.r.-beoordeling, zodat niet elk project aan een dergelijke beoordeling wordt onderworpen.
In de Wm wordt een vergelijkbare systematiek toegepast als in de M.e.r.-richtlijn. Op grond van artikel 7.2 Wm worden in het Besluit m.e.r. gevallen aangewezen waarvoor het uitvoeren van een m.e.r. verplicht is38, dan wel waar m.e.r.-beoordeling voor gemaakt dient te worden39. De gevallen waarvoor een directe verplichting bestaat tot het uitvoeren van een m.e.r. zijn aangewezen in onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Gevallen waarvoor een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt zijn aangewezen in onderdeel D van deze bijlage. In de Wm en het Besluit m.e.r. wordt niet gesproken over ‘projecten’, zoals thans het geval is in de M.e.r.-richtlijn, maar van ‘activiteiten’. Hiermee wordt inhoudelijk echter geen ander begrip bedoelt.40
De onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. hebben een systematiek met vier kolommen. In de eerste kolom wordt de activiteit omschreven waar het onderdeel betrekking op heeft. Voor deze activiteiten geldt niet altijd een m.e.r.(-beoordelings)-plicht. In de tweede kolom worden de gevallen omschreven waarvoor de m.e.r.(-beoordelings)-plicht geldt. Deze gevallen worden in de praktijk thans als drempelwaarden omschreven, hebben deze drempelwaarden slechts een indicatieve functie.41 Met ingang van 11 april 2011 is artikel 2, lid 5, van het Besluit m.e.r. gewijzigd zodat ook activiteiten die onder de drempelwaarden die zijn genoemd in de tweede kolom moeten worden beoordeeld of deze nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.42 Voor deze projecten geldt de vormvrije m.e.r.-beoordeling worden gemaakt.
Tot slot wordt in de derde kolom aangegeven ten aanzien van welke plannen en in de vierde kolom ten aanzien van welke besluiten de m.e.r.(-beoordelings)-plicht geldt.
2.6
Het stedelijk ontwikkelingsproject
In het huidige onderdeel D11.2, kolom 1, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen aangewezen als een activiteit waarvoor een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt. In deze paragraaf zal ik ingaan op de uitleg die volgens de Nederlandse wetgever gegeven moet worden aan dit begrip.
38 Art. 7.2, eerste lid, onder a, Wm 39 Art. 7.2, eerste lid, onder b, Wm 40 Beijen e.a. 2015, p.198
41 Zie paragraaf 3.3.2. 42 Soppe 2013, p.10
17 In Nederland heeft de M.e.r.-richtlijn in geleid tot de vaststelling van wat vroeger categorie D19 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. was, waar het stadsproject is aangemerkt als m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteit.43 Hiermee wordt aansluiting gezocht bij het nieuwe
artikel 10, lid b, van bijlage II bij de M.e.r.-richtlijn, ware het niet dat ervoor gekozen is om het begrip stadsproject niet te vervangen naar het begrip stadsontwikkelingsproject. Volgens de Nota van Toelichting bij het Besluit m.e.r. moest onder het stadsproject één project waarbij verschillende activiteiten worden ondernomen waaronder zowel het creëren van woningen, alsmede het creëren van bedrijfsruimten werden begrepen.44 In 1999 werd onderdeel D19 gewijzigd naar D11.2 en werd het begrip stadsprojecten nader gespecificeerd als ‘stadsprojecten, met inbegrip van winkelcentra en parkeerterreinen’.45.
Tot slot is in 2011 onderdeel D11.1 (betreffende woningbouw) samengevoegd met onderdeel D11.2. Met deze samenvoeging is ook het begrip ‘stadsproject’ vervangen voor het ‘stedelijk ontwikkelingsproject’. Deze wijziging in terminologie en combinatie van onderdelen is toegepast omdat volgens de wetgever doorgaans wordt gesproken over een ‘stedelijke ontwikkeling’. Volgens de Nota van Toelichting kan het bij een stedelijk ontwikkelingsproject gaan om bouwprojecten die betrekking hebben op woningen, parkeerterreinen, bioscopen, theaters, sportcentra, kantoorgebouwen en dergelijke of een combinatie hiervan.46
In de Nota van Toelichting bij onderdeel D11.2 bij de bijlage van het Besluit m.e.r. worden weliswaar voorbeelden gegeven van activiteiten die mogelijk aangemerkt kunnen worden als een stedelijk ontwikkelingsproject, maar daarmee is nog niet gezegd dat ook in alle gevallen deze activiteiten ook als zodanig moeten worden aangemerkt. Ook zijn deze voorbeelden niet uitputtend omschreven. De Toelichting biedt derhalve niet veel meer rechtszekerheid over de vraag wat precies aangemerkt moet worden als een stedelijke ontwikkeling. Volgens de wetgever kan dit per regio verschillen. Van belang bij de beoordeling hiervan is of er per saldo negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn.47
2.7
Implementatie in de kruimelgevallenregeling
De vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject is, zoals in de inleiding reeds is aangegeven, niet alleen van belang voor de vraag of voor de activiteit een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt. Het begrip stedelijk ontwikkelingsproject is met de inwerkingtreding
43 Stb. 1987, 287 44 Ibid. 45 Stb. 1999, 224 46 Stb. 2011, 102 47 Ibid.
18 van artikel 5, lid 6, van Bijlage II bij het Bor ook relevant geworden voor de toepassing van artikel 4, onderdelen 9 en 11, van deze bijlage. Ik zal wat achtergrondinformatie geven.
In de praktijk wordt verwijzend naar artikel 4, bijlage II bij het Bor gesproken van de ‘kruimelgevallenregeling’ of ‘kruimellijst’. Voor de in dit artikel opgenomen opsomming van ‘kruimelgevallen’ geldt dat afgeweken kan worden van het bestemmingsplan onder de reguliere voorbereidingsprocedure. Dit is een uitzondering op artikel 3.10 van de Wabo, welke de uitgebreide voorbereidingsprocedure voorschrijft in deze gevallen.
Met artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II bij het Bor kan gebruik van een bouwwerk, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die het bebouwd oppervlak of het bouwvolume niet vergroten, worden vergund onder de reguliere voorbereidingsprocedure. Met toepassing van artikel 4, onderdeel 11, van deze bijlage kan een strijd met het bestemmingsplan dat niet is genoemd in een eerder onderdeel tijdelijk worden vergund onder de reguliere voorbereidingsprocedure voor een periode van 10 jaar.
Artikel 5, lid 6, van bijlage II bij het Bor sluit toepassing van artikel 4, onderdelen 9 en 11, van deze bijlage uit voor zover het een categorie activiteiten betreft als in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Voor zover de activiteit een stedelijk ontwikkelingsproject betreft is, zijn onderdelen 9 en 11 van de kruimelgevallenregeling derhalve uitgesloten. Blijkens de Nota van Toelichting bij de toevoeging van artikel 5, lid 6, van Bijlage II bij het Bor wordt expliciet aangegeven dat deze uitzonderingsbepaling geldt voor m.e.r.(-beoordelings-)plichtige activiteiten48 In de Nota van Toelichting is daarbij aangegeven dat de drempelwaarden van
kolom 2 niet van belang zijn voor de toepassing van het artikel.49
In de Nota van Toelichting bij de inwerkingtreding van artikel 5, lid 6, van Bijlage II bij het Bor wordt geen verdere invulling gegeven aan wat dan precies moet worden verstaan onder een stedelijk ontwikkelingsproject.
2.8
Conclusie
In dit hoofdstuk staat de vraag centraal welke kaders voor invulling van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject kunnen worden afgeleid uit de geschiedenis en totstandkoming van dit begrip.
De M.e.r.-richtlijn is vastgesteld vanuit de overweging dat projecten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben, niet vergund moeten kunnen worden zonder beoordeling vooraf waarmee deze effecten inzichtelijk zijn gemaakt. De M.e.r.-richtlijn stelt regels ten
48 Stb. 2014, 333 49 Stb. 2014, 333
19 aanzien van de projecten waarvoor een MER moet worden opgesteld. Of deze verplichting ten aanzien van een project geldt dient te worden beoordeeld aan de hand van de aard, omvang én ligging van het project.
De M.e.r.-richtlijn biedt beoordelingsruimte aan lidstaten om volgens eigen wetgeving te bezien of wel of niet een milieu-effectbeoordeling moet worden gemaakt. Het Hof gaat niet in op de vraag of sprake is van een project als genoemd in Bijlage I en Bijlage II, maar beperkt zich tot het oordeel of ten (on)rechte de milieu-effectbeoordeling achterwege is gelaten. De beoordelingsruimte van lidstaten wordt begrensd door de verplichting om voor projecten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben, een milieu-effectbeoordeling te maken. Afgeleid kan worden dat stadsontwikkelingsprojecten naar aard, omvang en ligging geschikt kunnen zijn om een aanzienlijk milieueffect te hebben.
Het stedelijk ontwikkelingsproject als bedoelt in onderdeel D11.2 van de Bijlage bij het Besluit m.e.r. kent zijn oorsprong in het begrip ‘stadsontwikkelingsproject’ als bedoelt in artikel 10, lid b, van bijlage II bij de M.e.r.-richtlijn. Uit de Nota van Toelichting bij onderdeel D11.2 van de Bijlage bij het Besluit m.e.r. volgt dat het bij het stedelijk ontwikkelingsproject kan gaan om woningen, parkeerterreinen, bioscopen, theaters, sportcentra, kantoorgebouwen en dergelijke of een combinatie hiervan. Een stedelijk ontwikkelingsproject kan ook plaatsvinden in dorpen. Van belang is of per saldo negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan.
Het voorgaande biedt weinig duidelijke kaders ter beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Of een project naar aard, omvang en locatie geschikt is om aanzienlijke gevolgen voor het milieu te kunnen hebben is een brede kaderstelling. Deze duidelijkheid wordt doorgaans pas gecreëerd bij het m.e.r.(-beoordelings)-besluit, waartoe het projectbegrip nu juist duidelijkheid dient te scheppen of het nemen hiervan noodzakelijk is.
20
Hoofdstuk 3: Het stedelijk ontwikkelingsproject volgens de Nederlandse
bestuursrechter
In dit hoofdstuk staat de tweede deelvraag centraal: Op welke wijze geeft de Nederlandse bestuursrechter invulling aan het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’? In een deel van de jurisprudentie laat de bestuursrechter zich niet uit over de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Dit deel wordt besproken in paragraaf 1. In paragraaf 2 wordt de ontwikkeling besproken van een standaardoverweging ter beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. In de derde paragraaf volgt een uitgebreide bespreking over de wijze waarop dit toetsingskader wordt toegepast. Tot slot wordt in de conclusie antwoord gegeven op de tweede deelvraag.
3.1
Richtlijnconforme m.e.r.-beoordelingsjurisprudentie
Wat opvalt in jurisprudentie van de Afdeling omtrent de m.e.r.-beoordelingsplicht bij stedelijk ontwikkelingsprojecten, is dat de Afdeling in veel gevallen niet in gaat op het oordeel of sprake is van een dergelijk project. In plaats daarvan richt de Afdeling zich direct tot de vraag richt of ten onrechte een m.e.r.(-beoordeling) achterwege is gebleven.
Illustrerend is de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012 over de vaststelling van bestemmingsplan ‘Balk-Boslust Zuidwest’ te gemeente Gaasterlân-Sleat.50 Appellanten
hebben tegen de vaststelling van dit bestemmingsplan in eerste en enige aanleg bij de Afdeling beroep ingesteld. Hierbij voerden zij onder meer aan dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject en dat de gemeente daarom ten onrechte heeft nagelaten te onderzoeken of het plan aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben voor zover het omstandigheden betreft als bedoeld in Bijlage III van de M.e.r.-richtlijn.51 De Afdeling constateert eerst dat het project de drempelwaarden zoals die zijn weergegeven in kolom 2 van onderdeel D11.2, niet overschrijdt. Vervolgens overweegt de Afdeling dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat andere factoren, zoals de ligging van het plangebied, aanwezig zijn waarmee aanzienlijke milieueffecten te verwachten zijn, ondanks het feit dat de omvang van het project onder de vermelde drempelwaarden blijft. 52 De Afdeling legt daarmee de bewijslast of dergelijke milieugevolgen wel te verwachten zijn bij verzoekers om vernietiging van het bestreden besluit.
50 ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6782 51 Ibid., r.o. 8
21 De beoordelingssystematiek zoals hierboven wordt omschreven komt er kort gezegd op neer dat de Afdeling slechts beoordeeld of sprake is van een activiteit waarvoor nadelige gevolgen voor het milieu te verwachten zijn. Deze lijn is door de Afdeling veelvuldig toegepast.53 Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 6 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1834), 27 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2105) en 9 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2150). Hoewel deze beoordeling op zich begrijpelijk is vanuit de doel en strekking van de M.e.r.-richtlijn, waar het uitgangspunt is dat een m.e.r.(-beoordeling) wordt uitgevoerd indien het project aanzienlijke effecten voor het milieu kan hebben, biedt dit deel van de jurisprudentie geen verduidelijking ten aanzien van de vraag wanneer sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.
3.2 Totstandkoming van de standaardoverweging Hornbach Duiven
Zoals in de inleiding al is aangegeven, is de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject niet alleen relevant voor de vraag of een m.e.r. moet worden uitgevoerd. Invulling van dit begrip is ook van belang voor de toepassing van artikel 5, lid 6, van Bijlage II bij het Bor. Omdat de Nota van Toelichting de toepasbaarheid van dit artikel onafhankelijk stelt van de vraag of ook feitelijk een MER moet worden opgesteld, kan de beoordelingssystematiek zoals die is weergegeven in de vorige paragraaf door de Afdeling niet worden toegepast. Gelukkig is in verloop van tijd door de bestuursrechter (de Afdeling en rechtbanken) ook jurisprudentie ontwikkeld waarin inhoudelijk wordt ingegaan op de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. In deze paragraaf zal ik ingaan op de ontwikkeling van dit toetsingskader.
3.2.1 Herinrichting centrum Emmeloord
Met de uitspraak van 9 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BY8002) heeft de Afdeling zich voor het eerst uitgelaten over de vraag of al dan niet sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoelt in categorie D11.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. In deze zaak ging het om de herontwikkeling van het centrum Emmeloord met een bijbehorend parkeerterrein ‘de Paardenmarkt’. Het zou hier vooral gaan om een wijziging in het bestemmingsplan om de reeds bestaande situatie feitelijk te bestemmen en vast te leggen.54 Omwonenden voerden in beroep aan dat deze activiteit, tezamen met activiteiten in de omgeving, aangemerkt dient te worden als een stedelijk ontwikkelingsproject en dat de
53 Van de 82 uitspraken die ik heb bestudeerd, heeft de Afdeling in 24 zaken op vergelijkbare wijze geoordeeld. 54 ABRvS 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8002, r.o. 1
22 gemeenteraad met het vaststellen van dit besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat het project geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu heeft.55
De Afdeling sluit in haar overweging of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject aan bij de Nota van Toelichting bij categorie D11.2:
“Volgens de geschiedenis van totstandkoming van onderdeel D, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. kan het bij een stedelijk ontwikkelingsproject gaan om bouwprojecten als woningen, parkeerterreinen, bioscopen, theaters, sportcentra, kantoorgebouwen en dergelijke of een combinatie daarvan. Wat "stedelijke ontwikkeling" inhoudt kan van regio tot regio verschillen. Van belang hierbij is of er per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn. Indien bijvoorbeeld een woonwijk wordt afgebroken en er komt een nieuwe voor in de plaats, zal dit in de regel per saldo geen of weinig milieugevolgen hebben. Bij een uitbreiding zal er eerder sprake kunnen zijn van aanzienlijke gevolgen.”.56
Vervolgens stelt de Afdeling dat, gelet hierop, de herontwikkeling van centrum Emmeloord als een stedelijk ontwikkelingsproject dient te worden aangemerkt. De Afdeling geeft geen nadere motivatie waarom gelet op de geschiedenis en totstandkoming de herontwikkeling aangemerkt dient te worden als een stedelijk ontwikkelingsproject. Krot stelt in haar annotatie dat de Afdeling met de interpretatie conform de Nota van Toelichting belang heeft willen hechten aan de locatie van het project, eventuele uitbreidingen en de gevolgen die de herontwikkeling kunnen hebben voor het milieu.57
3.2.2 Herontwikkeling locatie Rhijnbeek
Op 24 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4648) heeft de Afdeling zich nogmaals uitgelaten over de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Het ging hier om de vaststelling bestemmingsplan ‘Rhijnbeek’ waarmee de vestiging van een Hornbach bouwmarkt werd gefaciliteerd. De ontwikkeling voorzag in een bouwmarkt met doe-het-zelfartikelen en een tuincentrum. Het plan voorziet in het gebruik van de locatie voor volumineuze detailhandel. Om dit plan te verwezenlijken werd in het bestemmingsplan ook een ontsluitingsweg mogelijk gemaakt. Deze geplande Hornbach-vestiging had een totaal brutovloeroppervlak (hierna: bvo) van 17.000 m2.58
55ABRvS 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8002, r.o. 3 56 Ibid., r.o. 3.7
57 Krot 2013, p.12
23 De Afdeling oordeelt dat de vestiging van 17.000 m2 bvo moet worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject.59 In tegenstelling tot de overweging inzake herontwikkeling
centrum Emmeloord betrekt de Afdeling hierbij niet de Nota van Toelichting bij onderdeel D11.2. Een nadere motivering waarom de vestiging van 17.000 m2 bvo volumineuze detailhandel moet worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject ontbreekt. Ook in het onderhavige geval laat de Afdeling het bij de kale constatering dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Dat de drempelwaarden worden onderschreden doet er volgens de Afdeling niet toe; het enkele feit dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoelt in onderdeel D11.2 brengt met zich dat een vormvrije m.e.r.-beoordeling plaats had moeten vinden.60 Een vergelijkbare redenering heeft de Afdeling, eveneens zonder nadere motivering, op 21 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3241) toegepast op de vestiging van perifere detailhandel met een omvang van 15.000 m2 bvo.61
3.2.3 Asielzoekerscentrum Wikelerdyk
Een uitgebreidere motivering of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, is te vinden in een voorlopige voorzieningsuitspraak van rechtbank Noord-Nederland inzake de tijdelijke vestiging van een asielzoekerscentrum in Balk, gemeente de Friese Meren. In deze zaak ging het om de vestiging tijdelijke woonunits ten behoeve van ongeveer 500 vluchtelingen voor een periode van 5 jaar. Volgens de voorzieningenrechter was van een dergelijk project geen sprake. De voorzieningenrechter oordeelt daarbij dat voor de invulling van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject de milieugevolgen en regionale invulling kenmerkende elementen zijn.62 De drempelwaarden zijn voor de beoordeling hiervan indicatief.63 De gemeenteraad heeft volgens de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk gemaakt dat aanzienlijke milieugevolgen niet te verwachten zijn, dit is door verzoekers om vernietiging van het bestreden besluit onvoldoende bestreden.64
Deze uitspraak is interessant omdat, in lijn met de Nota van Toelichting, milieugevolgen niet alleen een rol spelen bij de verplichting tot het al dan niet maken van een m.e.r.-beoordeling, maar óók bij de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.
59 ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, r.o. 20.3 60 Ibid., r.o. 20.3
61 Ibid., r.o. 10.3
62 Rb. Noord-Nederland 26 april 2016, ECLI:NL:RBNNE:2016:2041, r.o. 5.4.3 63 Ibid., r.o. 5.4.4
24
3.2.4 Villa Arena - deel 1 (rechtbank)
Op 10 november 2011 heeft de rechtbank Amsterdam (ECLI:NL:RBAMS:2016:7404) uitspraak gedaan over een verleende omgevingsvergunning ter afwijking van het bestemmingsplan. De omgevingsvergunning voorzag hoofdzakelijk in een functiewijziging van de bestemming ‘detailhandel’ naar ‘wonen’. Het project (Villa Arena) is gericht op een thematisch winkelcentrum met een groot woonsegment en perifere detailhandel (woonwinkels). Het vigerende bestemmingsplan ‘ArenAPoort West’ staat slechts detailhandel toe, dus voor de vestiging van de woningen is een omgevingsvergunning met toepassing van art. 4 , onderdeel 9, van Bijlage II bij het Bor vergunning verleend voor handelen in strijd met het bestemmingsplan.
In lijn met de uitspraken Herontwikkeling centrum Emmeloord en Azielzoekerscentrum Wilekerdyk, en verwijzende naar de Nota van Toelichting, oordeelt de rechtbank dat voor de beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject van belang is of er per saldo negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn.65 In dit geval is volgens de rechtbank geen sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject omdat niet gesteld, noch gebleken is dat het plan belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu heeft.66 Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld, deze bespreek ik in paragraaf 3.2.6.
3.2.5 Hornbach Duiven
Alvorens ik de uitspraak in hoger beroep inzake Villa Arena wil bespreken, is de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017 van belang. In deze uitspraak staat de vestiging van (wederom) een Hornbach vestiging centraal, ditmaal in gemeente Duiven. Het betreft een tuincentrum met drive-in met een omvang van 20.215 m2 bvo.67 De gemeenteraad heeft ter realisatie van dit
tuincentrum het bestemmingsplan ‘Hornbach Duiven’ vastgesteld. Concurrent en appellant Praxis stelt dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, en dat de vormvrije m.e.r.-beoordeling die volgens de gemeenteraad is geïntegreerd in de plantoelichting niet voldoet aan de vereisten die gesteld worden aan een dergelijke beoordeling.68 De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat voor de beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject bekeken moet worden of er per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn. Uit de onderbouwing in de plantoelichting blijkt volgens de gemeenteraad voldoende dat aanzienlijke negatieve gevolgen niet te verwachten zijn. Van een stedelijk ontwikkelingsproject
65 Rb. Amsterdam 10 november 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:7404, r.o. 6.2 66 Ibid., r.o. 6.3
67 ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, r.o. 13.5 68 Ibid., r.o. 13
25 is volgens de gemeenteraad dus geen sprake 69 De Afdeling overweegt ten aanzien van de vraag
of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject het volgende;
“De Afdeling stelt voorop dat het begrip "stedelijk ontwikkelingsproject" ruimte voor interpretatie laat. Mede daardoor kan ook discussie ontstaan over de vraag wanneer sprake is van een wijziging van een dergelijk project. De Afdeling legt artikel 2, onderdeel A, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage niet zo uit dat iedere mogelijk gemaakte wijziging van een stedelijke ontwikkeling, hoe ondergeschikt ook, moet worden aangemerkt als een wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom I, van categorie 11.2, onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage en artikel 2 onderdeel A van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Dat hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. Daarbij spelen onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol. Het betoog van de raad dat het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in kolom I, van categorie 11.2, van onderdeel D, van de bijlage bij het besluit milieueffectrapportage afhankelijk is van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan, is onjuist.”70
Vervolgens overweegt de Afdeling dat, gelet op het bovenstaande, Praxis terecht stelt dat het voorzien in een bouwmarkt met tuincentrum en drive-in met een gezamenlijk bvo van 20.215 m2 aangemerkt dient te worden als een stedelijk ontwikkelingsproject.71 Daarbij overweegt de Afdeling dat de drempelwaarden van de tweede kolom worden onderschreden, maar dat het enkele feit dat sprake is van een activiteit als bedoelt in de eerste kolom met zich brengt dat een vormvrije m.e.r.-beoordeling dient te worden gemaakt.72 Het betoog van Praxis faalt volgens de Afdeling overigens alsnog, omdat Praxis geen feiten of omstandigheden aan heeft gevoerd waarom op basis van de plantoelichting nadelige gevolgen voor het milieu niet uitgesloten kunnen worden.73
De uitspraak is om meerdere redenen interessant. Ten eerste stelt de Afdeling dat het begrip ruimte laat voor interpretatie en moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Dit impliceert een casuïstische invulling van het begrip. Ten tweede stelt de Afdeling dat bij de beoordeling van de omstandigheden van het geval, onder meer gekeken moet worden naar de aard en de omvang van het project. Daarmee wordt
69 ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, r.o. 13.1 70 Ibid., r.o. 13.4
71 Ibid., r.o. 13.5 72 Ibid., r.o. 13.5 73 Ibid., r.o. 13.6.1
26 aangesloten bij artikel 2 van de M.e.r.-richtlijn, ware het niet dat de ligging van het project door de Afdeling niet expliciet wordt genoemd.
Tot slot stelt de Afdeling in de Hornbach Duiven-uitspraak dat de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject niet afhankelijk is van de vraag of er per saldo aanzienlijke gevolgen voor het milieu zijn. Hiermee breekt de Afdeling met wat thans tot de Villa Arena-uitspraak van rechtbank Amsterdam een jurisprudentielijn lijkt te zijn. Deze overweging is ook niet zonder meer logisch gelet op het feit dat de Nota van Toelichting expliciet wordt vermeld dat het juist wel van belang is of er per saldo negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn.
Soppe en van Velsen lijken de redenering van de Afdeling te ondersteunen en stellen dat gelet op de systematiek van de D-lijst eerst bezien moet worden of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject alvorens te bekijken of een (vormvrije) m.e.r.-beoordeling noodzakelijk is.74,75 Alhoewel ik deze redenering volg en ondersteun, vereist het Hof nu eenmaal dat voor projecten die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor het milieu een m.e.r.-beoordeling plaats moet vinden (paragraaf 2.4). Het uitsluiten van dergelijke projecten van de m.e.r.(-beoordelings)-plicht op grond van een té restrictieve interpretatie van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject lijkt mij naar analogie van de drempelwaardenjurisprudentie van het Hof eveneens niet in lijn met de M.e.r.-richtlijn.
3.2.6 Villa Arena - deel 2 (Afdeling)
Na de Hornbach Duiven-uitspraak heeft de Afdeling op 31 januari 2018 in hoger beroep geoordeeld over het project Villa Arena.76 Verwijzend naar deze uitspraak, overweegt de
Afdeling dat de rechtbank in eerste aanleg een verkeerde maatstaf heeft gebruik door bij beantwoording op de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject enkel van belang te achten of het plan al dan niet nadelige gevolgen voor het milieu met zich kunnen brengen. De Afdeling sluit hiermee aan bij de Hornbach Duiven-uitspraak en stelt dat gekeken moet worden naar de omstandigheden van het geval, waarbij de aard en de omvang van belang zijn.77
Met deze uitspraak bevestigd de Afdeling de overweging van Hornbach Duiven tot wat op heden een standaardoverweging lijkt te zijn. In nagenoeg alle opvolgende uitspraken waarin de bestuursrechter over gaat tot het inhoudelijke oordeel of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject wordt verwezen naar of gebruik gemaakt van de overweging in de Hornbach Duiven-uitspraak.
74 Soppe 2017, p.478 75 Velsen, van. 2016, p.8-9
76 ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348 77 Ibid., r.o. 5.2
27
3.2.7 Tussenconclusie
In een deel van de bestudeerde jurisprudentie gaat de Afdeling niet inhoudelijk in op de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. In plaats daarvan beperkt de Afdeling zich tot de vraag of er sprake is van een activiteit waarvoor aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu te verwachten zijn, en of daarom ten onrechte een m.e.r.-beoordeling achterwege is gelaten.
Voor de beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject is in de Hornbach-Duiven uitspraak door de Afdeling een overweging geformuleerd waar veelvuldig naar verwezen wordt. Uit deze overweging volgt dat de beoordeling van het stedelijk ontwikkelingsproject af hangt van de omstandigheden van het geval. Hierbij zijn de aard en de omvang van belang. Hierbij is de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject niet afhankelijk van de vraag of er per saldo negatieve gevolgen voor het milieu zullen zijn.
3.3
Beoordeling van de omstandigheden van het geval
In deze paragraaf wordt onderzocht hoe de bestuursrechter de omstandigheden van het geval beoordeeld, welke aan het oordeel of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject ten grondslag wordt gelegd. Na analyse is een onderscheid gepast tussen projecten die niet gepaard gaan met een uitbreiding van het bebouwd oppervlak (paragraaf 3.3.1) en projecten die geen uitbreiding van het bebouwd oppervlak omvatten (paragraaf 3.3.2).
3.3.1 Wijziging zonder uitbreiding van bebouwing
Op basis van de bestudeerde jurisprudentie is een duidelijke en bestendige lijn van de bestuursrechter te herkennen dat een enkele wijziging van bestaande gebouwen, die níet gepaard gaan met uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, niet kan worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject. Van de 11 bestudeerde zaken waarin de bestuursrechter - de Afdeling of rechtbank - heeft geoordeeld over een dergelijk geval is niet eenmaal geoordeeld dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.
3.3.1.1 Uitspraken van Rechtbanken
Alvorens de Afdeling zich over de functiewijziging zonder uitbreiding van het bebouwde oppervlak, zijn er diverse uitspraken van rechtbanken die voor deze conclusie aanleiding geven. Zo heeft de rechtbank Overijssel op 14 januari 2016 geoordeeld dat de huisvesting van maximaal 230 asielzoekers in een bestaand pand niet kan worden aangemerkt als een stedelijk
28 ontwikkelingsproject.78 De huisvesting van 250 asielzoekers in een bestaand pand is volgens
rechtbank Oost-Brabant ook niet aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject.79,80
Verder heeft rechtbank Noord-Holland op 5 oktober 2017 geoordeeld dat de huisvesting van 64 arbeidsmigranten in een bestaand pand niet aan te merken is als een stedelijk ontwikkelingsproject. Tot slot is ook de huisvesting van 500 asielzoekers in bestaande en tijdelijke units volgens de rechtbank Noord-Nederland niet op één lijn te stellen met een stedelijk ontwikkelingsproject. 81 In alle voornoemde gevallen heeft de rechtbank overwogen dat de wjiz
3.3.1.2 Uitspraken van de Afdeling
Op 31 januari 2018 heeft de Afdeling in de Villa Arena-uitspraak geoordeeld dat geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. In Villa Arena-zaak ging het om een gedeeltelijke functiewijziging van het gebied Villa Arena, waarbij woongerelateerde- detailhandel werd omgezet in grootschalige, perifere detailhandel. De Afdeling constateert dat de functie wijziging niet gepaard gaat met een uitbreiding van het bebouwde oppervlak. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.82
Een uitspraak van soortgelijke strekking van de Afdeling vinden we in de Decathlon-zaak van 18 april (ECLI:NL:RVS:2018:1297)83. In deze zaak ging het om de vestiging van een Decathlon in een gebouw met een bvo van 11.000m2 dat gebruikt werd als een camping- en outdoorwinkel. Het assortiment is voor het overgrote deel vergelijkbaar met het assortiment van de thans gevestigde winkel. Een deel daarvan, te weten 3.800m2 zou echter in gebruik genomen worden voor de verkoop als een sport- en rijwinkel, hetgeen in strijd was met het vigerende bestemmingsplan. De Afdeling constateert dat slechts een gedeeltelijke brancheverruiming plaatsvindt, maar het gebruik gericht blijft op detailhandel. Daarbij overweegt de Afdeling dat de functiewijziging niet gepaard gaat met uitbreiding van de bebouwde oppervlakte. De Afdeling oordeelt daarom dat in dit geval, waarbij wat de aard en de omvang betreft slechts sprake is van een beperkte wijziging van het toegestane gebruik, geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.84
78 Rb. Overijssel 14 januari 2016, ECLI:NL:RBOVE:2016:90, r.o. 2.10 79 Rb. Oost-Brabant 29 juni 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:3537, r.o. 19 80 Rb. Oost-Brabant 6 november 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:5778, r.o. 11.4 81 Rb. Noord-Nederland 26 april 2016, ECLI:NL:RBNNE:2016:2041, r.o. 5.4.4 82 ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348, r.o. 5.2
83 ABRvS 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1297 84 Ibid., r.o. 3.4
29 Naar aanleiding van deze Decathlon-uitspraak doet zich de vraag voor wanneer een wijziging van het toegestane gebruik dan niet van dusdanig beperkte omvang is, zodat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Hierover wordt een aanknopingspunt gegeven door de Afdeling inzake de functiewijziging van een bestaand gebouw naar een leisure-centrum met faciliteiten zoals een indoor speelparadijs, laser-gaming, bowling, indoor sporten en meer. De functiewijziging gaat niet gepaard met uitbreiding van het bebouwd oppervlak. In deze zaak oordeelt de Afdeling dat op grond van hetgeen door de eigenaar van het activiteitencentrum is aangevoerd niet aannemelijk is dat de wijziging van het gebruik een dusdanig andere verkeersaantrekkende werking heeft dat daarmee milieugevolgen gepaard gaan die ertoe dienen te leiden dat de ontwikkeling aangemerkt dient te worden als een stedelijk ontwikkelingsproject.85 Kennelijk is een functiewijziging niet meer van beperkte omvang indien deze wijziging een dusdanig andere verkeersaantrekkende werking heeft, dat deze daarmee aanzienlijke milieugevolgen heeft. Deze overweging is opmerkelijk gelet op de Hornbach Duiven- uitspraak, waarin de Afdeling stelt dat milieugevolgen niet van doorslaggevend belang zijn.86
Heinen stelt in zijn annotatie bij deze uitspraak dat de Afdeling met deze uitspraak meer oog lijkt te hebben voor nadelige gevolgen voor het milieu bij de beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.87 Deze opvatting lijkt mij juist, gelet op het feit dat de
overweging van van Leisurecentrum Ede is vervolgens nog overgenomen tweemaal overgenomen door de Afdeling. In beide zaken oordeelt de Afdeling dat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat de functiewijziging een dusdanig andere verkeersaantrekkende werking met zich zal brengen, als gevolg waarvan dermate milieugevolgen worden verwacht die ertoe dienen te leiden dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.88,89 Een uitspraak
waarin een dusdanig andere werking wel aannemelijk is geacht is tot op heden nog niet gepubliceerd.
3.3.1.3 Tussenconclusie
Projecten die uitsluitend een functiewijziging betreffen zonder uitbreiding van het bebouwd oppervlakte, worden door de Afdeling doorgaans niet als stedelijk ontwikkelingsproject aangemerkt. Maatgevend lijkt hierbij de vraag te zijn of een dusdanig andere werking
85 ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2414, r.o. 5.2 86 Zie paragraaf 3.2.5
87 Heinen 2018, p.8
88 ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1253 89 ABRvS 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2651
30 aannemelijk is, dat daarmee dusdanig andere milieugevolgen worden verwacht die tot het oordeel leiden dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.
3.3.2 Uitbreiding van bebouwing
De jurisprudentie wordt beduidend meer casuïstisch wanneer het project gepaard gaat met uitbreiding van het bebouwd oppervlak. Dat de jurisprudentie casuïstisch is geeft de Afdeling zelf eigenlijk ook al aan door te overwegen dat de beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject af hangt van de omstandigheden van het geval. Ondanks de casuïstische invulling van het begrip, wordt aan een aantal kenmerken van het aspect waarde gehecht. Zo is bij de beoordeling van de omstandigheden van het geval kunnen de aard en de omvang van het project van belang zijn.90 Hieronder volgt een bespreking van kenmerken die opvallen in de
jurisprudentie bij het oordeel of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject bij gevallen waarin het project een uitbreiding van bebouwing omvat.
3.3.2.1 De aard van het project
Hoewel de Afdeling in de Hornbach Duiven-uitspraak heeft geoordeeld dat bij de beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject onder andere de aard van het project van belang kan zijn, wordt in de jurisprudentie niet expliciet geoordeeld dat project enkel naar aard (on)geschikt is om als stedelijk ontwikkelingsproject te worden aangemerkt. Wel wordt de aard van het project betrokken bij het oordeel of deze past binnen de omgeving. Dit wordt besproken in paragraaf 3.3.2.4.
3.3.2.2 De vestiging van het project
Wat opvalt is dat de Afdeling bij de vestiging van een project sneller, en reeds vanwege het feit dat het de vestiging van een project betreft, dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Zo was dit bijvoorbeeld het geval bij de vestiging van 17.000m2 volumineuze en 15.500m2 perifere detailhandel.91,92 Ook de vestiging van een brede school met ontsluitingsweg werd door de Afdeling aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject.93 De Afdeling motiveert niet waarom in dit geval het project als zodanig moet worden aangemerkt. Wellicht dat de Afdeling er in dit geval waarde aan hecht dat ontsluitingswegen doorgaans een verkeersaantrekkende werking hebben en dat om die reden milieugevolgen werden verwacht die ertoe leiden dat het
90 Zie paragraaf 3.2.5.
91 ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, r.o. 20.3 92 ABRvS 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3241, r.o. 10.3 93 ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:328, r.o. 8.3
31 project aangemerkt moet worden als een stedelijk ontwikkelingsproject (zie paragraaf 3.3.1), maar heeft dit niet expliciet overwogen. Verder heeft de Afdeling ook de vestiging van een Integraal Kindercentrum, een sporthal, woningbouw en rotonde aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject94, alsmede de vestiging van een woonwijk met maximaal 22 woningen.95 In al deze gevallen betreft de activiteit de bouw van een bouwwerk op een locatie waar thans nog niets gevestigd is. De Afdeling heeft het in deze uitspraken gelaten bij de constatering dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, een nadere motivering is achterwege gebleven. De Afdeling heeft slechts anders geoordeeld bij de vestiging van een zonnepark met ongeveer 22.500 zonnepanelen. Hierbij hecht de Afdeling belang aan het feit dat de milieugevolgen in de kern beperkt zijn tot visuele hinder en landschappelijke aantasting.96 Deze uitspraak bespreek verder in 3.3.2.5.
Wellicht dat de Afdeling een ontwikkeling sneller wordt aanmerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject indien de ontwikkeling bebouwing betreft op plaatsen waar nog geen bebouwing is gevestigd. Dit is een persoonlijke opvatting en volgt niet expliciet uit de jurisprudentie.
3.3.2.3 De omvang van het project
In tegenstelling tot de aard van het project, vormt de omvang van het project vaker een grondslag voor de rechter om te oordelen of al dan niet sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.
Zo oordeelt de Afdeling bijvoorbeeld dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, omdat een perceelwijziging met uitbreiding van het bebouwd oppervlak met 1.940m2 op reeds onbebouwd terrein naar aard en omvang als zodanig dienen te worden aangemerkt.97 De tijdelijke huisvesting van 300 arbeidsmigranten in zes woonblokken is niet aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject,98 maar de tijdelijke vestiging van 500 vluchtelingen wel.99 Wanneer een project qua omvang aangemerkt moet worden als een stedelijk ontwikkelingsproject is dan ook niet duidelijk. De drempelwaarden van onderdeel D11.2, kolom 2, spelen ingevolge de jurisprudentie van het Hof in ieder geen geval doorslaggevende rol (zie paragraaf 2.4). Deze drempelwaarden hebben wel een indicatieve rol.
94 ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:328, r.o. 3 95 ABRvS 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2704, r.o. 8.1 96 ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770, r.o. 3.3 97 ABRvS 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3055 r.o. 2.2 98 Rb. Limburg 22 maart 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:2684, r.o. 21.1
