In hoofdstuk 2 is beschreven hoe de enquête is opgesteld, wat de respons is en is tevens ingegaan op hoe representatief de enquête is. In dit hoofdstuk worden de bevindingen van de antwoorden op de stellingen en de toelichtingen weergegeven. Deze bevindingen worden vergeleken met het literatuuronderzoek.
Aanstellingswijze
Uit de literatuur is gebleken dat de burgemeesters in Nederland door de Kroon worden benoemd, op voordracht van de gemeenteraad. Daarmee is de burgemeester afhankelijk van de gemeenteraad. De benoeming door de Kroon geeft de burgemeester gezag en draagt bij aan de bestuurskracht van de burgemeester. Vanwege de afstand tot de lokale politiek moet de burgemeester echter wel investeren in het contact met de burgers van de gemeente. De burgemeester wordt in het geval van een benoeming door de gemeenteraad een ‘politiek functionaris’. Daarnaast maakt dit type benoeming de burgemeester te afhankelijk van de gemeenteraad en vatbaar voor politiek opportunisme. Een direct gekozen burgemeester heeft een meer eigenstandige positie ten opzichte van de gemeenteraad.
Uit de resultaten van de enquête blijkt dat 41% van de respondenten het eens is met de stelling dat de burgemeester afhankelijker geworden is van de gemeenteraad terwijl 35% daar neutraal tegenover staat (Bijlage C). Hieruit blijkt dat de in de literatuur beschreven toegenomen afhankelijkheid van de gemeenteraad ook daadwerkelijk door meerdere burgemeesters ervaren wordt. Vijftien burgemeesters hebben aangegeven het eens te zijn met de stelling. Zeven burgemeesters hebben hierbij aangegeven dat de gemeenteraad bepaalt of de burgemeester in aanmerking komt voor herbenoeming.
Diverse burgemeesters beschouwen het moment van herbenoeming als mogelijkheid voor de gemeenteraad om af te rekenen met de burgemeester. Meerdere burgemeesters ervaren een spanningsveld tussen integriteitskwesties rond raadsleden en de steun die nodig is voor de herbenoeming: “Tegelijkertijd moet de burgemeester met gezag kunnen handelen om bijvoorbeeld het belangrijke dossier integriteit. Daar waar je als burgemeester problemen hebt
41
met een of meerdere raadsleden en dat ter discussie wilt stellen, zijn zij tegelijkertijd de personen die over je herbenoeming gaan” (Bijlage C).
Eén respondent stelt dat de rol van burgemeester als brenger van bestuurlijke rust, stabiliteit en continuïteit nog steeds voldoende is gewaarborgd, maar dat de positie van de burgemeester wel politiek afhankelijker en kwetsbaarder is geworden vanwege de rol van de gemeenteraad in de benoeming (Bijlage C). Deze afhankelijkheid wordt ook door anderen herkend:
(…) de grotere rol in het handhaven van de openbare orde en veiligheid ten koste gaat van de rol van burgervader en dat dat het moeilijk maakt om boven de partijen te blijven staan. Dit is in de rol als ‘hoeder’ van de gehele gemeente van groot belang, omdat onafhankelijke oordeelsvorming juist op dit gebied belangrijk is (Bijlage C).
Een burgemeester stelt dat in de huidige tijd:
(…) kiezers niet meer zo gebonden zijn aan hun vaste partij maar dat zij meer en meer stemmen op 1-issue [sic] partijen en ook vaker geneigd zijn te stemmen op meer polariserende partijen. Het resultaat is een meer gepolariseerde raad en daaruit kan de wens volgen om een meer uitgesproken politiek profiel van de burgemeester (Bijlage C).
Negen burgemeesters (25%) zijn het oneens met de stelling (Bijlage C). Eén van deze burgemeesters stelt dat, hoewel het vertrouwen in burgemeesters vaker wordt opgezegd door gemeenteraden, dit nog niet betekent dat burgemeesters afhankelijker zijn geworden van de gemeenteraad. Een andere burgemeester benoemt dat de burgemeester voor de herbenoeming afhankelijk is van de gemeenteraad en daarom verwacht wordt dat de taken goed worden uitgevoerd. Dit is evident: van de burgemeester wordt altijd verwacht dat taken goed worden uitgevoerd.
Een derde burgemeester ziet de rol van de gemeenteraad als bepalend voor het politieker maken van de positie van de burgemeester. Deze burgemeester is van mening dat de burgemeester net zo afhankelijk is van de gemeenteraad als voorheen. Dit wordt door een andere burgemeester beaamd, waarbij aangegeven wordt dat alles wat de burgemeester doet meer onder een
42
vergrootglas ligt als gevolg van ontwikkelingen in de politiek zoals versplintering. In de toelichtingen op de stelling in de enquête wordt tenslotte benoemd dat de Kroonbenoeming en de rol van de Commissaris van de Koning de neutraliteit van het burgemeestersambt waarborgen, hoewel de gemeenteraad een iets andere rol heeft gekregen.
Dertien burgemeesters hebben aangeven niet uitgesproken voor of tegen de stelling te zijn. In de toelichtingen komt naar voren dat de afhankelijkheid van de burgemeester wordt bepaald door de lokale context. Ook wordt benoemd dat met de voordracht door de gemeenteraad niets mis is, “want tegelijkertijd is er nog de Kroonbenoeming. Het beste van 2 werelden lijkt mij” (Bijlage C). Een andere burgemeester is van mening dat het begrip ´afhankelijk´ op meerdere wijzen kan worden opgevat. De kwetsbaarheid van de positie is toegenomen, maar de onafhankelijkheid in het functioneren niet.
In figuur 3 is per antwoordmogelijkheid weergegeven hoe de burgemeesters van de verschillende klassen inwoneraantallen de enquête hebben ingevuld. Opmerkelijk is dat de burgemeesters van een gemeente met 20.000 tot 50.000 inwoners verdeeld reageren op deze
1 1 1 3 1 3 4 2 4 4 5 1 1 2 4 0 1 2 3 4 5 6
HEEL ERG ONEENS ONEENS NEUTRAAL EENS HEEL ERG EENS
Aantal antwoorden op de stelling:
Burgemeesters zijn afhankelijker geworden van de
gemeenteraad
< 10.000 inwoners 10.000 - 20.000 inwoners 20.000 - 50.000 inwoners 50.000 - 100.000 inwoners > 100.000 inwoners
Figuur 2
Aantal antwoorden op de stelling: Burgemeesters zijn afhankelijker geworden van de gemeenteraad. Weergegeven per antwoordmogelijkheid en verdeeld naar klasse van inwoneraantallen.
43
stelling. Ook valt op dat de meerderheid van burgemeesters van een gemeente met als inwoneraantal 50.000 tot 100.000 neutraal reageert op de stelling.
Concluderend blijkt dat de 40% van de burgemeesters ervaart afhankelijker en kwetsbaarder te zijn als gevolg van de voordracht door de gemeenteraad (Bijlage C). Opgemerkt werd dat daardoor de onafhankelijkheid van de burgemeester in gevaar komt. Andere burgemeesters zijn echter van mening dat ontwikkelingen in de relatie tussen burgemeester en gemeenteraad niet noodzakelijkerwijs leiden tot een toegenomen afhankelijkheid. Bovendien heeft een aanzienlijk aantal burgemeesters zich neutraal en nuancerend uitgesproken over afhankelijkheid van de gemeenteraad.
Taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en
veiligheid
Uit de wetenschappelijke literatuur blijkt dat de taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid is toegenomen. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters brengt regelmatig een Zakboek Openbare Orde en Veiligheid uit. Als de meest recente versie van het zakboek (2017) wordt vergeleken met de versie van 2010 blijkt dat het takenpakket van de burgemeesters is uitgebreid met de volgende bevoegdheden: cameratoezicht, preventief fouilleren, bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast, Drank- en Horecawet, Kinderbeschermingsmaatregelen en Politiewet 2012 (Nederlands Genootschap van Burgemeesters, 2010, 2017).
Waar de burgemeester voorheen voornamelijk beleidslijnen uitzette met de openbare- ordebevoegdheden, kan hij nu ook persoonlijke verboden opleggen die gevolgen hebben voor het privéleven van betrokkenen (De Vries et al., 2014). Waarom leidt de toename van de taken en bevoegdheden op dit gebied tot politisering? Over het gebruiken of juist niet gebruiken van deze bevoegdheden moet de burgemeester verantwoording afleggen aan de gemeenteraad en inwoners van de gemeente (Sackers, 2010). Dit is bijvoorbeeld het geval als een burgemeester niet een gebiedsverbod oplegt aan een zedendelinquent terwijl een andere burgemeester dat wel heeft gedaan. Het gevolg van het moeten afleggen van verantwoording is dat de burgemeester niet boven de partijen kan blijven staan, maar zelf partij wordt. Ook vanwege de rolvermenging die ontstaat, leidt de toename van de taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde
44
en veiligheid tot politisering van het burgemeestersambt. De burgemeester wordt namelijk een harde rechtshandhaver, terwijl hij ook wordt geacht een begripvolle burgervader te zijn.
Uit de resultaten van de enquête blijkt dat 76% van de respondenten (29 burgemeesters) ook een toename van de taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid ervaart (Bijlage C). Uit de toelichtingen op de stellingen blijkt dat de burgemeesters opmerken dat de functie van burgemeester in de huidige tijd meer omvat dan de functie van burgervader.
Als voorbeelden van taken die recent zijn toegevoegd, worden de volgende genoemd: Damocles, Victoria en BIBOB. De Opiumwet, ook wel Wet Damocles genoemd, geeft burgemeesters de mogelijkheid om woningen of andere panden te sluiten als er drugshandel plaatsvindt of als er stoffen of voorwerpen aanwezig zijn die worden gebruikt voor de productie van onder andere harddrugs of hennep (Nederlands Genootschap van Burgemeesters, z.j.a). Bijzonder is dat de openbare orde niet in het geding hoeft te zijn om van deze bevoegdheid gebruik te maken.
De Wet Victoria geeft de burgemeester de bevoegdheid om een woning te sluiten als de openbare orde wordt verstoord en de veiligheid en de gezondheid van de omgeving worden bedreigd (Nederlands Genootschap van Burgemeesters, z.j.b). De Wet BIBOB (Bevordering Integriteit Beoordelingen door het Openbaar Bestuur) maakt het voor burgemeesters mogelijk om subsidies, vergunningen, aanbestedingen en transacties te weigeren of in te trekken als het vermoeden bestaat dat deze gebruikt worden voor het plegen van misdrijven (Nederlands Genootschap van Burgemeesters, z.j.c). Ook kan de burgemeester de vergunning verstrekken onder bepaalde voorwaarden.
Diverse burgemeesters hebben in hun toelichting op de stelling oorzaken genoemd van de toename van het aantal taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid (Bijlage C). Zes burgemeesters geven aan dat het bestuursrecht steeds vaker wordt gebruikt, omdat het strafrecht ‘failliet’ is: het strafrecht voldoet niet en er is te weinig capaciteit. Hierbij wordt benadrukt dat de bezuinigingen op politie en justitie ertoe hebben geleid dat deze actoren minder regie kunnen voeren. De ontwikkeling van het toenemend gebruik van bestuursrecht is ook vermeld in de literatuur. Het strafrecht is arbeids- en kostenintensief en vanwege de bezuinigingen richten politie en Openbaar Ministerie zich op andere taken.
45
Eén burgemeester geeft aan dat de positie van de burgemeester in de driehoek is verstevigd, wat betekent dat de burgemeester de regie voert in de lokale criminaliteitsbestrijding (Bijlage C). Een gevolg van het gebruikmaken van het bestuursrecht is dat de gemeente zelf de regels kan handhaven en daarvoor niet afhankelijk is van politie en Openbaar Ministerie. Ook kan het bestuursrecht preventief worden ingezet, wat bij het strafrecht niet mogelijk is. Een voorbeeld hiervan is het inzetten van preventief fouilleren als controlemiddel om misdrijven te voorkomen (Nederlands Genootschap van Burgemeesters, z.j.d.) Tenslotte wordt door een burgemeester benoemd dat een positief gevolg van het gebruikmaken van het bestuursrecht is dat de burgemeester soms oplossingen kan creëren die politie en justitie niet kunnen bieden.
Door één burgemeester wordt de centralisatie van de politie als oorzaak genoemd van de toename van het aantal taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid. Deze bestuurlijke ontwikkeling en de gevolgen ervan voor het burgemeestersambt is ook vermeld in de literatuur. De invoering van de nieuwe Politiewet 2012 heeft ertoe geleid dat de burgemeesters op grotere afstand zijn geplaatst van het beheer van de politie (Karsten & Jansen, 2013). Voorheen hadden burgemeesters namelijk zitting in de zogenaamde regionale colleges waarin zij participeerden in de besluitvorming over het beheer van de politie. Hoewel de burgemeester nog steeds het lokale gezag over de politie heeft, omdat hij de openbare orde moet handhaven, is de verhouding tot de politie echter wel veranderd. Dit heeft als gevolg dat de burgemeester niet meer op alle momenten direct kan beschikken over de politie en dat de rol van de burgemeester ten opzichte van de politieorganisatie minder prominent is geworden.
Eén burgemeester (3%) is het oneens met de stelling en verwoordt dit als volgt: “De burgemeester is geen bromsnor” (Bijlage C). Acht burgemeesters nemen een neutrale positie in ten opzichte van de stelling. Hierbij wordt door een burgemeester benoemd dat het takenpakket is uitgebreid, maar de toegevoegde taken en bevoegdheden worden slechts beperkt ingezet. Ook wordt door een burgemeester aangegeven dat gemeenten zelf verantwoordelijk zijn voor uitbreiding van het takenpakket, omdat zij zelf taken toevoegen aan de APV. Een andere mening is dat burgemeesters op grond van het inzetten van noodbevoegdheden uit de gemeentewet ook al veel mogelijkheden hadden. Het afsteken van vuurwerk in een bepaald gebied kan op basis van een noodverordening worden verboden als de openbare orde ernstig bedreigd wordt.
46
Uit figuur 4 is waarneembaar dat, wat ook het geval was bij stelling 1, de burgemeesters van gemeenten met minder dan 10.000 inwoners neutraal reageren op de stelling. Er zijn geen grote verschillen op te merken tussen de antwoorden van de burgemeesters van de overige klassen inwoneraantallen.
Concluderend blijkt uit de enquête dat ruim driekwart van de burgemeesters een toename van de taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid signaleert (Bijlage C). De burgemeesters geven diverse voorbeelden van wetten die hen meer bevoegdheden geven. Ze noemen de volgende oorzaken voor de toename van het aantal taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid: het toenemend gebruik van bestuursrecht en de bezuinigingen op de politie en het Openbaar Ministerie. Bijna een kwart van de burgemeesters ervaart geen uitbreiding van het takenpakket. Door hen wordt het volgende opgemerkt: de toegevoegde taken en bevoegdheden worden slechts beperkt ingezet, de gemeenten blijven zelf verantwoordelijk voor uitbreiding en via de noodverordeningen hadden burgemeesters ook veel mogelijkheden.
1 1 2 1 2 1 2 5 9 1 1 4 2 2 4 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
HEEL ERG ONEENS ONEENS NEUTRAAL EENS HEEL ERG EENS
Aantal antwoorden op de stelling:
Door de jaren heen zijn meer taken en bevoegdheden op het gebied
van de openbare orde en veiligheid toegevoegd aan het
takenpakket van de burgemeester.
< 10.000 inwoners 10.000 - 20.000 inwoners 20.000 - 50.000 inwoners 50.000 - 100.000 inwoners > 100.000 inwoners
Figuur 4
Aantal antwoorden op de stelling: Door de jaren heen zijn meer taken en bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid toegevoegd aan het takenpakket van de burgemeester.
47
Maatschappelijke, bestuurlijke en juridische ontwikkelingen
Herkennen de bevraagde burgemeesters zich in de stelling De politieke aspecten van het burgemeestersambt komen steeds meer in de belangstelling? Wat betreft deze stelling is de uitslag normaal verdeeld: 42% (16 burgemeesters) heeft het cijfer ‘3’ ingevuld op de vraag in hoeverre zij het eens zijn met de stelling, wat wijst op een neutraal antwoord (Bijlage C). 32% heeft aangeven het oneens te zijn met de stelling en 26% gaf aan het eens te zijn met de stelling.Diverse burgemeesters geven aan dat zij zelf doorgaans geen politieke standpunten innemen, maar dat het handelen van de burgemeesters vaker politiek beoordeeld wordt in de gemeenteraad en de samenleving (Bijlage C). Het is dan ook de taak van de burgemeester om boven de partijen te blijven staan. Door een aantal burgemeesters wordt de rol van de sociale media genoemd als oorzaak van de toegenomen belangstelling voor de politieke aspecten van het burgemeestersambt.
Feit is dat burgemeesters door ondoordachte tweets of door onschuldige opmerkingen of handelingen publieke verontwaardiging over zich kunnen afroepen (De Vries et al., 2014). Van de respondenten hebben 12 burgemeesters aangegeven het niet eens te zijn met de stelling. Als toelichting wordt onder andere genoemd dat het burgemeestersambt geen politieke aspecten kent en dat de portefeuille openbare orde en veiligheid daarom goed past bij de burgemeester. Een andere burgemeester geeft aan dat gemeenteraad “ervoor waakt om de burgemeester de politiek in te trekken” (Bijlage C).
Naast de technologische ontwikkelingen met onder andere digitalisering wordt ook de verpersoonlijking van het burgemeestersambt als maatschappelijke ontwikkeling vermeld in de literatuur. Jos Wienen, de burgemeester van Haarlem, staat symbool voor de burgemeester die bedreigd wordt als gevolg van genomen besluiten (Joosten, 2018). Dreigementen tegen bestuurders zijn volgens Wienen van alle tijden, maar de impact van de georganiseerde misdaad, de polarisatie, van media en internet is nu groter dan voorheen. Het gevolg van de persoonlijking van het burgemeestersambt is dat burgemeesters in tegenstelling tot officieren van justitie minder anoniem zijn. Publieke taken zoals het uitreiken van onderscheidingen en prijzen zorgen voor bekendheid en zichtbaarheid en leiden daarmee ook tot kwetsbaarheid. Ook de toename van taken en bevoegdheden leidt volgens diverse bevraagde burgemeesters tot een grotere zichtbaarheid (Bijlage C). De toename van de taken en bevoegdheden brengen namelijk
48
verwachtingen met zich mee. De ‘sheriffrol’ neemt toe en daarmee ook de bemoeienis en oordeelsvorming over de inzet van deze bevoegdheden. De ‘sheriffrol’ wordt versterkt door de verminderde aanwezigheid van de lokale politie.
In de literatuur is ook ingegaan op technologische ontwikkelingen zoals de digitalisering. Deze ontwikkeling heeft twee gevolgen: ten eerste een nieuw soort problemen, zoals de Facebookrellen in Haren (Prins, Cachet, Van der Linde, Tudjman, & Bekkers, 2012). In 2012 leidde een oproep op Facebook tot grootschalige rellen en een onbeheersbare situatie voor de hulpdiensten (Hankel, 2013). Een onderzoek maakte duidelijk dat de burgemeester te lang gewacht heeft met opschalen, wat als gevolg te had dat er te weinig politieagenten aanwezig waren en de situatie uit de hand liep. De uitkomsten van het onderzoek hebben uiteindelijk tot het aftreden van burgemeester Bats van Haren geleid (BNR webredactie, 2013).
Een tweede gevolg is dat op sociale media na een incident allerlei geruchten de ronde doen. Het is aan de burgemeester om snel en daadkrachtig te reageren op de gevolgen van deze technologische ontwikkeling. Een andere maatschappelijke ontwikkeling is het feit dat burgers in Nederland minder begrip hebben voor onveilige situaties en hogere verwachtingen van de burgemeester hebben (Prins et al., 2012). Eén burgemeester verwoordt dit als volgt: “de ‘afrekencultuur’ viert ook in Nederland hoogtij, de sfeer in de gemeenteraden verhardt” (Bijlage C). Het gevolg hiervan is dat burgemeesters publiekelijk excuses moeten maken en soms zelfs gedwongen worden om af te treden.
Een bestuurlijke ontwikkeling die ook invloed heeft op het burgemeestersambt is de opkomst van de netwerksamenleving. De burgemeester is in zijn optreden steeds afhankelijker geworden van zowel publieke en maatschappelijke actoren als private actoren zoals in regionale samenwerkingsverbanden (Karsten et al., 2014). Niet de hiërarchische sturing door overheden, maar onderhandeling en overleg tussen de actoren is het wezenskenmerk van de samenleving. De netwerksamenleving biedt ook kansen, zeker gezien de verbindende rol die de burgemeester als vanouds heeft en vanwege zijn positie boven de partijen. Specifiek voor het terrein openbare orde en veiligheid heeft dit als gevolg dat de burgemeester afhankelijker is geworden van het Openbaar Ministerie, de politie en de ‘eigen’ ambtelijke organisatie (Karsten et al., 2014b).
49
Een andere bestuurlijke en juridische ontwikkeling is de invoering van de Wet Dualisering Gemeentebestuur waardoor de verhouding tussen de burgemeester en de gemeenteraad sterk is veranderd. De burgemeester is volledig aanspreekbaar geworden voor de gemeenteraad, wat tot politisering leidt, omdat het politieke forum van de gemeenteraad grote invloed heeft gekregen (Karsten et al., 2014b).
Het huidige tijdperk wordt gekenmerkt door bestuurlijke veranderingen als herindelingen, decentralisaties en centralisaties (De Jong et al., 2016). De decentralisatie van de jeugdzorg heeft voornamelijk gevolgen gehad voor de wethouders die verantwoordelijk zijn voor de jeugd. Deze decentralisatie heeft echter ook gevolgen voor de burgemeester. Op het moment dat er bij een jongere sprake is van een crisissituatie is de burgemeester crisismanager en kan hij eventueel de portefeuille overnemen van de wethouder. In dat geval kan er een discussie ontstaan over welke taken de wethouder heeft en welke bevoegdheden door de burgemeester kunnen worden gebruikt. Anderzijds toont de ontwikkeling van de genoemde bestuurlijke veranderingen ook de toegenomen afhankelijkheid die door de burgemeesters ervaren wordt. De burgemeester en wethouder hebben elkaar immers nodig om dergelijke crises goed af te handelen.
Ook de decentralisatie van de geestelijke gezondheidszorg heeft gevolgen gehad voor het