Die aan de weg timmert, heeft veel bekijks De politisering van het Europees vervoerbeleid bijzonderlijk de cabotage

Die aan de weg timmert, heeft veel bekijks

De politisering van het Europees vervoerbeleid

bijzonderlijk de cabotage

Magisterscriptie

Tim Huiskes

1

Die aan de weg timmert, heeft veel bekijks

De politisering van het Europees vervoerbeleid bijzonderlijk de cabotage

‘…people play a vitally important part in the policymaking process, not merely as the agents

for their environment, but as the catalysts whose presence enables the process to take place.

The story of transport policy is marked by the names of people – entrepreneurs, politicians

and public servants…’

Handley Stevens,

Transport policy in the European Union. Houndmills 2004, p. 259.

Magisterscriptie

Tim Huiskes

Oslo, 23 juni 2013

M.C. Huiskes (s1319612)

Correspondentieadres:

timhuiskes@gmail.com; +353834402744

m.c.huiskes@student.rug.nl

80 Connaught Street, Dublin, Co. Dublin, Ierland

Damsterdiep 17, 9711SG Groningen

Scriptiebegeleider: drs A.S. Harryvan

Master Internationale Betrekkingen en Internationale Organisatie

Rijksuniversiteit Groningen

DECLARATION BY CANDIDATE

I hereby declare that this thesis, ‘Die aan de weg timmert, heeft veel bekijks: de politisering

van het Europees vervoerbeleid bijzonderlijk de cabotage’, is my own work and my own effort

and that it has not been accepted anywhere else for the award of any other degree or

diploma. Where sources of information have been used, they have been acknowledged.

2

Inhoud

Voorwoord: het Europees vervoerbeleid spaakgelopen

3

I

Dijken tegen de spillover (inleiding en theoretisch kader)

6

II

Het droevigste hoofdstuk

19

III

Kerende kansen

25

IV

Lappendeken

32

V

De draai van de Commissie

41

VI

De Poolse loodgieter achter het stuur

48

VII

Cabotage aan banden

55

VIII

De motor herstart

68

IX

Benelux

77

X

Blik op de weg (conclusie en slotopmerkingen)

86

Bronnen

 Literatuur;

 Documenten;

 Nieuwsberichten;

 Overige bronnen.

Bijlagen

1. Relevante artikelen met betrekking tot het gemeenschappelijk

vervoerbeleid in het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische

Gemeenschap (EEG), Rome 1957;

2. Verordening (EEG) 4059/89 (ex annex);

3. Verordening (EEG) 3118/93 (ex annex);

4. Cabotage per ontvangend land (x 1000 tkm) sinds 1999 (bron: Eurostat);

5. Verordening (EG) 1072/2009 van het Europees Parlement en de Raad van

3

Voorwoord: het Europees vervoerbeleid spaak gelopen

‘It is rumoured in official circles that the negotiators of the Rome Treaty, anxious to

put their signature to it and frustrated by failure to agree on a common transport

policy, locked the transport delegates in a room and refused to let them out until they

had produced the desired policy. When the delegates finally appeared with empty

stomachs, smiling faces and Title IV of the Treaty, they (…) had produced the

framework of a policy for the remainder of the transport industry which was later to

prove open to almost any interpretation that an interested party cared to put on it.’

Paul-Henri Spaak liet er in 1956 geen gras over groeien: de wegen van een

gemeenschappelijke markt moesten vrij berijdbaar zijn.

De onderhandelaars op kasteel van

Hertoginnedal namen de aanbevelingen uit het Spaakrapport een jaar later behoedzaam

over in het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG).

De

lidstaten verplichtten zich daarin vanaf 1958 het vrij verkeer van goederen, personen,

diensten en kapitaal na te streven, maar voor wat hun vervoer betrof door een nader te

definiëren gemeenschappelijk beleid onder een aparte titel.

Onderling waren zij namelijk

sterk verdeeld over de invulling daarvan, met Nederland als voorstander van verregaande

liberalisering aan het ene uiteinde, en Duitsland dat de markt op dit terrein buiten de deur

wilde houden aan het andere van het spectrum.

De ‘bijzondere aspecten’ van transport, die

volgens Spaaks rapportage enkel een overgangsfase wettigden, kwamen daarom als

algemeen en vrij interpretabel voorbehoud terecht in de lex specialis (art. 75 lid 1 EEG).

Die

1 _{Brian T. Bayliss, European Transport. Londen 1965, p. 2.}

2 _{‘Le marché commun pleinement réalisé implique le droit pour tous les ressortissants des Etats membres de}

fournir et d'accepter librement des services de transport sur l'ensemble du territoire des Etats membres.’

Paul-Henri Spaak, Rapport des chefs de délégation aux Ministres des Affaires Etrangères. Brussel 1956, p. 42. 3

J.J.M. Tromm, Juridische aspecten van het communautair vervoerbeleid. ’s-Gravenhage 1990, p. 87. 4

Zie bijlage 1 voor de relevante artikelen met betrekking tot het gemeenschappelijk vervoerbeleid in het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG). Rome 1957.

5 _{Ebert Volker en Philip-Alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen} Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). Stuttgart 2010, pp. 51-52; Carlo degli Abbati, Transport and European integration. Luxemburg 1986, pp. 32 en 52; J.W.G. Simons, Recht en onrecht in het Europees vervoersbeleid. Zwolle 1986, pp. 2-3; Dirk Lehmkuhl, The importance of small

differences: European integration and road haulage associations in Germany and The Netherlands. Amsterdam 1999, p. 42; Ebert Volker, Korporatismus zwischen Bonn und Brüssel: die Beteiligung deutscher

Unternehmensverbände an der Güterverkehrspolitik (1957-1972). Stuttgart 2010, pp. 114-115 en 145. 6

4

genoot gretig instemming van alle landen, behalve Nederland.

Daarenboven werd ook de

op termijn voorziene overstap van nadere besluitvorming in de Raad met eenparigheid van

stemmen op gekwalificeerde meerderheid belet waar het nieuwe vervoerbestel de

levensstandaard, werkgelegenheid en exploitatie zou kunnen aantasten (art. 75 lid 3 EEG).

Spaak en de zijnen verwachtten dat de harmoniserende werking van de

gemeenschappelijke markt de weg als vanzelf vrij zou maken voor transporteurs.

Tegen het

einde van de transitieperiode (art. 8 EEG) eind zestiger jaren bevond het vervoerbeleid zich

echter nog altijd in ‘statu nascendi’.

Pas vanaf de jaren tachtig leek het even de goede kant

op te gaan,

maar sinds 2010 blijven de kilometertellers over de Europese binnengrenzen

wederom steken, op drie binnenlandse ritten binnen zeven dagen in aansluiting op een

internationaal

transport.

Deze

stringente

voorwaarden

uit

de

jongste

cabotageverordening, waaronder vervoerondernemers worden toegelaten tot nationaal

vervoer in een lidstaat waarin zij niet woonachtig zijn, schetsen hoe de Europese landen,

tegen de hoge verwachtingen van het rapport en de liberale geest van het verdrag in, de

uitzonderlijkheid van vervoer blijven aangrijpen als gelegitimeerde reden om hun nationale

vervoermarkten af te schermen. Zelfs Transport en Logistiek Nederland (TLN), sinds jaar en

23-46, en de Nederlandse karakterisering daarentegen van vervoer als een ‘normale’ dienst: J.J.M. Tromm, Juridische aspecten van het communautair vervoerbeleid. ’s-Gravenhage 1990, pp. 13-14 en 88; Jaap de Wit en Henk van Gent, Economie en Transport. Utrecht 1996, p. 410; Herbert Baum en Wolfgang H. Schulz, ‘Transport policy’, in: Jacob B. Polak en Arnold Heertje, Analytical transport economics: an international perspective. Cheltenham 2000, p. 237.

7

Carlo degli Abbati, Transport and European integration. Luxemburg 1986, p. 19; J.J.M. Tromm, Juridische aspecten van het communautair vervoerbeleid. ’s-Gravenhage 1990, p. 88 n. 15; Dirk Lehmkuhl, The importance of small differences: European integration and road haulage associations in Germany and The Netherlands. Amsterdam 1999, p. 37.

8

Carlo degli Abbati, Transport and European integration. Luxemburg 1986, pp. 34-36; in de praktijk bleef overeenstemming in de Raad met het Akkoord van Luxemburg in alle gevallen waar per 1966 eigenlijk

gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming was voorzien een vereiste, zie voor een toelichting daarop: J.J.M. Tromm, Juridische aspecten van het communautair vervoerbeleid. ’s-Gravenhage 1990, pp. 105-106.

9 _{‘On est donc amené à la conclusion que c’est l'établissement et le développement du marché commun pour les}

produits et l’harmonisation qu’il entraînera progressivement, tant dans les niveaux de salaires ou de prestations sociales que dans les systèmes fiscaux et Ie coût des équipements, qui rendront possible, à terme, la libre circulation des services de transport eux-mêmes.’ Paul-Henri Spaak, Rapport des chefs de délégation aux

Ministres des Affaires Etrangères. Brussel 1956, p. 43. 10

H. Jürgensen en D. Aldrup, Verkehrspolitik im europäischen Integrationsraum. Baden-Baden 1968, p. 7. 11 _{Marco te Brömmelstroet en Tobias Nowak, ‘How a court, a commissioner and a lobby group brought} European transport policy to life in 1985’. Groningen 2008.

12

5

dag de grootste voorvechter van vrije cabotage, keerde zich in 2012 tegen verdergaande

liberalisering.

Dat ook de Nederlanders uiteindelijk rechtsomkeerd maakten, mag als verrassing

komen. Bezien vanuit de politisering van het Europees vervoerbeleid echter, lag deze

wending eerder voor de hand. Alvorens dat uit het voorliggende onderzoek op te maken, is

een goed begrip van de bredere context van het Europees vervoerbeleid, zijn ongelijkmatige

ontwikkeling voor wat met name de cabotage betreft, en de invloed van politisering op het

beleidsproces onontbeerlijk. Daartoe kan de lezer zich met deze omme en nabij zestig

pagina’s tekst zes maanden literatuuronderzoek naar zesduizend bladzijden over de laatste

zestig jaar besparen. Voor wie Europese samenwerking en integratie in bredere zin wil

begrijpen of nader duiden, biedt het wellicht waardevolle inzichten en aanknopingspunten.

Waardevol was het schrijven ervan als sluitstuk van zijn academische opleiding voor

ondergetekende in elk geval. Dank gaat uit naar kritische doch geestverwante

medestudenten, begripvolle ouders, liefhebbende metgezellen en voorbeeldige docenten,

zonder wie de vracht niet gelost zou zijn. Aanbeveling verdient in het bijzonder de heer

Harryvan om de begeesterende begeleiding van het onderzoekscollege Europese

samenwerking en integratie, en het schrijfproces van de onderhavige magisterscriptie

binnen dit thema. Erkentelijk is schrijver dezes ten slotte zijn stagegever Ryanair, zowel

persoonlijk voor een kijkje in de cockpit van een volgende interessante vervoertak, als

namens de eerste brede generatie studenten voor welke, dankzij de ontketende revolutie in

de luchtvaartindustrie, een geïntegreerd Europa fysiek binnen handbereik is gebracht.

Het zodanig aan den lijve ondervinden van de voordelen van Europese integratie

stemt positief. Waar deze echter niet bewust, of met name nadelige effecten worden

bemerkt, stuit het integratieproces op weerstand. Hoe die de overhand kreeg in het tijdperk

van de politisering, en het Europees vervoerbeleid op de cabotage spaak liet lopen, tracht

deze scriptie te verklaren.

13

6

I

Dijken tegen de spillover (inleiding en theoretisch kader)

‘In a confidential letter to his Prime Minister Bech, the Luxembourg

ambassador in Brussels Schaus, who worked with Spaak in the so-called

Spaak Committee and who would become the first Transport Commissioner,

emphasized Spaak distrusted experts, and labelled their work as

pseudo-science. Transport experts were particularly hard to handle. (…) Walter

Hallstein, German representative at the Intergovernmental Conference and

later president of the first European Commission, concurred with Spaak,

likening the transport negotiations to ‘a pseudo-ecclesiastical council’ in

which with ‘religious fervor the argument revolved around dogmatic

positions, such as whether transport is a form of economic activity or a public

service.’ Transport specialists had ‘lost the ability to break the habit of

thinking in narrow national and traditional terms of running their transport

industries’.

Stond de wetenschap in de jaren tachtig nog voor de grote vraag waarom het Europese

vervoervraagstuk niet de verwachte voortgang naar een geïntegreerd beleid had gemaakt,

aan het begin van het nieuwe millennium stemde men tevree overeen dat het sindsdien een

hoge vlucht had genomen. Even leek daarmee de weg inderdaad vrijgemaakt, maar al snel

kwamen nieuwe beren in zicht. Of waren het nog altijd dezelfde? Het verloop van de laatste

poging in de jaren negentig om het commerciële wegtransport te liberaliseren, lijkt

verrassend veel op gelijke inspanningen bij aanvang van het integratieproces, toen ‘the

forces the freedom of the road unleashed soon backfired and Western European countries set

on a course towards a regime of regulated freedom.’

Anders dan bij het vrij verkeer van

personen en goederen zelf, boden de restrictieve voorwaarden waarmee men de eveneens

voorziene vrijgave van hun vervoer in het Verdrag had omkleed, telkens een middel om dat

proces naar een lagere versnelling te schakelen, op de rem, of zelfs in de achteruit te zetten.

Als de breed in het onderwerp ingevoerde auteur Stevens in 2004 gelijk had door te stellen

dat de ‘uneven pace of policy development is one of the factors which makes transport policy

14

Johan Schot en Frank Schipper, ‘Experts and European transport integration: 1945–1958’, in: Journal of European public policy 18:2 (2011), p. 290.

15

7

interesting as a case study in European integration’, dan geldt dat anno 2013, nadat de

laatste liberalisering opnieuw werd teruggeschroefd, des te meer.

De neofunctionalisten voor een raadsel gesteld

Europa’s founding fathers namen aan dat vervoer, als voorwaarde sine qua non voor

Europese integratie,

een vanzelfsprekende kandidaat voor hun neofunctionalistische

concept van spillover was, ‘given the self-evident need for improved transport across the

European frontiers to carry the raw materials and finished products of an increasingly

integrated European economy’.

Zij hebben in die zin gelijk gekregen, dat aan het Europese

vervoerbeleid, toendertijd nog een aangelegenheid van nationale regeringen die in

verschillende internationale gremia intergouvernmenteel overleg voerden, tegenwoordig

vrijwel exclusief in het kader van de Europese Unie (EU) officieel wordt vormgegeven.

Beschreef de Nederlandse auteur Van Marle na de Bevrijding nog hoe het transport ten

dienste van de oorlogsindustrie en wederopbouw algemeen van landsbelang werd geacht,

hetgeen aanleiding zou zijn geweest om deze staatsaangelegenheid vanuit de theorie van

het intergouvernmentalisme te onderzoeken, goederenvervoer heeft zich in de lange vrede

sedertdien tot een transnationale economische bedrijvigheid op ten minste Europese leest

laten schoeien.

Toch is het creëren van één Europese vervoersruimte allesbehalve minder beladen

en een technocratische aangelegenheid gebleken. Waar het gemeenschappelijk belang van

de transportinfrastructuur de ideologische patstellingen aardig te boven komt,

geldt dat

allerminst voor het marktintegratiedeel van het beleid. Die contestatie beperkt zich niet

langer tot de bestuurlijke achterkamertjes, maar brengt mensen onder grote politieke bijval

16

Handley Stevens, Transport policy in the European Union. Houndsmills 2004, p. 3.

17 _{H.C. Seebohm, ‘Le transport devant l’unification européenne’, in: Transmondia, januari 1958, p. 36.} 18

Handley Stevens, Transport policy in the European Union. Houndsmills 2004, p. 5. 19

Handley Stevens, Transport policy in the European Union. Houndsmills 2004, p. 31.

20 _{Th.M.B. van Marle, Overheidsbemoeienis met het vervoer. ’s-Gravenhage 1946; Th. M.B. van Marle, Het} binnenlands vervoer na de bevrijding: 1944/45-1952. ’s-Gravenhage 1953.

21

8

en journalistieke belangstelling de straat op.

Vanuit het perspectief van het

neofunctionalisme zou men verwachten dat een dergelijke ‘politisering’, als zij al effect

sorteert, integratie bevordert, wanneer publieke druk om de verwachte efficiëntievoordelen

van verdere centralisatie te behalen, toeneemt.

In plaats daarvan lijkt dat publiek zich nu

voor die spillover achter de dijken terug te trekken. Dat Europese integratie met haar

voortschrijden over als maar meer terreinen en in toenemend detail controversiëler zou

geraken, daar wilden neofunctionalisten als Schmitter nog wel aan. Wat vrijwel geen van

hen had voorspeld is dat het resultaat van dit proces negatief zou uitvallen.

Aldus komt

men op speurtocht naar een verklaring voor het stokkende Europees vervoerbeleid met het

neofunctionalisme als theoretische leidraad ook niet verder.

Mondialisering niet het hele verhaal

Volgens de socioloog Kriesi past het Europese integratieproces wat dat betreft in het grotere

plaatje van mondialisering: ‘Processes of political competition (the construction of new

supranational centres of authority competing with nation-states), economic competition

(liberalization and market integration, immigration, delocalization) and cultural competition

(immigration and its multicultural consequences) put the national political community under

strain.’

De uitkomst van een open debat komt dan neer op hoeveel van hun eigen

verzorgingsstaat burgers bereid zijn op te geven, en welvaart te delen met mensen die zij

eigenlijk niet tot dezelfde gemeenschap rekenen – hetgeen in de uitgebreide Unie nog

22 _{Zie bijvoorbeeld: ‘Politieke bijval voor truckersprotest’, in: Knack, 24 september 2012,}

<http://www.knack.be/nieuws/belgie/politieke-bijval-voor-truckersprotest/article-4000182698291.htm> (23 juni 2013), als recent voorbeeld van de trend van groeiende publieke invloed op het Europese politieke besluitvormingsproces zoals beschreven in: Doug Imig, ‘Contestation in the streets: European protest and the emerging Euro-polity’, in: Comparative political studies 35:8 (2002), pp. 914-933; Marks en Steenbergen, European integration and political conflict. Cambridge 2004; Sidney Tarrow, The new transnational activism. Cambridge 2005.

23

Philippe C. Schmitter, ‘Examining the present Euro-polity with the help of past theories’, in: Gary Marks, Fritz Scharpf, Philippe Schmitter en Wolfgang Streeck, Governance in the European Union. Thousand Oaks 1996, pp. 121-150.

24

Liesbet Hooghe en Gary Marks, ‘The neofunctionalists were (almost) right: politicization and European integration’, in: Colin Crouch en Wolfgang Streeck, The diversity of democracy: a tribute to Philippe C. Schmitter. Cheltenham 2006, p. 208.

25

9

minder het geval blijkt dan onder de oude vijftien.

Hij ontwaart hierin zelfs een ‘critical

juncture’ die een nieuw structureel conflict voortbrengt tussen integratie en demarcatie.

Maar of iemand zich als winnaar of verliezer en derhalve voor- of tegenstander van dat

proces beschouwt, is niet op individueel rationeel-economische gronden a priori gegeven.

Individuen overzien zelden de invloed van Europees beleid op hun eigen

economische belangen. Wel kunnen zij daar een standpunt over innemen op basis van

ideologische affiliaties met links of rechts, dan wel ingegeven door media, vakbonden,

politieke partijen, of wat dies meer zij. Die spelen op hun beurt niet alleen op economische

belangen, maar ook op identiteit in – waarbij zij die zich als economische verliezers

beschouwen zich tegelijkertijd ook iets meer cultureel bedreigd lijken te voelen.

Net zo min

als economische drijfveren, is de invloed van identiteit bij voorbaat gegeven. Hoe iemands

identiteit zijn opstelling tegenover Europese integratie beïnvloedt, wordt volgens de

politicologen Marks en Hooghe geconstrueerd in het politieke debat, en derhalve bepaald

door (nationale) politieke partijen, besturende elites en media.

Het verzet waar het

integratieproces op stuit, vindt aldus zijn meest concrete oorsprong op het politieke toneel

waar om de gunst van kiezer, kijker en kader wordt geknokt.

Politisering als verklarende factor

Op zoek naar een verklaring voor de onverwacht ongelijkmatige ontwikkeling van het

Europees vervoerbeleid, moet derhalve het substantieve karakter ervan in termen van

politieke competitie worden onderzocht. Een analytisch hulpmiddel daarbij is de

postfunctionalistische theorie van Marks en Hooghe.

Zij stellen zich het Europese

beleidsproces als volgt voor: wanneer de publieke opinie of belangengroepen om

hervormingen vragen, pakken politieke actoren het betrefende onderwerp op en kiezen zij

26

Liesbet Hooghe en Gary Marks, ‘A postfunctionalist theory of European integration: from permissive consensus to constraining dissensus’, in: British journal of political science 39:4 (2009), pp. 1-23. 27 _{Liesbet Hooghe en Gary Marks, ‘A postfunctionalist theory of European integration: from}

permissive consensus to constraining dissensus’, in: British journal of political science 39:4 (2009), p. 10-11. 28

Liesbet Hooghe en Gary Marks, ‘The neofunctionalists were (almost) right: politicization and European integration’, in: Colin Crouch en Wolfgang Streeck, The diversity of democracy: a tribute to Philippe C. Schmitter. Cheltenham 2006, p. 215.

29

10

strategisch, binnen de regels van het democratisch proces, om dit te behandelen in ofwel de

besloten belangengroepenarena, danwel op het publieke forum van de massapolitiek. Waar

de eerste keuze de aloude logica van de distributieve politiek volgt, brengt de tweede een

open conflict voort, gebaseerd op culturele en economische affiliaties. In dat laatste geval

verwordt het progressieve, neofunctionalistische ideaal van de Europese besluitvorming tot

een verbeten politiek debat tussen cultureel behoudend en vooruitstrevend, of economisch

rechts en links – zij het dat de dimensie van ‘nieuwe politiek’, waaronder de auteurs onder

meer het milieu verstaan, een kleine variatie aanbrengt in die conventionele positionering.

Hoewel deze indeling van het politieke spectrum per definitie een abstractie is,

wettigt onderzoek zo een ideologische categorisatie van vrijwel alle sleutelspelers in het

Europese beleidsproces.

De meningen mogen dan uiteenlopen over politisering binnen de

bureaucratische gelederen van de supranationale Commissie, deskundigen lijken het er in

ieder geval over eens dat het college in het interinstitutionele krachtenveld afhankelijker is

geworden van de Raad en het Parlement, en bij het gebruik van haar initiatiefrecht meer

rekening moet houden met de gepolitiseerde context waarin ook zij opereert.

Marks en

Hooghe kennen aan politisering drie implicaties toe: minder compromissen, gebrekkige

implementatie als die wel worden bereikt, maar publiekelijk bediscussieerd en politieke

opponenten er munt uit kunnen slaan (electoral shaming), met wederzijds wantrouwen tot

gevolg.

Tot de Nederlandse verbeelding van hun theorie strekt het in afbeelding 1

weergegeven model, dat de Commissie, Raad en het Europees Parlement in de veelvoud van

betrokken landen voor hun kiezen krijgen.

30

Liesbet Hooghe, Gary Marks en Carole J. Wilson, ‘Does left/right structure party positions on European integration?’ in: Comparative political studies 35:8 (2002), p. 965-989.

31

Liesbet Hooghe en Gary Marks, ‘A postfunctionalist theory of European integration: from permissive consensus to constraining dissensus’, in: British journal of political science 39:4 (2009), p. 15.

32 _{Michael W. Bauer en Jörn Ege, ‘Politicization within the European Commission’s bureaucracy’, in:}

International review of administrative sciences 78:3 (2012), pp. 403-424; Anchrit Wille, ‘The politicization of the EU Commission: democratic control and the dynamics of executive selection’, in: International review of administrative sciences 78:3 (2012), pp. 383-402; Liesbet Hooghe, ‘Images of Europe: how Commission officials conceive their institution’s role’, in: Journal of common market studies 50:1 (2012), pp. 87-111.

33

11

Afb. 1: model van binnenlandse politisering, vrij naar Hooghe & Marks.

Politisering nader beschouwd

Met een model ontleend aan de comparatieve studie van nationale beleidsprocessen is niet

gezegd dat Europese integratie als onderwerp van studie de Internationale Betrekkingen (IB)

is ontgroeid en beter kan worden bestudeerd gelijk het binnenlandse politieke systeem.

Marks en Hooghe stellen een geheel eigen onderzoeksmodel voor, waarin traditionele

links-rechts-contestatie het hele verhaal, noch volledig irrelevant is – zoals men in de IB lang heeft

34

Liesbet Hooghe en Gary Marks, ‘A postfunctionalist theory of European integration: from

12

beweerd.

Ja, ‘conflict over Europe is ideologically structured [and] partisanship is influential

in national responses to Europe and in European institutions,’

maar het beleidsproces kent

ook vele aspecten waar voor- en tegenstanders van Europese integratie verspreid over de

hele linie worden gevonden en behoudt zo een geheel eigen dynamiek, die eerder om

incorporatie in de leer der IB, dan om aandacht van enig ander studieterrein vraagt.

Dat

laatste geldt even zo zeer voor het onderwerp transport, dat voor een typisch transnationaal

fenomeen niet de academische aandacht vanuit dit multidisciplinaire en internationale

perspectief heeft gekregen, die het verdient.

De internationaal politicologen Zürn en De Wilde stellen dat politisering een

onomkeerbaar proces is: ‘taking issues of European integration off the public agenda cannot

succeed.’ De EU is immers de locus van beleidsformatie op veel terreinen geworden, waar

zich dus ook de kansen bevinden om dat beleid te beïnvloeden. Onder druk van

media-aandacht, competitieve partijpolitiek en het maatschappelijk discours verschuiven

beleidsvraagstukken zo onvermijdelijk van de besloten belangengroepenarena naar die van

de massapolitiek. Grote veranderingen in het systeem resoneren op die piste het hardst.

De poging van de Commissie om de algemene dienstenrichtlijn, zich ervan bewust dat dit

een heet hangijzer was, buiten de schijnwerpers te houden, was volgens nader onderzoek

door Loder dan ook gedoemd te mislukken.

Hij stelt dat politisering bij de integratie van

diensten zelfs onvermijdelijk is, vanwege de traditionele contestatie tussen liberale en

35

Gary Marks en Marco Steenbergen, ‘Understanding political contestation in the European Union’, in: Comparative political studies 35:8 (2002), pp. 879-892.

36

Liesbet Hooghe en Gary Marks, ‘A postfunctionalist theory of European integration: from permissive consensus to constraining dissensus’, in: British journal of political science 39:4 (2009), p. 22.

37 _{Gary Marks en Marco Steenbergen, ‘Understanding political contestation in the European Union’, in:} Comparative political studies 35:8 (2002), pp. 879-892.

38

Frank Schipper, Driving Europe: building Europe on roads in the twentieth century. Amsterdam 2008, pp. 28-23; Ebert Volker en Philip-Alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der

gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). Stuttgart 2010, pp. 15-16.

39 _{Pieter de Wilde en Michael Zürn, ‘Can the politicization of European integration be reversed?’, in: Journal of} common market studies 50:s1 (2012), pp. 137-153.

40

13

gecoördineerde markteconomieën, maar nog meer door het grote sociale niveauverschil

tussen de oude en nieuwe, Oost-Europese lidstaten.

Schmitter is het ermee eens dat de publieke opinie waarschijnlijk definitief haar

intrede heeft gedaan in het Europese integratieproces: ‘All future theorizing will have to

acknowledge that the citizens of the European Union have become increasingly sensitive to

its distribution of costs and benefits and to its connection with their multiple collective

identities.’

Daarmee is volgens de volhardende neofunctionalist echter nog niet

aangetoond dat het ook in de toekomst het integratieproces blijvend zal afremmen: ‘one is

tempted to conclude that the European Union has temporarily had a tough time dealing with

Eastern Enlargement and its own institutional re-definition, but that once these are resolved

the integration process should be able to go back to ‘business as usual’, satisfying the

functional interests and welfare expectations of its heterogeneous public while leaving their

multiple identities intact and unchallenged.’

Politisering zo begrepen mag op het ene

moment of beleidsterrein polariserend en verlammend werken, maar kan op het andere ook

tot consensus leiden.

Afb. 2: uitkomst politisering volgens

Schmitter niet per se rem op Europese integratie.

41 _{Jeff Loder, ‘The Lisbon strategy and the politicization of EU policy-making: the case of the services directive’,} in: Journal of European public policy 18:4 (2011).

42

Philippe C. Schmitter, ‘On the way to a postfunctionalist theory of European integration’, in: British journal of political science 39 (2009), p. 215.

43

Philippe C. Schmitter, ‘On the way to a postfunctionalist theory of European integration’, in: British journal of political science 39:1 (2009), p. 212.

44

14

In de nadagen van het Franse en Nederlandse ‘nee’ in de referenda over de Europese

grondwet, is het begrijpelijk dat het academische debat zich heeft toegespitst op de grotere

vraag of de permissieve consensus over Europese integratie onder de bevolking is geweken

voor een elite-bedwingende dissensus.

Onderzoek naar het spaaklopen van het Europees

vervoerbeleid aan de hand van politisering kan daar inzichten voor verschaffen, maar niet

tot algemene gevolgtrekking leiden. Zoals Börzel en Risse uit onderzoek naar het Europese

integratieproces opmaken: ‘It is one question to politicize European integration and

constitutionalization as such. It is quite another matter to start public debates on particular

European policies.’

Noch is het de bedoeling van deze scriptie om de normatieve

implicaties van politisering voor het democratisch gehalte van de EU te bediscussiëren.

Het is ten slotte zeker een interessante vraag, doch tevens voorbij de grenzen van dit

onderzoek, of het Europees vervoerbeleid uit zichzelf gepolitiseerd is geraakt, of als uitwas

van de eerder aangestipte bredere ‘afbraak van nationale grenzen, die aanleiding heeft

gegeven tot massa-immigratie en geïntensiveerde economische concurrentie.’

De

hypothese dat het een gepolitiseerd onderwerp is, vereist ter staving niet dat het beleid zelf

onder een geïnformeerd publiek het gesprek van de dag is.

Zelfs wanneer een thema

weinig ruimte inneemt in het discours van het algemene publiek, houden politieke leiders

daar in hun bindende beslissingen toch rekening mee. Zodoende is de publieke opinie over

Europese integratie een ‘field of strategic interaction among party elites in their contest for

political power’ geworden.

Politisering is in die zin niet afhankelijk van directe publieke

inmenging, maar van politieke actoren die ‘latent political potential’ gecreëerd door de

45

Michaël Zürn, ‘Zur politiserung der Europäische Union’, in: Politische Vierteljahresschrift, 47:2 (2006), pp. 242-251.

46 _{Tanja A. Börzel en Thomas Risse, ‘Revisiting the nature of the beast – politicization, European identity, and} postfunctionalism: a comment on Hooghe and Marks’, in: British journal of political science 39:4 (2009), p. 219. 47

Liesbet Hooghe en Gary Marks, ‘A postfunctionalist theory of European integration: from permissive consensus to constraining dissensus’, in: British journal of political science 39:4 (2009), p. 13.

48

Hurrelman et al, The politicization of European integration: more than an elite affair? Ottawa 2012. 49

Liesbet Hooghe en Gary Marks, ‘A postfunctionalist theory of European integration: from

15

‘tension between the increasing scope and depth of European integration, on the one hand,

and stable national identities, on the other’ strategisch te gelde maken.

Politisering nader gedefiniëerd

Bij onderzoek naar de politisering van instituties, besluitvormingsprocessen en onderwerpen

ontbreekt het de bestaande literatuur aan een eenduidig begrip. De Wilde stelt dat dit

feitelijk manifestaties van één en het zelfde proces zijn: ‘‘Politicized’ issues will likely be dealt

with in ‘politicized’ decisionmaking processes as the final decision is made by politicians. (…)

Institutions often involved in decision-making on politicized issues are likely to be increasingly

pressured by interested actors (…) and may thus become ‘politicized’ themselves. In turn,

‘politicized’ institutions are more likely to be involved in ‘politicizing’ issues’. Ter

operationalisering van het begrip voor nader empirisch onderzoek stelt hij voor het

‘buzzword’ politisering te concretiseren als ‘polarization of opinions, interests or values and

the extent to which they are publicly advanced towards policy formulation within the EU.’ De

analyse zou zich derhalve moeten richten op actoren die de politieke stellingen in de

publieke ruimte betrekken: ‘It is this practice of competitive representative claims-making

that may function to crystallize dimensions of conflict (…) and alter the course of integration.’

Politisering wordt zo meetbaar aan de mate van ‘polarization of opinion, intensifying debate

and public resonance’.

Dat is de meetlat langs welke deze scriptie het gecontesteerde

Europees vervoerbeleid, meer bijzonderlijk de cabotage, legt:

In hoeverre kan politisering – begrepen als de polarisatie van standpunten, en de

mate waarin die in het openbaar werden uitgevochten bij de vorming van beleid – de

ongelijkmatige ontwikkeling van het Europees vervoerbeleid voor wat betreft de

cabotage, van 1958 tot 2013 verklaren? In die probleemstelling liggen drie deelvragen

besloten: in welke mate waren de standpunten in deze gepolariseerd? In welke mate werd

50

Hanspeter Kriesi, ‘Rejoinder to Liesbet Hooghe and Gary Marks, ‘a postfunctional theory of European integration: from permissive consensus to constraining dissensus’, in: British journal of political science 39:4 (2009), pp. 221-224.

51

16

daar publiekelijk voor gestreden? En in welke mate bestond er een causaal verband tussen

de dominante standpunten in die arena en het gevormde beleid?

Structuur van het onderzoek

Deze scriptie bekommert zich, om binnen de gegeven tijd en omvang de vereiste analytische

diepgang te bereiken, enkel om het goederentransport over de weg. Dat is geen kattepis. De

Europese wegen dragen meer dan drie kwart van al het vrachtvervoer over land (inclusief

spoorwegen en binnenwateren).

Daarbij blijven die vervoersaderen, ondanks de

vastberadenheid van de Commissie om de wegen van congestie en het milieu van zijn

vervuiling te ontlasten door andere modaliteiten te stimuleren, ‘the quintessential arteries of

a united Europe.’

De keuze om het onderzoek verder af te bakenen aan de hand van een

heel specifiek onderwerp is een inhoudelijke. Gesteld kan worden dat cabotage het sluitstuk

van de liberalisering van het Europese wegvervoer is ‘omdat de invoering van vrij verkeer

van mensen, goederen en kapitaal in de Unie erdoor wordt voltooid.’

De lange periode die het beleidsproces op dit vlak bestrijkt en de vele actoren die

erbij betrokken zijn, nopen evenwel tot nadere focus. Enkel de relevante passages kunnen

de revue passeren, maar de vele problemen die worden ontwaard, alternatieve

beleidswegen voorgesteld en politieke oplossingen voorrang verleend op dit gebied, maken

het lastig om niet van het causale pad af te wijken. Daarom wordt dankbaar gesteund op

Kingdons model van juist die processtromen. Beleid komt tot stand, zo stelt de Amerikaanse

politicoloog, als de onderneming slaagt om alle drie samen te brengen op het moment dat

de omstandigheden het toelaten – Kingdons ‘policy window’.

De centrale rol die zijn model

daarmee toekent aan pleitbezorgers doet bovendien recht aan Stevens conclusie dat het

‘critical element in the story of European transport policies, the catalyst for change, is to be

found not in feuding bureaucracies or even in new technologies, but rather in the people who

52

Eurostat: Modale verdeling van het goederenvervoer voor de EU-27 in 2011:

<http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tsdtr220> (23 juni 2013).

53

Frank Schipper, Driving Europe: building Europe on roads in the twentieth century. Amsterdam 2008. 54

Folkert Nicolaï, ‘De laatste grens voorbij’, in: Nieuwsblad transport, 24 augustus 2012. 55

17

have seized the opportunities presented by favourable developments in the practical, political

and organizational spheres, and carried their policy through from conception to

implementation.’

In de Europese trias politica is de Commissie het aangewezen lichaam om de

beleidsopties te ontwaren, en zijn dat voor wat betreft politieke inzet de lidstaten in de Raad

en fracties in het Europees parlement. Aangezien deze drie instellingen de ultieme loci van

beleidsformatie in de EU vormen, zijn hun handelingen ook een goed startpunt om de

(h)erkende problemen te destilleren. Door de beleidspraktijk zo als uitgangspunt te nemen,

kan een relevant antwoord worden gevonden op de substantiële vragen van Marks en

Hooghe: wie zijn de sleutelspelers, waar streven zij naar en met welk resultaat?

Voor de

eerste, in de literatuur welbeschreven tijdvakken zijn daartoe met name wetenschappelijke

publicaties geraadpleegd. Met het voortschrijden van de tijd gaat meer aandacht uit naar

officiële documenten van de wet- en raadgevende instanties, vakbladen en journalistieke

bronnen. Waar dienend aan het betoog wordt tot slot gerefereerd aan statistische gegevens

verzameld door Eurostat.

Afb. 3: stromenmodel, vrij naar Kingdon.

56 _{Handley Stevens, Transport policy in the European Union, Houndsmills 2004, p. 12 en 245.} 57

Liesbet Hooghe en Gary Marks, ‘A postfunctionalist theory of European integration: from permissive consensus to constraining dissensus’, in: British journal of political science 39:4 (2009), p. 13.

58

18

Politisering vindt aldus in essentie plaats wanneer beleidsvorming verschuift van de besloten

naar de publieke arena en zo in een politieke strijd verandert. Politieke contestatie is echter

niet strikt gelimiteerd tot de arena van het massapubliek, maar verscheen al ten tonele in de

formatieve jaren van Europese integratie. Transportcoördinatie mag zich in die tijd dan nog

in de bestuurlijke achterkamertjes hebben afgespeeld, ook de discussies aldaar ‘tend to hide

political choices that deserve our full attention’.

De eerste deelvraag: in hoeverre de

standpunten in deze gepolariseerd waren, vereist dan ook dat die aandacht daar in het

eerste inhoudelijke hoofdstuk, dat de periode 1958-1985 bestrijkt, naar uitgaat. Het tweede

buigt zich grofweg over het tijdvak 1986-1992, waarin zich naar Kingdons model een window

of opportunity voordeed, waar de processtromen van problemen, beleid en politiek

doorheen werden geloodst en de polarisatie voor even overkomelijk leek te zijn.

In antwoord op de tweede deelvraag, in welke mate deze gepolariseerde

standpunten publiekelijk werden bevochten, behandelt het derde chronologische deel de

aanhoudende contestatie waar het nieuwe beleid in de jaren negentig evenwel tegenaan

liep. In het vierde wordt vervolgens inzichtelijk hoe de polarisatie zich blijvend deed gelden,

maar het publiekelijk uitvechten daarvan rond de millenniumwisseling nog geen

beleidsverandering teweeg bracht. Pas met in het vooruitzicht de toetreding van de

Oost-Europese lidstaten in 2004 kon een nieuw policy window worden geopend, hetgeen

onderwerp van het vijfde chapiter is. Kapittel zes buigt zich over de daaropvolgende jaren,

waarin de gepolariseerde standpunten onder invloed van de uitbreiding zo mogelijk nog

heviger publiekelijk werden uitgevochten en tot nieuw restrictief beleid leidden. De derde

deelvraag, in welke mate er een causaal verband bestond tussen de dominante standpunten

in de publieke arena en het gevormde beleid, is daarmee beantwoord, maar verdient ter

staving van de hypothese dat politisering daadwerkelijk de verklarende factor is voor de

ongelijkmatige ontwikkeling van het beleid nader onderzoek. Het zevende onderdeel van het

betoog beziet daartoe hoe het de Commissie sindsdien moeizaam verging bij het opnieuw

bepleiten van de vrije cabotage en, in een achtste deel, zelfs Nederland als klassieke

medestander van haar zijde zag wijken.

59

19

II

Het droevigste hoofdstuk

‘In eerste aanleg werd derhalve aangenomen dat er ten aanzien van het

Gemeenschappelijk vervoerbeleid een volledige consensus nodig (en

mogelijk) was. Later zou met een gekwalificeerde meerderheid kunnen

worden volstaan, zodat incidentele ‘dwarsliggers’ konden worden

overstemd. De Verdragspartijen hebben er blijkbaar weinig bij stilgestaan dat

het Hoge College [i.e. de Raad] wel eens uit niets anders zou kunnen

bestaan.’

Ambitieuze wetsvoorstellen van de Commissie, baanbrekende uitspraken van het Hof

en

het formeel invoeren van gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in de Raad hadden

geen van alle kunnen voorkomen dat het Europees vervoerbeleid tot in de jaren tachtig ‘keer

op keer het droevigste hoofdstuk in de Europese integratiegeschiedenis’ was gebleken.

Nederland had er al in 1961 bij de gemeenschapsinstellingen op aangedrongen om alle

beperkingen op internationaal vervoer en cabotage af te schaffen. Dat laatste zou volgens de

oorspronkelijke voorstellen van de Commissie in 1963 al voor wat betreft de cabotage in

aansluiting op een internationaal transport en in de daaropvolgende twee jaren stapsgewijs

volledig gerealiseerd moeten zijn. De lidstaten durfden aanvankelijk echter slechts een

miniem aandeel van het kleine grensverkeer en wat bijzonder vervoer vrij te geven.

Uit hun aanhoudend schoorvoeten sprak niet enkel de vrees van de grote lidstaten

voor de zwakke positie van hun staatsgeleide spoorwegen tegenover het toenemende

wegverkeer, maar bovenal, onder hoge druk van hun eigen transportsector, de concurrentie

met de Nederlanders die als zelfbewuste ‘Fuhrleute Europas’ sterk bij marktopening hadden

te winnen.

Mede omdat zij er met de Commissie niet op vertrouwd werden begeleidende

60 _{J.J.M. Tromm, Juridische aspecten van het communautair vervoerbeleid. ’s-Gravenhage 1990, p. 105.} 61

Zie voor een bespreking van de relevante arresten: J.J.M. Tromm, Juridische aspecten van het communautair vervoerbeleid. ’s-Gravenhage 1990, pp. 88-96 en 158-161.

62 _{J. Erdmenger, The European Community transport policy. Alderschot 1983, p. 89.} 63

Ebert Volker en Philip-Alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). Stuttgart 2010, pp. 62, 76 en 99-100; Ebert Volker, Korporatismus zwischen Bonn und Brüssel: die Beteiligung deutscher

Unternehmensverbände an der Güterverkehrspolitik (1957-1972). Stuttgart 2010, pp. 239 en 254-300. 64

20

harmonisatiemaatregelen die een gelijk speelveld moesten verzekeren door te voeren,

kwam er van liberalisering in de zestiger jaren nagenoeg niets.

Op het Duitse

verkeersministerie geloofde men dat de liberaliseringsagenda van de Luxemburgse

verkeerscommissaris Schauss gebouwd was op ressentimenten uit zijn tijd als

dwangarbeider in de wegenbouw tijdens de Tweede Wereldoorlog.

Vice versa

wantrouwde Nederland de onbaatzuchtige intenties van zijn grote buur.

Het Nederlandse

ongenoegen over het Duitse protectionisme strekte de dienstdoende staatssecretaris er zelfs

toe een vergelijk te maken met de geduchte zestiende eeuwse Scheepvaartwetten gericht

tegen de Nederlandse handelsvloot, en Duitsland in niet mis te verstane bewoordingen te

herinneren aan de drie oorlogen die zijn land er met Engeland om had uitgevochten.

Cabotage was eind jaren zestig geheel van de agenda verdwenen om, terug in de jaren

zeventig, enkel op de lange baan te worden geschoven.

Het leidde

oud-Commissievoorzitter Hallstein tot de conclusie dat het gemeenschappelijk vervoerbeleid zich

nog immer in een toestand van ouderwetse, pastorale afzondering bevond.

Tot in de jaren tachtig bleef cabotage het ‘stiefkind’ van de gemeenschappelijke

vervoerpolitiek. In geen van de inmiddels tien lidstaten waren binnenlandse vrachtritten

de Wit en H.A. van Gent, Vervoers- en verkeerseconomie: theorie, praktijk en beleid. Leiden 1986, pp. 259 en 263; K.J. Button en D. Gillingwater, Future transport policy. Londen 1986, p. 143; Carlo degli Abbati, Transport and European integration. Luxemburg 1986, p. 32; F.A. Wijsenbeek, Vrij baan in Europa. ’s-Gravenhage 1991, p. 14; Dirk Lehmkuhl, The importance of small differences: European integration and road haulage associations in Germany and The Netherlands. Amsterdam 1999, pp. 2-6, 41-42, 99-100, 120-121, 143-144 en 163-164; Ebert Volker, Korporatismus zwischen Bonn und Brüssel: die Beteiligung deutscher Unternehmensverbände an der Güterverkehrspolitik (1957-1972). Stuttgart 2010, pp. 49-62, 132, 141, 261-262 en 254-300.

65

Ebert Volker en Philip-Alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). Stuttgart 2010, pp. 88 en 118; Ebert Volker, Korporatismus zwischen Bonn und Brüssel: die Beteiligung deutscher Unternehmensverbände an der Güterverkehrspolitik (1957-1972), Stuttgart 2010, pp. 118-119 en 374-397.

66

Ebert Volker, Korporatismus zwischen Bonn und Brüssel: die Beteiligung deutscher Unternehmensverbände an der Güterverkehrspolitik (1957-1972), Stuttgart 2010, p. 374.

67

Ebert Volker en Philip-Alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). p. 123; J.G. de Wit en H.A. van Gent, Vervoers- en verkeerseconomie: theorie, praktijk en beleid. Leiden 1986, pp. 261-262; K.J. Button en D. Gillingwater, Future transport policy. Londen 1986, p. 148.

68

Ebert Volker en Philip-Alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). Stuttgart 2010, p. 133.

69

Ebert Volker en Philip-Alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). Stuttgart 2010, pp. 109, 135 en 167. 70

21

door niet-ingezetenen toegestaan. Een tragisch gegeven, omdat cabotage nu juist één van

de weinige concrete voornemens uit het Verdrag van Rome was.

Pas in 1982 waagde de

Commissie zich weer aan een voorstel, maar dat liep opnieuw stuk in de onderhandelingen

tussen het Parlement, de Raad en het Economisch en Sociaal Comité.

De fundamentele

strijd tussen liberalisering en harmonisering bleef de kop opsteken.

Deze kan deels op de

verkeerspolitieke tradities – ‘deeply rooted in culture, history and social models of the

member states’

– teruggevoerd worden,

maar werd bovenal aangewend als excuus om

de binnenlandse transportondernemingen een zo gunstig mogelijke concurrentiepositie op

de gemeenschappelijke markt te verschaffen.

Het nalatigheidsarrest

Het gefrustreerde Parlement, dat zich al in de jaren vijftig bij monde van het Nederlandse lid

Paul Kapteyn getrouw diens lands positie, voorstander van liberalisering had getoond, maar

via de consultatieprocedure met verdienstelijke rapporten, adviezen en resoluties weinig

zoden aan de dijk kon zetten,

was nu van plan zowel de Raad als de Commissie om dit

feilen voor het Hof te slepen, maar kon ternauwernood door het Directoraat Generaal (DG)

71

Zie bijlage 1 voor de concrete bewoordingen van het betreffende art. 75 lid 1 b) EEG.

72 _{Ebert Volker en Philip-Alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen} Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). Stuttgart 2010, pp. 210-211 en 245; J.J.M. Tromm, Juridische aspecten van het communautair vervoerbeleid. ‘s-Gravenhage 1990, p. 307.

73 _{Ebert Volker en Philip-Alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen} Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). Stuttgart 2010, pp. 213-214; K.J. Button en D. Gillingwater, Future transport policy. Londen 1986, pp. 13-15 en 147.

74 _{J. Hayward, ‘In search of an evanescent European identity’, in: A. Guyomarch, H. Machin, P. A. Hall en J.} Hayward, Developments in French politics 2. Basingstoke 2001, p. 265; H. Jürgensen en D. Aldrup, Verkehrspolitik im europäischen Integrationsraum. Baden-Baden 1968, p. 84; C. d. Abbati, Transport and European integration. Luxembourg 1986, p. 52; H. Stevens, Transport policy in the European Union. Hampshire 2004, p. 23.

75

Het Duitse begrip ‘Gemeinwirtschaftlichkeit’ staat daarbij haaks op het Nederlandse rentabiliteitsprincipe. 76

Ebert Volker en Philip-Alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). Stuttgart 2010, p. 257; Carlo degli Abbati, Transport and European integration, Luxemburg 1986, p. 71; F.A. Wijsenbeek, Vrij baan in Europa. ‘s-Gravenhage 1991, pp. 14-15; Kenneth J. Button, ‘Transport policy in the European Union’, in: Jacob B. Polak en Arnold Heertje, Analytical transport economics: an international perspective. Cheltenham, 2000, pp. 271 en 284; Dieter Kerwer en Michael Teutsch, ‘Transport policy in the European Union’, in: Héritier et al, Differential Europe: the European Union impact on national policy-making. Lanham 2001, p. 28.

77 _{Zie voor een bespreking van de relevante bijdragen: J.J.M. Tromm, Juridische aspecten van het}

22

worden overtuigd zijn pijlen enkel op de Raad te richten.

Het zou oneerlijk zijn om de

Commissie hiervan te beschuldigen.

Weliswaar had de Commissie het cabotagevraagstuk,

sinds dat in jaren zestig te controversieel voor de Raad was gebleken, uit zelfcensuur links

laten liggen.

Toch getuigde een honderdtal voorstellen van haar inzet om het Europees

vervoersbeleid op weg te helpen. Hoewel niet alle goed doordacht, waren het voornamelijk

de eigen voorstellingen van de lidstaten die veel van deze in de Raad hadden laten

stranden.

Het was diens opstelling tegenover het gemeenschappelijk vervoerbeleid die

over het algemeen als passief en vrijblijvend kon worden gekarakteriseerd.

In zijn verweer toonde de Raad zich gepikeerd over de poging van het Parlement om

op deze manier zijn macht uit te breiden. Het Parlement werd echter ontvankelijk verklaard

en, met de Commissie aan zijn zijde, in het gelijk gesteld voor wat betreft de nalatigheid van

de Raad om de vrije dienstverlening van vervoer te verzekeren en de voorwaarden voor de

toelating van cabotage vast te stellen. Daarmee aanvaardde het Hof niet de sluwe

Nederlandse interventie dat, nu de in het aparte vervoershoofdstuk van het Verdrag

opgenomen termijn waarbinnen de lidstaten

de cabotagevoorwaarden hadden moeten

vaststellen (art. 75 lid 1 & 2 EEG) was verstreken, de algemene beginselen van het vrije

dienstenverkeer rechtstreeks van toepassing zouden zijn. De Raad moest daaraan nog altijd

eerst, binnen een redelijke termijn, inhoudelijk vormgeven.

Weliswaar was met de

uitspraak van het Hof cabotage nog steeds niet vrijgegeven, lidstaten konden harmonisering

van de concurrentiebedingingen erdoor niet meer eindeloos blijven aanvoeren als

voorbeding om ten minste de expliciet in het verdrag genoemde maatregelen uit te

78

Handley Stevens, Transport policy in the European Union. Houndmills 2004, p. 55. 79

Carlo degli Abbati, Transport and European integration. Luxemburg 1986, pp. 43-44. 80

Juan Bergdahl, Den gemensamma transportpolitiken: elimineringen av hinder för gränsöverskridande vägtransporter inom den Europeiska Gemenskapen 1958-1992. Uppsala 1996, p. 135.

81

Ebert Volker en Philip-Alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). Stuttgart 2010, p. 17; J.J.M. Tromm, Juridische aspecten van het communautair vervoerbeleid. ‘s-Gravenhage 1990, pp. 123-154.

82

J.J.M. Tromm, Juridische aspecten van het communautair vervoerbeleid. ‘s-Gravenhage 1990, p. 155. 83

23

werken.

Er zou hoe dan ook aan een gemeenschappelijk cabotagebeleid moeten worden

vormgegeven.

Sprekend van maatregelen ter ‘liberalisatie’ en refererend aan het

discriminatieverbod in het dienstenverkeer (art. 59 EEG), gaf het Hof bovendien te kennen

dat die uitwerking in de liberale geest van het verdrag zou moeten plaatshebben – al was dat

aanvankelijk nog een interpretatie met een sterk Nederlands tintje.

Wat een ‘redelijke

termijn’ inhield, bleef in het ongewisse, maar toen een Duitse vervoerder een Nederlandse

collega eind jaren tachtig cabotagevervoer wilde laten verrichten, werden zijn argumenten

dat een redelijke termijn inmiddels toch echt wel verstreken was en derhalve de beginselen

van het vrije dienstenverkeer alsnog rechtstreekse werking hadden gekregen door de Duitse

rechter van tafel geveegd.

Tegen de tijd dat het Hof een prejudiciële vraag in het Duitse

hoger beroep zou beantwoorden, had de Raad eindelijk aan zijn verplichting om een

cabotageregeling te treffen voldaan.

Hoe het daartoe kwam, en wat die inhield, verhaalt

het vervolg.

Niet meer dan een afgesloten hoofdstuk

De periode tot 1985 was duidelijk gekarakteriseerd door ‘komplizierter Macht- und

Interessenkonstellationen im Gefüge der Gemeinschaftsinstitutionen, die sich im

Verkehrswesen wohl wie auf keinem anderen Feld der Gemeinschaftspolitik, auch nicht dem

oft hervorgehobenen Agrarwesen, auf den Prozess der Politikgestaltung auswirkten.’

De

Commissie had aanvankelijk weliswaar voorgesteld de cabotage te liberaliseren, maar kon

84

Ebert Volker en Philip-Alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). Stuttgart 2010, pp. 252-253; Dieter Kerwer en Michael Teutsch, ‘Transport policy in the European Union’, in: Héritier et al, Differential Europe: the European Union impact on national policy-making. Lanham 2001, pp. 35-36.

85 _{J.G.W. Simons, Recht en onrecht in het Europees vervoersbeleid. Zwolle 1986, pp. 52 en 58; J.J.M. Tromm,} Juridische aspecten van het communautair vervoersbeleid. ‘s-Gravenhage 1990, pp. 5-6 en 191.

86

Conclusie van advocaat-generaal Darmon van 2 juli 1991. Pinaud Wieger Spedition GmbH tegen

Bundesanstalt für den Güterfernverkehr. Verzoek om een prejudiciële beslissing: Bundesverwaltungsgericht - Duitsland. Vrij verrichten van diensten - Cabotage. Zaak C-17/90. Jurisprudentie 1991 p. I-05253 e.v.

87

Arrest van het Hof van 7 november 1991: Pinaud Wieger Spedition GmbH tegen Bundesanstalt für den Güterfernverkehr. Verzoek om een prejudiciële beslissing: Bundesverwaltungsgericht - Duitsland. Vrij verrichten van diensten - Cabotage. Zaak C-17/90. Jurisprudentie 1991, p. I-05253 e.v.

88

24

voor veel minder verstrekkende voorstellen al amper politieke steun verwerven. Wellicht

valt haar te verwijten dat zij de noodzaak voor een gezamenlijk vervoerbeleid niet voldoende

aan de man had weten te brengen. Maar al was zij beter beslagen ten ijs gekomen, en zich

een ‘policy window’ had voorgedaan, zou het waarschijnlijk niemand zijn gelukt in het

extreme intergouvernementele spanningsveld Kingdons drie processtromen samen te

brengen. Daarvoor waren de polarisatie van standpunten, i.e. de strijdige nationale visies op

vervoer als algemene nutsvoorziening, danwel private, nutsmaximaliserende activiteit, en

het wederzijds wantrouwen ten aanzien van de op nationaal eigenbelang gestoelde politieke

keuzes om aan eender welk paradigma vast te houden, al bij voorbaat te groot.

25

III

Kerende kansen

‘Sprekende over recht en onrecht in het Europees vervoersbeleid, zou men

kunnen zeggen dat aan dit vervoersbeleid in 1985 eindelijk recht is gedaan,

waardoor het nu in een stroomversnelling is gekomen. Dat werd ook wel tijd

na vele jaren stilstand, waarin de EG-lidstaten zich vastbeten in standpunten

die, tenminste naar Nederlandse visie, strijdig waren met de tekst en de

strekking van het EG-Verdrag. (…) de uitspraak van het Europese Hof van

Justitie in het zogenaamde nalatigheidsproces heeft thans een impuls

gegeven aan een spoedige verwezenlijking van vrije dienstverlening in het

vervoer.’

De lidstaten namen het arrest uit 1985 hoog op, waarbij zelfs de Duitse verkeersminister in

de eerstvolgende Transportraad het vurige betoog hield dat zo een beschamende

veroordeling nooit meer plaats mocht hebben.

Het gezamenlijk vervoerbeleid werd door

de Europese Raad tot prioriteit verheven binnen het programma om de interne markt te

voltooien.

De Commissie had er wellicht voor kunnen kiezen een liberaler vervoerbeleid af

te dwingen door toepassing van de mededingingsregels na te streven, zoals die reeds in de

luchtvaart door het Hof van gelding waren verklaard.

Een politieke afweging deed haar

echter besluiten de Raad in zijn goede bedoelingen tegemoet te treden met meer

bescheiden voorstellen dan die eerder op verzet van de lidstaten waren gestuit, in de

(neofunctionalistische) verwachting dat deze een sneeuwbaleffect zouden sorteren onder

89

Voorwoord door Neelie Smit-Kroes, de Nederlandse minister van Verkeer en Waterstaat, bij: J.G.W. Simons, Recht en onrecht in het Europees vervoersbeleid. Zwolle 1986.

90 _{Handley Stevens, Transport policy in the European Union. Houndmills 2004, pp. 55-56 en 216; A. Héritier en} C. Knill, ‘Different responses to European policies: a comparison’, in: Héritier et al, Differential European Union impact on national policy making. Lanham 2001, p. 53; Dieter Kerwer en Michael Teutsch, Transport policy in the European Union, in: Héritier et al, Differential Europe: the European Union impact on national policy-making. Lanham 2001, p. 35 n. 20.

91

Zie met name: De voltooiing van de interne markt: witboek van de Commissie voor de Europese Raad (Milaan, 1985), COM(85) 310; Conclusies van de Europese Raad (Milaan 1985), 4317/2/85/02; Europese Akte, PB L 169 van 29.6.1987; J.G.W. Simons, Recht en onrecht in het Europees vervoersbeleid. Zwolle 1986, p. 66; Kenneth J. Button, ‘Transport policy in the European Union’, in: Jacob B. Polak en Arnold Heertje ed, Analytical transport economics: an international perspective. Cheltenham 2000, p. 285.

92

26

aanzwellende roep om meer liberalisatie vanuit de sector zelf.

Deze hoop werd, zij het met

name in algemene bewoordingen en meer specifiek ten aanzien van de infrastructuur, door

de Europese Ronde Tafel van industriëlen (ERT) beantwoord.

Mede door de pragmatische

opstelling van de Commissie raakte de aloude richtingenstrijd van het Angelsaksisch

vrije-markt- en continentaal interventionistisch economisch denken in het discours ondergeschikt

aan meer prangende zaken als energievoorziening, milieubescherming, infrastructuur,

werkgelegenheid, regionale ontwikkeling, internationale concurrentiepositie en hereniging

met het voormalig Oostblok.

Sommige waarvan al in de jaren zeventig op de agenda waren

verschenen, maar het toen nog niet was gelukt die te domineren.

In de Raad stond Nederland sinds de toetreding van het meer commercieel

georiënteerde en probleemoplossingsgerichte Ierland, Denemarken en met name Verenigd

Koninkrijk in 1973 niet meer alleen als voorvechter van de vrije markt.

Men had zich aan

gene zijde van de Noordzee verwonderd afgevraagd of liberalisering in Europa nog niet

aansloeg vanwege de kracht van de Continentale filosofie of een ‘time lag built into the

inevitability of it’s diffusion across the Channel.’

Uiteindelijk daalde de neoliberale politiek

die uit het Amerika van Ronald Reagan naar het Engeland van Margaret Thatcher was komen

overwaaien ook bij een toenemend aantal rechtse regeringen op het continent neer.

De

sterke persoonlijke liberale overtuigingen van de transportministers Ridley van het Verenigd

93 _{Handley Stevens, Transport policy in the European Union. Houndmills 2004, pp. 56-57 en 107.} 94

Marco te Brömmelstroet en Tobias Nowak, ‘How a court, a commissioner and a lobby group brought European transport policy to life in 1985’, Groningen 2008.

95 _{Marco te Brömmelstroet, ‘European transport inc: the history, present and future of the European transport} policy domain’. Groningen 2005, pp. 81-90; Marco te Brömmelstroet en Tobias Nowak, ‘How a court, a commissioner and a lobby group brought European transport policy to life in 1985’. Groningen 2008; K.J. Button en D. Gillingwater, future transport policy. Londen 1986, p. 149.

96

J.J.M. Tromm, Juridische aspecten van het communautair vervoerbeleid, ‘s-Gravenhage 1990, pp. 179-183; Kenneth J. Button, ‘Transport policy in the European Union’, in: Jacob B. Polak en Arnold Heertje, Analytical transport economics: an international perspective. Cheltenham 2000, p. 281.

97

Ebert Volker en Philip-alexander Harter, Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985). Stuttgart 2010, pp. 169-172, 196 en 203; K.J. Button en D. Gillingwater, Future transport policy. Londen 1986, p. 148; Kenneth J. Button, ‘Transport policy in the European Union’, in: Jacob B. Polak en Arnold Heertje, Analytical transport economics: an

international perspective. Cheltenham 2000, pp. 274 en 281; Christoph Knill, ‘Reforming transport policy in Britain’, in: Héritier et al, Differential Europe: the European Union impact on national policy-making. Lanham 2001, pp. 57-72 en 92-93.

98

K.J. Button en D. Gillingwater, Future transport policy. Londen 1986, pp. 37-39. 99