Hoofdstuk 4: het stedelijk ontwikkelingsproject en de stedelijke ontwikkeling
4.1 De rechtbanken
Op 23 september 2016 (ECLI:NL:RBAMS:2016:6029) heeft de Rechtbank Amsterdam geoordeeld over de tijdelijke vestiging van een parkeerterrein ten behoeve van kortparkeerders voor reizigers tussen Amstelveen en Schiphol.116 De vergunning is met toepassing van de kruimelgevallenregeling verleend onder de reguliere voorbereidingsprocedure, waartegen omwonenden beroep hebben ingesteld. Volgens hen was sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject waardoor de verkeerde voorbereidingsprocedure is doorlopen. De gemeente Amstelveen heeft beargumenteerd dat geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject en betrekt daarbij definitiebepalingen en jurisprudentie van artikel 1.1.1 Bro.117 Volgens de rechtbank heeft verweerder dit in redelijkheid kunnen doen. Daarbij overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat de begripsbepalingen van artikel 1.1.1 Bro alleen van toepassing is op situaties genoemd in het Bro. Omdat dat zowel het Bro als het Bor ziet op regelgeving omtrent de ruimtelijke ordening en omgevingsrecht. Zij zien dus op soortgelijke materie. Het is zelfs volgens de rechtbank in strijd zijn met de rechtszekerheid en rechtseenheid als het begrip in twee verschillende regelingen anders uitgelegd wordt.118
De voorzieningenrechter te Gelderland oordeelt anders. Deze voorzieningenrechter dat uit elkaar gehouden moet worden of sprake is van een stedelijke ontwikkeling in de zin van het Bro, of van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van de Bijlage bij het Besluit m.e.r.119 Hierbij overweegt de voorzieningenrechter dat uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat wel sprake een project wel een stedelijk ontwikkelingsproject kan zijn in de zin van de Bijlage bij
116 Rb. Amsterdam 23 september 2016 ECLI:NL:RBAMS:2016:6029, r.o. 2 117 Ibid., r.o. 3.2
118 Ibid., r.o. 5.5
37 het Besluit m.e.r., maar tegelijkertijd niet aangemerkt kan worden als een stedelijke ontwikkeling in de zin van het Bro.120
4.2 De Afdeling
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft zich in de jurisprudentie niet expliciet uitgelaten over de vraag of tussen beide regelingen aansluiting gezocht kan worden. Wel heeft de Afdeling, zonder in te gaan op de vraag of aansluiting kan worden gezocht, de voormelde uitspraak van rechtbank Gelderland bekrachtigd.121
Zoals de voorzieningenrechter terecht stelt zijn er verschillende uitspraken van de Afdeling waarin wel is geoordeeld dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D11.2 van de Bijlage bij het Besluit m.e.r., maar niet van een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in art. 1.1.1 Bro.122 Ook het omgekeerde heeft de Afdeling geoordeeld.123Gelet hierop is het niet aannemelijk dat aansluiting tussen beide regelingen kan worden gezocht. Bokelaar en Haakmeester stellen dat dit ook logisch is, gelet op de verschillende doelstelling van de regeling.124
Bij deze stelling sluit ik mij aan. Regelmatig gebruikt de rechter een wetshistorische of systematische interpretatie voor de invulling van wettelijke bepalingen. Het Bor ziet thans op het gebruik en indeling van de openbare ruimte, waarbij ook bekeken wordt naar de behoeften.125 Het Besluit m.e.r. voorziet in een regeling met betrekking tot de m.e.r.- (beoordelings)-plicht. Een wetshistorische of systematische interpretatie naar doel en strekking van deze regelingen kan resulteren in twee verschillende begripsbenaderingen.126
4.3
Conclusie
Voor het oordeel of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject zoals bedoeld in onderdeel D11.2 van de Bijlage bij het Besluit m.e.r., is aannemelijk dat níet aangesloten kan worden bij het begrip stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 1.1.1 Bro. Hoewel de Afdeling het laatste woord er nog expliciet over heeft gezegd, geeft de Afdeling aan beide begrippen een andere invulling. Daarmee is het niet aannemelijk dat tussen beide begrippen aansluiting kan worden gezocht.
120 Rb. Gelderland 3 juli 2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:4105, r.o. 2.6 121 Rb. Gelderland 3 juli 2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:4105 122 Zie paragraaf 3.2.5
123 ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1668 124 Bokelaar 2018, p.2-3
125 Ibid.
38
Conclusie
In deze scriptie staat de vraag centraal binnen welke kaders invulling gegeven kan worden aan het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ zoals bedoelt in onderdeel D11.2 van de Bijlage bij het Besluit m.e.r.
Het begrip vloeit voort uit de Europese M.e.r.-richtlijn waarin regels worden gesteld omtrent de verplichting tot het opstellen van een MER. De richtlijn biedt beoordelingsruimte aan lidstaten ten aanzien van de projecten die zij aan een milieu-effectbeoordeling
onderwerpen. De ondergrens hierbij is dat projecten die naar hun aard, omvang en ligging aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben aan een beoordeling worden
onderworpen. Deze beoordelingsverplichting geldt niet voor projecten waarvan aannemelijk is gemaakt dat deze gevolgen zich niet zullen voordoen.
Europese regelgeving vormt de grondslag voor wat in Nederland heeft geresulteerd in de vaststelling van de Wm en het bijbehorende Besluit M.e.r. Voor het stedelijk
ontwikkelingsproject geldt ingevolge onderdeel D11.2 van de Bijlage bij het Besluit m.e.r. dat een (vormvrije) beoordeling moet worden gemaakt of het opstellen van een MER al dan niet noodzakelijk is. Of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject moet naar jurisprudentie van de Afdeling worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
Ten aanzien van projecten die niet gepaard gaan met een uitbreiding van het bebouwd oppervlak, maar uitsluitend een functiewijziging betreffen, oordeelt de Afdeling consistent dat geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Maatgevend is hierbij de verandering in verkeersaantrekkende werking van het project, als gevolg waarvan aanzienlijke
milieugevolgen te verwachten zijn. De Afdeling legt de bewijslast om deze aanzienlijke milieugevolgen aannemelijk te maken bij de verzoeker tot vernietiging van het bestreden besluit.
Ten aanzien van projecten die wel gepaard gaan met een uitbreiding van het bebouwd oppervlak is geen duidelijke lijn te herkennen. Zoals de Afdeling dit zelf stelt, is dit
afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Hierbij betrekt de Afdeling onder meer de aard, de omvang, de locatie en recentelijk ook de milieugevolgen van het besluit bij de beoordeling of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Hoe de Afdeling deze verschillende kenmerken tegen elkaar afweegt is afhankelijk van de omstandigheden van het geval en wordt casuïstisch afgewogen. Indien het project een vestiging betreft op een locatie waar thans nog geen bebouwing aanwezig, is lijkt de Afdeling wel sneller aan te nemen dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.
39 Tot slot kan bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een stedelijk
ontwikkelingsproject niet worden aangesloten bij de jurisprudentie omtrent de stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 1.1.1 van het Bor.
40
Discussie
Mijn conclusie terug lezende verzucht ik mij op het feit dat het slechts in beperkte mate mogelijk is gebleken om meer duidelijkheid te bieden over de wijze waarop invulling gegeven wordt gegeven aan het begrip stedelijk ontwikkelingsproject. Tijdens het analyseren van de jurisprudentie ontkwam ik niet aan de gedachte om de oorzaak hierover aan de wetgever neer te wijten. In deze discussie zal ik mijn gedachten hieromtrent tot slot nog toelichten.
Voor stedelijke ontwikkelingsprojecten geldt ingevolge onderdeel D11.2 dat een (vormvrije) m.e.r.-beoordelingsbesluit genomen moet worden. Uit deze (vormvrije) m.e.r.- beoordeling blijkt vervolgens of nadelige gevolgen voor het milieu te verwachten zijn en of het opstellen van een MER daarom noodzakelijk is.
Nu bieden zowel de Europese, als de Nederlandse wetgever geen duidelijkheid over de vraag wat dan precies moet worden verstaan onder een stedelijk ontwikkelingsproject. De Europese wetgever biedt beoordelingsruimte aan de lidstaten ten aanzien van deze
definitiebepaling. Uitgangspunt is, aldus het Hof, dat projecten die naar hun aard, omvang en ligging aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben aan een m.e.r.-beoordeling worden onderworpen. Dezelfde overweging heeft de Nederlandse wetgever ook opgenomen in de Nota van Toelichting bij het begrip stedelijk ontwikkelingsproject: of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject is afhankelijk van de vraag of er per saldo aanzienlijke
gevolgen voor het milieu kunnen zijn. Deze toelichting is voor de bestuursrechter echter niet bruikbaar. De wetgever heeft de systematiek van de D-lijst immers zo ingericht, dat feitelijk pas uit de (vormvrije) m.e.r.-beoordeling blijkt of een project aanzienlijke gevolgen voor het milieu heeft.127 Eerst moet worden bezien of sprake is van een project als bedoeld in kolom 1, vervolgens moet aan de hand van een (vormvrije) m.e.r.-beoordeling worden bezien of er aanzienlijke gevolgen te verwachten zijn.
In de Nota van Toelichting constateer ik een cirkelredenering bij de wetgever. Een cirkelredenering is een foutieve redenering waarbij aangenomen wordt wat juist bewezen moet worden. De stelling is het argument. Voorbeeld: rood is lelijk, want rood is geen mooie kleur. De Nederlandse wetgever lijkt een vergelijkbare redenering toe te passen. De wetgever lijkt immers de uitkomsten van de (vormvrije) m.e.r.-beoordeling al te willen betrekken bij de het oordeel of het maken van een (vormvrije) m.e.r.-beoordelingsbesluit al dan niet verplicht is.
41 Terecht heeft de Afdeling met de uitspraak inzake Hornbach Duiven er dus voor gekozen om, in tegenstelling met wil van de wetgever, de milieugevolgen niet van belang te achten. Bij gebrek aan kaders vanuit de geschiedenis en totstandkoming van het begrip, beoordeeld de Afdeling aan de hand van de omstandigheden van het geval, casuïstisch
beoordeeld of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Hiermee wordt geprobeerd de cirkelredenering van de wetgever bij de verplichting tot het nemen van een (vormvrij) m.e.r.- beoordelingsbesluit casuïstisch te doorbreken.
42
Literatuurlijst
Beijen 2015
B.A. Beijen (red) e.a., ‘Hoofdlijnen milieubestuursrecht’, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2015.
Boeve e.a. 2016
M.N. Boeve e.a., ‘Omgevingsrecht’, Amsterdam/Groningen: Europa Law Publishing 2016.
Bokelaar 2018
P.B. Bokelaar en J.S. Haakmeester, ‘Stedelijk ontwikkelingsproject: ontwikkelingen in de jurisprudentie’, JM 2018/963, nr. 3
Europese Commissie 2015
‘Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive’, Europese Commissie 2015, ec.europa.eu
Haakmeester 2019
J.S. Haakmeester, annotatie bij ABRvS 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3055, JM 2019/143
Heinen 2018
P.C.M. Heinen, annotatie bij ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2414, Gst. 2018/178
Hoevenaars 2018
G.A.J.M. Hoevenaars en A. Wagenmakers, annotatie bij ABRvS 18 april 2018 ECLI:NL:RVS:2018:1297, JM 2018/77
Hoevenaars 2019
G.J.A.M. Hoevenaars, annotatie bij ABRvS 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298, JM 2019/114
43 B. Krot, annotatie bij ABRvS 09 januari 2013,
ECLI:NL:RVS:2013:BY8002, JM 2013/42
Rosier 2010
T. Rosier (red) e.a., ‘Grondslagen van het recht: achtergronden’, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010.
Soppe 2013
M.A.A. Soppe, ‘Hoofdlijnen regelgeving inzake milieueffectrapportage’, VGR 2013/1
Soppe 2013
M.A.A. Soppe, annotatie bij ABRvS 09 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8002, AB 2013/96
Soppe 2017
M.A.A. Soppe, annotatie bij ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, M en R 2017/72
Velsen, van. 2016
S. van Velsen, annotatie bij ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1503, JM 2016/98
Wagenmakers 2017
A. Wagenmakers, annotatie bij ABRvS 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:437, JM 2017/51
Wagenmakers 2019
A. Wagenmakers, annotatie bij ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770, JM 2019/127
44
West 2017
M.A.J. West, ‘Kruimelgeval of toch een stedelijk ontwikkelingsproject? De uitleg van het MER-begrip stedelijk ontwikkelingsproject bij de toepassing van de kruimelgevallenregeling’ Gst 2018/3
West 2018
M.A.J. West, annotatie bij ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348, Gst. 2018/63
45
Jurisprudentielijst
Hof van justitie van de Europese Unie
HvJEU 24 oktober 1996, ECLI:EU:C:1996:404
HvJEU 16 september 1999, ECLI:EU:C:1999:418
HvJEU 21 september 1999, ECLI:EU:C:1999:431
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6782
ABRvS 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8002
ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648
ABRvS 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3241
ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694
ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:328
ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348
ABRvS 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1297
ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2414
ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1253
ABRvS 7 augustus 2019,ECLI:NL:RVS:2019:2704
ABRvS 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3813
ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1668
ABRvS 12 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1879
ABRvS 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2651
ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770
ABRvS 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3055
ABRvS 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3839
Rechtbanken
Rb. Amsterdam 10 november 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:7404
Rb. Amsterdam 23 september 2016 ECLI:NL:RBAMS:2016:6029
Rb. Gelderland 3 juli 2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:4105
46