In de voorgaande hoofdstukken stonden achtereenvolgens het Acculturation Model, taal- en integratiebeleid voor 2015 en taal- en integratiebeleid na 2015 centraal. In dit hoofdstuk worden de veranderingen die Nederland, Frankrijk, Duitsland en Noorwegen in hun integratiebeleid doorgevoerd hebben, gekoppeld aan de inzichten uit het Acculturation Model. Zo kunnen een tweetal vragen beantwoord worden. Ten eerste is dit de vraag of op basis van het Acculturation Model verwacht kan worden dat het geïntroduceerde beleid effectief zal blijken voor het behalen van de beleidsdoeleinden die in het theoretisch en praktisch kader uiteengezet werden (de zogeheten effectiviteitsvraag). De tweede vraag is wat precies de praktische waarde van wetenschappelijke inzichten zoals het Acculturation Model is voor de uitdagingen waar beleidsmakers zich in 2015 en 2016 voor gesteld zagen. Eerst zal ik afzonderlijke maatregelen die één of meerdere van de onderzochte landen
ingevoerd hebben koppelen aan factoren uit het Acculturation Model. Daarna zoomen we uit en wordt gekeken naar de grotere gedachtegangen achter het Acculturation Model en het integratiebeleid in de vier landen om zo antwoord te geven op de effectiviteitsvraag. Vervolgens wordt gekeken naar de theoretische consequenties die dit onderzoek heeft voor het Acculturation Model en zal ik ook de beperkingen van dit onderzoek uiteenzetten.
Afzonderlijke Maatregelen en het Acculturation Model
Een aantal factoren uit het Acculturation Model blijken overeenkomsten te vertonen met concrete maatregelen op het gebied van taal- en integratiebeleid. Sommige van de maatregelen die in het vorige hoofdstuk besproken zijn, sluiten dan ook naadloos aan bij factoren als insluiting, cohesie, houding en de cultuurschok.
De factor insluiting, de mate waarin taalleerders en moedertaalsprekers sociale structuren delen, is door beleidsmaatregelen in alle landen beïnvloed. In alle gevallen gaat het daarbij om insluiting van migranten in de nationale arbeidsmarkt. Alle landen hebben een sterke
werkgelegenheidscomponent in hun beleid waarbij de toegang tot de arbeidsmarkt versoepeld werd dan wel beleid gevoerd werd om migranten zo snel mogelijk klaar te stomen voor een plek op de arbeidsmarkt. De reden hiervoor verschilt wel per land. In Nederland heerst de gedachte dat migranten de Nederlandse schatkist niet te veel mochten kosten om te voorkomen dat het Nederlandse publiek ontevreden raakte. In Duitsland speelt de vergrijzing een grote rol en de behoefte van de Duitse arbeidsmarkt aan nieuwe, veelal jonge, werknemers. In Noorwegen is de focus op de arbeidsmarkt een belangrijk onderdeel van de uitgebreide verzorgingsstaat van het land en moeten zo veel mogelijk mensen werken om de sociale voorzieningen betaalbaar te houden, dus ook migranten. In Frankrijk, het land waar ik de minste maatregelen gevonden heb die specifiek op de arbeidsmarkt gericht waren, gaat men ervan uit dat aansluiting op de arbeidsmarkt onderdeel is van de individuele behoefte van de
50
migrant. Het moge echter duidelijk zijn dat de factor insluiting uit het Acculturation Model veel breder is dan de arbeidsmarkt alleen. Insluiting betreft ook scholen, vrijetijdsorganisaties etc. Het enige land waar ik beleid gericht op insluiting heb gevonden dat breder is dan alleen de arbeidsmarkt, is
Noorwegen. De Noorse regering voerde bijvoorbeeld ook maatregelen door die de kinderopvang en gezondheidszorg betroffen. Een ander noemenswaardig voorbeeld is het ondersteunen van
gemeenschapscentra om zo de contacten tussen migranten en de lokale bevolking te stimuleren. De arbeidsmarkt is een belangrijke sociale structuur, waarvan ook ongetwijfeld Schumann zou vinden dat taalleerders en moedertaalsprekers die moeten delen. Het is echter waarschijnlijk in de bredere zin van het Noorse beleid dat Schumann de factor insluiting bedoeld heeft.
De factor cohesie (vaak samen genoemd met de grootte van de groep migranten) is een factor die op het eerste gezicht misschien moeilijk te beïnvloeden lijkt door beleidsmakers. Het ontstaan van vluchtelingenkampen in de buurt van Parijs en Calais is een voorbeeld van hoe moeilijk het kan zijn om invloed uit te oefenen op de plaats waar mensen (willen) gaan wonen. De hele asielcrisis, waarbij mensen veelal vanuit Griekenland naar Duitsland trokken, is hier in feite een voorbeeld van. Toch hebben Nederland en Duitsland maatregelen geïntroduceerd die de cohesie van de groep migranten kunnen beïnvloeden. In Duitsland, waar de overheid migranten kan dwingen te verhuizen naar een bepaalde stad met als doel segregatie te voorkomen, lijkt deze maatregel ook expliciet gericht te zijn op een zwakke cohesie binnen de groep migranten. Immers, wanneer de overheid van mening is dat een groep migranten gesegregeerd dreigt te raken, kan deze besluiten dat een aantal van hen naar een andere gemeente moeten verhuizen. In Nederland is een maatregel ingevoerd die ogenschijnlijk niet hetzelfde motief had, maar wel een vergelijkbaar resultaat kan opleveren. Als deel van de Nederlandse inzet op aansluiting op de arbeidsmarkt worden migranten sinds 2016 op basis van hun perspectieven op de lokale arbeidsmarkt gekoppeld aan hun toekomstige gemeente. Ook dit kan de cohesie van de groep migranten beïnvloeden.
Ook de factor houding is in alle landen onderdeel van beleid. Deze factor houdt in dat beide groepen een positieve houding ten opzichte van elkaar hebben. In alle onderzochte landen werd door middel van cultuurlessen werk gemaakt van een positieve houding van de migranten ten opzichte van de cultuur en samenleving in hun nieuwe thuisland. Hierbij moet wel de kanttekening gemaakt worden dat deze in Frankrijk, Duitsland en Noorwegen gratis aangeboden worden, terwijl migranten in
Nederland (hoewel zij kunnen lenen) in principe zelf voor de financiering moeten zorgen. Het aanbieden van cultuurlessen past goed bij het Acculturation Model. Zoals in het theoretisch kader beschreven, schreef Kubota (1999) al dat T2-leerders speciale pedagogische behoeften hebben aan bijvoorbeeld expliciete instructie over culturele conventies in de maatschappij waar zij nu wonen. De cultuurlessen (naast de taallessen) zijn er veelal op gericht migranten kennis te laten maken met niet alleen de cultuur van het gastland, maar ook met de normen en waarden die daar heersen. Zoals minister Asscher schreef is de Nederlandse participatieverklaring er expliciet op gericht om normen en waarden over te brengen (Asscher, 2015a). In Frankrijk verklaren migranten door het
51
integratiecontract te ondertekenen dat zij de Franse “principes en waarden” (Amiel et al., 2017) zullen respecteren. Deze maatregelen zijn er dus expliciet op gericht om de houding van migranten ten opzichte van (de cultuur van) de moedertaalsprekers te verbeteren. Zoals eerder vermeld, gaat de factor houding uit het Acculturation Model er echter ook vanuit dat moedertaalsprekers een positieve houding hebben van migranten. Met de groeiende populariteit van anti-immigratiepartijen in alle onderzochte landen is dit allerminst een vanzelfsprekendheid. In Nederland en Noorwegen zijn in het beleid echter wel sporen terug te vinden van politieke zorgen om de houding van de autochtone bevolking. In Nederland betrof dit de continue focus op ‘maatschappelijk draagvlak.’ De angst voor het verlies hiervan was de drijfveer achter veel van de beleidsmaatregelen die de Nederlandse regering genomen heeft. In Noorwegen werd geld uitgetrokken voor het ontwikkelen van lesmateriaal waarmee leerkrachten konden leren hoe zij vooroordelen kunnen bestrijden. Ook verplichtte de Noorse regering zichzelf voor het najaar van 2016 een actieplan tegen haat zaaien te presenteren (Det kongelige justis- og beredskapsdepartement, 2016).
Wat betreft maatregelen die de cultuurschok kunnen beïnvloeden, is een duidelijke tweedeling te zien in de onderzochte landen. In het theoretisch kader werd al gesteld dat de cultuurschok zo klein mogelijk gehouden wordt wanneer de taalleerder/migrant wordt gestimuleerd om zo snel mogelijk onafhankelijk te zijn en hij wordt begeleid in het ontdekken van zijn nieuwe omgeving, om zo verwarring, stress en angst zoveel mogelijk te voorkomen. In Nederland en Duitsland zien we dat de focus ligt op de onafhankelijkheidscomponent. Migranten moeten hier zo snel mogelijk op hun eigen benen kunnen staan. Dit idee vormt zelfs de achterliggende gedachte achter het Nederlandse beleid, dat door het MIPEX omschreven werd als “a policy of no policy” (MIPEX, 2015). Aan de andere kant van het spectrum vinden we Frankrijk en Noorwegen, waar de focus ligt op de
begeleidingscomponent. In deze landen wordt een individueel plan opgesteld waarbij vanuit de individuele behoeften van de migrant gedacht wordt. Hier wordt bijvoorbeeld rekening mee gehouden als het aankomt op het bepalen van het niveau van de te volgen taallessen of het taalniveau dat
uiteindelijk behaald dient te worden. Deze aanpak lijkt logischerwijs beter bij het Acculturation Model te passen dan de Duitse en Nederlandse aanpak. Binnen de Duitse en Nederlandse focus op het streven naar onafhankelijkheid is er namelijk geen ruimte voor individuele begeleiding, terwijl het binnen de Noorse en Franse focus op individuele begeleiding niet uitgesloten is dat ook hier gestreefd wordt naar onafhankelijkheid. Het is zelfs mogelijk dat, hoewel onderzoek hiernaar buiten de reikwijdte van dit onderzoek valt, begeleiding in de beginfase van het verblijf in een nieuw land uiteindelijk leidt tot snellere onafhankelijkheid dan wanneer deze begeleiding er niet is. Niettemin is de tweedeling die op dit punt te zien is erg relevant voor de volgende paragraaf waarin per land dieper in gegaan wordt op de vraag in hoeverre het gevoerde beleid past bij het Acculturation Model en op basis daarvan verwacht kan worden of dit beleid effectief zal blijken.
52
Uitgezoomd: De Narratieven achter het Model en het Nationaal Beleid
Uit bovenstaande paragraaf blijkt dat het mogelijk is individuele lijnen te trekken tussen het Acculturation Model en beleidsmaatregelen die overheden nemen. Om daadwerkelijk uitspraken te kunnen doen over de te verwachten effectiviteit van het gevoerde beleid en de waarde van het Acculturation Model voor de praktijk, is het echter van belang verder uit te zoomen en niet langer te kijken naar individuele maatregelen maar naar de gedachten achter zowel het model als het gevoerde beleid. In deze paragraaf zal eerst gekeken worden naar de achterliggende gedachte, ofwel het narratief, achter het Acculturation Model. Vervolgens zal van ieder land gekeken worden naar het narratief daar, hoe dit zich vertaalde in beleid en in hoeverre dit in lijn is met het Acculturation Model. In het theoretisch kader is uiteengezet hoe volgens Joppke (2007) de basisprincipes en
beleidsdoeleinden van Europees integratiebeleid samen te vatten zijn in culturele, sociaaleconomische en burgerlijke integratie. Er vanuit gaande dat het Acculturation Model handvatten biedt voor situaties waarin migranten snel zullen integreren en de taal zullen leren (dit laatste valt volgens Joppke onder burgerlijke integratie), biedt het Acculturation Model óók handvatten om uitspraken te doen over de te verwachten effectiviteit van het gevoerde beleid. Immers, wanneer het model laat zien hoe deze vormen van integratie bevorderd kunnen worden, valt te verwachten dat beleid effectiever zal zijn in het behalen van de gestelde doelen naarmate het méér in lijn is met het model. Op die manier zal ik in deze paragraaf ook de effectiviteitsvraag beantwoorden.
Het Acculturation Model: Visie op de toekomst en oog voor het individu. Zoals in het theoretisch kader uitgebreid is beschreven stelt het Acculturation Model dat integratie (in de vorm van acculturatie) vóór taalverwerving komt. De implicatie die hiervan beschreven werd, is dat de nadruk in het begin van het verblijf van een migrant voornamelijk moet liggen op het vinden van zijn plek in de nieuwe maatschappij. Wanneer een migrant zijn plek gevonden heeft, zal er een wens tot integratie ontstaan waarvan het leren van de taal volgens het model een direct gevolg is. Het doel van
integratiebeleid moet, in de geest van het model, dan ook zijn ervoor te zorgen dat migranten zo snel mogelijk hun plek vinden en niet dat zij zo snel mogelijk de taal leren. Daarnaast biedt het model, zoals al eerder gezegd, met name een verklaring voor taalverwervingsprocessen op individueel niveau. Factoren als integratiestrategie, taal- en cultuurschok, houding, motivatie en doordringbaarheid van het ego illustreren hoe de sociaal-psychologische afstand van individu tot individu kan verschillen. De gedachte hierachter is het belang van het individu voor het taalverwervingsproces. Voor het te voeren beleid is het dan dus belangrijk dat hier oog voor is. Op deze manier is het narratief van het Acculturation Model te vatten in twee kernconcepten. Ten eerste is dit visie op de toekomstige plek van de migrant in de samenleving en ten tweede is dat oog voor het individu en zijn behoeften en talenten. Integratiebeleid dat een duidelijke visie heeft waar naartoe gewerkt wordt en dat oog heeft voor de individuele behoeften en talenten van migranten zal er beter in slagen de factoren uit het Acculturation Model zo te beïnvloeden dat snelle acculturatie en taalverwerving plaatsvindt dan
53 ad hoc beleid zonder oog voor het individu.
Nederland: Draagvlak creëren en behouden. Uit de Nederlandse focus op het creëren en behouden van draagvlak spreekt een angst voor het ontbreken of verliezen hiervan. Met andere
woorden, de Nederlandse politiek lijkt te denken dat Nederlanders geen migranten willen. Op de vraag of dit terecht is, kan hier helaas niet dieper ingegaan worden. Feit blijft wel dat Nederland de
internationale plicht heeft om asielaanvragen in behandeling te nemen en vluchtelingen een verblijfstatus te geven en dat de regering hier ook gehoor aan wil geven. Het Nederlandse narratief centreert zich dan ook rond dit dilemma. Migratie is een gevoelig onderwerp in het publieke debat, maar er zijn wel internationale verplichtingen waaraan voldaan moet worden.
Dit narratief vertaalt zich in ad hoc beleid waarin geen plaats is voor een visie op de toekomst van migranten in Nederland, maar dat erop gericht is het Nederlandse publiek tevreden te houden. Anders dan in Frankrijk en Duitsland, waar een compleet nieuwe wet geïntroduceerd werd, was het Nederlandse beleid, net als het Noorse, een reactie op de asielcrisis. Dit kan al gauw leiden tot ad hoc maatregelen, zoals in Nederland ook gebeurd is, maar dat dit niet noodzakelijkerwijs zo hoeft te zijn, illustreert de Noorse regering. Hier zal ik later op terugkomen.
Daarnaast is er in Nederland weinig oog voor het individu. Er wordt wel gekeken waar een migrant de beste perspectieven heeft op de lokale arbeidsmarkt, maar er is geen individuele begeleiding in het inburgeringsproces en ook binnen de taal- en inburgeringscursussen is er geen ruimte voor differentiatie, bijvoorbeeld op opleidingsniveau of toekomst op de arbeidsmarkt. De inburgeringseis in de vorm van het inburgeringsexamen en de taaleis lijkt daarmee te fungeren als een soort toegangspoort. Pas wanneer alle examens gehaald zijn, is een migrant geïntegreerd en kan hij volledig meedraaien in de maatschappij. Dit is dus niet in lijn met het Acculturation Model dat juist stelt dat integratie vóór taalverwerving komt. In Nederland lijkt het eerder andersom te zijn: eerst de taal leren en dan pas kan je écht integreren. Maatregelen als de boete voor migranten die niet binnen de vereiste periode aan de inburgeringseis voldoen en de lening die migranten kunnen afsluiten om het inburgeringstraject te bekostigen (en die alleen kwijtgescholden wordt als het examen gehaald wordt) versterken het beeld van het inburgeringsproces als toegangspoort tot de Nederlandse samenleving. Door dit proces te verzwaren (bijvoorbeeld door extra eisen te stellen zoals de participatieverklaring, maar ook door migranten hierbij geen ondersteuning te bieden) wordt in feite de toegang tot de Nederlandse samenleving voor migranten verder beperkt, naar het lijkt uit angst om het maatschappelijk draagvlak te verliezen.
Frankrijk: Betere aansluiting bij individuele behoeften. Het doel van de Franse
wetswijziging was, onder andere, het verbeteren van de ontvangstprocedure door beter aan te sluiten bij de individuele behoeften van migranten. Dit is een duidelijk narratief dat zijn sporen achterliet in veel maatregelen, bijvoorbeeld in het vernieuwen van het taal- en burgerschapsonderwijs, maar ook in
54
het nieuwe contract van Republikeinse integratie en de samenwerking tussen het OFII en Pôle emploi voor de verbetering van de positie van migranten op de arbeidsmarkt. In hoofdstuk drie werd
gerefereerd naar een adviseur van president Hollande die aangaf het restrictieve beleid van Sarkozy te willen versoepelen. Deze versoepeling is nauwelijks terug te zien in de nieuwe integratiewet. De taaleis is bijvoorbeeld zelfs verzwaard. Toch is, wanneer het Acculturation Model gevolgd wordt, de nieuwe wet wel een verbetering. Er is meer oog voor de behoeften van migranten en er wordt gepoogd hier beter bij aan te sluiten dan voorheen. Op deze manier sluit het Franse integratiebeleid redelijk aan bij het Acculturation Model. Het inburgeringstraject is sterk geïndividualiseerd en in plaats van migranten slechts verplichtingen op te leggen, heeft de regering van president Hollande ook sterk gekeken naar hun behoeften. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat het Franse beleid gericht is op de meer formele kanten van integratie, bijvoorbeeld op het overbrengen van kennis van de Franse cultuur op een meer pedagogisch verantwoorde manier en het verbeteren van toegang tot informatie over werk zoeken en vinden. Er is minder aandacht voor de persoonlijke invulling daarvan, ofwel het vinden van een plek in de Franse samenleving. De Franse overheid lijkt ook geen specifieke visie te hebben over hoe de plek van migranten in de Franse samenleving eruit ziet. Helemaal visieloos is de Franse overheid echter niet. Na vijf jaar ligt er een harde grens en maakt de overheid geen verschil meer tussen migranten en autochtone Fransen. Wélke plek migranten dan precies gevonden moeten hebben, wordt niet duidelijk maar dát het doel is dat migranten hun plek dan gevonden hebben is wel de inzet van het Franse beleid.
Duitsland: De economische waarde van migranten. Het narratief van het Duitse
integratiebeleid is voornamelijk economisch. Het idee dat de Duitse economie migranten nodig heeft heerst sterk. In de visie van het Duitse integratiebeleid zijn migranten dus voornamelijk
arbeidskrachten. Daarnaast is er nog een secundair narratief dat voornamelijk naar voren komt in de nieuwe wet die in 2016 werd ingevoerd. Dit is het narratief van ‘fördern’ en ‘fordern’, wat veel weg heeft van de carrot-stick methode. Aan de ene kant worden bepaalde zaken voor migranten
ondersteund (‘bevorderd’), bijvoorbeeld de toegang tot de arbeidsmarkt die versoepeld wordt, terwijl er aan de andere kant veel van migranten gevraagd wordt. Onder het laatste valt bijvoorbeeld de mogelijkheid tot een gedwongen verhuizing of een verplichte deelname aan de migrantenbanen die door middel van de FIM gecreëerd werden. Door deze methode van ‘fördern und fordern’ werd het Duitse integratiebeleid zowel versoepeld als aangescherpt. Werken, bijvoorbeeld, is makkelijker geworden, maar op de sociale voorzieningen is gekort. Uiteindelijk is het hele Duitse integratiebeleid erop gericht migranten aan het werk te krijgen om zo de tekorten op de Duitse arbeidsmarkt aan te vullen. Een versoepelde toegang tot de arbeidsmarkt is in lijn met het Acculturation Model. Men kan nu immers al zonder aan een taaleis te voldoen beginnen met werken, hetgeen kan leiden tot
acculturatie en tot taalverwerving. Aan de andere kant is de kritiek op de migrantenbanen van de FIM terecht. Dit draagt bij aan segregatie en is juist niet in lijn met het Acculturation Model. Daarnaast ligt
55
de focus zodanig op werk dat er weinig oog is voor de mens achter de arbeidskracht. Hoewel de Duitse