De milieugevolgen van het project

In de Hornbach Duiven-uitspraak overweegt de Afdeling dat het antwoord op de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject niet afhankelijk is van de vraag of per saldo negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan (paragraaf 3.2). Desalniettemin is ook na deze uitspraak jurisprudentie verschenen waarin milieugevolgen toch worden betrokken bij het oordeel of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Zie daarover ook paragraaf 3.3.1.

100 _{ABRvS 12 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1879, r.o. 6.2} 101 _{ABRvS 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3839} 102 _{ABRvS 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3055} 103 _{ABRvS 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1297, r.o. 3.0} 104 _{ECLI:NL:RBLIM:2018:9249, r.o. 5.3}

105 _{Rb. Oost-Brabant 6 november 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:5778, r.o. 11.4} 106 _{Rb. Limburg (vzr.) 22 maart 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:2684, r.o. 21} 107 _{Rb. Noord-Holland 2 augustus 2018, ECLI:NL:RBNHO:2018:7652, r.o. 3.2} 108 _{Ibid., r.o. 2.2}

33 Ook bij uitbreiding van het bebouwd oppervlak is onlangs jurisprudentie verschenen waar de milieugevolgen worden betrokken bij het oordeel of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.

Zo heeft voorzieningenrechter van rechtbank Limburg op 22 maart 2019 geoordeeld dat de bouw van een huisvestingslocatie voor maximaal 300 arbeidsmigranten niet is aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter mede dat het project geringe negatieve gevolgen voor het milieu heeft.109

In de uitspraak van 18 augustus 2019 heeft ook de Afdeling de milieugevolgen van een activiteit betrokken bij het oordeel or sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.110 In deze zaak ging het om de realisatie van een tijdelijk zonnepark met ongeveer 22.500 zonnepanelen en enkele trafostations met een omvang van ongeveer 4.300 hectare in gemeente Staphorst. De Afdeling zoekt ter beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject aansluiting bij de Nota van Toelichting bij onderdeel D11.2 van de Bijlage bij het Besluit m.e.r.:

‘Wat «stedelijke ontwikkeling» inhoudt kan van regio tot regio verschillen. Van belang hierbij is of er per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn. Indien bijvoorbeeld een woonwijk wordt afgebroken en er komt een nieuwe voor in de plaats, zal dit in de regel per saldo geen of weinig milieugevolgen hebben.’111

Volgens de Afdeling is in het onderhavige geval geen sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject, waarbij de Afdeling mede belang hecht aan het feit dat de milieugevolgen van het zonnepark in de kern beperkt zijn tot visuele hinder en landschappelijke aantasting. 112

Wagenmakers plaatst in zijn annotatie een kritische noot op deze uitspraak van de Afdeling.113 Hij stelt dat het er in de beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject niet toe behoort te doen of er mogelijke gevolgen voor het milieu zijn. De systematiek van de D-lijst stelt dat eerst moet worden bekeken of sprake is van een activiteit als bedoelt in de omschrijving van de eerste kolom van de D-lijst. Pas als dat het geval is, dan wordt met een eventuele m.e.r.-beoordeling vastgesteld wat de mogelijke milieugevolgen zijn. Wagenmakers verwijst hierbij naar de uitspraak Hornback Duiven waarin de standaardformulering van de Afdeling tot stand is gekomen dat het antwoord op de vraag sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject niet afhankelijk is van het antwoord op de vraag of

109 _{Rb. Limburg 22 maart 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:2684, r.o. 21.2} 110 _{ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770}

111 _{Ibid., r.o. 3.3} 112 _Ibid.

34 per saldo negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. Deze redenering wordt ondersteund door Soppe114 _{en Haakmeester.}115

Hoewel deze kritische toon begrijpelijk is gelet op de systematiek van de D-lijst, is de overweging naar mijn mening wel in overeenstemming met jurisprudentie van het Hof (paragraaf 3.2.5). Uitgangspunt lijkt immers te zijn dat projecten die aangemerkt worden als een stedelijk ontwikkelingsproject (respectievelijk stadsontwikkelingsproject) naar aard, omvang en ligging geschikt zijn om een aanzienlijk effect te hebben op het milieu. Indien dergelijke gevolgen niet aannemelijk zijn hebben lidstaten de beoordelingsruimte om tot het oordeel te komen dat geen sprake is van een m.e.r.-beoordelingsplichtig project (paragraaf 2.4.3). Tot dusver zijn milieugevolgen overigens ook alleen betrokken in situaties waarin aannemelijk is gemaakt dat deze zich niet in aanzienlijke mate zullen voordoen.

3.4

Conclusie

In dit hoofdstuk staat de vraag centraal op welke wijze de Nederlandse bestuursrechter beoordeeld of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoelt in onderdeel D11.2 van de Bijlage bij het Besluit m.e.r.

In een betrekkelijk groot deel van de jurisprudentie wordt door de Afdeling of een rechtbank geen inhoudelijk oordeel gegeven over de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. In plaats daarvan gaat de Afdeling in op de vraag of een m.e.r.- beoordeling achterwege heeft kunnen blijven. Hiertoe toetst de Afdeling of het bestuursorgaan zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen of op grond van de criteria genoemd in Bijlage III van de M.e.r.-richtlijn niet aannemelijk is het project aanzienlijke gevolgen voor het milieu zal hebben. Heeft het bestuursorgaan dit in redelijkheid kunnen doen, dan is het aan de verzoeker voor vernietiging van het bestreden besluit om aan te tonen dat deze aanzienlijke gevolgen voor het milieu wel te verwachten zijn.

Parallel aan deze jurisprudentielijn heeft de Afdeling de standaardoverweging Hornbach Duiven ontwikkeld, welke een toetsingskader biedt voor de beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject is volgens de Afdeling afhankelijk van de omstandigheden van het geval, waarbij onder meer de aard en de omvang van het project van belang kunnen zijn. Niet van belang is, aldus de Afdeling, of per saldo sprake kan zijn van negatieve gevolgen voor het milieu.

114 _{Soppe 2017, p.478} 115 _{Haakmeester 2019}

35 De standaardoverweging van Hornbach Duiven wordt casuïstisch toegepast. Voor zover het project gepaard gaat met een uitbreiding van de bestaande bebouwing kunnen geen harde conclusies getrokken worden. De Afdeling hecht bij de beoordeling van de omstandigheden van het geval niet alleen aan de aard en de omvang van het project, maar ook aan de ligging van het project en zoals het lijkt ook de gevolgen die het project kan hebben op het milieu. Voor zover het project de vestiging van nieuwe bebouwing betreft lijkt de Afdeling sneller aan te nemen dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.

Ondanks de casuïstische benadering en toepassing van de standaardoverweging Hornbach Duiven, wordt een project dat uitsluitend een (functie)wijziging betreft en niet tevens uitbreiding van bestaande bebouwing door de Afdeling consistent niet aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject. Maatgevend lijkt hierbij de vraag te zijn of een dusdanig andere werking aannemelijk is, dat daarmee andere milieugevolgen worden verwacht die ertoe dienen te leiden dat wel sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.

36