Nu we een overzicht hebben van het taal- en integratiebeleid in Nederland, Frankrijk, Duitsland en Noorwegen vóór de asielcrisis, is het mogelijk te gaan kijken naar de veranderingen die de overheden in deze landen op dit beleidsgebied hebben doorgevoerd vanaf eind 2015 en in 2016. Per land volgt nu een beschrijving van de veranderingen die hebben plaatsgevonden en wordt gekeken naar de rol die de asielcrisis daarin gespeeld heeft. Aan het eind van het hoofdstuk volgt een conclusie waarin er
antwoord gegeven wordt op de vraag of en zo ja, welke rol de asielcrisis in het algemeen gespeeld heeft en of er convergentie heeft plaatsgevonden op het gebied van taal- en integratiebeleid.
Nederland: Creëren en Behouden van Maatschappelijk Draagvlak
In tegenstelling tot Frankrijk en Duitsland, heeft Nederland in 2016 geen grote wetswijzigingen doorgevoerd in het taal- en integratiebeleid. Zoals in het vorige hoofdstuk al gesteld werd, was het Nederlands taal- en integratiebeleid in 2013 al ingrijpend veranderd door dezelfde bewindspersonen die ook in 2016 nog regeringsverantwoordelijkheid hadden. Toch is het beleid wel enigszins gewijzigd. De belangrijkste wijzigingen kwamen voort uit het Bestuursakkoord van 27 november 2015 (hierna: Bestuursakkoord) en het Uitwerkingsakkoord van 28 april 2016 (hierna:
Uitwerkingsakkoord). Deze akkoorden werden gesloten tussen de Rijksoverheid en de Nederlandse gemeenten om de “grote uitdaging” (Bestuursakkoord, 2015, p. 2) die de verhoogde asielinstroom van de asielcrisis vormde, het hoofd te bieden. Het doel van de afspraken die in deze akkoorden vastgelegd werden, was dat
“vergunninghouders zo snel mogelijk zelfstandig en volwaardig en gezond meedoen, werken of naar school gaan en hun bijdrage leveren aan de Nederlandse samenleving. Blijven is meedoen. Zo wordt
eveneens een verhoogde druk op de sociale voorzieningen in de toekomst voorkomen.” (Uitwerkingsakkoord, 2016, p. 2)
Bovenstaande quote dekt twee van de kernelementen van het Nederlands beleid uit 2016. Migranten moesten zo snel mogelijk integreren en het mocht de overheid zo min mogelijk kosten. Voor een deel komt dit standpunt voort uit de maatschappelijke discussie die in Nederland gevoerd werd naar aanleiding van de asielcrisis, schrijft minister Asscher in zijn brief waarin hij het kabinetsbeleid voor 2016 uiteenzet:
“Tegelijkertijd hebben veel Nederlanders ook zorgen over het aantal vluchtelingen en over wat hun komst mogelijk kan betekenen voor hun eigen kansen op een woning en een baan. Maar ook zorgen
over welke cultuur deze mensen meebrengen.”
34
Zoals Asscher verder in de brief schrijft, zijn alle wijzigingen erop gericht snelle integratie te bevorderen en obstakels die integratie en participatie in de weg staan, weg te nemen. De nadruk ligt hierbij nog steeds op “de eigen verantwoordelijkheid om te integreren, de taal te leren en werk te vinden.” (Asscher, 2015a, p.1)
Veranderingen in het integratiebeleid. De beleidswijzigingen in Nederland betroffen met name maatregelen en zoals gezegd geen grote wetswijzigingen. De Nederlandse regering deed slechts één voorstel voor een officiële wetswijziging. Dit voorstel betrof de invoering van de
participatieverklaring als verplicht onderdeel van het inburgeringstraject. Het idee van de participatieverklaring was niet nieuw: al in 2014 en 2015 deden er gemeenten mee aan een pilot betreffende het participatieverklaringstraject. Omdat voor het invoeren van de participatieverklaring een wetswijziging nodig was, was het niet mogelijk dit al op zeer korte termijn verplicht te stellen. In zijn brief over deze verklaring stelde minister Asscher dat de wetswijziging die dit mogelijk maakte, mogelijk pas op 1 juli 2017 in zou kunnen gaan. Om de invoering van het participatieverklaringstraject te versnellen, werd in het Bestuursakkoord afgesproken dat de Nederlandse gemeenten al in 2016 dit traject zouden aanbieden als onderdeel van de maatschappelijke begeleiding die zij aan
vergunninghouders mochten geven (Asscher, 2015b; Bestuursakkoord, 2015). Het invoeren van de participatieverklaring sluit aan bij de zorgen die Nederlanders volgens Asscher hadden over de cultuur die migranten met zich meebrengen. De participatieverklaring moest daarom bijdragen aan “de overdracht van de fundamentele Nederlandse waarden” en een “verinnerlijking van normen en waarden.” (Asscher, 2015a, p. 5). Daarnaast heeft de participatieverklaring als doel dat migranten aantonen bij de Nederlandse samenleving betrokken te zijn en daar actief aan bij te willen dragen (Asscher, 2015b). Het invoeren van een verklaring die ondertekend moet worden als blijk van betrokkenheid en inzet kan gekarakteriseerd worden als een verzwaring van het Nederlands integratiebeleid.
Veranderingen in het taalbeleid. Ook op het gebied van taalverwerving zijn een aantal maatregelen genomen. Zo is het aantal uren Nederlandse les dat migranten kunnen volgen als zij al een verblijfsvergunning gekregen hebben, maar nog in een asielzoekerscentrum (AZC) wonen (tijdens de zogenoemde voorinburgering) uitgebreid. Daarnaast mogen ook asielzoekers die nog geen
verblijfsvergunning gekregen hebben, maar waarvan verwacht wordt dat zij die wel zullen krijgen (zogenaamde kansrijke asielzoekers), taallessen volgen in het AZC (Seiffert & Wörmann, 2017). Asielzoekers mogen ook, naast het volgen van taallessen, al in het AZC beginnen met een ander onderdeel van het integratietraject: Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA). In het kader hiervan wordt een “brede intake” en een “screening” (Asscher, 2015a, p. 3) ingevoerd. Het doel hiervan is het beter inzichtelijk maken van de kennis en vaardigheden van de betreffende migrant. Op
35
basis hiervan moet er een betere koppeling plaatsvinden tussen individuele migranten en gemeenten, waarbij het uitgangspunt is dat de vaardigheden van de migrant zo goed mogelijk moeten aansluiten op de lokale arbeidsmarktperspectieven (Asscher, 2015a).
De rol van de asielcrisis. De asielcrisis lijkt een belangrijke rol gespeeld te hebben bij het tot stand komen van de maatregelen op gebied van taal- en integratiebeleid die de Nederlandse overheid in 2016 genomen heeft. Deze maatregelen, evenals andere maatregelen die binnen de reikwijdte van dit onderzoek minder relevant waren, werden genomen om de ‘verhoogde asielinstroom,’ zoals de asielcrisis genoemd, werd het hoofd te kunnen bieden. Er werd gesproken van een situatie die “uniek” was vanwege het grote aantal asielzoekers (Asscher, 2015a). Een deel van deze maatregelen,
bijvoorbeeld betreffende huisvesting, werd voornamelijk uit praktische nood geboren. De maatregelen die voor dit onderzoek het meest relevant zijn, hebben echter een ander karakter. Uit de kamerbrieven en akkoorden die hierboven beschreven werden, blijkt dat de Nederlandse overheid zich zorgen maakte over het draagvlak voor de opvang van asielzoekers onder de Nederlandse bevolking.
Het ‘maatschappelijk draagvlak’ wordt meerdere keren genoemd, net als de noodzaak van de genomen maatregelen om dit draagvlak te behouden of te vergroten. Dit is een directe reactie op de
maatschappelijke discussies die de asielcrisis teweeg bracht. Met name in de kamerbrief over de participatieverklaring wordt een aantal keer expliciet naar de asielcrisis verwezen (Asscher, 2015b). In de veranderingen die het Nederlands taal- en integratiebeleid heeft ondergaan heeft de asielcrisis dus met name de rol van aanjager gespeeld. De asielcrisis bracht een maatschappelijk debat teweeg dat de Nederlandse regering noopte tot maatregelen om een snelle integratie te bevorderen. Het beleid werd daarbij verzwaard, maar ook enigszins versoepeld. Zo kwamen er meer verplichtingen bij, bijvoorbeeld in de vorm van de participatieverklaring, maar kunnen en mogen migranten nu eerder beginnen met taal- en inburgeringslessen dan eerst.
Frankrijk: Individuele Behoeften en Europese Solidariteit
Anders dan in Nederland werd er in Frankrijk in 2016 een compleet nieuwe wet ingevoerd die de in het vorige hoofdstuk besproken Loi-Besson moest vervangen. Het doel van deze wet was drievoudig: Frankrijk moest aantrekkelijker worden voor buitenlandse talenten, het moest effectiever kunnen strijden tegen illegale migratie en de ontvangst en integratie van reguliere migranten (die dus niet illegaal het land in waren gekomen) moest verbeterd worden (Légifrance, 2016). Met name het laatste doel heeft tot maatregelen geleid die relevant zijn in het kader van dit onderzoek.
Veranderingen in het integratiebeleid. De veranderingen die plaatsgevonden hebben binnen het integratiebeleid waren er dus vooral op gericht de ontvangst van migranten en hun integratie te verbeteren. In haar uiteenzetting over de motieven (‘Exposé des motifs’) achter de nieuwe wet van 7 maart 2017, schrijft de Franse regering dat het nieuwe integratietraject beter moet aansluiten bij de
36
behoeften van de migrant (Légifrance, 2016). Het zoeken naar aansluiting bij de behoeften van migranten, komt terug in verschillende maatregelen. Net als onder de oude wet het geval was, is het nieuwe integratietraject sterk geïndividualiseerd en wordt in de vorm van een contract tussen de Franse staat en de individuele migrant bepaald hoe het traject er precies uit komt te zien. De nadruk ligt hierbij dus op de belangen van het individu. Het contract kreeg ook een nieuwe naam en heet nu (vertaald) het ‘contract van Republikeinse integratie.’ De Franse regering schrijft in haar Exposé des motifs dat het doel van dit nieuwe contract is migranten beter te begeleiden tijdens hun eerste jaren in Frankrijk. De duur van het contract is dan ook vijf jaar (zoals al in het vorige hoofdstuk beschreven, worden migranten na vijf jaar als geïntegreerd beschouwd). Door het contract te ondertekenen
verklaart de migrant niet alleen dat hij de in het contract voorgeschreven opleidingen zal volgen, maar ook dat hij “de principes en waarden van de Franse maatschappij en Republiek zal respecteren.” (Amiel et al., 2017). Dit aspect is dus vergelijkbaar met de Nederlandse participatieverklaring.
De voorgeschreven opleidingen betreffen een burgerschapscursus en een taalcursus. Met de invoering van de nieuwe wet wil de Franse regering de inhoud en de manier waarop de
burgerschapscursus gegeven wordt, vernieuwen (Légifrance, 2016). Het doel hiervan is met name dat de cursus op een meer pedagogisch verantwoorde manier de rechten en plichten van de Franse
Republiek overgedragen worden, bijvoorbeeld door een concreter beeld te geven van de organisatie en het functioneren van de Franse samenleving dan onder de vorige wet het geval was (Légifrance, 2016). In tegenstelling tot de Nederlandse KNM- en ONA-cursussen, bestrijkt de Franse burgerschapscursus slechts twee dagen, waarin twee verplichte modules behandeld worden van elk zes uur. De eerste betreft “de principes, waarden en instellingen van de Republiek” en de tweede “leven en werken in Frankrijk.” (Amiel et al., 2017, p. 66). Deze tweede module is geheel nieuw en zorgt voor een verdubbeling van het aantal uur dat de burgerschapscursus duurt (Amiel et al., 2017).
Ook wat betreft de toekomst van migranten op de Franse arbeidsmarkt wordt gekeken naar hun behoeften. Hieruit is een samenwerkingsovereenkomst ontstaan tussen het OFII, dat
verantwoordelijk is voor de ontvangst en de integratiecursussen, en het Pôle emploi, dat werklozen helpt met het zoeken naar een baan (Amiel et al., 2017). Het doel van deze samenwerking is de toegang van migranten gedurende de eerste vijf jaar dat zij in Frankrijk zijn te verbeteren door middel van een baan dan wel een beroepsopleiding (Amiel et al., 2017).
Veranderingen in het taalbeleid. In het Exposé des motifs schrijft de regering ook dat het verzwaren van de taaleis die aan migranten gesteld wordt, een prioriteit is (Légifrance, 2016). In een eerder stuk uit 2014 had de regering al vastgelegd dat migranten begeleid moesten worden naar beheersing van de Franse taal op A1-niveau binnen het eerste jaar van hun verblijf en ten slotte tot A2- niveau binnen vijf jaar na aankomst. Vanaf maart 2018 is het behalen van A2-niveau verplicht om in aanmerking te komen voor een permanente verblijfsvergunning. Dit is een verhoging van de taaleis ten opzichte van de oude wet (Amiel et al., 2017). Naast de inhoud van de burgerschapscursus is ook de
37
inhoud van de taalcursus vernieuwd. Deze vernieuwing heeft op twee vlakken plaatsgevonden.
Allereerst is er met de invoering van de nieuwe wet aandacht gekomen voor schrijfonderwijs en maakt dit nu deel uit van de taalcursus. Daarnaast is de didactische en thematische inhoud veranderd. Op de concepten uit de burgerschapscursus wordt nu voortgeborduurd door in de taalcursus andere thema’s te gebruiken. Amiel et al. (2017) geven als voorbeeld dat nu binnen het thema ‘het werkzame leven’ aandacht besteed wordt aan de rechten en plichten van werknemers, verschillende contracten en gedrag en houding in een arbeidsomgeving. Er worden in totaal drie verschillende cursussen
aangeboden: een intensieve, een semi-intensieve en een extensieve cursus van respectievelijk 200, 100 en 50 uur. Afhankelijk van het taalniveau dat de migrant al heeft en zijn persoonlijke of professionele behoeften wordt bepaald welke cursus het best bij de migrant past (Amiel et al., 2017). Wanneer blijkt dat de migrant al aan de taaleis voldoet, hoeft hij geen cursus meer te volgen. Met de invoering van de nieuwe wet is het serieus volgen van zowel de burgerschapscursus als de taalcursus, als deze wordt voorgeschreven, een voorwaarde voor het verkrijgen van een permanente verblijfsvergunning.
De rol van de asielcrisis. De asielcrisis kwam in Frankrijk vooral in beeld door de grote, geïmproviseerde kampen bij Calais en Parijs. Met name de ‘Jungle van Calais’ kreeg ook in de rest van Europa bekendheid: migranten die op weg waren naar Groot-Brittannië strandden hier en wachtten hun kans af om toch nog in Groot-Brittannië te komen. De maatregelen die de Franse regering in 2016 genomen heeft en die het meest direct aan de asielcrisis te relateren zijn, betreffen dan ook met name het ontruimen van deze kampen en de huisvesting van de bewoners ervan. Amiel et al. (2017) schrijven dat als gevolg van de ontruiming van het kamp bij Calais in oktober 2016 er ruim 5500 volwassenen en nog eens bijna 2000 minderjarigen ergens anders ondergebracht moesten worden.
Terwijl in de Nederlandse beleidsstukken de nadruk lag op het creëren en behouden van draagvlak onder de bevolking met de toegenomen asieldruk, wordt hier in de Franse stukken weinig over gesproken. Tijdens het debat in de Franse Senaat over de wet die uiteindelijk op 7 maart 2016 werd ingevoerd, sprak de minister van Binnenlandse Zaken, Bernard Cazeneuve, op een relativerende manier over de aantallen asielzoekers die Frankrijk te verwerken kreeg, waarbij hij het relatief lage aantal in Frankrijk direct vergeleek met de aantallen in bijvoorbeeld Duitsland en Oostenrijk:
Ze [de eerder besproken cijfers, MW] weerleggen dus het idee van een golf migranten die het Franse grondgebied overspoelen, in tegenstelling tot wat sommige opgeroepen beelden, sommige gevoerde
betogen en sommige opgewekte angsten zouden kunnen doen geloven. Minister van Binnenlandse Zaken Bernard Cazeneuve (2015)
In plaats daarvan ligt de nadruk in de overige genomen maatregelen op het uitvoeren van de afspraken die in september 2015 op Europees niveau gemaakt werden en waarbij Frankrijk zich committeerde aan het herplaatsen van 30.000 asielzoekers uit Griekenland en Italië. Daarnaast beloofde het land nog
38
eens 6000 Syrische vluchtelingen uit Turkije op te nemen in het kader van de overeenkomst die de EU in maart 2016 met Turkije sloot. Ook sloot Frankrijk een overeenkomst met Libanon om uit dat land 2000 Syrische vluchtelingen te herplaatsen. Twee jaar later heeft geen enkele EU-lidstaat de
doelstellingen uit september 2015 gehaald, maar Frankrijk heeft zich wel zeer betrokken getoond bij de uitvoering ervan. Alleen Duitsland heeft meer asielzoekers herplaatst dan Frankrijk, dat in november 2017 ruim 4700 asielzoekers uit Griekenland en Italië had opgenomen (International Organisation for Migration, 2017). Daarnaast heeft Frankrijk veel medewerkers (bijvoorbeeld tolken en medewerkers van de betrokken ministeries) naar Griekenland en Italië gestuurd om te helpen bij de zogenoemde ‘hotspots’. Amiel et al. (2017) schrijven dat Frankrijk hierbij een van de meest actief bijdragende landen van Europa is. Bij aankomst in Frankrijk krijgen de herplaatste asielzoekers zo snel mogelijk onderdak aangeboden en worden zij verder begeleid in de asiel- en integratieprocedure. Ook zij tekenen het integratiecontract en worden daarnaast een jaar lang persoonlijk begeleid.
Duitsland: Fördern und Fordern
Net als in Frankrijk werd in Duitsland in 2016 een nieuwe integratiewet ingevoerd, de Integrationsgesetz. Deze wet, die in augustus 2016 in werking trad, leidde tot wijzigingen in verschillende andere wetten, waaronder de Asielwet en de Verblijfswet. Het Ministerie van
Werkgelegenheid en Sociale Zaken schrijft in een persbericht dat in deze wet de rechten én plichten van migranten (in hun stuk steevast ‘vluchtelingen’ genoemd) centraal staan. De wet ‘fördert’
(bevordert) en ‘fordert’ (vraagt) (Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2016, p.1). Het doel van de wet, schrijft de regering in haar wetsontwerp, is om zowel rekening te houden met de verschillende omstandigheden en perspectieven van de migranten en daarvoor passende diensten aan te bieden als daarvoor een tegenprestatie te vragen in de vorm van integratie-inspanningen en een snelle en duurzame integratie (Bundesrat, 2016). Voorbeelden van zowel ‘fördern’ als ‘fordern’ zullen later in dit hoofdstuk nog terugkomen.
Het integratiebeleid wordt gezien als een kernzaak van het beleid van de federale overheid en de nieuwe integratiewet is het sleutelstuk van maatregelen die in 2016 op federaal niveau genomen zijn (EMN/BAMF, 2017). Ook deelstaten hebben in sommige gevallen hun eigen integratiewet, maar binnen de reikwijdte van dit onderzoek is het niet mogelijk daar verder op in te gaan. In de stukken die de overheid naar aanleiding van deze wet gepubliceerd heeft ligt de kern van het integratieproces in het verwerven van de Duitse taal én het vinden van werk (Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2016). Deze focus op taal en werk komt steeds weer terug. De maatregelen die met de nieuwe
integratiewet genomen worden, richten zich dan ook met name op deze twee peilers.
Veranderingen in het integratiebeleid. Zoals al in het vorige hoofdstuk beschreven, realiseert men in Duitsland zich dat migranten een oplossing kunnen zijn voor de sterk vergrijzende Duitse arbeidsmarkt, maar worden er tegelijkertijd vrij hoge en strenge eisen aan migranten gesteld
39
voor zij permanent in Duitsland kunnen verblijven. De periode waarna men een permanente verblijfsvergunning kan aanvragen is in 2016 verlengd van drie naar vijf jaar (EMN/BAMF, 2016). Dit is dus een verzwaring van het beleid. Hier tegenover staat dat de Duitse regering de toegang van migranten tot de arbeidsmarkt en het onderwijs juist versoepeld heeft (EMN/BAMF, 2016). Dit past bij de visie dat juist werk bijdraagt aan integratie én dat de Duitse arbeidsmarkt behoefte heeft aan de mankracht die migranten met zich meebrengen. Hierbij zijn ook maatregelen getroffen om de
rechtszekerheid van zowel werkgevers als werknemers te verbeteren (Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2016), maar hierop kan in dit onderzoek niet verder in worden gegaan. Ook wil de regering bijdragen aan de beroepsopleiding van migranten, bijvoorbeeld door hen hierbij te begeleiden (Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2016). In het wetsontwerp van de integratiewet schrijft de Duitse regering dat het mes van een snelle toegang tot de arbeidsmarkt aan twee kanten snijdt: enerzijds kunnen migranten de gaten in de Duitse arbeidsmarkt (gedeeltelijk) opvullen en anderzijds kunnen de maatschappij en arbeidsmarkt in het land van herkomst in het geval van terugkeer profiteren van kwalificaties en vaardigheden die de migranten in Duitsland behaald en verworven hebben. Ook schrijft de regering dat het voor het succes van de integratie op de arbeidsmarkt van belang is dat migranten zo snel mogelijk aan de slag kunnen (Bundesrat, 2016).
Naast de versoepeling van toegang tot de arbeidsmarkt heeft de Duitse regering met het invoeren van de integratiewet de ‘Vluchtelingintegratiemaatregelen’ (FIM) geïntroduceerd. Anders dan de naam misschien doet vermoeden is dit een programma waarmee 100.000 banen voor migranten gecreëerd moeten worden. Het doel van het programma is tweeledig. Allereerst moeten migranten hiermee klaargestoomd worden voor de arbeidsmarkt en kunnen ze ervaring opdoen met het werkende en sociale leven in Duitsland nog voordat hun asielprocedure is afgerond. Daarnaast wordt het
programma gebruikt om een zinvolle dagbesteding te creëren voor migranten gedurende de tijd dat zij veelal nog in een asielzoekerscentrum zitten. Ook leveren zij zo een bijdrage aan de maatschappij (EMN/BAMF, 2017). Het ministerie voor Werkgelegenheid en Sociale Zaken voegt daar in haar