Politisering van het burgemeestersambt

2

Voorwoord

Tijdens de afronding van mijn masterscriptie bleek hoe actueel het onderwerp politisering is. De wereldwijde coronacrisis heeft veel invloed op de maatschappij. Juist op het gebied van veiligheid en volksgezondheid vervullen burgemeesters een belangrijke rol, onder andere door het afkondigen van noodverordeningen en het toezien op de naleving ervan. Tegelijkertijd is er ook in de media veel aandacht voor het handelen van burgemeesters. Dit blijkt uit de berichten over het appcontact tussen burgemeester Halsema van Amsterdam en minister Grapperhaus van Justitie en Veiligheid over een demonstratie ten tijde van de coronacrisis. In deze Whatsapp-berichten gaat het ten diepste over het politieke spanningsveld tussen de volksgezondheid en het recht op demonstratie. Politiek gevoelige beslissingen staan in deze scriptie centraal.

In de oriëntatiefase van het zoeken naar een onderwerp voor mijn masterscriptie was het thema ´vuurwerk´ erg actueel. Via meerdere kanalen werden oproepen gedaan aan het kabinet om een verbod op vuurwerk te onderzoeken. Een opvallend grote rol was hierbij weggelegd voor burgemeesters. Onder andere waarnemend burgemeester Remkes van Den Haag heeft het kabinet opgeroepen om een ´handhaafbaar vuurwerkverbod´ in te stellen omdat de huidige situatie onhoudbaar zou zijn. Het was leerzaam om te ontdekken welke belangen gediend moeten worden en welke conflicten deze kunnen opleveren. Mijn begeleider prof. dr. A. K. Yesilkagit wil ik bedanken voor zijn deskundige advies.

Augustus 2020 Annelieke de Rooij

3

Samenvatting

In dit onderzoek staat de volgende onderzoeksvraag centraal: In hoeverre is de rol en het functioneren van de burgemeester gepolitiseerd en hoe kan deze mogelijke politisering worden verklaard?

Politisering wordt veroorzaakt door een toename van het streven naar een doelbewuste vormgeving van de samenleving door middel van machtsuitoefening. Politisering van het burgemeestersambt ontstaat als er door de burgemeester eigenstandig beleid wordt gemaakt zonder democratische besluitvorming. Dit kan problematisch zijn.

Het gevolg van een toename van de taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid is dat burgemeesters politiek gevoelige beslissingen moeten nemen. De politieke onafhankelijkheid van de burgemeesters komt hierdoor onder druk te staan. Het probleem van politisering is dat er in het burgemeestersambt spanning ontstaat tussen de rol van proces- en kwaliteitsbewaker en de rol van politiek-bestuurlijk leider.

Er zijn drie factoren die tot politisering kunnen leiden. Ten eerste is de aanstellingswijze van invloed. Afhankelijkheid van de gemeenteraad bij de benoeming heeft negatieve gevolgen voor de bestuurlijke integriteit van de burgemeester. De tweede factor is de toename van taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid, mede als gevolg van het toenemend gebruik van bestuursrecht. Door deze uitbreiding van het takenpakket is de positie van de burgemeester kwetsbaarder geworden. Ten derde hebben diverse maatschappelijke, bestuurlijke en juridische ontwikkelingen gevolgen voor het burgemeestersambt. De ontwikkelingen leiden ertoe dat de burgemeester zichtbaarder, afhankelijker en kwetsbaarder wordt.

Het huidige onderzoek is zowel kwalitatief als kwantitatief en bevat een literatuurstudie, een casestudy naar het vuurwerkverbod en de analyse van een enquête die door burgemeesters is ingevuld. Politisering van het burgemeestersambt wordt als volgt geoperationaliseerd: de toegenomen afhankelijkheid van de gemeenteraad, een toename van taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid en toegenomen aandacht voor de politieke aspecten van het burgemeestersambt.

4

De ontwikkeling van het burgemeestersambt in Nederland kan worden verdeeld in twee perioden: 1815-1960 en de periode vanaf 1960. Uit de vergelijking met het ambt van burgemeester in andere landen wordt duidelijk dat Nederland een middenpositie inneemt wat betreft de politisering van het burgemeestersambt. In Duitsland en Engeland is er minder sprake van politisering. In België, Frankrijk en Spanje is het ambt van burgemeester sterker gepolitiseerd dan in Nederland.

Uit het verloop van de discussie over het vuurwerkverbod blijkt dat het handelen van burgemeesters heeft geleid tot belangrijke stappen richting het instellen van een vuurwerkverbod. Uit de analyse van de literatuur, de casus en de enquête blijkt enerzijds dat er sprake is van politisering van de rol en het functioneren van de burgemeester.

Ten eerste is er sprake van politisering als gevolg van de afhankelijkheid van de gemeenteraad in de aanstelling van de burgemeester. In de discussie over het vuurwerkverbod was de aanstellingswijze niet zozeer van toepassing. Een meerderheid van de bevraagde burgemeesters ervaart toegenomen afhankelijkheid van de gemeenteraad.

Ten tweede is er sprake van politisering als gevolg van de uitbreiding van het takenpakket op het gebied van openbare orde en veiligheid. De mogelijkheid om een plaatselijk vuurwerkverbod op te nemen in de Algemene Plaatselijke Verordening is een voorbeeld van een uitbreiding van het takenpakket. Een grote meerderheid van de burgemeesters ervaart ook een toename van de taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid en stelt dat deze toename leidt tot politieke kwetsbaarheid.

Ten derde is er sprake van politisering als gevolg van maatschappelijke, bestuurlijke en juridische ontwikkelingen. Uit de gebeurtenissen rondom het vuurwerkverbod blijkt dat het handelen van burgemeesters hierin is gepolitiseerd als gevolg van de veranderde rol van (sociale) media, wat een maatschappelijke ontwikkeling is. Een kwart van de burgemeesters ervaart een toename in aandacht voor de politieke aspecten van het burgemeestersambt.

Anderzijds lijken de rol en het functioneren van de burgemeester niet volledig gepolitiseerd te zijn. Ten eerste blijkt uit de vergelijking met andere landen dat de politisering van het

5

burgemeestersambt niet alleen wordt bepaald door de aanstellingswijze, maar ook door de verhouding tussen de burgemeester en andere actoren in het lokale bestuur. Een aanzienlijk aantal burgemeesters ontkent de toegenomen afhankelijkheid van de gemeenteraad of uit zich er neutraal over.

Ten tweede is er geen zekerheid over de politisering als gevolg van de uitbreiding van het takenpakket. Een kwart van de burgemeesters ervaart geen uitbreiding. Volgens hen is de gemeenteraad zelf verantwoordelijk en gaf de noodverordening al mogelijkheden.

Ten derde is er geen eenduidigheid over politisering als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen. Ruim 40% van de respondenten uit zich neutraal over de eventuele toename van aandacht voor politieke aspecten van het burgemeestersambt en ruim 30% ervaart geen toegenomen belangstelling.

Concluderend kan worden gesteld dat er sprake lijkt te zijn van politisering, met name als gevolg van de uitbreiding van het takenpakket van de burgemeester op het gebied van openbare orde en veiligheid. Het is wenselijk en noodzakelijk om verdere politisering tegen te gaan, met name omdat de onafhankelijkheid van de burgemeester in gevaar komt.

Er zijn diverse aanbevelingen: terughoudendheid in het toekennen van nieuwe bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid en een wijziging van de procedure van het instellen van noodverordeningen. De beperkingen van het huidige onderzoek zijn de volgende: de relatief kleine steekproef en de mogelijk beperkte mate van inzicht van de respondenten in veranderingen in het burgemeestersambt op de lange termijn.

De beperkingen leiden tot de volgende suggesties voor vervolgonderzoek: een grotere steekproef, een uitnodiging naar alle burgemeesters en het bevragen van burgemeesters met meer ervaring. Daarnaast zijn er de volgende suggesties: onderzoek naar de visie van wethouders en gemeenteraad en uitgebreider onderzoek naar politisering in andere landen.

6

Inhoudsopgave

Voorwoord ... 2 Samenvatting ... 3 Inhoudsopgave ... 6 Hoofdstuk 1. Inleiding ... 8

Hoofdstuk 2. Theoretisch kader ... 12

Politisering algemeen ... 12

Politisering burgemeestersambt ... 13

Aanstellingswijze ... 15

Taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid... 18

Maatschappelijke, bestuurlijke en juridische ontwikkelingen ... 20

Hoofdstuk 3. Methode ... 23 Type onderzoek ... 23 Casusselectie ... 24 Dataverzameling ... 24 Kwalitatief onderzoek ... 24 Kwantitatief onderzoek ... 25 Variabelen ... 27 Conceptualisering ... 28 Operationalisering ... 29 Data-analyse ... 29

Hoofdstuk 4. Historische achtergrond en internationale vergelijking ... 30

Uitbreiding takenpakket openbare orde en veiligheid ... 32

Vergelijking met andere landen ... 33

Hoofdstuk 5. Resultaten enquête ... 40

Aanstellingswijze ... 40

Taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid... 43

Maatschappelijke, bestuurlijke en juridische ontwikkelingen ... 47

Hoofdstuk 6. Casus ... 52

Casusbeschrijving ... 52

Analyse casus ... 57

7 Conclusie ... 61 Discussie ... 64 Aanbevelingen ... 65 Beperkingen onderzoek ... 66 Suggestie vervolgonderzoek ... 67 Literatuurlijst ... 68 Verantwoording figuren ... 79

Bijlage A: Lijst met gemeenten waarvan de burgemeester de enquête heeft ontvangen ... 81

Bijlage B: Verzonden e-mail ... 83

Bijlage C: Enquêteresultaten ... 85

Bijlage D: Codeerschema’s van toelichtingen op de stellingen ... 104

Codeerschema vraag 6 ... 104

Codeerschema vraag 8 ... 110

8

Hoofdstuk 1. Inleiding

“Als we weten dat een evenement zoveel inzet van politie en brandweer vereist en tot zo veel schade leidt, dan is er geen enkele burgemeester die daar een vergunning voor afgeeft” (Bruls, 2020). Op 2 januari 2020 sprak burgemeester Bruls van Nijmegen zich op deze wijze uit over de jaarwisseling 2019-2020. Burgemeester Bruls was niet de enige burgemeester die zich openlijk uitsprak over een vuurwerkverbod, ook waarnemend burgemeester Remkes van Den Haag heeft steun verleend aan een vuurwerkverbod (Remkes, 2020). Deze burgemeesters opereren politiek door expliciet uitspraken te doen over een bepaald beleidsdossier, namelijk het dossier ‘Openbare orde en veiligheid’.

De afgelopen jaren is het takenpakket van de Nederlandse burgemeesters op het gebied van ‘Openbare orde en veiligheid’ uitgebreid. Een voorbeeld hiervan is de Opiumwet of de Wet Damocles (Nederlands Genootschap van Burgemeesters, z.j.a). Op grond van deze wet kan de burgemeester ‘drugspanden’ sluiten. De toename van dergelijke taken en bevoegdheden leidt ertoe dat de burgemeesters politiek gevoelige beslissingen moeten nemen. Het nemen van politiek gevoelige beslissingen kan grote gevolgen hebben. Dit was ook het geval bij burgemeester Jos Wienen van Haarlem (KleinJan, 2018). Deze burgemeester heeft besloten om hard op te treden tegen zware criminelen en heeft het clubhuis van motorclub Hells Angels gesloten. Deze sluiting kan worden uitgevoerd op grond van artikel 174 A Gemeentewet. Het gevolg van de sluiting van het clubhuis was dat Wienen ernstig bedreigd is. Daarbij is het volgens justitie nog niet duidelijk wie de bedreigingen uitten.

Volgens Niels Karsten leidt het politiek opereren van burgemeesters er ook toe dat de politieke onafhankelijkheid afneemt (Karsten, 2019). Als gevolg daarvan verliest het lokaal bestuur deels haar zelfreinigend vermogen en daardoor kunnen de waarden van de democratische rechtsstaat in gevaar komen. Het probleem van politisering is dat er in het burgemeestersambt spanning ontstaat tussen de rol van proces- en kwaliteitsbewaker en die van politiek-bestuurlijk leider. De burgemeester is een meer politieke functionaris geworden, maar de rol die hij in het lokale bestuur vervult, is sterk apolitiek van aard (Karsten & Boogers, 2014).

De huidige onderzoeksvraag luidt als volgt: In hoeverre is de rol en het functioneren van de burgemeester gepolitiseerd en hoe kan deze mogelijke politisering worden verklaard?

9

Het onderzoek is wetenschappelijk relevant. Er wordt onderzoek verricht naar onder andere aanstellingswijzen (Ostaaijen, Karsten, & Tops, 2017) en de positie van burgemeesters bij calamiteiten (Resoort, 2015). Door middel van het huidige onderzoek kunnen de reeds gevonden bevindingen worden aangevuld met kennis over politisering, een begrip dat gerelateerd is aan de genoemde onderzoeksonderwerpen. Een meerwaarde van het huidige onderzoek is bovendien dat naast wetenschappelijke literatuur ook de visie van burgemeesters op politisering is bestudeerd door middel van een enquête.

Tevens is mogelijke politisering onderzocht in een actuele casus: het vuurwerkverbod. Hierbij is ook nagegaan hoe burgemeesters zich in de media hebben uitgesproken over de casus. Het is immers zo dat door de aandacht van de media een bepaalde actie van een burgemeester in de belangstelling staat. Dit gebeurt bijvoorbeeld door berichtgeving in kranten, maar ook in televisieprogramma´s zoals Nieuwsuur of door uitingen van burgemeesters op sociale media. Zo heeft burgemeester Gert-Jan Kats van de gemeente Veenendaal zich in een tweet uitgesproken over vuurwerk en liet hij in deze tweet ook doorschemeren wat zijn standpunt is over een vuurwerkverbod.

Het onderzoek is daarnaast ook maatschappelijk relevant. In het geval van verregaande politisering ontstaat er een onwenselijke situatie, namelijk dat de burgemeester niet meer een politiek onafhankelijk persoon is. Een burgemeester dient onpartijdig te zijn om adequaat te kunnen handelen.

Figuur 1

Tweet van 10 januari 2020 van burgemeester Gert-Jan Kats over het voornemen van het kabinet om het gebruik van vuurwerk verder in te perken.

10

Daarnaast kan er een rolvermenging ontstaan die tot veel problemen kan leiden. Van burgemeesters wordt enerzijds verwacht dat zij zich opstellen als verdedigers van de rechtsstaat, maar anderzijds ook dat zij begripvolle burgervaders zijn. Als burgemeesters zich te veel toeleggen op het handhaven van de openbare orde, kan hun onpartijdigheid in gevaar komen. In de huidige periode met veel maatschappelijke veranderingen is het van belang dat de burgemeester stabiel en onpartijdig is, niet in het minst omdat de burgemeester wordt gezien als het boegbeeld van het gemeentelijk bestuur.

Dit onderzoek geeft inzicht in de oorzaken en negatieve gevolgen van politisering en is zo maatschappelijk relevant. Als er namelijk meer duidelijk is over de oorzaken, kan er gericht worden gehandeld om verdere politisering van het burgemeestersambt tegen te gaan en te voorkomen. Door middel van een enquête onder burgemeesters is nagegaan wat de ervaringen van de burgemeesters zelf zijn en of zij in de praktijk ervaren dat er een problematische rolvermenging ontstaat.

Het onderzoek kan, met name vanwege de analyse van zowel de literatuur als de casus én uitkomsten van de enquête, ook een belangrijke bijdrage leveren aan het maatschappelijk debat over de rol van de burgemeester. De uitbreiding van het takenpakket van burgemeesters op het gebied van openbare orde en veiligheid is namelijk nog steeds actueel. De Raad van State heeft minister Grapperhaus van Justitie en Veiligheid in 2019 geadviseerd “om de burgemeester niet verantwoordelijk te maken voor het voorkomen en bestrijden van criminele activiteiten” (Raad van State, 2019). Grapperhaus was voornemens om het takenpakket van de burgemeester op het gebied van openbare orde en veiligheid uit te breiden met het voorkomen en bestrijden van criminele activiteiten. De invoering van dit wetsvoorstel zou het voor burgemeesters gemakkelijker moeten maken om gegevens van burgers uit te wisselen. De Raad van State is echter van mening dat deze uitbreiding niet overeenkomt met de rolverdeling waarin de burgemeester alleen verantwoordelijk is voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid (Marijnissen, 2019).

11

In het theoretisch kader wordt beschreven welke verwachting op basis van de literatuur kan worden opgesteld over de politisering van het burgemeestersambt en welke factoren daar invloed op zouden kunnen hebben. In het hoofdstuk over de onderzoeksmethode wordt beschreven hoe is onderzocht of de genoemde factoren ook invloed hebben op de rol van de burgemeester in een specifieke casus: het vuurwerkverbod. In hoofdstuk vier wordt ingegaan op de historische ontwikkeling van het burgemeestersambt en worden studies beschreven waarin vergelijkend onderzoek is verricht naar de positie van burgemeesters in andere landen. Deze onderzoeken geven inzicht in de mate van politisering van het burgemeestersambt in onder andere België en het Verenigd Koninkrijk.

In hoofdstuk vijf worden de resultaten van de enquête beschreven en wordt geanalyseerd wat de mening van de respondenten is over politisering van het burgemeestersambt. In hoofdstuk zes wordt eerst de casus ´vuurwerkverbod´ beschreven. Daarna wordt geanalyseerd of er in deze casus sprake is van politisering op basis van de drie factoren. In het laatste hoofdstuk wordt het uiteindelijke antwoord op de onderzoeksvraag geformuleerd. Daarnaast worden er aanbevelingen gedaan om verdere politisering te voorkomen en worden de beperkingen van het huidige onderzoek beschreven. Tenslotte worden er suggesties gegeven voor vervolgonderzoek.

12

Hoofdstuk 2. Theoretisch kader

Niels Karsten beschrijft de positie van de burgemeester in het artikel ´De burgemeester als vriend of vijand van de rechtsstaat´ (Karsten, 2019). Karsten is van mening dat de onafhankelijkheid van de burgemeester onder druk staat als gevolg van politisering van het burgemeestersambt. Karsten oordeelt ook dat de gestage en forse uitbreiding en het toegenomen gebruik van de bevoegdheden op het terrein van openbare orde en veiligheid een belangrijke rol speelt in het proces van politisering.

Door de toegenomen druk op de burgemeester bij het uitvoeren van de bevoegdheden ziet hij zich genoodzaakt om politiek te opereren. Daarnaast is de burgemeester aanspreekbaar op de nieuwe bevoegdheden, waarbij hij ook te maken krijgt met politieke opvattingen over het inzetten van bepaalde bevoegdheden.

Politisering algemeen

Een algemene definitie van het concept politisering wordt gegeven door Hoogerwerf: “ (…)een toeneming van het streven naar een doelbewuste vormgeving van de samenleving door middel van machtsuitoefening.” (Hoogerwerf, 1975, p. 178). Als vormen van politisering noemt Hoogerwerf onder andere vervlechting van staat en maatschappij, toeneming van het overheidsbeleid en de toeneming van macht. Bij deze laatste vormen zorgt een toename van het aantal beslissingen waarover de macht van de overheid zich uitstrekt voor een groeiend machtsbereik en daarmee toenemende politisering (Hoogerwerf, 1975).

Het gevaar van politisering wordt in onderstaand citaat duidelijk:

Politisering zonder erkenning van het eigen karakter van diverse groepsvormen en functies gaat in tegen de groeiende taakverdeling en differentiatie die tot de hoofdlijnen van de maatschappelijke ontwikkeling op langere termijn behoren. Een dergelijke ongeremde en in wezen reactionaire, politisering eindigt waarschijnlijk in een totale politisering en daarmee in het totalitarisme (Hoogerwerf, 1975, p. 182).

13

Een groeiend machtsbereik van de overheid gaat gepaard met minder macht voor de burger. Een land waarbij de overheid zich steeds meer gaat bemoeien met de persoonlijke levenssfeer van individuen kan uitgroeien tot een totalitaire staat. Voor een lokale overheid geldt dat dit toenemend machtsbereik zonder democratische controle de rechten van burgers ongewenst kan inperken.

Politisering burgemeestersambt

Een probleem van politisering is dat de politieke doeleinden van een groep zoals een gemeentelijke overheid over het vormgeven van de samenleving niet altijd overeenkomen met de doeleinden van een persoon in kwestie (Hoogerwerf, 1975). Een burgemeester kan onder druk van de samenleving en binnen zijn bevoegdheden een beslissing nemen die schuurt met de grenzen van de rechtsstaat en democratie. Dan is er sprake van politisering van het burgemeestersambt. Het gevaar hiervan is dat de burgemeester eigenstandig het beleid naar zijn hand kan zetten zonder een democratische besluitvormingsprocedure. Voor de burgemeester betekent dit dat de politieke doeleinden van de maatregelen die hij moet nemen in een moeizame verhouding staan tot de rol van burgervader (Boogers & Karsten, 2009).

Wat is reeds onderzocht over de politisering van het ambt van burgemeester? De dissertatie van Ruth Prins handelt over de positie en rol van burgemeesters in lokaal veiligheidsbeleid (Prins, 2014). Voor de periode 1990 tot 2010 wordt aan de hand van zes praktijkgevallen onderzocht hoe de rol van de burgemeester in het lokale veiligheidsbeleid is veranderd. De grootste verandering in het lokale veiligheidsbeleid is de uitbreiding van de formele macht van de burgemeester. Over dit thema is dan ook veel gedebatteerd in de Nederlandse samenleving.

In het tweede, meer theoretische gedeelte van de dissertatie, wordt ingegaan op de probleemdefinities tijdens beleidsprocessen en de verwachte rol en positie van actoren in een beleidsnetwerk. De probleemdefinitie is bepalend voor het beleid dat vervolgens wordt gemaakt om het probleem op te lossen. Het derde deel van het proefschrift bestaat uit een beschrijving van problemen op het gebied van veiligheid en de verschuivingen die hebben plaatsgevonden tussen 1990 en 2010.

14

Uit het onderzoek van Prins (2014) blijkt dat er een grote verschuiving heeft plaatsgevonden van criminaliteit en rampen naar relatief kleine overtredingen zoals illegaal parkeren en juist ernstige criminaliteit zoals georganiseerde misdaad. Prins ziet de uitbreiding van het takenpakket van de burgemeester op het gebied van openbare orde en veiligheid als oorzaak van de politisering van de positie van de burgemeester. De politisering heeft als gevolg dat burgemeesters zich genoodzaakt zien om zich te profileren en dat er bij hun functie sprake is van psychologisering (Prins, 2014). Dit laatste houdt in dat de burgemeester gevoel en empathie moet tonen en ook over inlevingsvermogen moet beschikken. Hierbij zijn de persoonlijkheid en het karakter van de burgemeester ook relevant (De Jong et al., 2016).

In de literatuur wordt veelvuldig geschreven over enkele factoren van het burgemeestersambt die mogelijk tot politisering leiden. Ten eerste wordt de aanstellingswijze van de burgemeester als verklarende factor genoemd. Niels Karsten (2019) noemt de huidige aanstellingswijze als één van de oorzaken voor politisering.

Karsten, geïnterviewd door Wouter Boonstra, stelt dat door de bestaande aanstellingswijze de kernwaarden van de democratische rechtstaat in het geding komen:

In feite gaat de gemeenteraad inmiddels over het benoemen, aanblijven en herbenoemen van een burgemeester. Vooral bij de bevordering van de bestuurlijke integriteit leidt dat tot een kwetsbaarheid. De burgemeester is enerzijds verantwoordelijk voor het hoeden van de integriteit, maar tegelijkertijd sterk politiek afhankelijk van de gemeenteraad. Ik spreek burgemeesters die wel willen optreden tegen integriteitsschendingen, maar als gevolg van die kwetsbaarheid soms niet durven. Iedereen moet 'sneuvelbereid' zijn, maar dat is veelgevraagd gezien de positie van de burgemeester. Dat maakt zijn rol als hoeder van democratie, integriteit en rechtmatigheid ingewikkelder. Heb je bijvoorbeeld nog de politieke ruimte om een raadsbesluit ter vernietiging bij de Kroon aan te dragen als je dat nodig vindt? (Boonstra, 2019).

Ten tweede wordt de uitbreiding van het takenpakket van burgemeesters op het terrein van openbare orde en veiligheid ook als een oorzaak gezien van mogelijke politisering:

15

Their implementation of these powers was sometimes controversial. For example, they could involve interventions in the private lives of citizens in case of home restrictions for domestic violence, or they could deal with sensitive topics such as communicating the return of known pedophiles to local society. The mayor’s actions are therefore political, both in case of intervention and non-intervention (Prins, 2014, p. 43).

Ten derde worden diverse maatschappelijke, bestuurlijke en juridische ontwikkelingen benoemd die als grond van mogelijke politisering kunnen dienen (De Jong et al., 2016). Een voorbeeld hiervan is de opkomst van de netwerksamenleving waarin de burgemeester steeds afhankelijker wordt van andere actoren. In een netwerksamenleving wordt het voor een burgemeester daarom steeds moeilijker om boven de partijen te blijven staan. De drie genoemde factoren worden in het volgende deel van het theoretisch kader verder toegelicht.

Aanstellingswijze

Hieronder volgt een samenvatting van onderzoeken naar de aanstellingswijze van de burgemeester. Deze onderzoeken zijn van belang voor het huidige onderzoek, omdat de aanstellingswijze van de burgemeester invloed heeft op onder andere diens gezag en bestuurskracht, zaken die gerelateerd zijn aan politisering.

In het onderzoek van Ostaaijen, Karsten en Tops (2017) worden drie verschillende aanstellingswijzen besproken. Ten eerste wordt geschreven over de benoeming van een burgemeester door de Kroon. Een argument voor de door de Kroon benoemde burgemeester is het feit dat deze benoeming de burgemeester gezag geeft. Uit een benoeming door de Kroon spreekt onafhankelijkheid, wat een cruciale gezagsbron is voor burgemeesters. Voor de benoeming is de burgemeester niet afhankelijk van lokale actoren, wat betekent dat de burgemeester zich niet aan bepaalde politieke opvattingen hoeft te conformeren. Een tweede argument voor de Kroonbenoeming is de bijdrage aan de bestuurskracht van de burgemeester. De beslissingen die de burgemeester neemt, zijn niet afhankelijk van de lokale legitimatie. Een benoeming door de Kroon zorgt echter wel voor afstand tot de lokale politiek. Dit betekent dat de burgemeester stevig moet investeren in contacten met de lokale samenleving.

16

De tweede benoeming die besproken wordt, is de benoeming door de gemeenteraad (Van Ostaaijen et al., 2017). De band van de burgemeester met de lokale politiek is steviger, wat het ‘eerste woordvoerderschap’ versterkt. De argumenten tegen deze vorm van benoemen zijn voornamelijk gebaseerd op het sterke politieke karakter van deze benoeming. De gemeenteraad, een politiek orgaan, heeft een doorslaggevende rol in de benoeming en de burgemeester wordt als gevolg daarvan een ‘politieke functionaris’. De bestuurskracht van de burgemeester kan echter verminderd worden door dit type benoeming; het gevaar bestaat dat de burgemeester te afhankelijk wordt van de gemeenteraad.

De staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie heeft onder leiding van Douwe Jan Elzinga onderzoek gedaan naar de aanstellingswijze van burgemeester (Staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie, 1999). De commissie is van mening dat de burgemeester in het stelsel van verkiezing door de gemeenteraad per definitie gepolitiseerd wordt, omdat de burgemeester volledig afhankelijk is van zijn eigen politieke partij. De ‘eigenstandigheid’ van de burgemeester wordt als gevolg van dit type benoeming aangetast.

De grote afhankelijkheid van de burgemeester ten opzichte van de gemeenteraad maakt het daarnaast ook lastiger om de bestuurlijke integriteit te bewaken. De burgemeester kan door zijn optreden politiek afgerekend worden. Daarnaast is een negatief gevolg van dit type benoeming het feit dat de burgemeester kwetsbaarder is geworden voor politiek opportunisme.

Het derde type benoeming, de direct gekozen burgemeester, geeft de burgemeester meer bestuurskracht, omdat de burgemeester rechtstreeks is gekozen door de inwoners van de gemeente (Van Ostaaijen et al., 2017). Ook is de positie van de gekozen burgemeester ten opzichte van de gemeenteraad meer eigenstandig. Er zijn nog enkele andere voordelen van dit type benoeming. De direct gekozen burgemeester zal zich meer richten op de samenleving en minder op het gemeentebedrijf. Daarnaast slaagt de gekozen burgemeester er beter in om een gemeenschappelijke identiteit te creëren dan de aangestelde burgemeester. Tevens is het evenwicht tussen burgemeester en gemeenteraad beter als er naast een gekozen gemeenteraad ook sprake is van een gekozen burgemeester. Een argument tegen dit type benoeming is echter dat niet iedere inwoner kandidaat zal kunnen worden, omdat de middelen kunnen ontbreken om campagne te voeren.

17

In november 2018 is het initiatiefvoorstel Jetten behandeld in de Eerste Kamer waarin de benoemingen van de commissaris van de Koning en van de burgemeester uit de Grondwet worden verwijderd (Eerste Kamer, z.j.). Het is opmerkelijk dat namens de Vereniging Nederlandse Gemeenten, Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (hierna NGB) en de Wethoudersvereniging voor de behandeling in de Eerste Kamer een brief gestuurd is waarin de leden van de Eerste Kamer worden opgeroepen om niet in te stemmen met dit wetsvoorstel. De genoemde organisaties lichten dit als volgt toe:

Al bij de behandeling van het deconstitutionaliseringsvoorstel in eerste lezing is van vele kanten erop aangedrongen om eerst een (probleem)analyse van en visie op de toekomst van de lokale democratie en bestuur in den brede te ontwikkelen. Daaruit moet helder worden welke plaats de burgemeester in het gemeentebestuur inneemt en welke aanstellingswijze daar dan vervolgens bij past. (…) Zonder een dergelijk toekomstperspectief vinden wij het een groot risico om de benoemingswijze uit de Grondwet te schrappen (VNG, NGB, NVR, & Wethoudersvereniging, 2018, p. 1).

Er is tevens een brief gestuurd door 31 burgemeesters waarin wordt benadrukt dat de verankering van de aanstellingswijze van de burgemeester in de Grondwet de burgemeesters helpt in het functioneren, zeker gezien de complexiteit en onveiligheid die het ambt soms met zich meebrengt (Bruinooge et al., 2018). De brief is gestuurd omdat de onafhankelijke positie van de burgemeesters volgens hen noodzakelijk is om verbindend en integriteitbevorderend te handelen. Het schrappen van de verordening over de benoemingswijze van de burgemeester heeft tot gevolg dat de rol van burgervader niet kan worden vervuld op de wijze waarop dit gewenst is. Het protest mocht niet baten: op 20 november 2018 is de wet na een hoofdelijke stemming met de vereiste tweederde meerderheid aangenomen (Eerste Kamer, z.j.).

18

Taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en

veiligheid

Specifiek over de taken en bevoegdheden die behoren tot openbare orde en veiligheid heeft onder andere Arnt Mein een artikel geschreven (Mein, 2010). Het aantal bestuursrechtelijke bevoegdheden dat gebruikt kan worden om de openbare orde en veiligheid te handhaven is aanzienlijk toegenomen. Het gevolg hiervan is dat de burgemeester vaker moet uitleggen en verantwoorden aan de gemeenteraad en inwoners van de gemeente waarom hij juist wel of niet gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheden (Mein, 2010). Het gevolg hiervan is dat de burgemeester zich hierdoor in politieke discussies mengt en niet meer boven de partijen staat.

Hoewel het bestuursrecht en het strafrecht op elkaar aansluiten, zijn er toch enkele belangrijke verschillen. Het strafrecht richt zich op het voorkomen, opsporen, beëindigen, vervolgen en berechten van strafbare feiten. Bestuursrechtelijke handhaving houdt het volgende in: het toezicht op de naleving van publiekrechtelijke voorschriften en het opleggen en effectueren van sancties. De handhaving van het bestuursrecht wordt door bestuursorganen uitgevoerd die hiervoor wettelijk bevoegd zijn (Muller, 2014).

De uitbreiding van de bestuursrechtelijke bevoegdheden is gerelateerd aan ontwikkelingen in het strafrecht (Mein, 2010). Een nadeel van het strafrechtelijke instrumentarium is dat het arbeids- en kostenintensief is en daardoor in mindere mate geschikt is om snel te kunnen reageren op overtredingen van de lokale regelgeving. Daarnaast is de strafrechtspleging al jaren overbelast.

De wens is om doeltreffend en doelmatig op te treden tegen orde en veiligheidsproblemen in de gemeente. Het bestuursrecht is daarvoor een aantrekkelijk middel (Mein, 2010). Een tweede reden voor het gebruik van het bestuursrecht wordt gevormd door het feit dat de politie zich, mede vanwege bezuinigingen, richt op andere taken (Mein, 2010). Omdat wel moest worden opgetreden tegen de overlast en ordeverstoringen werd een andere wijze van handhaven gezocht en is de toevlucht genomen tot het bestuursrecht. Een voorbeeld van deze taakverandering van de politie is het feit dat het blauw wat er nog is, wordt ingezet voor de handhaving en hulpverlening en er minder prioriteit is voor de handhaving van de Algemene Plaatselijke Verordening (Mein, 2010).

19

Een derde argument voor het toenemend gebruik van het bestuursrecht is het feit dat het gemeentebestuur minder afhankelijk is geworden van politie en Openbaar Ministerie. Beleid, regelgeving, het verlenen van vergunningen, toezicht en sanctionering en nu ook het handhaven kunnen door het lokale bestuur worden uitgevoerd (Mein, 2010). Het vierde argument om het bestuursrecht te gebruiken ter handhaving van de openbare orde en veiligheid is dat het bestuursrecht ook kan worden gebruikt om preventief op te treden (Mein, 2010). Een voorbeeld hiervan is het sluiten van een woning ter voorkoming van verstoring van de openbare orde.

Concluderend kan worden gesteld dat momenteel niet alleen een vervaging optreedt tussen bestuursrecht en strafrecht, maar ook tussen de burgemeester en de officier van justitie. Duidelijk wordt dat de burgemeester steeds meer verantwoordelijk wordt gesteld voor de veiligheid in de gemeente. Door het ontvangen van meer bestuursrechtelijke bevoegdheden wordt van de burgemeester verwacht dat deze bevoegdheden ook worden gebruikt (Muller, 2014). Over de inzet van deze bevoegdheden wordt pas achteraf verantwoording afgelegd. De burgemeester komt hierdoor steeds minder boven de partijen komt te staan. Boogers en Karsten (2009) stellen dit als volgt:

Bij elke situatie die zich op het veiligheidsterrein voordoet, speelt voor de burgemeester steeds de vraag: maak ik in dit specifieke geval wel of geen gebruik van mijn bevoegdheden; grijp ik wel of niet in, gegeven ook de verwachtingen van burgers en bestuur? Steeds weer is dit in de kern een afwegingsvraag met een politiek karakter, waarvoor de burgemeester geen duidelijk vastgesteld politiek mandaat heeft’ (Boogers & Karsten, 2009, p. 17)

Ook Muller stelt dat de bevoegdheid van de burgemeester om straffen uit te delen ertoe leidt dat hij zelf één van de actoren wordt (Muller, 2014).

Het toekennen van extra bevoegdheden om de openbare orde en veiligheid te handhaven heeft diverse gevolgen voor de positie van de burgemeester (Sackers, 2010). Ten eerste is de positie van de burgemeester kwetsbaarder geworden (Boogers & Karsten, 2009). Ten tweede is een gevolg dat er een problematische rolvermenging optreedt. Van de burgemeester wordt namelijk enerzijds verwacht dat hij een rechtvaardig handhavende burgemeester is, maar anderzijds ook dat hij een begripvolle en innemende burgervader is. De burgemeester neemt bovendien

20

beslissingen waar de wethouders vanuit de specifieke portefeuilles het niet mee eens kunnen zijn.

Maatschappelijke, bestuurlijke en juridische ontwikkelingen

Door onderzoekers van Universiteit Utrecht en de Radboud Universiteit is onderzoek verricht naar de maatschappelijke ontwikkelingen die de ontwikkeling van het burgemeestersambt hebben beïnvloed (De Jong et al., 2016). Ten eerste zijn er technologische ontwikkelingen en de digitalisering in de samenleving. In het algemeen lijken deze ontwikkelingen geen politisering te veroorzaken. Een technologische ontwikkeling die wel politisering veroorzaakt kan gevonden worden in de rol van media. Bij veiligheidsproblemen wordt van de burgemeester verwacht dat er snel en duidelijk wordt gecommuniceerd, onder andere via sociale media. Zaken die objectief gezien klein zijn, kunnen als gevolg van media-aandacht toch groter en politiek(er) gemaakt worden (De Vries, Muller & Standhardt, 2014).

Een tweede maatschappelijke ontwikkeling is de verpersoonlijking van de politiek: de zichtbaarheid van de burgemeester neemt toe; hij is het gezicht van het lokale bestuur. Deze ontwikkeling zorgt voor politisering omdat de burgemeester verantwoordelijk wordt gehouden voor het beleid. Burgers zijn bovendien kritischer en mondiger geworden, wat ervoor zorgt dat burgemeesters zich moeten verantwoorden over het beleid dat het gemeentebestuur voert. De burgemeester wordt ten onrechte als hoofd van de gemeente gezien terwijl deze rol vervuld wordt door de gemeenteraad.

Een derde maatschappelijke ontwikkeling is het feit dat het begrip voor onveilige situaties afneemt (De Jong et al., 2016). Het gevolg hiervan is dat eerder van de burgemeester wordt verwacht dat deze optreedt. Het kan hierbij overigens wel belangrijk zijn dat er soms geen sprake is van criminaliteit, maar van een aantasting van het veiligheidsgevoel van burgers. De burgemeester wordt geacht gebruik te maken van zijn bevoegdheden, wat politisering in de hand kan werken.

Er zijn ook diverse bestuurlijke ontwikkelingen die bepalend zijn voor de ontwikkeling van het burgemeestersambt (De Jong et al., 2016). Dit is ten eerste de opkomst van de netwerksamenleving. De gemeentelijke overheid werkt hierin samen met tal van actoren, waarbij de burgemeester een verbindende rol heeft. Om impasses te kunnen doorbreken wordt

21

daarom gepleit voor ‘doorzettingsmacht’ van de burgemeester. De opkomst van de netwerksamenleving lijkt niet te leiden tot politisering: de burgemeester is sterk afhankelijk van de andere actoren en heeft andere actoren nodig voor de besluitvorming (De Vries et al., 2014). Naast de ontwikkeling naar een netwerksamenleving verandert ook de schaal van het bestuur. De bestuurslagen raken steeds meer met elkaar vervlochten, wat bijvoorbeeld inhoudt dat gemeenten direct worden beïnvloed door de Europese Unie. Deze ontwikkelingen lijkt niet te zorgen voor politisering: van een burgemeester wordt verwacht dat hij de lokale identiteit en samenhang vertegenwoordigt (De Vries et al., 2014).

Andere huidige bestuurlijke ontwikkelingen zijn herindelingen, centralisaties en decentralisaties (De Jong et al., 2016). Een voorbeeld van een belangrijke centralisatie waardoor de invloed van de burgemeester is afgenomen, is de invoering van de Politiewet 2012 (Politie, z.j.). Met de invoering van Nationale Politie is het beheer op landelijk niveau komen te liggen, wat betekent dat de afstand tussen het gezag en beheer van de politie groter is geworden. De burgemeester heeft het gezag over de politie, terwijl het beheer landelijk gestuurd is. De invloed van de burgemeester op de politie is verminderd, wat betekent dat er geen sprake lijkt te zijn van politisering.

Een bestuurlijke/juridische ontwikkeling die ook invloed heeft op het burgemeestersambt is de inrichting van 25 veiligheidsregio’s (Muller, 2014). In de veiligheidsregio werken gemeenten, politie, brandweer en GHOR (Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio) samen. De voorzitter van de veiligheidsregio is de burgemeester van de grootste gemeente in de regio. Het gevolg van de oprichting van de veiligheidsregio’s voor de burgemeesters is dat de verantwoordelijkheid en het beheer van de brandweer gecentraliseerd worden naar de veiligheidsregio. Daarnaast maakt de Wet veiligheidsregio’s het mogelijk om in het geval van een bovenlokale crisis de voorzitter van de veiligheidsregio taken over te laten nemen van de burgemeesters. De 25 burgemeesters die voorzitter zijn van een veiligheidsregio kunnen bij bovenlokale rampen een vergaande rol vervullen. Dat impliceert dat de totstandkoming van de 25 veiligheidsregio’s tot politisering kan leiden, aangezien de macht en het handelen van de 25 burgemeesters verstrekkende gevolgen kan hebben.

Een decentralisatie kan ook tot politisering leiden; de overdracht van taken van de landelijke overheid naar de gemeenten impliceert een uitbreiding van het takenpakket van de gemeente.

22

De overdracht van taken en bevoegdheden heeft als gevolg dat burgemeesters in een politieke verantwoordingsrelatie komen met de gemeenteraad. Het college van burgemeester en wethouders moet verantwoording afleggen aan de gemeenteraad over het beleid en het handelen. Dit betekent dat ook de burgemeester zich moet verantwoorden aan de gemeenteraad over zijn handelen en dat heeft tot gevolg dat het burgemeesterschap hierdoor politieker wordt.

Tenslotte zijn er diverse juridische ontwikkelingen te herkennen die invloed hebben op het burgemeestersambt (De Jong et al., 2016). De gemeenteraad heeft meer invloed op de burgemeester als gevolg van de wijziging in aanstellingswijze. De raad draagt immers sinds 2000 twee burgemeesterskandidaten voor aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Door de toegenomen invloed van de raad is de politieke verantwoordingsplicht van de burgemeester belangrijker geworden: de burgemeester lijkt steeds meer op een wethouder die verantwoording moet afleggen aan de gemeenteraad. Deze ontwikkeling leidt tot politisering, omdat de burgemeester zich in zijn handelen laat leiden door de steun die hij zal moeten krijgen van de gemeenteraad voor een eventuele herbenoeming.

Een andere belangrijke juridische ontwikkeling is de juridisering: in de maatschappij en in het openbaar bestuur wordt het recht belangrijker (De Jong et al., 2016). Daardoor verlopen bestuursprocessen moeizamer en trager. De invoering van onder andere de Algemene Wet Bestuursrecht in 1994 heeft ervoor gezorgd dat bij toepassing van bepaalde bevoegdheden aan specifieke voorwaarden moet worden voldaan (De Jong et al., 2016). Dit betekent dat bij een inperking van de grondrechten door de burgemeester diverse eisen gewaarborgd moeten zijn: er moet nauwkeurig worden weergegeven wanneer een bevoegdheid is toegepast, welke belangen zijn afgewogen en of er een zorgvuldige voorbereiding is voorafgegaan aan het besluit. Enerzijds kan de burgemeester door de juridisering wettelijk begrensd worden in zijn mogelijkheden. Anderzijds verkrijgt de burgemeester door de juridisering een wettelijke basis voor zijn handelen. Dit laatste kan politisering in de hand werken.

Op basis van de bevindingen in het theoretisch kader wordt verwacht dat er sprake is van politisering en dat deze politisering kan worden verklaard door de aanstellingswijze van de burgemeester, de toename van de taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid en maatschappelijke, bestuurlijke en juridische ontwikkelingen. Het toetsen van deze verwachting wordt beschreven in de hoofdstukken vier, vijf en zes.

23

Hoofdstuk 3. Methode

Type onderzoek

Dit onderzoek is zowel kwalitatief als kwantitatief. Het onderzoek is kwalitatief, omdat de opinie en visie van wetenschappers en burgemeesters wordt bestudeerd. Eén van de kenmerkende eigenschappen van kwalitatief onderzoek is dat het accent ligt op het begrijpen van de sociale wereld door het bestuderen van de interpretatie van die sociale wereld door de participanten (Bryman, 2012). In het huidige onderzoek is op basis van een literatuurstudie bepaald wat de recente opinie is van de wetenschap op de positie en taken en bevoegdheden van burgemeesters. Daarnaast is aan de hand van een enquête nagegaan welke visie burgemeesters hebben op politisering. Dit werd gedaan door middel van het coderen van de toelichtingen op de stellingen. Hierbij stonden de door de burgemeesters genoemde thema´s centraal. Het accent op de interpretaties van de burgemeesters wijst op het kwalitatieve karakter van de codering.

Het onderzoek is ook kwantitatief, omdat de meningen van de burgemeesters over politisering meetbaar zijn gemaakt. Kwantitatief onderzoek wordt gekenmerkt door de nadruk op kwantificering in de verzameling en analyse van de data (Bryman, 2012). In het huidige onderzoek zijn de visies van de burgemeesters op politisering meetbaar gemaakt door hen te vragen om op een Likertschaal aan te geven in hoeverre zij het eens of oneens waren met de betreffende stelling. Daarnaast is het onderzoek deductief van aard. Dit betekent dat het onderzoek wordt verricht aan de hand van een verwachting die is gebaseerd op de theorie (Bryman, 2012). In het huidige onderzoek is een verwachting opgesteld op basis van de in het theoretisch kader beschreven wetenschappelijke literatuur. Deze wordt getoetst in hoofdstuk vier, vijf en zes.

Dit onderzoek bevat ook een casestudy, waarbij er nader onderzoek wordt gedaan naar één casus, namelijk het vuurwerkverbod. Een voordeel van een dergelijke opzet is dat er diepgaand onderzoek kan worden verricht (Neuman, 2014). Een bijkomend voordeel van een casestudy is dat de causale mechanismen geïdentificeerd kunnen worden. Een kenmerk van casestudies is de gedetailleerde focus. De resultaten van dit onderzoek hebben met name betrekking op het

24

takenpakket openbare orde en veiligheid. Dit heeft als gevolg dat de resultaten van het onderzoek niet of minder eenvoudig kunnen worden gegeneraliseerd naar een groter geheel.

Casusselectie

Waarom is er voor de casus ‘vuurwerkverbod’ gekozen? Door ontwikkelingen aan het begin van 2020 is een vuurwerkverbod dichterbij gekomen. Er zijn enkele gemeenten die definitief een vuurwerkverbod hebben ingesteld. Ook in de Tweede Kamer zijn vragen gesteld over dit onderwerp (Tweede Kamer, 2020). De keerzijde van een actuele casus is dat er minder recente wetenschappelijke literatuur over dit specifieke onderwerp te vinden is, omdat er nog niet veel onderzoek verricht is naar het vuurwerkverbod. Dit maakt het huidige onderzoek echter wel zeer relevant. Daarnaast is het onderzoek van belang voor alle burgers in Nederland, omdat het wel of niet mogen afsteken van vuurwerk betrekking heeft op de openbare orde en veiligheid en zo alle inwoners van een gemeente treft.

Dataverzameling

Kwalitatief onderzoek

Er is literatuuronderzoek verricht. De volgende bronnen werden bestudeerd: proefschriften, artikelen in wetenschappelijke tijdschriften en boeken. Allereerst is de ontwikkeling van de rol en functie van de burgemeester onderzocht. Daarnaast is de aanstellingswijze en het takenpakket van burgemeesters in Nederland vergeleken met die van burgemeesters in andere Europese landen. Aan de hand van deze vergelijking kan worden nagegaan in hoeverre het ambt van burgemeesters in Nederland is gepolitiseerd ten opzichte van het burgemeestersambt in andere landen. Ook is onderzocht hoe het takenpakket van de burgemeester op het gebied van openbare orde en veiligheid is uitgebreid. Door middel van literatuuronderzoek kan worden onderzocht hoe de kennis van het betreffende onderwerp is toegenomen door de jaren heen (Neuman, 2014). Daarnaast wordt literatuuronderzoek verricht voor het analyseren van eerdere onderzoeken en het opstellen van verwachtingen.

Naast het onderzoeken van de literatuur zijn ook diverse kwaliteitskranten, actualiteitenprogramma’s, rapporten van onderzoekscommissies en verslagen van debatten in de Tweede Kamer bestudeerd. De geanalyseerde kranten waren Trouw, NRC Handelsblad en lokale kranten. Daarnaast zijn de actualiteitenprogramma’s Nieuwsuur en Buitenhof gebruikt

25

voor de beschrijving van de casus. Tenslotte zijn ook enkele rapporten van onderzoekscommissies gebruikt: onder andere het rapport van de commissie Oosting die uitgebreid onderzoek heeft gedaan naar de vuurwerkramp in Enschede op 13 mei 2000 en de gevolgen daarvan.

Kwantitatief onderzoek

Er is onderzoek verricht naar de visie van burgemeesters op politisering. Via de website overheid.nl is een overzicht geraadpleegd van alle 355 Nederlandse gemeenten (Overheid, z.j.). Vervolgens is op de websites van de gemeenten gezocht naar e-mailadressen van burgemeesters die op eenvoudige wijze te vinden waren. Op deze wijze zijn van 119 (34%) burgemeesters de e-mailadressen verzameld. De lijst in bijlage A bevat de gemeenten waarvan de burgemeesters een e-mail (vermeld in bijlage B) hebben ontvangen met een link naar een enquête in het programma Qualtrics. De enquête is gemaakt in de versie mei 2020 van Qualtrics. In bijlage C zijn de resultaten van de enquête weergegeven. De enquête is ingevuld door 38 burgemeesters. Dat is 11% (38/355) van het totaal aantal en 32% (38/119) van de geënquêteerde burgemeesters.

Figuur 2

Gemeenten verdeeld in klassen naar aantal inwoners in procenten 4% 19% 53% 15% 9% 6% 13% 43% 20% _18% 5% 13% 45% 16% 21% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% < 10.000 INWONERS 10.000 - 20.000 INWONERS 20.000 - 50.000 INWONERS 50.000 - 100.000 INWONERS > 100.000 INWONERS

Gemeenten verdeeld in klassen naar aantal

inwoners in procenten

26

De blauwe staven geven aan hoeveel procent van de Nederlandse gemeenten een bepaalde klasse inwoners heeft. De oranje staven geven de gemeentegrootte aan van degenen die de enquête ontvangen hebben. De groene staven duiden op de gemeentegrootte van degenen die de enquête ook daadwerkelijk ingevuld hebben. Uit figuur 2 wordt duidelijk dat het deel van de gemeenten waarvan de burgemeester benaderd is, representatief is voor het totaal van de Nederlandse gemeenten. Hierbij zijn gemeenten met meer dan 100.000 inwoners enigszins oververtegenwoordigd.

Wat betreft het geslacht van de respondenten is de steekproef representatief voor de Nederlandse gemeenten. In 2019 waren er 101 vrouwelijke burgemeesters, wat 29% van het totaal is (BNR webredactie, 2019). Van de 38 respondenten waren er 11 vrouw, wat ook 29% is.

De enquête bevat elf vragen. Ten eerste zijn vier inleidende vragen gesteld over het geslacht en de leeftijd van de burgemeester, de grootte van de gemeente en het aantal gemeenten waar de burgemeester voorheen dit ambt heeft vervuld. Vervolgens is een drietal stellingen geponeerd waarbij de burgemeesters konden aangeven in hoeverre zij het eens of oneens waren met de stelling, waarbij 1 = heel erg oneens is en 5 = heel erg eens. Tevens werd de burgemeesters gevraagd om hun antwoorden op de stellingen verder toe te lichten.

De drie stellingen zijn opgesteld met als doel om de meten hoe de burgemeesters denken over de politisering van het burgemeestersambt. In het theoretisch kader is beschreven hoe drie factoren mogelijk invloed hebben op de politisering. Iedere stelling geeft weer hoe de burgemeesters denken over de factor. De burgemeesters hebben als eerste de gelegenheid gehad om op de volgende stelling te reageren: Burgemeesters zijn afhankelijker geworden van de gemeenteraad. De tweede stelling was de volgende: Door de jaren heen zijn meer taken en bevoegdheden op het gebied van de openbare orde en veiligheid toegevoegd aan het takenpakket van de burgemeester. De derde factor is gemeten met behulp van de stelling: De politieke aspecten van het burgemeestersambt komen steeds meer in de belangstelling te staan.

Ten slotte werd de burgemeesters gevraagd om aan te geven in hoeverre er een spanningsveld is tussen de beslissingen die de burgemeester moet nemen op het gebied van openbare orde en veiligheid en het programma van de politieke partij van de burgemeester.

27

Variabelen

In dit onderzoek wordt de relatie onderzocht tussen onafhankelijke variabelen en een afhankelijke variabele. De onafhankelijke variabelen komen voort uit de drie factoren die volgens Niels Karsten kunnen leiden tot politisering. De onafhankelijke variabelen zijn: ‘aanstellingswijze’, ‘taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid’ en ‘maatschappelijke, bestuurlijke en juridische ontwikkelingen’. De afhankelijke variabele is de politisering van het ambt van burgemeester. Verwacht wordt dat de politisering van het burgemeestersambt wordt beïnvloed door de onafhankelijke variabelen.

De huidige aanstellingswijze leidt ertoe dat de burgemeester sterk afhankelijk is van de gemeenteraad en hierdoor kwetsbaarder is geworden. De uitbreiding van het takenpakket en de wijze van gebruik hiervan heeft als gevolg dat de burgemeester steeds vaker en ingrijpender invloed uit kan oefenen en hier vervolgens in de gemeenteraad verantwoording over moet afleggen. Diverse maatschappelijke, bestuurlijke en juridische ontwikkelingen leiden tot politisering zoals de mediatisering van de samenleving en de steeds mondiger wordende burger. Daden van de burgemeester die objectief gezien niet politiek zijn, kunnen door de media toch politiek gemaakt worden en daardoor kan de burgemeester in een politieke discussie betrokken worden.

De betrouwbaarheid van een onderzoek heeft betrekking op de vraag of een herhaling van het onderzoek tot dezelfde resultaten leidt. De betrouwbaarheid van het huidige onderzoek wordt gewaarborgd door het gebruik van Likert-schalen om de antwoorden van burgemeesters meetbaar te maken. Daarnaast werd door de mogelijkheid om de enquête anoniem in te vullen het risico op sociaal-wenselijke antwoorden kleiner.

De validiteit van een onderzoek heeft betrekking op de aan- of afwezigheid van meetfouten en op de vraag of onderzocht is wordt wat onderzocht zou moeten zijn. Door het gebruik van de drie stellingen die ieder een onderdeel van politisering meten, is gewaarborgd dat de analyse de gehele lading van het begrip politisering dekt.

28

Conceptualisering

In het theoretisch kader is benoemd dat politisering van burgemeestersambt gedefinieerd kan worden als het eigenstandig nemen van beslissingen die schuren met de grenzen van rechtsstaat en democratie. Er kunnen vervolgens drie verschijnselen onderscheiden worden die bijdragen aan politisering. Dit is ten eerste de versterkte positie van de gemeenteraad ten opzichte van de burgemeester, wat betekent dat de burgemeester steeds afhankelijker geworden is van de gemeenteraad (Karsten, Schaap, Hendriks, Van Zuydam, & Leenknegt, 2014a). Ten tweede draagt de uitbreiding van de taken en bevoegdheden bij aan politisering: “Burgemeesters hebben steeds meer verantwoordelijkheden gekregen waarbij ze - soms politiek en/of maatschappelijk gevoelige - beslissingen moeten nemen en publieke belangen moeten afwegen” (Schol, Struiksma, Winter, & Visser, 2013, p. 57). Tenslotte wordt draagt de toegenomen maatschappelijke en politieke belangstelling ook bij aan de politisering van het burgemeestersambt, hierdoor krijgen de politieke aspecten van het ambt van burgemeester steeds meer aandacht krijgen (Karsten et al., 2014a).

Waarom leidt met name een toename van de taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid tot meer politisering en niet een toename van taken op een ander beleidsterrein zoals cultuur of onderwijs? De definiëring van het begrip openbare orde is afhankelijk van de context, maar in het algemeen duidt dit begrip op een ordentelijk verloop van het maatschappelijke verkeer in de openbare ruimte (Nederlands Genootschap van Burgemeesters, 2017). Om de openbare orde en veiligheid te handhaven, kunnen grondrechten worden ingeperkt, bijvoorbeeld door een demonstratie te verbieden of een huisverbod op te leggen. De burgemeester kan door bepaalde bevoegdheden ook ingrijpen ‘achter de voordeur’.

De uitbreiding van het takenpakket op het gebied van openbare orde en veiligheid leidt tot politisering door twee aspecten. Ten eerste zorgt de uitbreiding voor een kwetsbare positie van de burgemeester omdat deze tijdens debatten ter verantwoording kan worden geroepen over het wel of juist niet gebruiken van bevoegdheden. Het gevolg hiervan is dat de burgemeester het debat moet aangaan met de gemeenteraad en de inwoners van de gemeente en hierdoor geen onafhankelijke positie meer heeft, maar één van de partijen wordt. Ten tweede ontstaat door de toename van de taken en bevoegdheden een problematische rolvermenging: enerzijds is de burgemeester de burgervader die boven alle partijen staat, maar anderzijds wordt van de burgemeester verwacht dat de openbare orde en veiligheid wordt gehandhaafd.

29

Operationalisering

Het concept ‘politisering van het burgemeestersambt’ wordt meetbaar gemaakt door het opstellen van indicatoren. Deze indicatoren hebben betrekking op de drie onderdelen van politisering. De eerste indicator is de in de literatuur beschreven en mogelijk door burgemeesters ervaren toegenomen afhankelijkheid van de gemeenteraad. De tweede indicator is de in de literatuur en mogelijk door burgemeesters genoemde toename van taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid. Zoals in het theoretisch kader is beschreven, kan het op een eigenstandige wijze toepassen van taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid tot politisering leiden. De derde indicator is de verwachte toegenomen belangstelling voor de politieke aspecten van het ambt van burgemeester, die eveneens in de literatuur en mogelijk door burgemeesters wordt benoemd.

Data-analyse

De drie stellingen in de enquête zijn geformuleerd op basis van de hiervoor beschreven drie indicatoren van politisering. Elke stelling heeft betrekking op één indicator. Voor elke indicator is onderzocht wat de visie van de burgemeesters is op het betreffende onderdeel van politisering aan de hand van de ingevulde antwoordoptie op de Likertschaal en de toelichting daarop. Daarnaast werd onderzocht of de burgemeesters in hun toelichtingen op de stellingen factoren benoemden die mogelijk (zie theoretisch kader) politisering verklaren. De toelichtingen zijn vervolgens geanalyseerd op het voorkomen van termen die zijn gerelateerd aan de mate van politisering en vaak voorkomen, zoals ‘benoeming’, ‘bestuursrecht’ en ‘bevoegdheden’.

30

Hoofdstuk 4. Historische achtergrond en

internationale vergelijking

Hieronder volgt een korte beschrijving van de ontwikkeling van de rol en functie van de burgemeester. Daarnaast worden studies beschreven waarin een vergelijkend onderzoek is verricht naar de functie van burgemeester in verschillende landen.

De ontwikkeling van de burgemeestersfunctie kan worden verdeeld in twee perioden: 1815-1960 en de jaren na 1815-1960. In 1815 is de basis gelegd voor de huidige Grondwet. Vanaf de eerste gemeentewet (1851) is de burgemeester de uitvoerder van regelgeving van hogere bestuursorganen en toezichthouder op de lokale gemeenschap. Na 1960 werd de burgemeester vooral een ‘man van de gemeente’. Waarom is er na de jaren ’60 een nieuwe periode te herkennen in de ontwikkeling van de burgemeestersfunctie? Vanaf de jaren ’60 was het gezag van de burgemeester niet vanzelfsprekend en moest dit gezag verdiend worden (Derksen, 2014). Van oudsher heeft de burgemeester zowel functies die intern gericht zijn als functies die extern gericht zijn. Er kunnen drie hoofdfuncties worden onderscheiden: de coördinerende- en leidinggevende functie richting het ambtelijk apparaat en de samenbindende functie naar buiten toe (Resoort, 2015).

Na het interbellum is het burgemeesterschap in drie fasen ontwikkeld (Resoort, 2015). In de eerste fase was het vooral een erebaan. De functie van burgemeester was tot de Tweede Wereldoorlog alleen bereikbaar voor personen uit de aristocratie of hogere maatschappelijke standen. In de tweede fase, na de Tweede Wereldoorlog, was er grote behoefte aan zakelijk leiderschap en kennis van het lokale bestuur was een pré. In de jaren ’60 en ’70 is er een omslag te zien naar de nadruk op de politiek-bestuurlijke aspecten van de burgemeestersfunctie.

Tevens was er in de jaren ’60 een omslag te zien in de wijze waarop de burgemeester het gezag kon verwerven. Het gezag van de burgemeester kan op drie soorten legitimiteit worden gebaseerd (Resoort, 2015). Ten eerste is er institutionele legitimiteit. De positie van de burgemeester wordt gekenmerkt door waarden als onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit.

31

Ten tweede is er positionele legitimiteit: aan de positie van burgemeester zijn bepaalde machtsbronnen verbonden, bijvoorbeeld het gezag dat verkregen wordt door de functie van burgemeester. Tenslotte is er persoonsgebonden legitimiteit. Dit betreft de persoonlijke kwaliteiten van de burgemeester. Is de burgemeester bijvoorbeeld een goede verbinder of is de burgemeester vaardig in het leiden van vergaderingen?

In het begin van de 21e _{eeuw was er sprake van een omslag in het denken over de functie van} burgemeester. Dit is het gevolg van de opkomst van New Public Management (NPM) waarbij de nadruk ligt op de output in plaats van op het proces (Resoort, 2015). Dit betekent dat de lokale democratieën niet meer voornamelijk zijn gericht op representatie, maar ook marktgericht en netwerkgericht zijn. Een aantal landen in West-Europa heeft als gevolg van de opkomst van NPM de rechtstreeks gekozen burgemeester ingevoerd. Het doel hiervan was om te voorzien in een krachtig leider van de uitvoerende macht.

In Nederland is de burgemeestersbenoeming wel uit de Grondwet gehaald, maar is er nog geen sprake van de gekozen burgemeester (Eerste Kamer, z.j.). In het begin van de 21e eeuw vonden nog meer veranderingen plaats (Prins, 2014). Er is sprake van decentralisatie, de rol van politieke partijen wordt minder belangrijk geacht en lokale referenda en burgerinitiatieven komen steeds vaker voor. Deze ontwikkeling kan worden gekenmerkt als een ontwikkeling naar governance.

Vanaf 2002 is het gemeentebestuur gedualiseerd: er is sprake van een ontvlechting van gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders (Karsten, Cachet, & Schaap, 2014b). De gemeenteraad is het beleidsbepalende orgaan, terwijl het college zowel het voorbereidende als het uitvoerende orgaan is. De positie van de burgemeester als linking pin tussen gemeenteraad en college is belangrijker geworden door deze dualisering, omdat de burgemeester zowel voorzitter van de gemeenteraad is als voorzitter van het college en in deze hoedanigheid de ‘boel bij elkaar moet houden’ (Karsten et al., 2014b).

32

Uitbreiding takenpakket openbare orde en veiligheid

Vanaf het begin van de 21e _{eeuw is het takenpakket van de burgemeester op het gebied van} openbare orde en veiligheid sterk uitgebreid (Spies & de Jong, 2019). De Gemeentewet is uitgebreid met onder andere de volgende artikelen: sluiting van panden (art. 174a), cameratoezicht op openbare plaatsen (art. 151c) en gebieden aanwijzen waar preventief gefouilleerd mag worden (art. 151b). Dit is nog maar een fractie van de uitbreiding waarmee de burgemeesters geconfronteerd worden.

Arnt Mein (2010) heeft beschreven hoe de handhavingsbevoegdheden door de jaren heen zijn uitgebreid. Van oudsher heeft de burgemeester de bevoegdheid om een gebieds- of verblijfsontzegging of verwijderingsbevel op te leggen. Een variant hierop is het samenscholingsverbod. Vanaf 1997 is de bevoegdheid om een woning te sluiten ook toegevoegd aan het takenpakket van de burgemeester. Tien jaar later, in 2007, is daar de bevoegdheid bijgekomen om op basis van de Opiumwet panden te sluiten (Nederlands Genootschap van Burgemeesters, z.j.a) Enkele andere taken die aan het takenpakket zijn toegevoegd, zijn de volgende: gebied aanwijzen waar preventief gefouilleerd mag worden, aanvragen voor vergunningen/subsidies weigeren en het opleggen van bestuurlijke boetes voor kleine ergernissen in de openbare ruimte.

De uitbreiding van de taken en bevoegdheden zorgt ervoor dat de burgemeester steeds meer positiemacht, of positionele legitimiteit, krijgt en het ambt van burgemeester gejuridiseerd wordt (Resoort, 2015). Dit houdt in dat burgemeesters zich vaker voor de rechter zullen moeten verantwoorden over de genomen beslissingen op het gebied van de openbare orde en veiligheid. Ook is op dit gebied steeds meer sprake van een netwerksamenleving. Dit leidt ertoe dat Nederlandse burgemeesters in een lokaal netwerk opereren en afhankelijk zijn van andere actoren om een effectieve oplossing voor een probleem te zoeken (Prins, 2014).

33

Vergelijking met andere landen

Hoe is de rol van de burgemeester in Nederland met die van burgemeesters in andere landen? In het onderzoek van Schaap, Daemen en Ringeling (2009) wordt een vergelijking gemaakt tussen burgemeesters in Engeland, Duitsland, Ierland, Frankrijk, Spanje, Vlaanderen en Nederland. Uit het onderzoek blijkt dat positie van de Nederlandse burgemeester ‘in gevaar’ is. De formele taken van de burgemeester komen steeds vaker in conflict met de dagelijkse praktijk. Een aantal specifieke spanningen kunnen worden herkend (Schaap et al., 2009). Burgemeesters zijn als nieuw ingekomen burgers vaak nog onbekend met de lokale politiek. Daarnaast worden ze steeds afhankelijker van de gemeenteraad. Burgemeesters worden steeds selectiever in het optreden: de ene burgemeester kiest voor de rol van manager en professional en de andere vindt vooral het contact met de inwoners van de gemeente belangrijk.

Het onderzoek van Boogers et al. (2016) richt zich op de positie van burgemeesters in Duitsland, Engeland, België en Denemarken. De studie heeft een aantal opmerkelijke bevindingen. Ten eerste wordt duidelijk dat voor de Nederlandse burgemeesters het partijprogramma minder belangrijk is dan voor de burgemeesters in andere landen: “Zij hebben vergeleken met hun buitenlandse collega’s een vrij zwak partijpolitiek profiel” (Boogers et al., 2016, p. 41). Wat betreft de institutionele legitimiteit, de positie van de burgemeester als uitdrukking van gedeelde institutionele waarden, achten de Nederlandse burgemeesters ‘onafhankelijkheid’ hoog als bestuurlijke waarde in vergelijking met de burgemeesters van de andere landen (Boogers et al., 2016). De waarden ‘integriteit’ en ‘eerlijkheid’ worden door de Nederlandse burgemeesters minder van belang geacht dan door de burgemeesters in andere landen. Ten derde blijkt uit het onderzoek dat de rol van de Nederlandse burgemeester op het gebied van openbare orde en veiligheid uitgebreider en complexer is dan de rol van de buitenlandse burgemeesters op dit gebied (Boogers et al., 2016).

34

In Tabel 1 is voor diverse landen weergegeven op welke wijze de burgemeester wordt aangesteld en welke taken door de burgemeester moeten worden uitgevoerd. Vervolgens wordt voor de verschillende landen benoemd in welke mate er sprake is van politisering van het burgemeestersambt.

Tabel 1

Aanstellingswijze en taken burgemeester in diverse landen.

Land Aanstellingswijze Taken

Nederland • Burgemeester wordt voor periode van zes jaar aangesteld.

• Gemeenteraad doet voorstel voor burgemeesterskandidaat. Voorstel wordt getoetst door minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. • Bij meer dan 50.000 inwoners

wordt de voordracht in de ministerraad behandeld. • Minister van BZK draagt

kandidaat voor bij de Koning tot benoeming.

• Voorzitter van de gemeenteraad. • Voorzitter en lid van het college van burgemeester en wethouders. • Zelfstandig bestuursorgaan om

openbare orde en veiligheid te handhaven.

• Enkele taken op het gebied van volksgezondheid.

België • Voordracht door federale overheid.

• Benoemd door de Kroon. • Kandidaat is meestal leider

van grootste politieke partij.

• Vlaamse burgemeesters zijn hoofd van de politie en brandweer.

• Zeer betrokken in maken en uitvoeren van beleid en

uitvoering van hogere wetgeving. • Voorzitter van de raad en college

35 Spanje • Aangesteld door en uit

gemeenteraad voor vier jaar. • Alleen leiders van politieke

partijen mogen zich kandideren.

• Voorzitter van het gemeentebestuur. • Verantwoordelijk voor

voorbereiding en uitvoering van gemeentelijk beleid.

• Plaatselijk vertegenwoordiger van staatsgezag.

• Hoofd plaatselijke politie. • Benoemen en ontslaan andere

leden van dagelijks bestuur. (DB alleen in gemeente met meer dan 5000 inwoners).

• Zeer moeilijk te ontslaan. • Verantwoordelijk voor openbare

orde en veiligheid. Verenigd Koninkrijk • Gemeenteraad kan kiezen uit

drie stelsels: Ten eerste een direct gekozen burgemeester. Ten tweede een door de raad aan te stellen ‘manager’. Ten derde: leider van de grootste fractie vormt met een college de bestuurlijke macht.

• Zittingsduur is vier jaar.

• Afhankelijk van stelsel. • Beperkte bevoegdheden op het

gebied van openbare orde en veiligheid.

36 Frankrijk • Raad kiest burgemeester,

voor zes jaar.

• Burgemeester is meestal leider van grootste politieke fractie.

• Burgemeester is inwoner van gemeente.

• Voorzitterschap van de raad. • Besturen van de gemeente. • Bij meer dan 10.000 inwoners is

de burgemeester ook hoofd van de politie en is hij

verantwoordelijk voor de openbare orde.

• Burgemeesters worden bijgestaan door hulpburgemeesters bij bestuurlijke taken.

• Burgemeester heeft alle uitvoerende bevoegdheden. • Burgemeester bepaalt

portefeuilleverdeling. • Burgemeester is hoofd van

ambtelijke organisatie. • Burgemeester bewaakt lokale

budget.

• Burgemeester bereidt beleid voor.

• Burgemeesters zijn kleine zonnekoningen.

Duitsland • In de meeste deelstaten gekozen door de bevolking. • Zittingstermijn is zes tot tien

jaar.

• Verschilt per deelstaat, 3 modellen:

- Voorzitter van de raad en commissies en leiding over ambtenaren.

- Voorzitter van de raad en eigen bevoegdheden. - Geen voorzitter van de raad,

geen eigen bevoegdheden. • Bevoegdheden op het gebied van