Bachelor Politicologie
UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM
Defensie: een paarse
krokodil zonder tanden?
Cultuurveranderingen in de Nederlandse Krijgsmacht
Heleen Knol
BACHELORPROJECT: STRATEGIEONTWIKKELING EN CULTUURVERANDERING IN ORGANISATIES NOVEMBER 2013 – JANUARI 2014
Docent: Dr. Jaap Boonstra 26 januari 2014
1 Inhoudsopgave
1. Inleiding……….2
1.1 Leeswijzer………3
2. Theoretisch Kader………..4
2.1. Theorieën over organisatieculturen……….4
2.2. Zijnswaardemodel………...5
2.3. Aanpakken voor cultuurverandering in organisaties………...6
2.4. De traditioneel historische militaire cultuur………...….7
3. Methodologie………...….…..8
3.1 Onderzoeksmodel………...…...8
3.2 Fase I dataverzameling………..………..10
3.2.1 Fase II Verdere dataverzameling en verantwoording………...10
3.3 Dataverwerking………...11
4. Analyse………...12
4.1 Introductie onderzoeksveld………...12
4.2 Context……….….…12
4.3 Veranderingen door de herstructurering van de krijgsmachten in Westerse Landen...14
4.3.1 Afslanking krijgsmachten……….….14
4.3.2 Professioneler wordende krijgsmachten……….…………...15
4.3.3 Reserveleger, uitbesteding en tijdelijke contracten……….……..16
4.3.4 Integratie van krijgsmachten……….17
5. Overheidsbeleid……….….18
6. Interventies……….………20
7. Uitkomstevaluatie………...22
7.1Reflectie aanpakken voor cultuurveranderingen in de krijgsmacht………...23
7.2 Reflectie op traditioneel militaire cultuur………...25
7.3 Reflectie zijnswaardemodel Nederlandse krijgsmacht……….26
7.4 Conclusie……….……….28
8. Discussie……….…....30
8.1 Bijdrage aan veranderkunde……….…30
2 1. Inleiding
“Verdere verkleining van de krijgsmacht vindt de VVD-minister Voorhoeve ondenkbaar na de recente reorganisatie en inkrimping.” (Trouw, 12 december 1997) “Minister Kamp van Defensie vindt verder bezuinigen op de krijgsmacht niet acceptabel. De uitgaven voor het leger moeten ten minste met de inflatie meestijgen” (Volkskrant, 2 maart 2004) “Als het volgende kabinet nog meer bezuinigt op Defensie wordt het Nederlandse leger ‘invalide’. Daarvoor heeft demissionair minister Hillen vanochtend gewaarschuwd.” (NRC, 13 augustus 2012)”De militaire vakbond VBM maakt zich zeer grote zorgen nu minister Jeanine Hennis-Plasschaert van Defensie dinsdag nieuwe bezuinigingen heeft aangekondigd.”(25 juni 2013 ANP) “Haar aangekondigde maatregelen grijpen opnieuw diep in de organisatie. ‘Het gaat door merg en been als ik het persoonlijk leed zie dat deze beslissing teweegbrengt.’ Het vertrouwen van haar eigen personeel in de leiding en de toekomst van defensie is klein, beseft de minister. ‘Het zou gek zijn als het vertrouwen níét was uitgehold na 22 jaar van reorganisaties.’" (19 september 2013). “Ooit waren omvang en taken van de krijgsmacht gekoppeld aan het heersende dreigingsbeeld. De laatste decennia, zeker na de val van de Muur, is het krimpende budget een steeds grotere rol gaan spelen bij het definiëren van het doel van de krijgsmacht.” (21 september 2013 NRC Handelsblad)
Deze citaten uit verschillende kranten laten zien dat gedurende opeenvolgende kabinetten structureel bezuinigd wordt op de Nederlandse krijgsmacht. De bezuinigingen hebben door de jaren heen veel invloed gehad op de inrichting, structuur en het personeel van de defensieorganisatie. Van allerlei kanten werd gevraagd om een nieuwe visie voor de Nederlandse Krijgsmacht te formuleren. In het regeerakkoord van het kabinet Rutte-II heeft de minister van Defensie de opdracht gekregen om in overleg met de minister van Buitenlandse Zaken een visie op de krijgsmacht van de toekomst de ontwikkelen.
Dit resulteerde in de Nota ‘In het belang van Nederland’ die de Tweede Kamer op 17 september 2013 ontving. De structurele bezuinigingen op het defensieapparaat zonder duidelijke visie op de toekomst van de Nederlandse krijgsmacht hebben geleid tot de volgende probleemstelling: ‘Wat hebben de decennialange structurele bezuinigingen op het Nederlandse defensieapparaat voor invloed gehad op de cultuur van de Nederlandse Krijgsmacht, wanneer er tegelijkertijd hoge eisen vanuit de politiek worden gesteld om bij te dragen aan (inter) nationale vrede en veiligheid.
3
Om deze probleemstelling te onderzoeken is een onderzoeksvraag geformuleerd, bestaande uit drie deelvragen. De onderzoeksvraag luidt: ‘Wat hebben de decennialange structurele bezuinigingen op het Nederlandse defensieapparaat voor invloed gehad op de cultuur van de Nederlandse Krijgsmacht?’ De deelvragen die daarbij horen zijn de volgende:
Ø ‘Wat hebben de decennialange structurele bezuinigingen op het Nederlandse
defensieapparaat voor invloed gehad op de cultuur van de Nederlandse krijgsmacht op individueel niveau?’
Ø Wat hebben de decennialange structurele bezuinigingen op het Nederlandse
defensieapparaat voor invloed gehad op de cultuur van de Nederlandse krijgsmacht op meso-niveau?’
Ø Wat hebben de decennialange structurele bezuinigingen op het Nederlandse
defensieapparaat voor invloed gehad op de cultuur van de Nederlandse krijgsmacht op internationaal niveau?’
In deze scriptie zal aan de hand van deze hoofd- en deelvragen beantwoord worden wat de structurele bezuinigingen voor invloed hebben op de organisatiecultuur van het defensieapparaat. Dit is van wetenschappelijk belang omdat deze analyse bij kan dragen aan de theorievorming over organisatieculturen. Defensie is daarbij een interessante organisatie om te onderzoeken aangezien op deze organisatie al decennialang bezuinigd wordt en dus met extreme omstandigheden te maken heeft. Bovendien is het onderzoeken van de Nederlandse krijgsmacht van maatschappelijk belang. De krijgsmacht is een belangrijke speler voor het beschermen van de Nederlandse vrede, veiligheid en welvaart.
1.1 Leeswijzer
Op een systematische manier zullen de uitkomsten van het onderzoek gepresenteerd worden in verschillende hoofdstukken. Zojuist zijn in de inleiding de probleemstelling en de hoofd- en deelvragen beschreven. In het tweede hoofdstuk worden verschillende theorieën besproken die een bijdrage hebben geleverd aan de theorievorming over cultuurveranderingen in organisaties in het algemeen. Ook zal er theorie behandeld worden die specifiek gaat over militaire organisaties. Mijn onderzoek is ingebed in deze bestaande theorieën en in mijn onderzoek zal ik hier dan ook
4
aansluiting bij zoeken. In het derde hoofdstuk wordt de gebruikte methodologie uitgelegd. Hierin wordt een model gegeven dat leidend is in dit onderzoek. In het vierde hoofdstuk wordt het onderzoeksveld geïntroduceerd en zullen de bevindingen gepresenteerd worden. Het vijfde hoofdstuk is de uitkomstevaluatie van het onderzoek. Dit hoofdstuk bestaat uit een gedeelte waar de bevindingen geanalyseerd worden aan de hand van de gebruikte theorie. Het tweede gedeelte bestaat uit de antwoorden en conclusies op de hoofd- en deelvragen. In het zesde hoofdstuk zal aandacht besteed worden aan de discussie waarin de onderzoeksmethoden en resultaten kritisch worden bekeken. Afsluitend zal kort verantwoord worden over de gegeven bronnen en gehouden interviews.
2. Theoretisch kader
2.1 Theorieën over organisatieculturen
Al geruime tijd wordt er op wetenschappelijk niveau nagedacht over organisatieculturen. Tot nu toe zijn er vier stadia te zien binnen het denken over dit onderwerp. In de jaren ’70 werd cultuur als een verschijnsel gezien waarmee kon worden verklaard waarom organisaties lastig zijn te veranderen. In de jaren ’80 ging het meer om de vraag hoe een manager de bedrijfscultuur kon gebruiken om concurrentievoordeel te behalen, maar de resultaten hiervan waren gering. Twintig jaar later ontstond er binnen bedrijven toch nieuwe belangstelling voor de cultuur van organisaties. De vraag is nu hoe een leider kan bijdragen aan een cultuur die aansluit bij de missie en betekenis van de organisatie (Boonstra, 2011:35). Hierbij wordt cultuur niet langer meer gezien als een opzichzelfstaand verschijnsel of instrument van het management. Cultuur is onlosmakelijk verbonden met alles waarvoor een organisatie staat en gaat. Zodoende kwam cultuur weer in beeld als aandachtspunt voor leiders die hun bedrijf willen kwalificeren voor de toekomst (Boonstra, 2011:35). Edgar Schein (1965) is hierbij een van de eersten die de rol van leiderschap verbindt met de organisatiecultuur. Hij stelt dat leiders een rol spelen bij het vormen van een organisatiecultuur doordat zij overtuigingen en waarden delen en een kleine groep mensen bij elkaar brengen die deze overtuigingen en waarden delen (Boonstra,2011:39). Samen formuleren zij een visie op de toekomst en nemen ze risico’s om hun visie waar te maken. Dit samenspel worden overtuigingen gevormd en de cultuur krijgt steeds meer vorm doordat de groep leert van zowel positieve als negatieve ervaringen. De overtuigingen en waarden worden zo verder verscherpt totdat meer mensen ze bijna onbewust aannemen en als vanzelfsprekend
5
ervaren (Boonstra, 2011:39). Schein definieert een organisatiecultuur als volgt: ‘A pattern of shared basic assumptions that the group learned as it solved its problems of external adaptation and internal integration, that has worked well enough to be considered valid and, therefore, to be taught to new members as the correct way you perceive, think, and feel in relation to those problems.’ Boonstra stelt hierbij dat de cultuur is aangeleerd in de dagelijkse praktijk en niet onmiddellijk zichtbaar, noch direct beïnvloedbaar is. De cultuur is duurzaam, stabiel en moeilijk te beïnvloeden (Boonstra, 2011:39).
2.2 Zijnswaardemodel
Er zijn veel verschillende mogelijkheden om een cultuur of een cultuurverandering in kaart te brengen. In dit onderzoek zal er om de cultuur van de Nederlandse Krijgmacht te analyseren gebruik gemaakt worden van het zogenoemde ‘zijnswaardemodel’ van Boonstra (2011). In dit model komen het perspectief op organisatiecultuur en het perspectief van cultuurverandering samen. Het gaat hierbij om de identiteit van een organisatie, de waarden en de competenties, de klantwaarde en de maatschappelijke betekenis (Boonstra, 2011:32). In het zijnswaardemodel wordt een zijnswaarde geformuleerd voor een organisatie. De kernvraag is hoe een organisatie zich wil positioneren en onderscheiden. Het gaat erom dat organisaties in verandering hun eigenheid weten te behouden, hun kernkwaliteiten inzetten om vernieuwing te realiseren en zich weten te onderscheiden door waarde te creëren voor hun klanten (Boonstra, 2011:32). De organisatiecultuur als specifiek aangrijpingspunt verdwijnt hierdoor naar de achtergrond. ‘Wanneer een organisatie werkt aan haar zijnswaarde, gaat het om een verandering die de identiteit van de organisatie raakt en waar vernieuwing van strategie, structuur, systemen en werkprocessen hand in hand gaan met een verandering van culturele waarden. Het gaat dan om een verandering waarin een organisatie haar identiteit behoudt en vernieuwingen vormgeeft’ (Boonstra, 2011:32)’.
6
Figuur 2.2 Zijnswaarde als drager voor cultuurverandering
2.3 Aanpakken voor cultuurverandering in organisaties
Boonstra (2011) stelt dat er geen beste manier is om een cultuur te veranderen. ‘Iedere keer gaat het om het maken van bewuste keuzen voor de inrichting van het veranderproces.’ (Boonstra, 2011:127). In theorieën over organisatieverandering zijn meerdere aanpakken beschreven. Boonstra heeft op basis van zijn eigen theorie vijf aanpakken voor cultuurveranderingen in organisaties geformuleerd in een tabel; de machtsaanpak, de planmatige aanpak, de onderhandelingsaanpak, de stapsgewijze aanpak en de interactieve aanpak. De verschillende aanpakken hebben elk hun eigen kenmerken, zoals die zijn beschreven in de onderstaande tabel. Hierbij stelt Boonstra (2011) dat een organisatie ook meerdere aanpakken tegelijkertijd kan hanteren en zo de aanpakken met elkaar vermengd. Deze onderverdeling moet dan ook niet worden gehanteerd als een rigide model.
7 2.3 De traditioneel historische militaire cultuur
Militaire organisaties zijn een van de oudste en van oudsher meest prominente voorbeelden van een formele organisatie. Een militaire organisatie kent een unieke organisatiecultuur met eigen kenmerken. Hierin verschilt zij duidelijk van andere organisaties. Om deze reden zal er specifiek aandacht besteed worden aan de cultuur in militaire organisaties. Lang (1965) geeft drie traditioneel militaire kenmerken.
Het eerste en tegelijkertijd meest opvallende kenmerk is het karakter van ‘een gemeenschappelijke leven in uniform’. Hieronder wordt verstaan dat een militaire organisatie in vergelijking met andere organisaties een grote mate van invloed heeft op het privéleven van de militair. Het enige dat telt is het leven in de krijgsmacht en de waarden waar de krijgsmacht voor staat; de natie of constitutie, de president, de koning of de koningin. Het militaire leven en het persoonlijke leven overlappen elkaar. De mate van invloed verschilt per land. In Nederland was van oorsprong een hoge mate van invloed op het privéleven van een militair. Gebruikelijk bleven militaire officieren hun hele werkbare leven in het leger. Het militaire bestaan kent zodoende een
‘gemeenschappelijk militair leven’ en is meer dan ‘zomaar een baan’ (Soeters et al, 2003:241).
Het tweede kenmerk dat Lang (1965) benoemt is het hiërarchische aspect van een militaire organisatie. Deze hiërarchie is gerelateerd aan het bureaucratische karakter van het militaire leven. Wilson (1989) beschrijft dat militaire organisaties, in ieder geval in vredestijd, bureaucratische en procedurele organisatie bij uitstek zijn (Soeters et al, 2003:242). Uit een vergelijkende studie tussen militaire academies kwam duidelijk naar voren dat militaire culturen dwingender zijn dan in culturen van andere organisaties. De mate van machtsafstanden en hiërarchie zijn in militaire organisaties veel groter dan in bijvoorbeeld het bedrijfsleven. Ook de hoeveelheid regelgeving in de militaire organisaties bleek hoger te zijn dan in het bedrijfsleven, ook al was dit minder aantoonbaar. Toch werd dit gegeven niet als verrassend gezien omdat militaire organisaties van oorsprong een sterke sociale orde kennen gebaseerd op verticale, machtsgerelateerde classificaties en regels (Soeters et al, 2003:242). Ook stelt Douglas (1973) dat een militaire organisatie door haar gesloten inrichting vaak niet wordt geconfronteerd door ‘reality checks’ uit de buitenwereld . Dit leidt ertoe dat de zojuist genoemde kenmerken in stand gehouden worden (Soeters et al, 2003:242).
8
Als laatste noemt Lang (1965) het kenmerk ‘discipline’. Hierbij kan worden gedacht aan de naleving van regels, de acceptatie van bevelen en autoriteit en de manier waarop de organisatie omgaat met ongehoorzaamheid door straffen uit te delen (Arvey en Jones, 1985; Shalit, 1988). Het kenmerk ‘discipline’ is sterk afhankelijk van de vorige twee kenmerken die Lang (1965) noemt, en kan zelfs worden gezien als een verlengde van de vorige twee kenmerken (Soeters et al, 2003:243). Discipline is organisaties kan verschillende redenen hebben. Het kan fungeren als een controlemechanisme van gedragingen die eraan bijdragen dat er signalen worden afgegeven van wat acceptabel en belangrijk is binnen een organisatie. Maar discipline kan er ook voor zorgen dat er een systeem wordt gevestigd waarin de grenzen van een organisatie duidelijk zijn en de identiteit van een organisatie toeneemt (Soeters et al, 2003:2423).
3. Methodologie
Het gedane onderzoek is te karakteriseren als een kwalitatief onderzoek. Hierbij gaat het niet om het in kaart brengen van cijfers maar om het verkennen en inzichtelijk maken van een bepaald thema of vraagstuk. Kwalitatieve gegevens hebben betrekking op de aard, de waarde en de eigenschappen van het onderzochte verschijnsel. Hierbij wordt gekeken naar gedragingen, uitspraken en tekstdelen uit verzamelde documenten (Mason, 2002; Baarda et al., 2005). Uit bestaande theorieën zijn gezichtspunten afgeleid, waarmee cultuurveranderingen in organisaties kunnen worden beschreven. De theorie is van belang als achterliggend verklaringskader waarmee verschijnselen kunnen worden geïnterpreteerd. Een open blik en zo min mogelijk vooringenomenheid zijn echter wel noodzakelijk in het onderzoek (Boonstra, 2011).
3.1 Onderzoeksmodel
Voor dit onderzoek is specifiek gekozen voor het onderzoeksmodel van Boonstra (2011), dat gekarakteriseerd wordt als een beschrijvend onderzoek en zodoende aansluit bij het kwalitatieve onderzoek dat is gedaan. De nadruk ligt op het beschrijven van gebeurtenissen die zich in bedrijven voordoen. Het raamwerk voor het onderzoeksmodel van Boonstra staat weergegeven in het onderstaande figuur.
9 3.1.1 Onderzoeksmodel (Boonstra, 2011)
De focus van het onderzoeksmodel is cultuurverandering in organisaties. Het gaat hierbij specifiek om de rol van leiders bij cultuurverandering en de gekozen veranderaanpak. Mijn onderzoek gaat echter niet over een organisatie uit het bedrijfsleven waar het topmanagement de leiders zijn maar over een overheidsorganisatie. Overheidsorganisaties worden op een andere wijze bestuurd. Zodoende heb ik het model van Boonstra (2011) aangepast. De factor ‘Leiderschap’ in het onderzoeksmodel is daarom vervangen door de factor ‘Overheidsbeleid’. Naar aanleiding van het lezen van literatuur en een gesprek met een Universitair Hoofddocent aan de Koninklijke Militaire Academie heb ik ervoor gekozen om de factor ‘Veranderaanpak’ te vervangen door de factor ‘Veranderingen door de herstructurering van de krijgsmachten in postindustriële landen’. Dit zijn de gevolgen van de veranderende omgeving na de Koude Oorlog. Deze herstructurering had, en heeft nog steeds, een directe invloed op de cultuurverandering binnen defensie. Om die reden zal de herstructurering geanalyseerd worden in de factor ‘veranderaanpak’ die in het onderzoeksmodel staat beschreven. Verder zal volgens het onderzoeksmodel als eerst de context in kaart worden gebracht. Vervolgens zal beschreven worden hoe de twee zojuist genoemde factoren de cultuurverandering bepalen. Hierbij wordt specifiek aandacht besteed aan het tijdsverloop, kritische gebeurtenissen, interventies en betekenisgeving. Ten slotte zal geanalyseerd worden tot wat voor cultuurveranderingen deze factoren hebben geleid binnen de Nederlandse krijgsmacht (Boonstra, 2011:336). Hierbij wordt door de korte duur van het onderzoek niet ingegaan op de leerervaringen en succesfactoren.
10
Het aangepaste onderzoeksmodel, waar twee factoren zijn gewijzigd door het specifieke onderzoek naar de Nederlandse krijgsmacht, ziet er als volgt uit:
3.1.2 Aangepast onderzoeksmodel aan de hand van Boonstra (2011) 3.2 Fase I Dataverzameling
In dit onderzoek is gekozen voor een enkelvoudige casestudy, het onderzoek is beperkt tot één organisatie, namelijk de Nederlandse Krijgmacht (Bryman, 2008). Ten eerste zijn data verzameld door middel van documentanalyse om een beeld te krijgen van de defensieorganisatie in het algemeen en is er specifiek gekeken naar de bestaande data over de bezuinigingen op het defensieapparaat. Verder zijn data verzameld door middel van het bestuderen van verschillende theorieën over organisatieculturen en de cultuur van militaire organisaties.
3.3 Fase II Verdere Dataverzameling en verantwoording
Vervolgens zijn interviews gehouden met verschillende actoren binnen het onderzoeksveld. Door middel van het zogenaamde ‘snowball sampling’ is bepaald welke actoren geïnterviewd zijn (Bryman, 2008). Het eerste gesprek met een officier uit de krijgsmacht leidde tot het spreken van twee andere officieren. Los van de ‘snowball sampling’ zijn daarnaast gesprekken gevoerd met een universitair hoofddocent van de Koninklijke Militaire Academie en met een adviseur die voor Defensie werkt om een gevarieerder beeld te krijgen tijdens het onderzoek.
Een geschikte manier om data te verzamelen aan de hand van interviews is door gebruik te maken van ‘naturalistisch’ kwalitatief onderzoek. Hierbij vinden observaties plaats op plekken in ‘real life’ in plaats van in een gemanipuleerde setting. De interviews worden gehouden in de ‘natuurlijke’ omgeving van de geïnterviewden en er worden hen open vragen gesteld onder
Nederlands overheidsbeleid Herstructurering van de krijgsmachten in postindustriële landen
11
condities die voor de geïnterviewden bekend en aangenaam zijn (Erlandson et al, 1993:39). Om deze reden hebben alle interviews plaatsgevonden op de werkplek van de geïnterviewde. Tijdens het interviewen wordt informatie verzameld uit de uitspraken van de geïnterviewde personen. Voorafgaand aan de gesprekken is aan de geïnterviewden de probleemstelling voorgelegd. Voor deze gesprekken is gebruik gemaakt van het zogenaamde ‘vrije-attitude interview’. Dit is een volledig ongestructureerd interview waar het gesprek in het begin van het interview niet vast ligt. Er is begonnen met een beginvraag en vervolgens is doorgevraagd naar aanleiding van de beantwoording (Mason, 2002; Baarda et al., 2005).
Naast het houden van interviews om data te verzamelen is in belangrijke mate gebruik gemaakt van (militaire) wetenschappelijke literatuur en verdere documentenanalyse om data te verzamelen, waaronder beleidsdocumenten, verslagen, boeken en krantenartikelen. De combinatie van interviews, wetenschappelijke literatuur en documentanalyse is van grote waarde in het onderzoek. Door de korte duur van het onderzoek konden de analyses niet alleen gemaakt worden op de vijf interviews die zijn gedaan. De andere documenten vullen hierbij de thema’s aan die zijn besproken in de interviews.
3.3 Dataverwerking
Allereerst zijn de interviews uitgewerkt om te kunnen analyseren welke thema’s in de gesprekken naar voren kwamen en welke patronen hierin herkend kunnen worden. Hierbij bleek duidelijk dat er onderscheid gemaakt werd tussen cultuurveranderingen op verschillende niveaus binnen de krijgmacht. Het eerste onderscheid dat werd gemaakt was de cultuurverandering op het individuele niveau, ofwel de persoonlijke betekenis van het defensiepersoneel. Het tweede onderscheid is dat er veranderingen op meso-niveau plaatsvinden, de manier van werken binnen de krijgsmacht lijkt in transitie te zijn. Tot slot werd onderscheid gemaakt in de cultuurveranderingen die zichtbaar zijn op internationaal niveau. Door het vinden van deze drie verschillende thema’s zijn de deelvragen in het onderzoek aangepast. Op deze manier kan zo precies mogelijk de hoofdvraag beantwoord worden en een zo volledig mogelijk beeld worden gegeven van de cultuurveranderingen die plaatsvinden binnen de Nederlandse krijgsmacht. Vervolgens zijn de data die uit de interviews zijn gehaald en de data uit de wetenschappelijke literatuur en verdere documentenanalyse geanalyseerd aan de hand van de theorieën die gegeven zijn in het theoretisch kader. Uiteindelijk zijn de belangrijkste bevindingen hiervan gepresenteerd
12 in dit onderzoeksverslag.
4. Analyse
In de analyse zal allereerst het veld geïntroduceerd worden waarbinnen het onderzoek plaatsvindt. Vervolgens zullen de verschillende stappen doorlopen worden aan de hand van het onderzoeksmodel om tot de uitkomstevaluatie in het cultuurmodel te komen. De verschillende factoren die invloed hebben op de cultuurverandering zullen achtereenvolgend beschreven worden; de context, het overheidsbeleid, de veranderingen door de herstructurering van de krijgsmachten in Westerse landen en de interventies.
4.1 Introductie onderzoeksveld
Het gekozen onderzoeksveld om de hoofd- en deelvragen te beantwoorden is de Nederlandse krijgsmacht. Onder de Nederlandse krijgsmacht worden de Koninklijke Marine, de Koninklijke Landmacht, de Koninklijke Luchtmacht en de Koninklijke Marechaussee verstaan, zo wordt beschreven op de website van het Ministerie van Defensie. Zij zijn een onderdeel van get ministerie van Defensie. Daarnaast bestaat het ministerie nog uit het Commando DienstenCentra en de Defensie Materieel Organisatie. De minister leidt het Ministerie van Defensie, op dit moment is dit minister Hennis-Plasschaert. De drie hoofdtaken die de krijgsmacht heeft, zijn de bescherming van het Nederlandse en bondgenootschappelijk grondgebied met inbegrip van de Nederlandse Antillen en Aruba, de handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit en de ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp op zowel nationaal als internationaal niveau (Homan, 2011). Voor het onderzoeken van de probleemstelling is een duik genomen in de wereld van deze militaire organisatie. Bij het lezen en bestuderen van wetenschappelijke artikelen, beleidsdocumenten en kranten kwam duidelijk naar voren dat er veel gaande is in deze organisatie. Al decennialang wordt er bezuinigd op deze organisatie en een visie op de ‘Nederlandse krijgsmacht van de toekomst’ lijkt niet tot nauwelijks aanwezig te zijn.
4.2 Context
Om een cultuurverandering goed in beeld te brengen zal eerst in kaart moeten worden gebracht in welke context de cultuurverandering plaats vindt. Hierbij wordt ingegaan op de omgeving
13
waarin de Nederlandse krijgsmacht zich bevindt. In vergevorderde industriële maatschappijen, zoals in Nederland, hebben het einde van de Koude Oorlog, technologische veranderingen en sociaal culturele evoluties ertoe geleid dat massalegers niet meer bestaan en de soorten missies in deze landen zijn veranderd. In eerste instantie ontstond na de Koude Oorlog een korte tijd van gevoel van euforie in de wereld, men dacht dat een tijdperk aanbrak waar mondiale vrede en veiligheid dichterbij leek dan ooit. Maar aan deze optimistische kijk kwam al snel een einde door de burgeroorlog in Joegoslavië en de situatie in Somalië. Tijdens de Koude Oorlog waren de belangrijkste bedreigingen nog duidelijk en was er een openlijke vijandschap tussen (blokken van) staten. Dit veranderde echter door de opkomst van intrastatelijke conflicten in fragiele staten, een verscheidenheid aan risico’s en bedreigingen van de zijde van niet-statelijke actoren, zoals terrorisme, internationale georganiseerde misdaad en piraterij. In deze situatie domineerde onzekerheid (Homan, 2011). Door deze veranderingen moest er een snelle politieke en militaire reactiesnelheid plaatsvinden om de krijgsmachten aan te passen. Vijf variabelen hebben invloed gehad op de veranderende structuur van militaire organisaties (Manigart, 1998).
Ten eerste worden de economieën in de wereld steeds globaler. De oude nationale markten verdwijnen en worden vervangen door een globale markt waar transnationale organisaties domineren. Net als de globaler wordende markt, wordt het militaire veld ook steeds globaler. Westerse militaire organisaties opereren over heel de wereld in diverse gebieden met een andere taal, cultuur en ethiek. Bovendien zijn deze operaties vaak in samenwerking met verschillende landen. In de toekomst zal zelfs sprake kunnen zijn van een integratie van krijgsmachten waar een internationale organisatie gezag over heeft (Manigart, 1998:324). Ten tweede zijn militair technische trends duidelijk zichtbaar, moderne legers maken gebruik van complexe technologieën. Eerder konden wapensystemen nog makkelijk gebruikt worden door niet gespecialiseerd personeel. Tegenwoordig moet er speciaal personeel opgeleid en getraind worden om de geavanceerde wapensystemen te gebruiken (Manigart, 1998:325). Ten derde is er een transitie te zien in de sociaal culturele omgeving van Westerse landen. De bevolking heeft een meer individualistische houding aangenomen dan voorheen en postmaterialistische waarden worden gezien als van groot belang. Het vinden van iemands persoonlijke waarde is voor velen van groter belang dan het gevoel om bij een grotere leefgemeenschap te horen en daar iets voor op te offeren. Soldaten zijn daarom vaak niet langer meer gemotiveerd door enkel patriottisme (Manigart, 1998:326). Ten vierde is de geopolitieke omgeving sterk veranderd, er is sprake van
14
een meer complexe en onzekere wereld. Zoals al eerder beschreven is, is er geen sprake meer van duidelijke gevaren van een bepaalde vijand. Dreigingen komen overal vandaan en zijn moeilijk in te schatten. Hierbij kan gedacht worden aan georganiseerde misdaad, terrorisme, ethische conflicten en epidemieën (Manigart, 1998:328). Ten slotte werden de missies in de nieuwe internationale omgeving meer divers. Een conventionele oorlog werd niet ondenkbaar maar is niet meer het meest gebruikelijke oorlogsscenario. Traditionele interstatelijke oorlogen zijn vervangen door intrastatelijke oorlogen die dwars door nationale grenzen heen gaan. Typische voorbeelden van postmodernistische conflicten worden waarschijnlijk ethische conflicten, terroristische dreigingen maar ook nieuwe soorten maffia’s. Ook zal het beschermen van democratische grondwaarden en mensenrechten een toenemend aspect worden wanneer de veiligheid gewaarborgd moet worden. Dit zij conflicten waar traditionele militaire organisaties niet meer de enige actor in zijn (Manigart, 1998:329).
4.3 Veranderingen door de herstructurering van de krijgsmachten in Westerse Landen De in de context genoemde veranderingen van de omgeving van de krijgsmacht hebben geleid tot het herstructureren van de militaire organisaties in postindustriële landen, waaronder de Nederlandse krijgsmacht. Deze herstructurering heeft, samen met het overheidsbeleid, een directe invloed gehad op de cultuurveranderingen, zoals in het onderzoeksmodel is aangegeven. Verschillende kenmerken van deze herstructurering zijn van toepassing geweest op de Nederlandse krijgsmacht (Manigart, 1998:330).
4.3.1 Afslanking krijgsmachten
Ten eerste zijn de krijgsmachten enorm afgeslankt. Zoals al in de context is aangegeven, leidde het einde van de Koude Oorlog tot een reductie van militaire uitgaven, wapens en personeel. Afgezien hiervan is de afslanking van de krijgsmachten ook een gevolg van hetzelfde proces als het proces van de inkrimping van andere bedrijven, namelijk de technologische evolutie. Door de toename van kapitaal intensieve organisaties hebben de Westerse krijgsmachten ook minder personeel nodig dan de arbeidsintensieve legers van vroeger. Een andere reden dat de militaire organisaties zijn verkleind is dat de noodzaak is ontstaan dat krijgsmachten flexibeler moeten zijn dan voorheen en in staat moeten zijn snel te reageren om een veranderende omgeving (Manigart, 1998:331). Askenas et al. (1995) maken de volgende vergelijking ‘grote organisaties
15
zijn als tanks. Vergeleken met kleinere organisaties hebben zij meer plek en tijd nodig om van richting te veranderen door hun zware gewicht te mobiliseren, informeren, overtuigen en te kanaliseren’. Grote krijgsmachten waren bureaucratische organisaties die door hun omvang hiërarchischer en complexer zijn. Dit zorgt voor een te starre organisatie om zich aan te passen aan haar omgeving. Om deze reden hebben veel Westerse landen hun leger verkleind, meestal door het reduceren van de ondersteunende taken van de militaire organisatie. Ook is er een trend zichtbaar waar het aantal personeel en de staf wordt verminderd om zo mobieler te worden. In de toekomst zal het aantal rangen nog meer verminderd worden om de organisatie minder hiërarchisch te maken (Manigart, 1998:331). Uit de interviews kwam ook duidelijk naar voren dat hier sprake van was. Voornamelijk door de militair technische trends. ‘Door de technologisering is er minder behoefte aan veel ‘hens aan dek’ en meer aan hoger opgeleid personeel’. Daarnaast ontstond er vanaf de jaren ‘70 een toenemende mondigheid van het personeel. Dit zorgde binnen de Nederlandse krijgsmacht voor een minder hiërarchische structuur’.(interview S. Van Baarle).
4.3.2 Professioneler wordende krijgsmachten
Een van de meest besproken kenmerken van de herstructurering van de militaire organisaties is de dienstplicht. Hoewel Canada, Groot-Brittannië en de Verenigde Staten al lange tijd geen dienstplicht meer hadden, bleef de dienstplicht in Europa gehandhaafd gedurende de Koude Oorlog (Manigart, 1998:332). Dat de dienstplicht in Europa langer in stand bleef, kwam onder andere door de grotere dreiging van landinvasies, een langere gevestigde militairtraditionele cultuur en de hoge kosten die een professioneel leger met zich meebrengt (Shaw, 2000). Zoals al eerder besproken zorgde het uiteenvallen van de communistische regimes ervoor dat grote legers niet meer nodig waren, en bovendien veranderden de soorten missies. In deze nieuwe missies paste de rol die de dienstplichtigen op zich namen niet meer. Ook werd de dienstplicht minder populair onder jongeren in Europa. Deze factoren zorgden ervoor dat in de jaren ’90 de discussie over de dienstplicht werd heropend. Nederland en ook België waren de eerste landen die de dienstplicht opschortten. ‘Veel Nederlanders denken dat dienstplicht is afgeschaft, maar de dienstplicht is opgeschort. Elke jongeman krijgt nog steeds een brief thuisgestuurd.’ (interview W. Holman) De opschorting van de dienstplicht zorgde er in Nederland voor dat we een beroepsleger kregen. Dit was echter niet een makkelijk proces. Veel krijgmachten waaronder de
16
Nederlandse krijgsmachten kregen problemen met het rekruteren van Defensie personeel. De militaire organisaties moesten anders dan voorheen concurreren op de arbeidsmarkt om personeel te krijgen en het potentiële personeel carrièreperspectieven en een marktconform salaris bieden. Nederland voelde deze transitie doordat zij moeite kreeg met het vinden van personeel op het gebied van onder andere computerspecialisten, ingenieurs en artsen (Van Meulen en Manigart, 1997). ‘In tijden dat het economisch slecht gaat staat het werving- en selectiecentrum weer vol met jongetjes en meisjes maar anders…’. (interview W. Holman)
4.3.3 Reserveleger, uitbesteding en tijdelijke contracten
Een ander aspect van het herstructureren van de militaire organisaties is dat het reserveleger een grotere rol speelt in bepaalde domeinen en ondersteunende functies. Deze functies zijn fundamenteel anders dan de rol van het reserveleger in massalegers. Gedacht moet worden aan het uitvoeren van bepaalde vaardigheden, zoals ondersteuning van de krijgsmacht door taalkundigen en medici (Manigart, 1998:336). Door het terugdringen van het defensiebudget, de afname van onmiddellijke dreigingen en de enorme diversiteit van soorten missies is het onmogelijk geworden om het beroepsleger overal voor in te zetten. Het reserveleger neemt om die reden bepaalde taken over, ofwel bepaalde activiteiten worden uitbesteed (Manigart, 1998:336). Zo kan het beroepsleger zich richten op de hoofdtaken. Dandeker (1994) stelde dat in de toekomst het leger een flexibelere organisatie zou worden met specialisten in het beroepsleger en een goedgetraind reserveleger dat onmiddellijk ter beschikking is. Dit is ook duidelijk terug te zien in de Nederlandse krijgsmacht. De minister van Defensie Hennis-Plasschaert schreef in mei 2013 dat er meer gebruik gemaakt moet worden van reservisten. Zij stelt dat het aanpassingsvermogen van de Nederlandse krijgsmacht van steeds groter belang voor een optimale taakuitvoering is. Een flexibel personeelsbestand door onder andere een toename van het aantal reservisten zou daar niet alleen goed op aansluiten, maar ook de operationele ambitie waarborgen in een tijd waarin vele middelen worden wegbezuinigd (Hennis-Plasschaert, 2013). ‘Het natresbeleid zal verder opgetopt gaan worden. Voor de komende periode zijn 20.000 reservisten nodig.’ (interview R. Moelker)
De uitdaging hiervan is om te bepalen wat de kerntaken van het beroepsleger zijn en welke andere taken aan de reservisten, burgerpersoneel of aan speciale bedrijven kan worden uitbesteed om de kosten te verminderen. Deze vraagstukken spelen nog steeds bij de Nederlandse
17
krijgsmacht. Door allerlei onderdelen op te heffen en de betreffende diensten en producten voortaan in te kopen, oftewel te ‘outsourcen’, worden de vaste lasten verminderd. ‘De krijgsmacht krijgt een meer zzp-achtig karakter. Men gaat proberen dingen in te kopen buiten de krijgsmacht om op verschillende niveaus. Burgerinstanties worden ingeschakeld om ondersteunende diensten te verlenen, waaronder catering en logistiek’ (interview R. Moelker) Onder andere de Algemene Federatie van Militair en Burger personeel stelt dat dit ‘outsourcen’ voornamelijk wordt gedaan om de door de politiek opgelegde bezuinigingen te realiseren. ‘Door de reorganisaties gaat de krijgsmacht meer lijken op een organisatie uit het moderne bedrijfsleven’ (interview R. Moelker)
Ten slotte is een baan bij defensie voor de meeste mensen niet meer een baan voor het leven. “Ze krijgen een contract voor 4, 8 of 12 jaar en gaan vervolgens de burgermaatschappij weer in.". ‘De mensen voor mij kregen nog een contract dat stilzwijgend werd verlengd. Wanneer je nu op de Militaire Academie komt is dat niet meer zo, je tekent voor een aantal jaren’. (interview L. Leppink) Tijdens een gesprek gaf een geïnterviewde officier aan waarschijnlijk niet zijn hele leven bij defensie te blijven werken. De officier had een goede technische opleiding gehad en dacht er aan in de toekomst in de burgermaatschappij te gaan werken. Door de bezuinigingen wordt het carrièreperspectief binnen defensie verminderd (interview S. Van het Hart).
4.3.4 Integratie van krijgsmachten
Omwille van technische en budgettaire redenen is er een grotere integratie tussen diensten ontstaan. Dandeker (1999) beschrijft dit als een reeks van samenhangende, op zichzelf staande, gemixte samenstelling van eenheden geleend van verschillende militaire organisaties voor een bepaalde missie (Manigart, 1998:337). Deze eenheden kunnen samengesteld worden op een korte termijn om een samenstelling van machten te bundelen voor een specifieke vraag of onvoorziene crisis. De meeste militaire operaties worden tegenwoordig namelijk uitgevoerd door multinationale interventiekrachten of permanentie multinationale krachten, zoals de NATO. Dit vraagt om een aanpassing voor een meer modulaire en flexibele structuur van de krijgsmachtonderdelen om zich snel aan te passen en te integreren in een multinationale krijgsmacht (Manigart, 1998:337). Deze integratie vraagt om een andere soort training en opleiding voor het militaire personeel. Bovendien zal het militaire personeel zich moeten aanpassen om voor een gezamenlijke organisatiecultuur te zorgen en zo effectief samen te
18
werken met andere militaire organisaties, ongeacht de verschillen in cultuur. Duidelijk is te zien dat er een snelle toename is van gezamenlijke acties, strategische allianties en ‘virtuele organisaties’. Onder deze virtuele organisatie wordt een tijdelijk netwerk verstaan van organisaties met diverse hoofdcompetenties dat snel kan samenwerken om voordeel te halen uit vluchtige kansen. Wanneer de kansen zijn uitgebaat, kan de virtuele organisatie zo snel als het gevormd was weer verdwijnen (Manigart, 1998:338). De tijdelijke vorm van samenwerken kent geen hiërarchie, geen centraal kantoor en geen organigram. Een voorbeeld van een virtuele organisatie is het strategische concept van de NATO, de Combined Joint Task Forces. Deze toenemende internationale samenwerking zal wel tot problemen leiden, beginnend bij de taal- en cultuurverschillen. ‘De grote problemen die men heeft zijn eigenlijk de kleine problemen. Die gaan over verschillen tussen mensen. Bijvoorbeeld dat een Duitse militair een Nederlandse militair plaagt dat hij op vrijdag al om drie uur naar huis mag. Dit gaat natuurlijk nergens over, maar hier maken de mannen zich wel druk over’ (interview R. Moelker). Een speciaal kenmerk van de toenemende integratie is de integratie van de Europese krijgsmachtsonderdelen. Ondanks dat dit proces van eenwording langzaam en moeilijk verloopt, lijkt dit proces toch onoverkomelijk in de toekomst (Manigart, 1998:339). De actuele intensivering van de samenwerking met België, Duitsland en Luxemburg is hier een voorbeeld van (Nota ‘In het belang van Nederland, 2013:9).
5. Overheidsbeleid
Naast de zojuist beschreven herstructurering heeft ook het overheidsbeleid invloed gehad op de cultuurveranderingen binnen het onderzoeksmodel.
Na de Koude Oorlog is in verschillende beleidsdocumenten richting gegeven aan het transformatieproces van de Nederlandse krijgsmacht (Homan, 2011:152). Na de val van de Berlijnse Muur werd in de defensienota van 1992 omschreven dat er een kleinere en geherstructureerde krijgsmacht zou komen. Ook werd besloten de defensiebegroting cumulatief te verlagen met twee procent per jaar, oplopend tot 152 miljoen gulden in 1994 (Homan, 2011:152). In de prioriteitennota van 1993 werden vredesoperaties tot tweede hoofdtaak van de Nederlandse krijgsmacht gemaakt, en werd een ambitieniveau ingevoerd voor de omvang van de krijgsmacht en werd de dienstplicht opgeschort (Homan, 2011:153). In 1994 kondigde het eerste Paarse kabinet, bestaande uit de VVD, PvdA en D66, nieuwe bezuinigingen aan op
19
defensie. Een bedrag van 500 miljoen gulden werd voornamelijk bespaard op trainingen, diensten en ondersteuning. Het tweede Paarse kabinet besloot in 1999 opnieuw ruim zes miljard gulden te bezuinigingen op defensie gedurende een periode van tien jaar tijd (Homan, 2011:153). De defensienota van 2000 breidde het ambitieniveau met nationale militaire en civiele taken uit. Ook kreeg defensie er een derde hoofdtaak bij, het ondersteunen van civiele autoriteiten. Het Strategisch Akkoord van het kabinet-Balkenende-II verlaagde in 2003 het ambitieniveau voor operaties in het geweldsspectrum en in de Prinsjesdagbrief van 2003 werd vervolgens ook het ambitieniveau verlaagd voor het optreden van eenheden in de hogere delen van het geweldsspectrum. Verder liepen de bezuinigingen op van 120 miljoen euro in 2003 tot 245 miljoen euro in 2008 (Homan, 2011:153). In de beleidsbrief ‘Defensie na de kredietcrisis: een kleinere krijgsmacht in een onrustige wereld’ van 8 april 2011 en de startbrief van 1 augustus 2011 werd aangegeven dat defensie de komende jaren weer flink moet bezuinigingen en voor een zware opgave staat. Binnen enkele jaren zal structureel 635 miljoen euro worden bezuinigd. Daarbovenop werd gesteld dat er de komende jaren 175 miljoen euro moet worden bezuinigd om de financiële huidhouding van de krijgsmacht op orde te brengen en er extra financiële ruimte nodig is om diverse innovaties mogelijk te maken. In totaal zal er bijna een miljard euro bezuinigd moeten worden. Duizenden medewerkers zullen defensie moeten verlaten, eenheden verdwijnen, materieel wordt afgestoten en de toekomst van defensielocaties is onzeker (Beleidsbrief, 8 april 2011). Opvallend is dat er vanaf de Koude Oorlog structureel bezuinigd is op de krijgsmacht. Op verschillende momenten is een poging gedaan een richting te geven voor de ‘nieuwe’ Nederlandse krijgsmacht maar een echte visie op de toekomst met concrete plannen leek nog niet voorhanden. In het regeerakkoord van het kabinet Rutte-II heeft de minister van Defensie de opdracht gekregen een visie op de krijgsmacht van de toekomst de ontwikkelen. Dit resulteerde in de Nota ‘In het belang van Nederland’ die de Tweede Kamer op 17 september 2013 ontving. De meningen zijn verdeeld over deze nota. ‘De nota van de Minister is niet duidelijk en kan op vele manieren gelezen worden.’ (interview W. Holman) In het volgende hoofdstuk zal verder ingegaan worden op deze nota.
6. Interventies
Boonstra (2011) stelt dat wanneer een organisatie een succes wil maken van een verandering in de cultuur, gebruik kan maken van een interventie, specifieke activiteiten en hulpmiddelen om
20
het traject van cultuurverandering te verwezenlijken. Het is echter de vraag of in mijn onderzoek defensie actief bezig is met een verandering in de cultuur. Wel kan gesteld worden dat de factor ‘Cultuurverandering’ die eerder beschreven is, gezorgd heeft voor bepaalde interventies die bijgedragen hebben aan een cultuurverandering, al dan niet gepland. Hierbij ga ik in op het tijdsverloop, bepaalde gebeurtenissen, bepaalde interacties en uiteindelijk de betekenisgeving. Uit het beschreven overheidsbeleid voor defensie blijkt dat er structureel bezuinigd wordt op de Nederlandse krijgsmacht. Vanaf het einde van de Koude Oorlog nemen de financiële middelen voor defensie af. Vooral in de laatste jaren is sterk op het defensiebudget bezuinigd (Colijn et all., 2013). De bezuinigingen en de oplopende kosten voor de vervanging van de F-17 hebben geleid tot de vraag om ‘de visie op de toekomst van de krijgsmacht’. De scheefgroei tussen ambities, beschikbaar budget en de structuur van de krijgsmacht maakt keuzes over de toekomstige Nederlandse krijgsmacht onvermijdelijk (Colijn et all., 2013). Zoals al eerder is genoemd heeft de minister van Defensie de opdracht gekregen om in overleg met de minister van Buitenlandse Zaken, een visie op de krijgsmacht van de toekomst de ontwikkelen. In het rapport ‘Clingendael’s visie op de toekomst van de krijgsmacht’ werd aangegeven dat er prioriteiten moeten worden gesteld. ‘De veelzijdige inzetbare krijgsmacht, die kan inspelen op allerlei onzekerheden én geschikt is voor een breed scala van operaties is niet meer te handhaven. Voor deze krijgsmacht zou, zoals minister van Defensie Hillen in april 2011 al aangaf, het defensiebudget immers moeten toenemen. Het is dus onvermijdelijk dat de operationele doelstellingen van de krijgsmacht worden bijgesteld. Er moeten keuzes worden gemaakt’. (Colijn et all., 2013) Als antwoord op de vraag om een visie kwam de Nota ‘In het belang van Nederland’ dat de Tweede Kamer op 17 september 2013 ontving. De minister van Defensie schreef op haar blog dat de nota de strategische richting geeft voor een toekomstbestendige krijgsmacht. ‘We maken keuzes. Keuze die de opmaat zijn naar vernieuwing en innovatie. Keuze om de financiële huidhouding van de Defensie op orde te brengen. Keuzes die een einde maken aan som jarenlange discussies’. (Hennis-Plasschaert, 2013). In de nota staat beschreven hoe en met welk personeel en materieel de krijgsmacht in de toekomst inzetbaar blijft voor verschillende missies. De minister stelt dat de krijgsmacht in de toekomst aan alle typen missies op alle geweldsniveaus kan deelnemen, maar niet zoals voorheen. De krijgsmacht kan naast kleine missies en nationale taken nog één grotere operatie op zee, op land en in de lucht uitvoeren (Hennis-Plasschaert, 2013). De minister zegt verder dat er nadrukkelijk gekozen is
21
voor het samenwerken op nationaal en internationaal niveau. Bovendien wordt de F-16 vervangen door de F-35. Verder wordt gesteld dat er geen sprake is van nieuwe, gerichte bezuinigingen op defensie. Defensie wordt alleen financieel geraakt omdat zij last heeft van de maatregelen die de hele overheid treffen door de financieel-economische problemen in ons land en omdat het huishoudboekje van Defensie zelf niet op orde was. Al met al zullen er maatregelen worden getroffen van 340 miljoen euro op Defensie (Hennis-Plasschaert, 2013). Verder schrijft de minister dat ze zich realiseert dat de nota opnieuw ingrijpende maatregelen bevat voor het personeel. ‘Opnieuw leveren we arbeidsplaatsen in, zetten we eenheden stil, stoten we materieel af en sluiten we kazernes. Dat gaat ook mij zeer aan het hart. (Hennis-Plasschaert, 2013). ‘Uw zorgen hierover, begrijp ik maar al te goed. Juist omdat het na 20 jaar van reorganiseren en hervormen, hoog tijd wordt om weer vooruit te kunnen kijken.’ (Hennis-Plasschaert, 2013). Al enige tijd voor de nota kwam via berichtgeving in de media de onvrede van het defensiepersoneel naar voren. In de media klappen verschillende militairen uit de school over de werksituatie binnen defensie. Harm de Jonge, voorzitter van de werkgroep Defensiebeleid en krijgsmacht van de Gezamenlijke Officieren Verenigingen/Middelbaar en Hoger Burgerpersoneel bij Defensie (GOV/MHB), stelt dat de minister van Defensie kampt met een steeds groter wordend probleem. ‘Het personeel ziet met lede ogen aan dat elke nieuwe kaalslag, in 2011 maar liefst één miljard euro, wordt verkocht als een verbetering (De Jonge, 2013). De wijze waarop invulling gegeven wordt aan de bezuinigingen getuigt niet van een visie, stelt De Jonge. 'Het is gewoon strepen tot de boekhouder tevreden is gesteld zonder je al te veel af te vragen in hoeverre je nu nog de gewenste samenhang in de krijgsmacht overeind kan houden’ (De Jonge, 2013) Volgens De Jonge heeft het defensiepersoneel een stip op de horizon nodig, waarbij van de minister wordt verwacht om politieke moed te tonen en de stip verder weg te leggen dan haar eigen regeerperiode (Trouw, 9 september 2013). ‘Onze minister heeft geen keuze: zij moet rond Prinsjesdag die ambitie laten zien, zo’n stip op de horizon’. Alleen dan gelooft het defensiepersoneel weer in de politieke leiding en is het misschien bereid om bij defensie werkzaam te blijven.’(De Jonge, 2013)
Ook via verschillende militaire vakbonden wordt er onvrede geuit over de politiek. Jean Debie, voorzitter van de Vakbond voor Burger en Militair defensiepersoneel zegt dat defensie met een visie moeten komen. 'Mensen hebben een toekomstperspectief nodig. Mensen in een organisatie
22 september 2013)
Na de presentatie van de nota ‘In het belang van Nederland’ lijkt de kritiek door te zetten. ‘De bekende trend van 22 jaar onafgebroken bezuinigen, waardoor de krijgsmacht zich in een vrije val bevindt, wordt gewoon doorgezet. De Onafhankelijke Defensie Bon, maar ook de overige vakbonden, verwerpen deze plannen en wijzen de minister er op dat er slimmere plannen zijn te bedenken om tijdelijk de tering naar de nering te zetten.’ (Defensiebond, 2013). Het AFMP/FNV, een andere vakbond voor Defensiepersoneel, heeft een enquête gehouden werd na aanleiding van nota. Hieruit bleek dat vertrouwen van het defensiepersoneel in de politiek erg laag is. Bijna alle respondenten (95,7%) geven aan geen enkel vertrouwen in de besluitvorming van de politiek over defensie te hebben (AFMP, 30 oktober 2013). Bovendien hebben meer dan 85% van de respondenten totaal geen begrip voor dat defensie opnieuw fors moet bezuinigen. Ook stelt het AFMP/FNV dat de respondenten de politiek verwijten dat zij zich er onvoldoende van bewust zijn dat de bezuinigingen op defensie altijd het gevolg hebben dat er minder taken worden uitgevoerd (AFMP, 30 oktober 2013). ‘Doordat de politiek de ambities voortdurend op een te hoog niveau legt, zonder daarbij de bijbehorende financiële middelen te garanderen, worden tekorten op de exploitatie steeds opnieuw afgewenteld op het personeel. Het vertrouwen van de overheid als werkgever is weg. Een vraag die veel mensen zich stellen is wanneer de volgende bezuinigingsronde komt en wie er dan aan de beurt is.’ (AFMP, 30 oktober 2013).
Uit de commentaren blijkt dat het lange tijdsverloop en de gebeurtenissen van decennialange opeenvolgende bezuinigingen en reorganisaties zonder een duidelijke en concrete visie hebben geleid tot een interactie tussen de politiek en het defensiepersoneel. Tussen het defensiepersoneel en de politiek lijkt een groot gat te zijn ontstaan. Uit onder andere de enquête van het AFMP blijkt dat het vertrouwen in de politiek sterk is afgenomen. Ook lijkt de loyaliteit van het defensiepersoneel op de proef te worden gesteld. Waar vroeger militairen nooit kritiek zouden geven op de politiek, is dit nu wel het geval. Duidelijk is dat de structurele bezuinigingen hebben gezorgd voor het defensiepersoneel de betekenis gekregen van grote onvrede en onzekerheid over hun baanbehoud en baanperspectief.
7. Uitkomstevaluatie
23
eerste deel zal aan de hand van de theorieën beschreven in het theoretisch kader gereflecteerd worden op de analyses die zijn gemaakt. Vervolgens zullen de hoofd- en deelvragen beantwoord worden in de conclusie.
7.1.1 Reflectie aanpakken voor cultuurveranderingen in organisaties
In theorieën over organisatieverandering zijn meerdere aanpakken beschreven door Boonstra (2011). In het beleid van de overheid komt duidelijk de onderhandelingsaanpak en de planmatige aanpak naar voren. Het decennialang bezuinigen is een continu politiek proces van onderhandelen waarin belangen afgewogen worden. De verschillende partijen moeten tot een resultaat komen en wisselen belangen uit. Uit een onderzoek ‘Defensie in het Stemhokje’ van het Haags Centrum voor Strategische Studies blijkt dat bijna alle politieke partijen willen bezuinigen op defensie ondanks dat het palet aan risico’s groeit (Bekkers et al., 2012). ‘Geld besteden aan bijvoorbeeld zorg en onderwijs vindt men tegenwoordig belangrijker dan investeren in defensie en dat merk je.’ (interview S. van Baarle) De inbreng van de partijen is bezuinigen, alleen de Christen Unie en de SGP willen meer investeren in de Defensie. Bovendien denken de verschillende partijen anders over wat de taken van de krijgsmacht moeten zijn. Deze verschillende toekomstperspectieven op defensie maken het moeilijk om een concrete visie voor de toekomst van de krijgsmacht te formuleren. Hierover zal met meerdere partijen onderhandeld moeten worden. ‘Bepaalde onderdelen van de krijgsmacht proberen invloed uit te oefenen door de media op te zoeken om te laten zien hoe belangrijk het is wat ze doen. Zo proberen ze de aanpak van de politiek te beïnvloeden. Soms lukt dat ook en wordt er op hun onderdeel niet of minder bezuinigd’ (interview S. van het Hart) Dit lange politieke proces heeft ervoor gezorgd dat de nota ‘In het belang van Nederland’ lang op zich liet wachten.
De planmatige aanpak komt ook duidelijk naar voren. Door politieke keuzes heeft de overheid het initiatief genomen om geld te besparen op defensie. Over het algemeen wordt vanuit deze aanpak weinig samengewerkt met het defensiepersoneel. De besluitvorming wordt vanuit de top geregeld en uitgevoerd op een rationele en empirische manier. Deze keuzes zijn allemaal kenmerken van de planmatige aanpak die Boonstra (2011) beschrijft. Ondanks de kritiek vanuit onder andere de vakbonden van het defensiepersoneel wordt cijfermatig doorgegaan met de bezuinigingen om de targets de halen. ‘Dit gaat nu al tientallen jaren door, en dit is gewoon de
24
kaasschaafmethode toepassen. Gewoon cijfertjes halen en boekhouders tevreden stellen...’(AFMP, 2013).
Niet alleen het overheidsbeleid heeft invloed op de cultuur van de Nederlandse krijgsmacht. Een andere factor die grote invloed heeft gehad op de cultuurverandering binnen de krijgsmacht is de herstructurering die zich heeft voorgedaan in de militaire organisaties in postindustriële landen. De Nederlandse militaire organisatie wordt onvermijdelijk beïnvloed door de veranderingen die de hele militaire wereld meemaakt naar aanleiding van het einde van de Koude Oorlog en haar veranderende omgeving. In de herstructurering van de krijgsmachten in Westerse landen is ook een aanpak te ontdekken, namelijk de interactieve aanpak. De verschillende krijgsmachten in Westerse landen groeien steeds meer naar elkaar toe. Traditionele interstatelijke oorlogen zijn vervangen door intrastatelijke oorlogen die dwars door nationale grenzen heen gaan. Hierdoor, en ook om onder andere budgettaire redenen, worden militaire operaties vaker gezamenlijk uitgevoerd door verschillende Westerse krijgsmachten. De interactieve aanpak van de Nederlandse krijgmacht leidt tot een toenemende samenwerking tussen de krijgsmachten. Er is sprake van veel interacties tijdens militaire operaties, waarin door middel van dialoog en conflict samen wordt gewerkt. Deze veelal tijdelijke vorm van samenwerking kent geen hiërarchie, kantoor of organigram. Zodoende ontstaat er een interactieve aanpak tussen de verschillende militaire organisaties. Zij wisselen perspectieven uit over organiseren. Daarbij experimenteren zij en brengen innovaties op gang die de eigen organisaties overstijgen.
De planmatige en onderhandelingsaanpak die geconstateerd zijn in het overheidsbeleid en de interactieve aanpak die terug te zien is in de interactie tussen verschillende westerse krijgsmachten brengen een cultuurverandering te weeg. De organisatiecultuur van de krijgsmacht begint bovendien steeds meer op een organisatie uit het bedrijfsleven te lijken. De organisatiecultuur binnen de Nederlandse krijgmacht moet met telkens minder financiële middelen taken uitvoeren, zo blijkt uit het overheidsbeleid. Bovendien moeten deze taken efficiënter en effectiever gedaan worden.
7.1.2 Reflectie op traditioneel-militaire cultuur
Zoals in het theoretisch kader is beschreven kent een militaire organisatie van oudsher een cultuur met eigen kenmerken. Lang (1965) geeft drie kenmerken van deze traditionele militaire
25
cultuur; het gemeenschappelijke leven in uniform, de hiërarchische orde en al laatste het kenmerk discipline. Door de zojuist omschreven aanpakken en interventies lijkt deze traditioneel militaire cultuur veranderd te zijn.
Het eerste kenmerk waarbij de militaire organisatie in grote mate invloed heeft op het privéleven van een militair lijkt minder te zijn geworden naar aanleiding van herstructurering van de Westerse krijgsmachten en de structurele bezuinigingen op de Nederlandse krijgsmacht. Door de opkomst van de tijdelijke contracten en introductie van de reservisten zal een groot deel van het defensiepersoneel niet zijn hele werkbare leven meer werken bij defensie. Het idee dat een militair zijn hele (werkbare) leven opoffert om militair te zijn, lijkt af te nemen.
Het twee kenmerk bestaat uit het hiërarchische aspect van een militaire organisatie. Zoals hiervoor al is aangegeven zorgt de afname van militaire personeel en staf ervoor dat er minder lagen zijn in de sociale orde en dat mensen meer taken tegelijkertijd moeten uitvoeren, en zodoende meer van elkaar afhankelijk zijn bij het uitvoeren van een actie. Ook de toenemende internationale samenwerking en de technologisering dragen bij aan minder hiërarchie in de organisatie.
Het laatste kenmerk heeft betrekking op de discipline in een militaire organisatie. Hieronder wordt verstaan de mate van naleving van regels, de acceptatie van bevelen en autoriteit waarop de organisatie omgaat met ongehoorzaamheid door straffen uit te delen. Uit dit onderzoek is niet naar voren gekomen dat hier veranderingen binnen zijn. Wel kan het zo zijn dat de regels veranderd zijn door de aangegeven ontwikkelingen, maar hier is verder geen verder onderzoek naar gedaan.
7.1.3 Zijnswaardemodel Nederlandse krijgsmacht
In het theoretisch kader is het zijnswaardemodel van Boonstra (2001) uitgelegd gebaseerd op Van der Heijden. In dit perspectief komen organisatiecultuur en cultuurverandering samen. Het gaat erom dat organisaties in verandering hun eigenheid weten te behouden, hun kernkwaliteiten inzetten om vernieuwing te realiseren en zich weten te onderscheiden door waarde te creëren voor hun klanten (Boonstra, 2011:32). Binnen de Nederlandse Krijgsmacht lijken zulke fundamentele veranderingen gaande te zijn door structureel bezuinigen door de Nederlandse overheidsbeleid en de herstructurering van de militaire organisaties in de Westerse landen. Naar aanleiding van deze ontwikkelingen zijn de strategie, structuur, systemen en werkprocessen van
26
de Nederlandse krijgsmacht veranderd. Zodoende ontstaan er ook veranderingen in de culturele waarden van de Krijgmacht. In het zijnsmodel wordt aangegeven dat bij verandering een organisatie haar identiteit behoudt en vernieuwingen vormgeeft. Doordat er sprake is van zulke fundamentele veranderingen wordt in dit onderzoek geanalyseerd dat de identiteit van de organisatie niet hetzelfde is gebleven maar ook is veranderd. Hierbij is een zijnswaarde gemaakt, gebaseerd op deze fundamentele veranderingen.
7.1 Zijnswaardemodel Nederlandse Krijgsmacht
Door de noodzaak om een visie voor de toekomstige Nederlandse krijgsmacht te formuleren is in de Nota ‘In het belang van Nederland’ bepaald wanneer de krijgsmacht inzetbaar is onder de gereduceerde financiële middelen. De krijgsmacht zal meer samen moeten werken op zowel nationaal, europees al internationaal niveau. De structurele bezuinigingen op defensie en de herstructurering van de krijgsmacht hebben geleid tot een andere werksituatie voor het defensiepersoneel. Naar aanleiding van deze competenties, mogelijkheden en personele betekenis lijkt een besef te zijn ontstaan waarbij de krijgsmacht anno nu zich moet richten op een visie voor de toekomst waarin duidelijke keuzes moeten worden gemaakt, waar in vertrouwen moeten worden samengewerkt op verschillende niveaus
Personele Betekenis
- Defensie als tijdelijke werkgever
- Onvrede en Onzekerheid over baanbehoud en carriereperspectief -Defensie in mindere mate invloed op prive leven van militair Kernwaarden - toekomstgericht - vertrouwen -samenwerken Positionering - Samenwerking op nationaal niveau - Internationale samenwerking met andere Krijgdmachten - Europese intergratie van Krijgsmachten Competenties -Doelstelling Minister: op alle geweldniveaus acteren, naast kleine missies en nationale taken nog één grotere operatie op zee, op land en in de lucht uitvoeren
27 7.2 Conclusie
De onderzoeksvraag luidde: ‘Wat hebben de decennialange structurele bezuinigingen op het Nederlandse defensieapparaat voor invloed op de cultuur van de Nederlandse krijgsmacht?’ Daarbij is door middel van de deelvragen een onderscheid gemaakt tussen cultuurveranderingen op individueel niveau, meso-niveau en internationaal niveau. Aan de hand van het beantwoorden van de deelvragen is daarmee ook de hoofdvraag over cultuurveranderingen binnen de Nederlandse krijgsmacht beantwoord.
Na de Koude oorlog is er veel veranderd voor de militaire organisaties in de postindustriële landen. Er was en is nog steeds sprake van een grote herstructurering van de krijgsmachten, waaronder de Nederlandse krijgsmacht. Ook is na de Koude Oorlog het overheidsbeleid ten opzichte van defensie sterk veranderd. Vanaf die tijd is tot op heden structureel bezuinigd op de uitgaven van defensie zonder een duidelijke visie op de toekomst van de krijgsmacht terwijl wel sprake was van een herstructurering van de Nederlandse krijgsmacht. Dit heeft voor de nodige interventies gezorgd. Zoals hierboven beschreven is van verschillende kanten gevraagd om een visie voor de ‘nieuwe krijgsmacht’. Bovendien ontstond er bij het defensiepersoneel grote onvrede over de politiek en onzekerheid over het behoud van hun banen na het structureel wegnemen van financiële middelen bij de krijgsmacht.
Op individueel niveau hebben de structurele bezuinigingen geleid tot veel onrust en onzekerheid bij het defensiepersoneel over het behoud van hun banen. Voorheen was het gebruikelijk dat een militair zijn hele werkbare leven bij de krijgsmacht in dienst was. Met de opkomst van de tijdelijke contracten, ontevredenheid en onzekerheid over zijn of haar baan, en introductie van de reservisten zal de cultuur van de krijgsmacht op individueel niveau veranderen. Het idee dat iemand onderdeel van de krijgsmacht is en dat voor de rest van zijn leven zal zijn, zorgde voorheen voor de attitude om ‘alles’ op te geven om een militair te zijn. Hier lijkt echter niet meer in zulke mate sprake van te zijn. De voor het leven toegewijde instelling is niet meer aan de orde. Wanneer een militair om wat voor reden ook zijn functie niet meer wil of kan uitvoeren, lijkt de overstap naar de burgermaatschappij kleiner. Deze veranderde instelling is een cultuurverandering op individueel niveau. De cultuur waar een militair zijn hele werkbare leven en privéleven in het teken van de krijgsmacht stelt is niet of in mindere mate van toepassing.
28
Ook zijn er cultuurveranderingen op meso-niveau van toepassing. In militaire organisaties is van oorsprong sprake van een sterke sociale orde gebaseerd op verticale, machtgerelateerde classificaties en regels. Maar door de afname van financiële middelen van de krijgsmacht en technologische trends lijkt deze sterke sociale orde te veranderen. Met een mindering van het personeel en staf verdwijnen er lagen in de organisatie. Doordat er evenveel taken uitgevoerd moeten worden met minder mensen zal één persoon meerdere taken tegelijkertijd moeten uitvoeren. Dit zorgt ervoor dat de hiërarchische orde verminderd wordt, men is immers meer afhankelijk van elkaar. Door de toename van technologisering in de krijgsmacht is er ook minder sprake van een hiërarchie. Door onder andere de steeds complexer wordende wapensystemen en andere taken zal steeds hoger opgeleid personeel nodig zijn. Door de reductie van financiële middelen en de toename van technologisering ontstaat dus een minder hiërarchische cultuur. Tot slot heeft er een cultuurverandering plaatsgevonden door de toenemende internationale samenwerking tussen verschillende krijgsmachten. Om onder andere budgettaire redenen worden militaire operaties tegenwoordig uitgevoerd door middel van gezamenlijke acties in een multinationale setting. Doordat deze gezamenlijke acties vaak van tijdelijke aard zijn, kent deze geen hiërarchie. Dit vergt samenwerking, conflictoplossing en coördinatie. Alle deelnemers aan een multinationale operatie zullen een tolerante houding moeten aannemen aangezien verschillende militairen uit verschillende lagen in de organisatie samen moeten werken in een informele omgeving waar communicatielijnen losser zijn en minder georganiseerd. Deze veranderingen vergen een fundamentele verandering van de organisatiecultuur. Voorheen was de Nederlandse krijgsmacht een redelijk gesloten organisatie met een traditionele militaire cultuur. Door de internationalisering zal er meer nadruk moeten worden gelegd op waarden, zoals tolerantie, samenwerking en vertrouwen van mensen buiten de eigen krijgsmacht (Manigart, 1998:338).
Hieruit blijkt dat de combinatie van structurele bezuinigingen op het Nederlandse defensieaparaat en de herstructurering van de Westerse krijgsmachten hebben geleid tot cultuurveranderingen binnen de krijgsmacht op individueel niveau , meso-niveau en internationaal niveau. Boonstra (2011) stelt dat in succesvolle bedrijven vernieuwingen van strategie, structuur, systemen en werkprocessen hand in hand gaan met veranderingen van culturele waarden. Wanneer de krijgsmacht succesvol uit de bezuinigingen en reorganisaties wil
29
komen, zal defensie zich naast het plannen van systemen en werkprocessen, ook actief bezig moeten houden met de culturele waarden binnen de krijgsmacht.
8. Discussie
8.1 Bijdrage aan veranderkunde
In dit onderzoek is gebruik gemaakt van het onderzoeksmodel van Boonstra (2011). Dit model is gebruikt voor zijn boek ‘Leiders in cultuurverandering’. De bevindingen die hierin worden gepresenteerd zijn gebaseerd op zestien bedrijfsstudies. De bedrijven die zijn onderzocht zijn bijna allemaal organisaties uit het bedrijfsleven. Het onderzoeksmodel is, zoals aangegeven iets aangepast omdat het zojuist beschreven onderzoek gaat over een overheidsorganisatie, namelijk de krijgsmacht. In een overheidsorganisatie heeft het overheidsbeleid een grote invloed op cultuurveranderingen binnen een organisatie. Bovendien heeft de organisatie te maken met het primaat van de politiek. De top van de overheidsorganisatie is in grote mate afhankelijk van politieke keuzes en kan hier niet tot nauwelijks van afwijken. Leiders in private organisaties zijn ook afhankelijk van allerlei factoren maar hebben meer ruimte om op eigen initiatief veranderingen door te voeren. Door dit fundamentele verschil raad ik aan om, als bijdrage aan de veranderkunde, onderscheid te maken tussen private en publieke organisaties binnen het ontwerp van een toekomstig onderzoeksmodel.
8.2 Reikwijdte onderzoek
In deze paragraaf zal ingegaan worden op de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek. Bij de betrouwbaarheid gaat het om de vraag of het onderzoek zorgvuldig is uitgevoerd. (Boonstra, 2011:344). In het onderzoek zijn leidende modellen en concepten gebruikt die voortkomen uit bestaande theorieën. Hierdoor kent het onderzoek een theoretische grondslag. Bij het verzamelen van data is gebruik gemaakt van meerdere bronnen, waaronder wetenschappelijke literatuur, openbare documenten en interviews. Hiertussen is een grote overeenstemming te vinden. De resultaten uit de documenten en de verschillende gesprekken wijzen allen in dezelfde richting (Boonstra, 2011:344). Er zit er wel een beperking in het onderzoek, namelijk de factor tijd. Door de korte duur van het onderzoek zijn vijf interviews gedaan, zij hebben veel informatie opgeleverd maar toch ontstaat uit die gesprekken altijd de nieuwsgierigheid naar meer. Door middel van wetenschappelijke literatuur en verdere
