Schaffen wir das?
Taal- en integratiebeleid in Nederland, Frankrijk, Duitsland en Noorwegen
als reactie op de asielcrisis van 2015
MA Scriptie Nederlands als Tweede Taal en Meertaligheid Graduate School of Humanities
Begeleider: dr. Sible Andringa
Tweede lezer: prof. dr. Folkert Kuiken Januari 2018
3
Mijn dank gaat uit naar dr. Sible Andringa die mij steeds een puzzelstukje aanreikte waarmee
ik dit onderzoek kon voortzetten en bij wie ik altijd terecht kon voor grotere en kleinere
vragen. Ook gaat mijn dank uit naar mijn moeder Anneke Winkel die deze hele scriptie heeft
nagelezen en dat ook nog eens leuk vond om te doen. Deze scriptie wil ik opdragen aan
iedereen die betrokken was bij de asielcrisis: regeringsleiders en beleidsmakers die
geprobeerd hebben de crisis het hoofd te bieden, de vrijwilligers die in de soms loodzware
omstandigheden van migranten een groot gebaar van menselijkheid lieten zien en natuurlijk
aan alle migranten zelf; aan hen die na een gevaarlijke oversteek over de Middellandse Zee
nog een lange fysieke en mentale reis voor de boeg hadden, en voor hen die Europa niet
5
Inhoudsopgave
Voorwoord 3 Inhoudsopgave 5 Samenvatting 7 1. Inleiding 112. Theoretisch en Praktisch Kader 13
3. Taal- en integratiebeleid vóór 2015 27 4. Veranderingen in Taal- en Integratiebeleid in 2016 33 5. De Wisselwerking tussen Theorie en Praktijk 49
6. Conclusie 59
7
Samenvatting
In dit onderzoek staat de vraag centraal hoe de asielcrisis van 2015 het taal- en
integratiebeleid in Nederland, Frankrijk, Duitsland en Noorwegen beïnvloed heeft. Uit een
analyse van beleidsveranderingen die deze landen hebben doorgevoerd vanaf eind 2015 en in
2016, blijkt dat de asielcrisis inderdaad invloed gehad heeft, bijvoorbeeld op het gebied van
de asielprocedure, het inburgeringstraject, huisvesting, toegang tot de arbeidsmarkt en
Europese samenwerking. Het Acculuration Model van Schumann (1986) biedt twee
handvatten voor beleidsmakers om beleid zo vorm te geven dat het leidt tot taalverwerving.
Deze twee handvatten zijn ‘visie op de toekomstige plaats van migranten in de samenleving’
en ‘oog voor het individu’. Door het nieuwe beleid in de vier onderzochte landen samen te
vatten in de vorm van een narratief en deze narratieven naast de inzichten uit het
Acculturation Model te leggen, blijkt bovendien dat van het beleid in Noorwegen te
verwachten is dat het effectiever zal zijn voor taalverwerving dan het beleid in respectievelijk
Frankrijk, Duitsland en Nederland.
9
Ik zeg heel eenvoudig: Duitsland is een sterk land.
Het motief waarmee we dit soort zaken aanpakken moet zijn:
We hebben al zo veel gedaan – we kunnen dit!
Wir schaffen das,
en daar waar ons iets in de weg staat, moet dat overwonnen worden,
moet daaraan gewerkt worden.
11
1. Inleiding
De uitspraak van de Duitse Bondskanselier Angela Merkel op pagina negen is misschien wel haar beroemdste uitspraak geworden. “Wir schaffen das.” (Merkel, 2015) Ze deed deze uitspraak op 31 augustus 2015 in haar jaarlijkse zomerpersconferentie. Het was een reactie op de grote aantallen migranten die na een lange reis over de Middellandse Zee, via Griekenland, de Balkan en Oostenrijk uiteindelijk in Duitsland waren aangekomen. Over de woorden van Merkel is sindsdien veel gezegd, maar de roerige zomer van 2015 liet zien dat woorden zelden zoveel impact als beelden. Fotografen en sociale media brachten de crisis, die zoveel verschillende namen kreeg (asielcrisis, migratiecrisis, vluchtelingencrisis), rechtstreeks de huiskamer van miljoenen Europeanen in. Om die reden centreert de rest van deze inleiding zich rond een paar, soms iconische, beelden1 van deze crisis.
Als eerst een afbeelding van het driejarige Syrische jongetje Alan Kurdi (Demir, 2017), aangespoeld op een Turks strand op 2 september 2015. Het jongetje komt symbool te staan voor het menselijke drama dat zich in deze zomer afspeelt op de Middellandse Zee. De duizelingwekkende cijfers die al sinds het voorjaar gepubliceerd worden, krijgen een gezicht waardoor de ernst van de situatie bij velen nog eens doordringt.
Voor de vluchtelingen die Europa halen, is Griekenland of Italië zelden het eindstation. Met name vanuit Griekenland komt een grote migratiestroom op gang richting het noorden. Duitsland is voor velen de gedroomde eindbestemming. Anderen, zoals het meisje op de foto op de voorpagina, trekken nog verder door. Dit meisje wordt
gefotografeerd (Fisker, 2015) op een snelweg in Denemarken waar een politieagent het soms hardhandige optreden van de Europese autoriteiten een menselijker gezicht geeft. In deze foto komen verschillende elementen uit de asielcrisis bij elkaar:
de uitzonderlijke situatie die de asielcrisis was (de agent en het meisje zitten op een snelweg), de positie van de migranten (gesymboliseerd door een jong meisje dat hoopt op een veilige toekomst in Europa), de autoriteit van de staat (gesymboliseerd door de agent) en het menselijke aspect van de crisis (beide overstijgen hier de partij waar zij symbool voor staan in de vorm van één op één
interactie). Op dit moment is het meisje even geen vluchteling en de agent even geen gezagsdrager. Op het moment dat deze foto genomen werd, zijn zij vooral mensen die het beste maken van hun situatie.
1 Van deze beelden, die veelal op meerdere websites te vinden zijn, is de originele bron niet altijd te achterhalen.
Waar mogelijk is wel de naam van de originele fotograaf gebruikt. Als de originele bron niet te achterhalen was, is verwezen naar een andere website waarop de betreffende foto te vinden is.
12
Door de asielcrisis komen veel Europese landen voor de uitdaging te staan de aangekomen asielzoekers onderdak te bieden. Hiervoor moeten vaak noodoplossingen bedacht worden, zoals voor de vluchtelingen op de foto links (Sleutelstad, 2015). Zij worden noodgedwongen
ondergebracht in een sporthal in Leiden. Het geeft het soms wanhopige handelen van de autoriteiten weer die de grote toename van asielzoekers soms maar nauwelijks aan lijken te kunnen. Deze situatie heeft tot veranderingen geleid op Europees niveau, maar vaak ook op nationaal niveau. De politieke en maatschappelijke gevolgen zijn ook groot geweest, maar liggen buiten de reikwijdte van dit onderzoek. De onderzoeksvraag die in dit onderzoek centraal staat is de volgende: Hoe heeft de asielcrisis van 2015 het taal- en integratiebeleid in Nederland, Frankrijk, Duitsland en Noorwegen veranderd?
In de komende hoofdstukken zal een antwoord op deze vraag gegeven worden. Door het veranderde taal- en integratiebeleid in deze vier landen vervolgens te bekijken in het licht van het Acculturation Model van Schumann (1986) wordt het tevens mogelijk uitspraken te doen over de te verwachten effectiviteit van het gevoerde beleid en de consequenties van het Acculturation Model voor de beleidspraktijk en vice versa. In het volgende hoofdstuk zal daarom theoretisch ingegaan worden op het Acculturation Model, de beleidscontext van integratiebeleid in Europa, de praktische context van de asielcrisis van 2015 en de mogelijke gevolgen van zo’n crisis op beleid. Ook wordt dan de methode van dit onderzoek uiteengezet. Het derde en vierde hoofdstuk zijn meer beschrijvend van aard. In het derde hoofdstuk staat de deelvraag centraal hoe het taal- en integratiebeleid in Frankrijk, Duitsland, Noorwegen en Nederland eruit zag vóór 2015. De focus ligt daarbij op de taal- en
inburgeringseis voor een permanente verblijfsvergunning. In het vierde hoofdstuk worden de veranderingen in dit beleid vanaf eind 2015 en in 2016 besproken. In het vijfde hoofdstuk gaan we terug naar het Acculturation Model. De situatie die is ontstaan met het nieuwe beleid wordt naast het Acculturation Model gelegd en de achterliggende gedachten (narratieven) worden met elkaar
vergeleken. De deelvragen die dan centraal staan, zijn of men op basis van het Acculturation Model kan verwachten dat het geïntroduceerde beleid effectief zal blijken voor de beleidsdoeleinden van de betreffende overheden. Daarnaast zal er gekeken worden naar de praktische waarde van het
Acculturation Model voor de uitdagingen waar beleidsmakers zich voor gesteld zagen. In de conclusie wordt vervolgens de hierboven beschreven hoofdvraag beantwoord en worden een aantal
13
2. Theoretisch en Praktisch Kader
In dit hoofdstuk wordt de theoretische en praktische context van integratiebeleid in Europa na 2015 geschetst. In het theoretische gedeelte wordt het Acculturation Model van toegepast taalkundige John Schumann (1986) uiteengezet. Hierbij wordt ingegaan op de factoren die een belangrijke rol spelen in het model en de bruikbaarheid van het model voor dit onderzoek. Wanneer gekeken wordt naar het werk van andere onderzoekers, dat hieronder besproken wordt, blijkt dat het debat rondom het
Acculturation Model met name op theoretisch niveau gevoerd wordt. Er zijn maar weinig onderzoeken waarin gepoogd wordt het model praktisch toe te passen, zoals het doel van dit onderzoek is. Naast het werk van Schumann zelf zal in dit hoofdstuk daarom voornamelijk gebruik gemaakt worden van reviews van het Acculturation Model die andere onderzoekers geschreven hebben. De praktische context van dit onderzoek is tweeledig. Allereerst bestaat deze uit een korte beschrijving van de basisprincipes van taal- en integratiebeleid in Europa. Deze principes worden direct waar mogelijk gekoppeld aan verschillende factoren uit het Acculturation Model. Daarna volgt een korte beschrijving van de asielcrisis van 2015 en de veranderingen die deze crisis tot stand heeft gebracht op Europees niveau. Als laatst zal ik kort de methode die ik voor dit onderzoek gebruikt heb uiteenzetten.
Het Acculturation Model: Een Introductie
Het Acculturation Model van Schumann was een van de eerste modellen van
tweedetaalverwervingsprocessen waarin de leerder centraal stond (Barjesteh en Vaseghi, 2012). Het model komt voort uit wetenschappelijk onderzoek naar de integratie van inheemse Amerikanen in de moderne Amerikaanse maatschappij. Daarin werden twee principes ontwikkeld die van groot belang zijn voor het Acculturation Model. De term ‘sociale afstand’ werd gebruikt om de mate van contact tussen de twee culturen uit te drukken terwijl de term ‘psychologische afstand’ gebruikt werd om de mate waarin de leerder (de inheemse Amerikaan) zich aan wilde passen aan de dominante, modern-Amerikaanse cultuur (Barjesteh en Vaseghi, 2012). Hieruit ontstond het concept ‘acculturation’: een duaal proces waarbij de leden van twee of meer culturele groepen zich aanpasten aan de aanwezigheid van de andere groep(en) (Barjesteh en Vaseghi, 2012). ‘Acculturation’ omvat dan, breed gezegd, zowel het proces als de uitkomst van intercultureel contact.
De term ‘acculturation’ komt dus uit de sociale wetenschap en niet uit de taalwetenschap. Met de ontwikkeling van het Acculturation Model heeft Schumann het concept toepasbaar gemaakt op tweedetaalverwervingsprocessen. Binnen de wetenschappelijke literatuur over tweedetaalverwerving (TTV) ligt het model in het verlengde van taal- en onderwijskundige Stephen Krashen’s werk over de Input Hypothese en het Monitor Model. Net als in het werk van Krashen spelen affectieve factoren, dat wil zeggen factoren die niet aan taal gerelateerd zijn (bijvoorbeeld motivatie en angst), een belangrijke rol in het TTV-proces volgens het Acculturation Model. Zoals we later in dit hoofdstuk
14
zullen zien, legt Schumann echter meer nadruk op de rol van interactie in het verwervingsproces dan Krashen, voor wie de leerder een meer passieve rol speelt. De kern van Schumann’s theorie is dan ook de aanname dat er contact is tussen de taalleerder en moedertaalsprekers. Het Acculturation Model past binnen de huidige visie van de taalwetenschap waarin TTV gezien wordt als een veelzijdig (“multi-faceted”) fenomeen dat beïnvloed wordt door een scala aan factoren (Zaker, 2016, p. 80). Eén van die factoren is cultuur, door cultuurwetenschapper Alexander Galloway gedefinieerd als
“powerful human creations, affording their members a shared identity, a cohesive framework for selecting, constructing, and interpreting perceptions and for assigning value and meaning in consistent fashion” (Galloway, zoals geciteerd in Zaker, 2016, p. 80). Het Acculturation Model beschrijft een mogelijke manier waarop cultuur het process van TTV kan beïnvloeden.
Voordat ik dieper in ga op de inhoud van het Acculturation Model is het van belang helder te krijgen wat Schumann precies met de term ‘acculturation’ (vanaf nu: acculturatie) binnen de
toegepaste taalkunde bedoelt. Acculturatie is voor Schumann een combinatie van de sociale en affectieve of psychologische factoren die TTV beïnvloeden. Samen vormen zij één enkele variabele: acculturatie. Acculturatie is dan de sociale en psychologische integratie van de taalleerder met de moedertaalsprekers (Schumann, 1986). Schumann heeft de grenzen van de toepasbaarheid van het Acculturation Model duidelijk gedefinieerd. Zo stelt hij dat het model ontworpen is om TTV in een zeer specifieke situatie te verklaren. Het gaat dan om TTV in het geval van immigratie en zonder formele taalinstructie. Hoewel andere wetenschappers (bijvoorbeeld Maple, 1982) geprobeerd hebben het model toe te passen in andere situaties, is Schumann er duidelijk over dat dit wat hem betreft niet de bedoeling is. Daarnaast heeft het model ook niet als doel precies te beschrijven hoe TTV
plaatsvindt, maar eerder waarom het plaatsvindt in de hierboven geschetste context (Barjesteh en Vaseghi, 2012). Schumann ziet acculturatie als de motor achter het proces van TTV. Deze variabele staat volgens hem in oorzakelijk verband met tweedetaalverwerving (vanaf nu: TTV). Dit betekent dat de mate waarin acculturatie plaatsvindt, direct in relatie staat met de mate waarin iemand een tweede taal (vanaf nu: T2) verwerft (Schumann, 1986). Iedere leerder kan geplaatst worden op een continuüm dat loopt van grote sociaal-psychologische afstand tot kleine sociaal-psychologische afstand. De mate van TTV hangt af van de plaats van de leerder op dit continuüm. Een essentieel aspect van het Acculturation Model is de pidginization-hypothese (Zaker, 2016). Deze stelt dat wanneer de sociale en/of psychologische afstand groot is, acculturation verhinderd wordt en de leerder niet verder zal komen dan de allereerste fasen van tweedetaalverwerving. Hoewel acculturatie dus niet de directe oorzaak is van tweedetaalverwerving, brengt het wel een keten aan factoren op gang die uiteindelijk leidt tot natuurlijke TTV. Schumann (1986) beschrijft dit proces als volgt: acculturatie brengt de taalleerder in contact met mensen die zijn T2 als moedertaal spreken. Interactie met deze
moedertaalsprekers zorgt voor de benodigde input voor TTV en stelt de taalleerder in staat zich met de doelgemeenschap te kunnen identificeren. Interactie en identificatie met de moedertaalsprekers zijn
15
een noodzakelijke randvoorwaarde voor TTV (Zaker, 2016). Schumann stelt dan ook dat acculturatie essentieel is voor het begin van taalverwerving, omdat het deze contacten bevordert.
Acculturatie is dus de samenvoeging van sociale en psychologische factoren die TTV beïnvloeden. Onder de sociale factoren vallen factoren die de groep taalleerders betreffen terwijl de psychologische factoren juist de individuele taalleerder betreffen. Op deze factoren en hoe zij volgens Schumann TTV beïnvloeden zal ik nu dieper ingaan.
De sociale factoren. De sociale factoren beschrijven samen de sociale afstand van de
taalleerder tot de doeltaal. Deze sociale afstand wordt door toegepast taalkundige Zaker (2016, p. 81) omschreven als “an individual’s position of perceived position, in relation to the target language group, and the extent to which they become part of that target language group.” De sociale factoren zijn: sociale dominantie, integratiestrategieën, insluiting (enclosure), cohesie en grootte, congruentie tussen de cultuur van de taalleerder en de groep moedertaalsprekers, houding, en voorgenomen duur van het verblijf.
Sociale dominantie betreft de status tussen de twee groepen: taalleerders en
moedertaalsprekers. Schumann (1986) schrijft dat tweedetaalverwerving sneller verloopt wanneer er veel contact is tussen deze groepen. Dit zou het meest het geval zijn wanneer de twee groepen een gelijke politieke, culturele en economische status hebben. Daarnaast onderscheidt Schumann drie integratiestrategieën: assimilatie, conservatie (preservation) en aanpassing (adaptation). Assimilatie, waarbij de taalleerder zijn eigen leefstijl en waarden opgeeft ten gunste van die van de
moedertaalsprekers, lokt de meeste contacten tussen beide groepen uit en is daarom het meest bevorderlijk voor TTV. Aanpassing, waarbij de taalleerder zijn leefstijl en waarden behoudt binnen zijn of haar eigen groep, maar deze daarbuiten aanpast aan die van de moedertaalsprekers, leidt al naar gelang de mate van aanpassing tot verschillende maten van contact tussen taalleerders en
moedertaalsprekers en leidt daarom ook tot verschillende niveaus van TTV. Conservatie is het minst bevorderlijk voor TTV, omdat de taalleerder hierbij vasthoudt aan zijn eigen leefstijl en waarden terwijl die van de doelgemeenschap worden afgewezen. Dit vergroot de sociale afstand tussen de twee groepen en verkleint de kans op succesvolle TTV. Insluiting betreft de mate waarin beide groepen sociale structuren zoals kerken, scholen en vrijetijdsorganisaties delen. Wanneer dit in hoge mate het geval is, wordt TTV bevorderd. Cohesie en grootte betreffen alleen de groep taalleerders. Een grote groep met een sterke cohesie zal volgens Schumann minder contact zoeken met de moedertaalsprekers dan een kleine groep met een zwakke cohesie. Congruentie betreft de mate van vergelijkbaarheid tussen de cultuur van de taalleerders en de moedertaalsprekers. Wanneer deze culturen dicht bij elkaar staan, zal dit de hoeveelheid contact tussen beide groepen bevorderen en zo ook de TTV stimuleren. Over houding schrijft Schumann dat TTV bevorderd wordt wanneer beide groepen een positieve houding ten opzichte van elkaar hebben. Als laatst schrijft Schumann dat uitgebreide contacten tussen beide groepen zullen ontstaan naarmate de T2-groep een langer voorgenomen duur van verblijf heeft.
16
Een langere verblijfsduur biedt meer mogelijkheden om (langdurig) contact tussen de twee groepen te ontwikkelen en zo TTV te stimuleren.
De affectieve of psychologische factoren. Deze factoren beschrijven de manier waarop een individu omgaat met de situatie waarin hij/zij (vanaf nu: hij) een tweede taal leert (Zaker, 2016). Dit betreft niet alleen het proces van TTV zelf, maar ook de immigratiecontext waarin dit proces
plaatsvindt. De affectieve variabelen zijn: taalschok, cultuurschok, motivatie en doordringbaarheid van het ego.
De taalschok betreft de mate waarin een taalleerder durft te spreken in zijn T2. Het leren van een T2 gaat vaak gepaard met de angst om vreemd over te komen wanneer de leerder zijn T2 spreekt, wat hem ervan kan weerhouden contacten te zoeken waarbij spreken in de T2 noodzakelijk is. De cultuurschok daarentegen betreft de angst die voorkomt uit de desoriëntatie die het binnenkomen in een nieuwe cultuur met zich meebrengt. De taalleerder beseft in dit geval vaak dat hij zich in een positie van afhankelijkheid bevindt en dat de manieren waarop hij gewend is om te gaan met dit soort situaties in de nieuwe maatschappij of cultuur vaak niet zullen werken (Schumann, 1986). Deze stressvolle en verwarrende situatie kan ervoor zorgen dat de taalleerder niet voldoende moeite doet of kan doen om de T2 te leren. Motivatie betreft de redenen waarom een taalleerder de T2 leert. Deze redenen kunnen integratief of instrumenteel van aard zijn (Schumann, 1986). Integratieve redenen betreffen de mate van interesse van de taalleerder in de T2 en in sommige gevallen zelfs bewondering voor moedertaalsprekers en de wens om met hen in contact te (kunnen) komen. Instrumentele redenen hebben niet met interesse in (de cultuur van) de moedertaalsprekers te maken maar met het nut van de kennis van de T2, bijvoorbeeld voor het vinden van een baan of het maken van promotie. Schumann schrijft dat beide redenen afhankelijk van de situatie waarin een taalleerder zich bevindt zeer effectief kunnen zijn voor TTV. Doordringbaarheid van het ego betreft de mate waarin een taalleerder
openstaat voor input uit de T2. Voor deze talige interpretatie van de doordringbaarheid van het ego verwijst Schumann naar werk van Guiora (1972) over het taalego dat in de jonge jaren van een taalleerder nog zeer flexibele (en dus open) grenzen heeft. Op hogere leeftijd wordt dit ego volgens Guiora echter meer rigide waardoor de mate waarin iemand open staat voor T2 input kleiner wordt. Zaker (2016) beschrijft deze factor echter als de mate waarin een individu bereid is de zaken waarin hij verschilt van de moedertaalsprekers op te geven om bij deze groep te horen. In deze interpretatie hangt de doordringbaarheid van het ego dus samen met de gekozen integratiestrategie.
In Tabel 1 wordt het Acculturation Model nog eens samengevat in de vorm van een overzicht van de sociale en psychologische factoren en de situatie waarin de sociaal-psychologische afstand zo klein mogelijk is.
17 Tabel 1.
Een samenvatting van de factoren die samen tot acculturatie leiden en de situatie waarin zij TTV stimuleren.
Factor De sociaal-psychologische astand is klein als…
Sociale dominantie …de taalleerders en moedertaalsprekers een ongeveer gelijke politieke,
culturele en economische status hebben.
Integratiestrategieën …de taalleerders assimileren of zich gedeeltelijk aanpassen aan de leefstijl
en waarden van de moedertaalsprekers.
Insluiting …de twee groepen dezelfde sociale structuren gebruiken.
Cohesie en grootte …de groep taalleerders niet groot is en weinig cohesie kent.
Congruentie …de cultuur van de taalleerders en moedertaalsprekers vergelijkbaar is.
Houding …de taalleerders en moedertaalsprekers een positieve houding ten opzichte
van elkaar hebben.
Voorgenomen duur van het verblijf
…de groep taalleerders weet dat deze voor langere tijd in de T2-omgeving verblijft.
Taalschok …taalverwerving plaatsvindt in een veilige omgeving waarin de taalleerder
niet bang hoeft te zijn om fouten te maken.
Cultuurschok …de taalleerder wordt gestimuleerd zo snel mogelijk onafhankelijk te zijn
en wordt begeleid in het ontdekken van zijn nieuwe omgeving om verwarring, stress en angst zoveel mogelijk te voorkomen.
Motivatie …de taalleerder zowel integratief als instrumentaal gemotiveerd is om de T2
te leren.
Doorlaatbaarheid van het ego
…de taalleerder zoveel mogelijk openstaat voor input van de T2 en bereid is culturele eigenheid op te geven om bij de groep moedertaalsprekers te horen.
De Implicaties van het Acculturation Model. Het Acculturation Model heeft een aantal implicaties, waarvan sommige een pedagogisch karakter hebben. (Barjesteh en Vaseghi, 2012). In die laatste categorie valt bijvoorbeeld de marginale rol die in het Acculturation Model weggelegd is voor talige instructie. Zoals al eerder benoemd, is het model ontworpen om TTV te verklaren in een context van immigratie. TTV wordt gezien als een natuurlijk proces dat volgt uit interactie tussen de
taalleerder en moedertaalsprekers. Instructie speelt in zo’n natuurlijk proces een kleine tot geen rol. De tweede pedagogische implicatie van het Acculturation Model volgt uit deze focus op interactie. Sociaal en psychologisch contact tussen de twee groepen is volgens Schumann (1986) de essentie van het concept acculturatie en dus van het model. De mate van acculturatie (en dus van interactie) bepaalt waar op het continuüm van grote tot kleine sociaal-psychologische afstand de taalleerder zich bevindt en daarom in welke mate hij in staat is de tweede taal te verwerven. Interactie is dus essentieel.
De derde pedagogische implicatie betreft de onderliggende aanname van het model dat er culturele verschillen bestaan tussen de taalleerders en de moedertaalsprekers. Hieruit volgt dat T2-leerders speciale pedagogische behoeften hebben, bijvoorbeeld aan expliciete instructie over culturele conventies binnen de gemeenschap van de moedertaalsprekers om zo culturele verschillen te
18
overbruggen (Kubota, 1999). Ook de sociale en culturele aspecten van de dagelijkse realiteit van de taalleerders spelen een grote rol in deze pedagogische behoeften (Buttaro, 2004). Wanneer er expliciete instructie in de T2 plaatsvindt, moeten de gebruikte leermiddelen hier dan ook op aansluiten.
Naast deze pedagogische implicaties van het Acculturation Model is er een vierde implicatie, die direct gekoppeld kan worden aan integratiebeleid. Hoewel het misschien logisch klinkt aan te nemen dat taalverwerving vóór integratie komt (men zou immers kunnen redeneren dat een migrant taal nodig heeft om überhaupt te kunnen integreren), stelt het Acculturation Model dat het
tegenovergestelde het geval is. Integratie (in de vorm van acculturatie) is juist de motor achter taalverwerving. Taal komt dus niet voor integratie, maar integratie komt juist voor taal. Dit inzicht vraagt om beleid waarin de nadruk in het begin van het verblijf van een migrant in een nieuw land ligt op het verkrijgen van een plek in deze nieuwe samenleving in plaats van op het leren van de nieuwe taal. Het Acculturation Model stelt immers dat wanneer de migrant zijn plek gevonden heeft (en geïntegreerd dan wel geaccultureerd is), taalverwerving vanzelf zal volgen. Op dit inzicht wordt uitgebreid teruggekomen in hoofdstuk 5 waarin gekeken wordt in hoeverre het onderzochte beleid in lijn is met het Acculturation Model.
Kritiek op het Acculturation Model. Schumann (1986) zelf beschrijft een aantal problemen met het Acculturation Model. Ten eerste kan het model maar moeilijk empirisch getest worden. Kleine case studies zijn niet geschikt omdat, om de interactie tussen verschillende variabelen aan te kunnen tonen, statistische technieken nodig zijn die alleen gebruikt kunnen worden in grote groepen. Echter, ook bij grote onderzoeken zijn er problemen met het design. De hierboven beschreven factoren laten zich vaak moeilijk meten. Met name in het geval van de psychologische factoren kan dit erg lastig zijn (dit is echter niet onmogelijk, zie bijvoorbeeld Gatbonton en Trofimovich, 2008). Het is dus zeer moeilijk om het Acculturation Model empirisch te testen en te bewijzen dan wel te ontkrachten. Schumann beschrijft ook nog een ander problematisch aspect, wat hij ‘het historische probleem’ noemt. Taalverwerving is een dynamisch en langdurig proces. De sociale en affectieve variabelen kunnen door het proces heen veranderen, waardoor de taalleerder op het ene moment misschien dichter bij de groep moedertaalsprekers staat dan op een ander moment. Ook dit is moeilijk mee te nemen en te toetsen in empirisch onderzoek.
Ook Zaker (2016) beschrijft een aantal kritiekpunten van taalkundigen op het Acculturation Model. Zaker beschrijft een aantal onderzoeken die contextuele ondersteuning voor het Acculturation Model leveren, maar concludeert dat er over het algemeen weinig empirisch bewijs voor is. Dash (zoals besproken in Zaker, 2016) stelt dat culturele aspecten moeilijk te identificeren zijn en individuen nog steeds succesvol een tweede taal kunnen verwerven wanneer zij de sociale factoren ‘tegen’ hebben. Farhady (1981) stelt dat het model te complex is om het empirisch te kunnen testen. Ook is het lastig om de ‘sociale afstand’ te meten. Andere factoren, zoals cognitieve individuele
19
verschillen, die niet meegenomen worden in het model, zijn daarentegen makkelijker te identificeren en empirisch te testen. De hierboven genoemde kritiek van Dash sluit aan bij kritiek van Bluestone (2009) die stelt dat het Acculturation Model taalverwerving op macroniveau probeert te verklaren, terwijl een analyse op microniveau noodzakelijk is voor een completer beeld van het proces. Dit verschil in analyseniveau leidt ook tot het kritiekpunt van Ellis (2008), namelijk dat het model niet verklaart hoe de kwaliteit van het contact dat taalleerders hebben met de groep moedertaalsprekers invloed heeft op het taalverwervingsproces. Zaker (2016) stelt daarom dat generalisaties over het belang van culturele factoren vermeden moeten worden.
Van model naar praktijk. Zaker (2016, p. 85) schrijft dat het Acculturation Model
belangrijke implicaties heeft voor taal- en integratiebeleid: “integrating cultural instruction in order to increase learners’ cultural tolerance, cultural literacy, and native culture appreciation (…) becomes a priority for (…) policy makers.” Hieruit blijkt dat de bovengenoemde kritiekpunten geen reden hoeven te zijn om het Acculturation Model niet te gebruiken als startpunt voor een beleidsanalyse. De critici van Schumann trekken zijn bewering dát de sociale en psychologische factoren die hij beschrijft invloed hebben op het taalverwervingsproces niet in twijfel. Het is dus wel mogelijk om te zeggen dat deze factoren bijdragen aan het taalverwervingsproces, ook al is het oorzakelijke verband waar
Schumann overtuigd van is moeilijk empirisch aan te tonen. Een beleidsanalyse zoals beschreven in de volgende hoofdstukken vindt daarnaast per definitie plaats op macroniveau. Het completere beeld van het individuele taalverwervingsproces dat een microanalyse oplevert, valt dan ook buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Hoewel het precieze belang van de sociale factoren uit dit model misschien niet gemeten, gegeneraliseerd of in getallen uitgedrukt kan worden, zijn dit veelal wel factoren waar een overheid potentieel invloed op uit kan oefenen. Een overheid kan immers geen beleid maken op, bijvoorbeeld, de cognitieve vaardigheden van het individu. Overheden die het taalverwervingsproces bij immigranten willen stimuleren, kunnen echter wel de randvoorwaarden kweken waarbinnen de factoren uit het Acculturation Model een positieve invloed op dit taalverwervingsproces kunnen uitoefenen. Vanuit deze invalshoek kan nog eens teruggekeken worden naar Tabel 1.1 en kan er een derde kolom aan toegevoegd worden waarin de invloed die beleidsmaatregelen kunnen uitoefenen op alle factoren uiteengezet wordt. Tabel 1.2 laat zien dat er veel verschillende manieren zijn waarop beleidsmaatregelen factoren uit het Acculturation Model kunnen beïnvloeden en zo het
20 Tabel 2
De factoren uit het Acculturation Model en hoe zij door beleidsmaatregelen beïnvloed kunnen worden.
Factor De sociaal-psychologische afstand is
klein als…
Beleidsmaatregelen kunnen…
Sociale dominantie …de taalleerders en moedertaalsprekers
een ongeveer gelijke politieke, culturele en economische status hebben.
… een gelijkwaardige status tussen taalleerders en moedertaalsprekers stimuleren/ontmoedigen.
Integratiestrategieën …de taalleerders assimileren of zich
gedeeltelijk aanpassen aan de leefstijl en waarden van de moedertaalsprekers.
… bepaalde integratiestrategieën stimuleren/ontmoedigen.
Insluiting …de twee groepen dezelfde sociale
structuren gebruiken.
… het gebruik van dezelfde sociale structuren
stimuleren/ontmoedigen
Cohesie en grootte …de groep taalleerders niet groot is en
weinig cohesie kent.
… cohesie
stimuleren/ontmoedigen en in beperkte mate het aantal taalleerders beïnvloeden.
Congruentie …de cultuur van de taalleerders en
moedertaalsprekers vergelijkbaar is.
… invloed uitoefenen op de herkomst van taalleerders.
Houding …de taalleerders en moedertaalsprekers
een positieve houding ten opzichte van elkaar hebben.
… een positieve houding van zowel taalleerders als
moedertaalsprekers stimuleren/ontmoedigen
Voorgenomen duur van het verblijf
…de groep taalleerders weet dat deze voor langere tijd in de T2-omgeving verblijft.
… wel/geen of snel/langzaam duidelijkheid geven over de duur van het verblijf.
Taalschok …taalverwerving plaatsvindt in een
veilige omgeving waarin de taalleerder niet bang hoeft te zijn om fouten te maken.
… de taalleeromgeving positief/negatief beïnvloeden.
Cultuurschok …de taalleerder wordt gestimuleerd zo
snel mogelijk onafhankelijk te zijn en wordt begeleid in het ontdekken van zijn nieuwe omgeving om verwarring, stress en angst zoveel mogelijk te voorkomen.
… onafhankelijkheid
stimuleren/ontmoedigen, wel/niet voorzien in (individuele)
begeleiding tijdens het integratieproces.
Motivatie …de taalleerder zowel integratief als
instrumenteel gemotiveerd is om de T2 te leren. … integratieve en/of instrumentele motivatie stimuleren/ontmoedigen. Doorlaatbaarheid van het ego
…de taalleerder zoveel mogelijk
openstaat voor input van de T2 en bereid is culturele eigenheid op te geven om bij de groep moedertaalsprekers te horen.
… invloed pogen uit te oefenen op de doorlaatbaarheid van het ego.
21 Integratiebeleid in Europa
In bovenstaand theoretisch kader is uiteengezet hoe het Acculturation Model eruit ziet en hoe de afzonderlijke factoren uit het model beïnvloed kunnen worden door overheidsbeleid. Om antwoord te kunnen geven op de vraag hoe taal- en integratiebeleid in verschillende Europese landen veranderd is door de asielcrisis, is het echter ook belangrijk om inzicht te hebben in hoe dit beleid vormgegeven wordt. Hoewel het niet het doel is van deze scriptie om een historisch overzicht te geven van de ontwikkeling van integratiebeleid in Europa, is het wel belangrijk inzicht te hebben in de doelen van taal- en integratiebeleid en de beleidstechnische context hiervan. Op die manier kunnen de doelen en principes van integratiebeleid gekoppeld worden aan de factoren uit het Acculturation Model. In deze alinea worden daarom de basisprincipes van integratiebeleid in Europa en de beleidsdoelen die daaruit voortvloeien besproken aan de hand van het werk van politiek socioloog Christian Joppke (2007).
De beleidstechnische context van nationaal integratiebeleid in Europa wordt voor een belangrijk deel vormgegeven door beleid op Europees niveau. Joppke (2007) schrijft dat de convergentie in het nationaal integratiebeleid van lidstaten van de Europese Unie (EU) steeds meer toeneemt. Hij verwijst hierbij naar een verklaring van de Raad van Ministers uit november 2004 waarin de regeringsleiders van de toenmalige lidstaten basisprincipes voor integratiebeleid
overeenkwamen. Omdat deze Raad bestond uit ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie uit alle lidstaten, concludeert Joppke dat dit document de nationale beleidsvoorkeuren van de lidstaten weergeeft. Joppke (2007) beschrijft vijf van deze basisprincipes. In de volgende alinea’s worden deze beleidstechnische principes besproken en gekoppeld aan een aantal factoren uit het Acculturation Model.
Het eerste basisprincipe is het idee dat niet alleen de migrant zich dient aan te passen aan de ontvangende maatschappij, maar dat de ontvangende maatschappij ook de volledige participatie van de migrant in deze maatschappij moet verzekeren en mogelijk moet maken. We zouden dit kunnen omschrijven als een definitie van het begrip ‘integratie’. Dit basisprincipe komt overeen met twee sociale factoren uit het Acculturation Model: ‘sociale dominantie’ (een gelijke status tussen de twee groepen) en ‘integratiestrategieën’ (waarin de migrant zich geheel of gedeeltelijk aanpast aan de nieuwe cultuur).
Het tweede basisprincipe betreft culturele of morele integratie. Hier wordt gesteld dat de migrant respect moet tonen voor de basiswaarden van de EU. Hieronder vallen onder andere principes van vrijheid, democratie, de rechtstaat en mensenrechten (Joppke, 2007). Dit past bij de factor
‘congruentie’ uit het model, waar gekeken wordt naar de mate waarin de cultuur van de migrant vergelijkbaar is met die van het land waar de migrant naartoe verhuisd is.
Het derde basisprincipe is ‘werk’ als essentieel onderdeel van het integratieproces en betreft sociaaleconomische integratie. Dit principe sluit aan bij de factor ‘insluiting’ waarbij taalleerders en moedertaalsprekers elkaar tegenkomen omdat zij gebruik maken van dezelfde sociale structuren, in dit
22
geval de arbeidsomgeving, en de factor ‘motivatie’ waarbij een taalleerder instrumenteel gemotiveerd kan raken door het vooruitzicht op een baan.
Het vierde basisprincipe betreft burgerlijke of maatschappelijke integratie (“civic integration”, Joppke, 2007). Dit houdt in dat van de migrant verwacht wordt dat hij kennis heeft van de taal, geschiedenis en instituties van de ontvangende maatschappij om snel zijn weg te kunnen vinden in deze maatschappij. Dit principe uit zich vooral in een toenemend aantal verplichte taal- en
integratiecursussen. Joppke schrijft dat dit principe van burgerlijke integratie zich sinds het begin van de jaren 1990 vanuit Nederland verspreid heeft over heel Europa. De verantwoordelijkheid voor het integratieproces is hierbij steeds meer bij de migrant zelf komen te liggen. Dit basisprincipe sluit deels aan bij de psychologische factor ‘cultuurschok’, die verkleind kan worden door begeleiding tijdens het kennismaken met de nieuwe cultuur. Het verplichtende karakter en de individuele
verantwoordelijkheid van dit beleid, sluiten echter minder goed aan bij het Acculturation Model. Het vijfde en laatste basisprincipe betreft de rechtstaat van de ontvangende maatschappij en benadrukt het belang van antidiscriminatiewetten. Migranten moeten dezelfde toegang hebben tot instituties en publieke en private goederen en diensten als burgers van de ontvangende maatschappij. Dit wordt gezien als een voorwaarde voor succesvolle integratie. Dit laatste basisprincipe sluit weer aan bij de factor ‘sociale dominantie’, maar ook bij de factor ‘houding’ waarbij door middel van de rechtstaat een positieve dan wel neutrale houding ten opzichte van de migrant geforceerd wordt.
Met deze basisprincipes in het achterhoofd zouden de doelen van nationaal taal- en integratiebeleid in Europa als volgt kunnen worden samengevat:
De migrant moet zich aanpassen aan de normen en waarden van de ontvangende maatschappij.
De migrant moet kennis hebben van de taal, geschiedenis, cultuur en instituties van de ontvangende maatschappij.
De migrant moet zo snel mogelijk na aankomst aan het werk.
Om dit te bereiken moet de ontvangende maatschappij taal- en integratielessen aanbieden en voorkomen dat de migrant gediscrimineerd wordt.
Hoewel taal- en integratiebeleid bij uitstek nog een gebied is waarop de EU-lidstaten zelf beleid maken, stelt Joppke (2007) dat er dus wel sprake is van convergentie. Toch is het belangrijk te onthouden dat het uiteindelijk de lidstaten zelf zijn die dit beleid vormgeven en er dus geen sprake is van beleid dat door ‘Brussel’ wordt opgelegd. De Europese Commissie een het Europees Parlement hebben hier geen zeggenschap over. Wel is er gemeenschappelijk, Europees beleid dat invloed kan hebben op het integratiebeleid in de lidstaten. Zoals we straks zullen zien heeft het Europees beleid van open grenzen binnen de zogeheten Schengenzone een grote rol gespeeld in de asielcrisis in 2015. Hierdoor konden migranten, wanneer zij eenmaal de EU-grens over waren, zich vrij binnen Europa bewegen. Tot dan toe werd asielbeleid in Europa geregeld in de Dublinverordening uit 2003, waarmee Europawijd afspraken gemaakt waren over asielaanvragen binnen de Europese grenzen. Deze
23
verordening stelt dat een asielzoeker slechts één asielverzoek mag indienen binnen de Europese grenzen en dat het land waar hij zijn eerste aanvraag doet, verantwoordelijk is voor de betreffende asielzoeker. De houdbaarheid van deze verordening is door de asielcrisis danig op de proef gesteld. In hoofdstuk vijf zal blijken dat bijvoorbeeld de Franse en Duitse overheid zich dit maar al te goed realiseerden. De toekomst van de Dublinverordening valt verder echter niet binnen de reikwijdte van dit onderzoek.
De asielcrisis van 2015
Nu ook de beleidstechnische context van de onderzoeksvraag geschetst is, is het van belang een praktische context te schetsen van de asielcrisis waarvan de invloed op taal- en integratiebeleid in dit onderzoek centraal staat. De beelden uit de inleiding, de bijbehorende krantenkoppen en de schijnbaar machteloze positie van de autoriteiten droegen bij aan het gevoel van crisis. Maar hoe groot was deze crisis nu daadwerkelijk? Voor een goed overzicht van de feiten zal ik hieronder, aan de hand van data van de International Organization for Migration (IOM), de VN vluchtelingenorganisatie UNHCR en het Europees statistiekbureau Eurostat, een zo objectief mogelijk beeld schetsen van de situatie in Europa en de aangrenzende regio’s in 2015.
Het jaar 2015 ging de boeken in als het jaar met de meeste ontheemde mensen sinds de Tweede Wereldoorlog. Wereldwijd waren meer dan 65 miljoen mensen op de vlucht (UNHCR, 2016), van wie meer dan 1,2 miljoen in datzelfde jaar naar Europa vluchtten (IOM 2016). Meer dan de helft van hen kwam uit Syrië, Irak of Afghanistan (Eurostat, 2016). Slechts een heel klein deel kwam over land naar Europa. Verreweg de meesten, meer dan 800.000, kwamen over zee van Turkije naar Griekenland. Nog eens 150.000 mensen voeren van Noord-Afrika naar Italië (Clayton & Holland, 2015). Het aantal mensen dat vermist raakte op de Middellandse Zee en vermoedelijk verdronk wordt geschat op bijna 4000 (IOM, 2016). Van de 1,2 miljoen mensen die Europa bereikten, vroeg 35% uiteindelijk asiel aan in Duitsland. Ook Hongarije (14%) en Zweden (12%) ontvingen een groot deel van het totale aantal asielaanvragen, gevolgd door Oostenrijk, Italië en Frankrijk (respectievelijk 7%, 7% en 6%) (Eurostat, 2016). Asielsystemen in verschillende Europese landen kraakten als gevolg van de snelle stijging in het aantal asielaanvragen. Finland, bijvoorbeeld, kreeg te maken met een toename van ruim 800% terwijl Hongarije en Zweden er voor iedere miljoen inwoners die zij al hadden respectievelijk ruim 17.000 en 16.000 mensen bij kregen (Eurostat, 2016). Hoewel deze cijfers een enigszins vertekend beeld kunnen geven door het lage aantal migranten voor 2015 (Finland) dan wel het lage aantal inwoners (Hongarije en Zweden), zijn deze cijfers wel illustratief voor de uitdaging waar niet alleen deze landen maar ook andere landen zich voor gesteld zagen.
Deze haast onvoorstelbare getallen gingen gepaard met de al eerder beschreven beelden en krantenkoppen. Op 5 september 2015 deed de Duitse bondskanselier Angela Merkel haar inmiddels beroemde uitspraak “Wir schaffen das”. Ruim een week later voerde Duitsland gedeeltelijke
24
Dit leidde tot een domino-effect aan de Europese binnengrenzen: Oostenrijk sloot zijn grenzen met Hongarije op 14 september, een dag later sloot Hongarije de Servisch-Hongaarse grens. Later volgden nog de grenzen tussen Servië en Kroatië (17 september) en Slovenië en Hongarije (ook 17 september). Ook andere grenzen, bijvoorbeeld tussen Denemarken en Duitsland en Zweden en Denemarken gingen geheel of gedeeltelijk dicht. Op 22 september besloot een EU-top van ministers van Binnenlandse Zaken dat de asieldruk over heel Europa verspreid moest worden. Bijzonder hieraan was dat het besluit niet, zoals gebruikelijk, unaniem genomen werd maar dat Tsjechië, Hongarije, Slowakije en Roemenië overstemd werden.
Het herverdelen van migranten in Europa is nog altijd maar mondjesmaat op gang gekomen (in maart 2017 was slechts 8% van het totaal aantal migranten dat herverdeeld zou worden
daadwerkelijk naar een andere EU-staat gebracht (The Guardian, 2017)), maar tegelijkertijd is dit wel één van de meest in het oog springende maatregelen die op EU-niveau genomen zijn. Een ander voorbeeld is de deal die EU-leiders in 2016 sloten met Turkije om zo de toestroom van nieuwe migranten te beperken. Ook wordt er gesproken over een meer permanente oplossing voor de
ongelijke asieldruk in Europa en over hervormingen van het Europees asielbeleid, bijvoorbeeld van de hierboven genoemde Dublinverordening.
Uit onderzoek op het gebied van beleidsvormingsprocessen blijkt dat een crisis veel invloed kan hebben op beleid. Politicoloog Daniel Nohrstedt en beleidsdeskundige Christopher Weible schrijven dat “crises do not occur in a political-administrative vacuum; rather, they interfere with ongoing political and bureaucratic processes and debates in any given policy area.” (Nohrstedt & Weible, 2010, p. 26) Hoe zij precies invloed hebben op beleidsvorming hangt af van wat Nohrstedt & Weible “geographical proximity” en “policy proximity” noemen. Dit houdt in dat een crisis meer invloed op beleid heeft al naar gelang de mate waarmee de crisis impact heeft op het geografische en beleidsmatige gebied waar het gevoerde beleid betrekking op heeft. Nohrstedt & Weible geven hierbij het voorbeeld van orkaan Katrina die meer invloed heeft op beleid in de Amerikaanse staat Louisiana, waar de orkaan aan land kwam, dan beleid in andere staten (geographical proximity), en die meer invloed gehad heeft op crisismanagementbeleid gericht op orkanen dan beleid dat gericht is op aardbevingen (policy proximity). Van de asielcrisis kan gesteld worden dat dit allereerst geografisch nabij was. Uit bovenstaande blijkt dat vrijwel alle landen in Europa te maken kregen met een grote toename in het aantal asielaanvragen. Daarnaast was deze crisis ook beleidsmatig gezien nabij voor asielbeleid, maar ook voor taal- en integratiebeleid. Op basis van het werk van Nohrstedt & Weible kan dus verwacht worden dat de asielcrisis een grote invloed gehad heeft op asiel-, taal- en
integratiebeleid. Welke beleidsveranderingen Nederland, Frankrijk, Duitsland en Noorwegen nu precies hebben doorgevoerd vanaf eind 2015 en in 2016 en of de invloed van de asielcrisis inderdaad groot geweest is, wordt in de volgende hoofdstukken onderzocht.
25 Methode
Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zal de rest van deze scriptie bestaan uit een bronnenanalyse, met name van beleidsdocumenten uit verschillende Europese staten. De focus zal hierbij zoals gezegd liggen op beleid in Frankrijk, Duitsland, Noorwegen en Nederland. Ik heb om verschillende redenen voor deze landen gekozen. Ten eerste zijn dit landen waarvan ik de taal machtig ben en dus in staat ben om officiële beleidsdocumenten in de brontaal te lezen. Ten tweede hebben Frankrijk, Duitsland en Noorwegen in 2016, het jaar direct na de asielcrisis, hun taal- en
integratiebeleid gewijzigd dan wel voorstellen gedaan tot wijziging hiervan. Als laatst heb ik besloten ook Nederland uitgebreider mee te nemen in de analyse vanwege de relevantie van Nederlands taalbeleid voor de master Nederlands als Tweede Taal en Meertaligheid en het initiatief van de Nederlandse regering in juli 2016 om een participatieverklaring in te voeren als onderdeel van het integratieproces.
Voor de beleidsanalyse heb ik gebruik gemaakt van verschillende soorten bronnen. Veel informatie komt uit de beleidsoverzichten die medewerkers van het European Migration Network (EMN) gemaakt hebben. Zij maken ieder jaar een overzicht van de beleidsveranderingen in hun land op het gebied van migratie, waarbij ook aandacht besteed wordt aan beleidsgebieden die voor dit onderzoek relevant zijn, bijvoorbeeld als het gaat om taal- en integratie-eisen, maar in het geval van Frankrijk en Duitsland bijvoorbeeld ook op het gebied van inspanningen die geleverd zijn om de asielcrisis op te lossen. Daarnaast heb ik veel gebruik gemaakt van overheidsbronnen, bijvoorbeeld wetteksten van de nieuwe integratiewet uit Frankrijk en Duitsland, maar ook van brieven van ministers (Frankrijk en Nederland), officiële persberichten van de overheid (Duitsland), politieke akkoorden (Nederland) en een zogeheten white paper waarin de Noorse regering haar nieuwe integratiebeleid uiteenzet voor de leden van het Noorse parlement. Als laatst heb ik soms gebruik gemaakt van artikelen die bijvoorbeeld kranten, maar ook politiek-juridische websites publiceerden over relevante beleidsveranderingen. Deze bronnen heb ik echter wel altijd gecontroleerd op de vereiste objectiviteit.
De beleidsanalyse vond dus plaats op basis van deze verschillende bronnen. Daarmee was het mogelijk de beleidsveranderingen die in 2015 en 2016 in de verschillende landen plaatsvonden in kaart te brengen en te beschrijven. Uit alle hiervoor beschreven bronnen ontstaat vervolgens een beeld van het gevoerde taal- en integratiebeleid dat de afzonderlijke maatregelen overstijgt en inzicht verschaft in de mogelijke gedachtegangen achter het beleid. Op basis hiervan heb ik voor alle vier onderzochte landen én het Acculturation Model een narratief geschreven. Door van ieder land het narratief naast dat van het Acculturation Model te leggen, kan bepaald worden in hoeverre het gevoerde beleid aansluit bij de bevindingen uit het Acculturation Model. Op deze manier kunnen theorie en praktijk aan elkaar gekoppeld worden en wordt het mogelijk uitspraken te doen over de betekenis van de beleidspraktijk op het gebied van taal en integratie voor het Acculturation Model en vice versa.
27
3. Taal- en Integratiebeleid vóór 2015
Om antwoord te kunnen geven op de vraag hoe integratiebeleid in verschillende Europese landen veranderd is naar aanleiding van de asielcrisis in 2015, is het allereerst van belang te kijken naar hoe dit beleid eruit zag voordat deze crisis plaatsvond. In dit hoofdstuk staat deze vraag dan ook centraal. Het doel is niet een compleet overzicht te geven van (de ontwikkeling van) nationaal integratiebeleid, maar slechts om te beschrijven hoe het beleid ten aanzien van het inburgeringstraject eruit zag aan de vooravond van de zomer van 2015. Ook zal kort geschetst worden wat de nationale situatie tijdens de asielcrisis was. Voor achtereenvolgens Nederland, Frankrijk Duitsland en Noorwegen worden daarom de volgende deelvragen beantwoord: Hoe wordt het integratiebeleid beleidstechnisch gezien
vormgegeven? Welke taal- en inburgeringseisen worden er gesteld voor het verkrijgen van een permanente verblijfsvergunning en op welke manier wordt de migrant geacht aan deze eisen te gaan voldoen? Hoe zag de asielcrisis in dit land eruit en in welke politieke context vond de nasleep ervan plaats?
Nederland
In Nederland wordt het integratiebeleid geregeld door de Wet Inburgering uit 2007. Deze wet is voor het laatst in 2013 ingrijpend gewijzigd. In tegenstelling tot het Nederlandse asielbeleid, dat onder het ministerie van Veiligheid en Justitie valt, valt het integratiebeleid en het inburgeringsproces onder het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Vóór 2013 waren de Nederlandse gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wet Inburgering, maar met de wetswijziging in dat jaar kwam daar een einde aan. Sindsdien voert Nederland volgens de Migrant Integration Policy Index (MIPEX) “a policy of no policy” (MIPEX, 2015). Dit houdt in dat er aan volwassen migranten eisen worden gesteld, maar zij niet ondersteund worden in het voldoen aan die eisen. Migranten moeten in principe binnen drie jaar het inburgeringsexamen halen. Dit bestaat uit een toets van de kennis van de Nederlandse taal op A2-niveau, een toets over Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM) en een toets Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA). De migrant is er zelf verantwoordelijk voor dat hij deze examens binnen de gestelde termijn haalt. Voor het examen en de voorbereidende cursussen moet de migrant zelf betalen. Hij kan hiervoor een lening afsluiten die in het geval van asielzoekers, de groep die in deze scriptie centraal staat, kwijtgescholden wordt wanneer het examen behaald wordt. Wanneer de migrant het examen niet op tijd haalt en hij niet aan kan tonen zich er voldoende ingespannen voor te hebben, kan het ministerie een boete opleggen.
Sinds 2012 en dus ten tijde van de wetswijziging van 2013, had Nederland een regering bestaande uit de PvdA en de VVD. De wetswijziging hield in dat het integratiebeleid verzwaard werd en het dus moeilijker werd om aan de inburgeringsplicht te voldoen. Volgens MIPEX was deze trend al zichtbaar sinds 2010 onder druk van rechtse partijen die het integratiebeleid politiseerden, het debat
28
bepaalden en pushten voor een restrictiever beleid (MIPEX, 2015). In deze gepolitiseerde en
gepolariseerde context vond ook de asielcrisis plaats. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) namen de aantallen asielaanvragen tussen 2010 en 2013 gestaag af, om in 2014 vervolgens bijna te verdubbelen tot 24.500. Op het hoogtepunt van de asielcrisis, in 2015, ontving Nederland echter nogmaals bijna het dubbele aantal asielaanvragen: zo’n 45.000 (CBS Statline, 2017). Het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA) was niet op deze toename voorbereid waardoor naast de al bestaande asielzoekerscentra ook noodopvanglocaties en zelfs crisisopvanglocaties geopend moesten worden. Dit alles ging gepaard met de nodige maatschappelijke onrust waarbij voorlichtingsavonden over deze locaties soms uitliepen op rellen.
Frankrijk
Het Franse integratiebeleid was tot 2015 vormgegeven door de conservatieve president Nicolas Sarkozy en zijn regering. Toen Sarkozy in 2007 aan de macht kwam, veranderde hij het
integratiebeleid ingrijpend. Tot dan toe viel dit onder het Ministerie van Sociale Zaken, maar Sarkozy richtte een nieuw Ministerie van Immigratie en Nationale Identiteit op. Hoewel dit ministerie in 2010 alweer gesloten werd en het integratiebeleid verschoof naar het Ministerie van Binnenlandse Zaken, is dit wel tekenend voor het restrictieve beleid dat Sarkozy en zijn regering voerden. De wet waarmee het integratiebeleid geregeld werd, werd in 2011 gewijzigd door minister Besson. Deze wet staat dan ook afgekort bekend als de Loi Besson. Hierin werden de inburgeringseisen en sancties voor het niet halen van deze eisen verzwaard (MIPEX, 2015). Sinds een wetwijziging in 2006, nota bene voorgesteld door Sarkozy zelf toen hij nog minister van Binnenlandse Zaken was, kent Frankrijk ook een integratieplicht. Het Franse integratiebeleid wordt uitgevoerd door het integratiebureau DAIC en is gericht op migranten die korter dan vijf jaar in Frankrijk wonen. Daarna worden integratiemaatregelen slechts nog genomen door de lokale overheid en zijn deze, bijvoorbeeld, specifiek gericht op
achterstandsbuurten met een hoog aantal inwoners met een migratieachtergrond (Escafré-Dublet, 2014). Na deze vijf jaar kunnen migranten ook de Franse nationaliteit dan wel een permanente verblijfsvergunning aanvragen. Of deze verblijfsvergunning wordt toegekend, wordt deels bepaald door de mate waarin de migrant geïntegreerd is in de Franse maatschappij en hoe goed deze de Franse taal machtig is. In hoeverre dit het geval is, hangt af van het Ontvangst- en Integratiecontract (CAI) dat iedere statushouder ondertekent. Deze contracten worden per individu opgesteld door het Bureau voor Immigratie en Integratie (OFII) dat onder het DAIC valt en verschillen bijvoorbeeld in het aantal lessen Frans dat iemand moet nemen en eventuele extra trainingen om de inzetbaarheid van de migrant op de Franse arbeidsmarkt te vergroten. Ook wordt hierin vastgelegd dat de migrant belooft zich te verdiepen in de Franse wetten (Escafré-Dublet, 2014).
Na de presidentiële verkiezingen in 2012 kreeg Frankrijk een socialistische regering onder François Hollande. In een interview met onderzoekster Escafré-Dublet van het Migration Policy Institute Europe suggereerde een adviseur van de president op het gebied van integratie dat de
29
socialistische regering van Hollande af wilde van het rechtse, restrictieve beleid dat onder Sarkozy gevoerd werd. Deze adviseur werkte toen aan een voorstel waarin het integratiebeleid niet langer viel onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken, maar verspreid werd over relevante departementen zoals onderwijs, huisvesting, gezondheid en werkgelegenheid. Met de asielcrisis steeg ook het aantal asielaanvragen in Frankrijk snel, van 64.300 naar 76.200. In 2016 ontving Frankrijk een recordaantal asielaanvragen van 83.500. De regering van Hollande voerde in 2016, dus na de asielcrisis, een nieuwe integratiewet in. Deze wet wordt nader bestudeerd in het volgende hoofdstuk. Het is de vraag of de socialistische regering haar voornemen om het integratiebeleid te versoepelen, heeft kunnen uitvoeren of gezwicht is onder druk van de publieke opinie en de groeiende populariteit van het extreemrechtse Front National (Guerrier & Moncla, 2016) en het juist verzwaard heeft .
Duitsland
Integratiebeleid is in Duitsland beleidstechnisch gezien vrij ingewikkeld. Dit wordt veroorzaakt door de federale structuur van het land waarbij, in tegenstelling tot het meer gecentraliseerde Nederland en Frankrijk, verantwoordelijkheden gedeeld worden tussen de federale overheid en de deelstaten (Federal Office for Migration and Refugees, 2016). De ontwikkeling en uitvoering van dit beleid ligt voor een groot deel bij het Bureau voor Migratie en Vluchtelingen (BAMF) dat onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken valt. De wettelijke basis voor het verblijf en de integratie van nieuwkomers ligt in de Verblijfswet. Hierin zijn ook de plichten van de staat op het gebied van integratie vastgelegd (Federal Office for Migration and Refugees, 2016). Zo krijgen migranten sinds 2005 een
integratiecursus aangeboden (Bendel, 2014). Deze bestaat uit 600 uur Duitse les en 30 uur die besteed wordt aan het kennismaken met de Duitse cultuur en maatschappij. Deze cursussen worden afgesloten met een examen. Deze cursus is gratis en dus goed toegankelijk voor de migrant. De uitvoering van deze cursussen gebeurt in samenwerking tussen de deelstaten en de federale overheid waarbij het BAMF de kwaliteit waarborgt. Op die manier zijn de cursussen dus overal in Duitsland van dezelfde kwaliteit. In 2009 werden de integratiecursussen vernieuwd. De inhoud werd verbeterd en beter toegespitst op bepaalde doelgroepen, en de cursussen werden op nog meer plekken toegankelijk gemaakt. Sinds 2013 is de focus van het integratiebeleid langzaamaan verschoven naar het belang van migratie voor de sterk vergrijzende Duitse arbeidsmarkt (Bendel, 2014). De voorwaarden voor een permanente verblijfsvergunning zijn volgens MIPEX echter strenger dan in andere Europese landen. Opvallend daarbij is de eis die wordt gesteld aan de kennis van de Duitse taal. Waar die in de meeste landen, bijvoorbeeld Nederland, A2 is, is dit in Duitsland B1. De eisen die gesteld worden aan het verkrijgen van een permanente verblijfsvergunning zijn dezelfde als die voor het aanvragen van het Duits staatsburgerschap (MIPEX, 2015).
Gedurende alle hierboven besproken wetswijzigingen was Angela Merkel bondskanselier van Duitsland. Zij en haar christendemocratische CDU/CSU vormen een constante in de drie kabinetten Merkel die Duitsland gekend heeft tussen 2005 en 2015. Merkel werd, al dan niet tegen wil en dank,
30
het Europese gezicht van de asielcrisis toen zij haar woorden “Wir schaffen das” sprak. Volgens de Europese cijfers van het CBS nam het aantal asielaanvragen in Duitsland al sinds 2008 jaarlijks behoorlijk toe. In 2013 waren dit er voor het eerst meer dan 100.000 en in 2014 al ruim 202.000. Dit verdubbelde ruim naar 476.500 in 2015 en liep in 2016 nog verder op naar ruim 745.000 (CBS Statline, 2017). Volgens het Ministerie van Binnenlandse Zaken waren hiervan echter slechts 280.000 aanvragen van mensen die in 2016 in Duitsland waren aangekomen (BMI, 2017). De overige 465.000 aanvragen betroffen dus migranten die in 2015 al in Duitsland waren aangekomen maar van wie de aanvraag niet hetzelfde jaar al opgenomen kon worden. Het totaal aantal migranten dat in het jaar van de asielcrisis dus in Duitsland aan kwam, is bijna twee keer zo hoog als de statistieken laten zien en bedroeg zo’n 941.000 mensen. De vraag is dan ook in hoeverre het Duitse integratiebeleid na de asielcrisis is aangepast aan deze grote hoeveelheid nieuwkomers.
Noorwegen
Integratiebeleid in Noorwegen werd tot 2015 geregeld door het Ministerie van Justitie en Publieke Veiligheid in samenwerking met andere ministeries. De belangrijkste wet die het integratiebeleid regelt, is de Introductiewet uit 2003. Deze wet beschrijft het recht en de plicht die nieuw aangekomen asielzoekers hebben om taal- en integratielessen te volgen (Introduksjonsloven 2003, art. 2). Het is aan de Noorse gemeenten om het introductieprogramma aan te bieden aan de migranten in de gemeente die daar recht op hebben (Introduksjonsloven 2003, art. 18). Het programma bestaat uit drie delen: taallessen Noors, lessen over de Noorse samenleving en een voorbereiding op verdere scholing of deelname aan de Noorse arbeidsmarkt (Introduksjonsloven 2003, art. 4). Het leerplan van het programma wordt samen met de individuele migrant opgesteld om zo te kunnen voldoen aan de behoeften van de migrant (Introduksjonsloven 2003, art. 6). Voor de duur van het programma, in de meeste gevallen twee jaar, kan de migrant een beroep doen op financiële steun van de overheid in de vorm van een uitkering die gezien kan worden als ‘salaris’ voor het volgen van het
introductieprogramma (Introduksjonsloven 2003, art. 8). Dit kan gekort worden wanneer de migrant zonder geldige reden wegblijft van de lessen die hijvolgt (Introduksjonsloven 2003, art. 10). In totaal heeft de migrant recht op 600 uur les in de Noorse taal en 50 uur les in kennis over de Noorse maatschappij. Aan het eind van deze 600 uur moet de migrant sinds 2013 examen doen (Kompetanse Norge, 2016). Het niveau Noors dat de betreffende migrant moet halen, wordt in overleg met de migrant bepaald in het leerplan dat aan het begin is opgesteld. Het doel hiervan is dat de migrant zoveel mogelijk Noors leert in de twee jaar dat hij het programma volgt. De uitkomst hiervan kan zijn dat de één A1-niveau moet beheersen terwijl de ander een hoger niveau geacht wordt te kunnen leren in 600 uur tijd. Het hoogste niveau dat gebruikt wordt om het examen te beoordelen is B2 (Forskrift om norskopplæring mv. for innvandrere 2005, art. 26). Naast dit formele integratiebeleid, dat dus onder het Ministerie van Justitie valt, is er in Noorwegen veel aandacht voor inclusie en diversiteit. Tussen 2006 en 2009 viel dit onder het nieuw opgerichte Ministerie van Arbeid en Inclusie, daarna
31
werd dit overgeheveld naar het Ministerie van Kinderen, Gelijkheid en Inclusie (Store Norske Leksikon, 2013). Dit bleef zo tot er in december 2015 een Minister voor Immigratie en Integratie kwam die ook inclusie in haar portefeuille kreeg. Het integratiebeleid in Noorwegen wordt door MIPEX zeer positief beoordeeld en staat op de vierde plaats van de 38 landen die MIPEX onderzocht (Duitsland, Nederland en Frankrijk staan respectievelijk op de 10e, 11e en 17e plaats). Deze hoge beoordeling wordt verklaard door het individuele introductieprogramma “[which] set realistic
expectations for immigrants to put in equal efforts to learn as much as they can about the NO language and society” (MIPEX, 2015). Daarnaast voeren andere ministeries ook doelgericht beleid, gericht op het behalen van gelijke mogelijkheden voor verschillende bevolkingsgroepen, bijvoorbeeld op het gebied van multicultureel onderwijs en gezondheid. Ook schrijft MIPEX dat in Noorwegen de houding ten opzichte van migranten zeer positief, en steeds positiever, is ten opzichte van andere westerse landen die het onderzocht (MIPEX, 2015).
Het is echter de vraag in hoeverre dit nu nog het geval is. Na de verkiezingen in september 2013 kreeg Noorwegen voor het eerst in zijn geschiedenis een regering waaraan de
rechts-populistische Vooruitgangspartij (FrP) deelnam. Deze voor Noorse begrippen zeer rechtse regering was aan de macht ten tijde van de asielcrisis toen er in 2015 ruim 31.000 migranten een asielaanvraag in Noorwegen deden. Ter vergelijking, twee jaar ervoor ontving het land ongeveer 11.000
asielaanvragen. Op het hoogtepunt van de asielcrisis ontving Noorwegen, opmerkelijk genoeg, niet alleen migranten die via de bekende Balkan-route en uiteindelijk via Denemarken en Zweden het land binnenkwamen (deze route werd afgesloten toen steeds meer grenzen gesloten werden), maar ook in het hoge noorden. Asielzoekers kwamen daar per fiets vanuit Rusland het land binnen, omdat de wet bepaalde dat deze grens niet te voet overgestoken mocht worden. Eind augustus 2015 hadden zo al 133 asielzoekers de Noorse grens gepasseerd (NRK Finnmark, 2015). Zoals hierboven beschreven, kreeg Noorwegen in december 2015 een speciale Minister voor Immigratie en Integratie, een functie die gevuld werd door een politica van de FrP. Het is de vraag in hoeverre de asielcrisis een rol
gespeeld heeft bij het tussentijds doen ontstaan van deze post (de laatste nationale verkiezingen waren immers in 2013 geweest) en hoe deze nieuwe minister het beleid sindsdien aangepast heeft.
Overeenkomsten en Verschillen
Wanneer het integratiebeleid in de vier hierboven beschreven landen vergeleken wordt, zijn er een aantal opvallende overeenkomsten en verschillen. In alle landen gaat het leren van de taal hand in hand met het leren over de cultuur en samenleving van het land. Deze vier landen kennen dus allemaal een inburgeringstraject dat afgesloten wordt met een vorm van toetsing waarbij gekeken wordt of de migrant voldoet aan de eisen op het gebied van taal-, cultuur-, en/of kennis van de samenleving die gesteld worden aan een permanente verblijfsvergunning. Hoe dit traject vormgegeven wordt, verschilt echter fors van land tot land. In Nederland moet de migrant in wezen zelf ontdekken hoe hij kan komen tot de vereiste kennis van de Nederlandse taal en maatschappij. In Frankrijk en Noorwegen
32
daarentegen wordt er in samenspraak met de migrant een traject opgesteld waarbij uitgegaan wordt van de individuele behoeften van de migrant. Het karakter van dit plan verschilt echter wel. In
Frankrijk is dit een contract tussen de migrant en de Republiek en hoewel het document in Noorwegen ook een (inspannings)verplichtend karakter heeft, wordt het daar omschreven als een ‘leerplan’. In Duitsland is slechts ruimte voor differentiatie in de inhoud van de integratiecursussen, waarbij verschillende doelgroepen onderscheiden worden. Hoewel er geen individuele plan van aanpak
gemaakt wordt, wordt er een minder groot beroep gedaan op de zelfredzaamheid van de migrant dan in Nederland, doordat de Duitse staat zich intensiever bemoeit met de inhoud en vormgeving van de integratiecursussen en de kwaliteit beter gewaarborgd is.
Daarnaast is de naam van de wet soms veelzeggend. De Noorse ‘Introductiewet’ draagt een andere connotatie met zich mee dan de Nederlandse ‘Inburgeringswet’ als het gaat om het doel van de wet en de taakverdeling tussen migrant en overheid in het integratietraject.
In alle onderzochte landen speelt de toekomstige plaats van de migrant op de arbeidsmarkt een rol in het integratietraject, soms in de vorm van lessen waarin kennis van de nationale arbeidsmarkt centraal staat (Nederland), soms in de vorm van een inventarisatie van wat de migrant nodig heeft om op deze arbeidsmarkt terecht te kunnen (Noorwegen, Frankrijk). Alle nationale overheden zijn zich er dus ofwel terdege van bewust dat migranten een waardevolle rol kunnen spelen op de arbeidsmarkt dan wel niet bereid veel geld aan hen uit te geven in de vorm van een uitkering. In sommige gevallen door de demografische ontwikkelingen op de arbeidsmarkt zelf (Duitsland) en in andere gevallen door de zeer uitgebreide sociale voorzieningen waarvoor het noodzakelijk is dat zoveel mogelijk mensen werken (‘the working line’, Noorwegen).
Ook is duidelijk dat alle onderzochte landen in 2015 te maken hadden met een zeer grote toename in het aantal asielaanvragen die mogelijk een beleidsverandering tot gevolg kan hebben. Wat betreft de politieke context is het opvallend dat Noorwegen en Frankrijk in de jaren voor de asielcrisis te maken kregen met een redelijk grote politieke verandering. Noorwegen kreeg in 2013 na acht jaar door een links coalitie geleid te worden zijn meest rechtse regering ooit. Frankrijk daarentegen kreeg voor het eerst sinds 1995 in 2012 juist weer een socialistische regering. De regeringen in Nederland en Duitsland kregen niet te maken met zulke grote veranderingen. In Duitsland regeert Angela Merkel al sinds 2005, hoewel de coalitiepartijen van haar CDU/CSU veranderden. Hetzelfde geldt voor Mark Rutte die sinds 2010 premier is van Nederland. Ook hij had te maken met verschillende
coalitiepartners, maar vormde met zijn VVD een stabiele factor in de Nederlandse coalities. Een laatste overeenkomst tussen de vier onderzochte landen, hoewel toevallig, is dat zij allemaal in 2017 weer nationale verkiezingen hadden. De regeringen die ten tijde van de asielcrisis aan de macht waren, hadden dus allemaal de tijd om in het jaar erna nog veranderingen in het integratiebeleid door te voeren om zo hun herverkiezing mogelijk veilig te stellen. De vraag welke veranderingen er in 2016 hebben plaatsgevonden en welke rol de asielcrisis hierin precies gespeeld heeft staat centraal in het volgende hoofdstuk.
33
4. Veranderingen in Taal- en Integratiebeleid in 2016
Nu we een overzicht hebben van het taal- en integratiebeleid in Nederland, Frankrijk, Duitsland en Noorwegen vóór de asielcrisis, is het mogelijk te gaan kijken naar de veranderingen die de overheden in deze landen op dit beleidsgebied hebben doorgevoerd vanaf eind 2015 en in 2016. Per land volgt nu een beschrijving van de veranderingen die hebben plaatsgevonden en wordt gekeken naar de rol die de asielcrisis daarin gespeeld heeft. Aan het eind van het hoofdstuk volgt een conclusie waarin er
antwoord gegeven wordt op de vraag of en zo ja, welke rol de asielcrisis in het algemeen gespeeld heeft en of er convergentie heeft plaatsgevonden op het gebied van taal- en integratiebeleid.
Nederland: Creëren en Behouden van Maatschappelijk Draagvlak
In tegenstelling tot Frankrijk en Duitsland, heeft Nederland in 2016 geen grote wetswijzigingen doorgevoerd in het taal- en integratiebeleid. Zoals in het vorige hoofdstuk al gesteld werd, was het Nederlands taal- en integratiebeleid in 2013 al ingrijpend veranderd door dezelfde bewindspersonen die ook in 2016 nog regeringsverantwoordelijkheid hadden. Toch is het beleid wel enigszins gewijzigd. De belangrijkste wijzigingen kwamen voort uit het Bestuursakkoord van 27 november 2015 (hierna: Bestuursakkoord) en het Uitwerkingsakkoord van 28 april 2016 (hierna:
Uitwerkingsakkoord). Deze akkoorden werden gesloten tussen de Rijksoverheid en de Nederlandse gemeenten om de “grote uitdaging” (Bestuursakkoord, 2015, p. 2) die de verhoogde asielinstroom van de asielcrisis vormde, het hoofd te bieden. Het doel van de afspraken die in deze akkoorden vastgelegd werden, was dat
“vergunninghouders zo snel mogelijk zelfstandig en volwaardig en gezond meedoen, werken of naar school gaan en hun bijdrage leveren aan de Nederlandse samenleving. Blijven is meedoen. Zo wordt
eveneens een verhoogde druk op de sociale voorzieningen in de toekomst voorkomen.” (Uitwerkingsakkoord, 2016, p. 2)
Bovenstaande quote dekt twee van de kernelementen van het Nederlands beleid uit 2016. Migranten moesten zo snel mogelijk integreren en het mocht de overheid zo min mogelijk kosten. Voor een deel komt dit standpunt voort uit de maatschappelijke discussie die in Nederland gevoerd werd naar aanleiding van de asielcrisis, schrijft minister Asscher in zijn brief waarin hij het kabinetsbeleid voor 2016 uiteenzet:
“Tegelijkertijd hebben veel Nederlanders ook zorgen over het aantal vluchtelingen en over wat hun komst mogelijk kan betekenen voor hun eigen kansen op een woning en een baan. Maar ook zorgen
over welke cultuur deze mensen meebrengen.”
