Bart Laas 0264105
Masterscriptie Nieuwste Geschiedenis:
Sociaaleconomische noodzaak of symboolpolitiek?
Hoe vertaalde jeugdwerkloosheid zich in Nederland gedurende economische recessie in politieke voornemens en beleid tussen 1973 en 1986.
Dhr. Dr. J.J.B. Turpijn
Universiteit van Amsterdam, Faculteit der Geesteswetenschappen 30 juni 2017
1 Inhoudsopgave
Inhoudsopgave 1
Jeugdwerkloosheid geboren, rooskleurige toekomst verloren? 3
1. Maatschappelijke dynamiek in de polder 12
2. Den Uyl zat in de hoogste Haagse olmen 17
2.1 Politieke samenklontering en versnippering 18
2.1.1 Liberale urgentie 19 2.1.2 Confessioneel geschets 20 2.1.3 Progressief collectief 21 2.2 Handelingen en beleidsstukken 1973-1977 22 2.2.4 1973-1974 22 2.2.4 1974-1975 26 2.2.4 1975-1976 29 2.2.4 1976-1977 31
3. De puinhopen van vier jaar Radikaal-paaps-gereformeerd-rood? 33
3.1 Parlementaire Patstelling 34
3.1.1 Vrijheid, werk, samenwerking en eigen verantwoordelijkheid 35
3.1.2 Niet bij brood alleen, maar ook bij zingeving 37
3.1.3 Een redelijk alternatief? 39
3.1.4 Voorwaarts en niet vergeten … de jongeren ook aandacht te geven 40
3.2 Handelingen en beleidsstukken 1977-1981 41
3.2.1 1977-1978 41
3.2.2 1978-1979 44
3.2.3 1979-1980 48
3.2.4 1980-1981 51
4. Vaag lullen en hard poetsen 56
4.1 Geen onzin! 57
4.1.1 Met z’n allen aan het werk, maar te weinig banen 57
2
4.1.3 Pragmatische continuïteit 60
4.1.4 Wederom werk en eerlijk delen? 62
4.2 Handelingen en beleidsstukken 1982-1986 63 4.2.1 1982-1983 63 4.2.2 1983-1984 68 4.2.3 1984-1985 72 4.2.4 1985-1986 77 Epiloog 81 Tot Besluit 83 Literatuurlijst 91 Bronnenlijst 93 Dankwoord 95
3
Jeugdwerkloosheid geboren, rooskleurige toekomst verloren?
De donkere lucht boven het Nederlandse economische landschap is nu in 2017 enigszins opgeklaard. Vooral onder jongeren is de werkloosheid het afgelopen jaar afgenomen. Nog maar negen procent van de beroepsbevolking onder de vijfentwintig jaar zit werkloos thuis.1 Tien jaar geleden was de economie er een stuk slechter aan toe. Het was crisis. De malaise begon met wankelende Amerikaanse banken wier klanten hun hypotheekschulden niet meer konden betalen. Het ging rap bergafwaarts met de economie en dit had zijn weerslag op Europa. De crisis stak de Atlantische Oceaan over en ook Nederland bleef niet gespaard. Banken vielen om en overheden van verschillende Europese landen dreigden failliet te gaan. De banken en collega-lidstaten wist men met torenhoge leningen overeind te houden, maar recessie trad in en de economische neergang hield lang aan.
De economie herstelt zich met rasse schreden en de vooruitzichten zijn positief, maar de jeugdwerkloosheid is nog hoog. Ondanks de opwaartse beweging is de herinnering aan de crisis nog heel vers en opmerkelijk is dat vooral jongeren de dupe werden en grote moeite leken te hebben werkloosheid te vermijden. De jeugdwerkloosheidloosheid liep in september 2013 zelfs op tot bijna vijftien procent2. De regering bleef niet stil zitten, stelde in 2013 oud-Kamerlid Mirjam Sterk (CDA) aan als ambassadeur voor de jeugdwerkloosheid en trok tevens vijftig miljoen euro uit om zoveel mogelijk thuiszittende jongeren weer aan een baan te krijgen. Inmiddels is dankzij de aanpak Jeugdwerkloosheid en het aantrekken van de economie de Nederlandse jeugdwerkloosheid onder de tien procent gedoken.
Deze weinig rooskleurige economische situatie doet denken aan de eerste helft van de jaren tachtig. Het is interessant dat ook toen, net als nu, jongeren procentueel veel vaker het slachtoffer waren van de neergaande economie en de daaruit voortkomende werkloosheid. In 1984 zat ruim zesentwintig procent van de jongeren tussen de vijftien en vierentwintig jaar oud werkloos thuis tegenover twaalf procent van de beroepsbevolking tussen de vijfentwintig en vierenvijftig jaar oud. De slechte positie waarin jongeren zich bevonden, bleef niet onopgemerkt in Den Haag. De generatie kreeg het stempel ‘Verloren Generatie’. Zelf zag zij geen heil meer in de maatschappij waarin zij leefde, de politiek echter bekommerde zich weldegelijk om hen. Dit getuigen onder meer de voornemens van minister-president Lubbers om toch vooral de werkloosheid onder jongeren in
1
Website Centraal Bureaus voor de Statistiek, https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2017/24/vooral-onder-jongeren-daalt-werkloosheid
2 Website Centraal Bureaus voor de Statistiek,
4
de kiem te smoren. Ook de oppositiepartij PvdA onder leiding van Joop den Uyl onderkende het probleem. De sociaaldemocraten hadden een speciale commissie voor de Jeugdwerkloosheid.3
Jeugdwerkloosheid stond eerder in de geschiedenis ook al op de politieke agenda. Aan het begin van de crisis in de jaren zeventig, gaf het kabinet Den Uyl al aandacht aan deze specifieke tak van werkloosheid. Het brede werklozenvraagstuk ontstond na vele, vette, jaren in 1973, maar waarom vonden politici (en maatschappij) jeugdwerkloosheid relevant genoeg om specifiek aandacht aan te besteden? Het doel van mijn onderzoek is om een overzicht te bieden van de achterliggende gedachten voor het beleid betreffende jeugdwerkloosheid in de jaren 1973 tot en met 1986.
De hamvraag is: Hoe vertaalde jeugdwerkloosheid zich in Nederland gedurende economische recessie in het beleid dat de regeringspartijen voorstonden? Het ligt voor de hand dat er over een ingewikkeld onderwerp dat zich ruim dertig jaar geleden afspeelde, waarvoor no-nonsense politicus Ruud Lubbers vier jaar wachtte alvorens hij in 1986 spijkers met koppen sloeg door het Jeugdwerkgarantieplan (JWG) onderdeel te maken van zijn regeringsbeleid, al bijzonder veel geschreven is. Dat is ook zeker het geval. Het fenomeen jeugdwerkloosheid lag ten grondslag aan menig wetenschappelijke verhandeling, die ik in het hieronder staande zal bespreken.
De insteek van deze eerdere studies besloeg andere gebieden dan die van de motivatie van politieke partijen en politici, waaraan ik aandacht zal besteden in dit onderzoek. Naar mijn mening mist er daarom iets in de studies naar jeugdwerkloosheid. Er is nooit eerder specifiek onderzoek gedaan naar de motivatie van kabinetten en politieke partijen om in te zetten op jeugdwerkloosheidbeleid. Het meest recente werk over jeugdwerkloosheid dat in Nederland werd gepubliceerd stamt uit 2013 en is van de hand van Dekker. Hij laat in zijn Bankzitten, jeugdwerkloosheid in Nederland vooral jongeren aan het woord om te vertellen over hoe zij het ervaarden om werkloos te zijn. Andere, iets minder recente, studies betreffen de internationale studies over jeugdwerkloosheid van Salverda uit 1992 en O’Higgins uit 2001. Daarin ligt de nadruk op het mogelijk succesvolste beleid ten aanzien van de problematiek, maar passeren de motieven die de basis vormen voor het beleid niet of slechts en passant de revue.
Ten tijde van de crisis zelf schreven meerdere wetenschappers en studenten over jeugdwerkloosheid en het beleid van de regering betreffende deze sociaaleconomische problematiek. Deze werken geven echter geen totaaloverzicht. Daarnaast bekeken deze collega’s de materie vanuit sociaal wetenschappelijk en economisch perspectief en niet vanuit historisch oogpunt. Zo schreven Bouman en zijn collega’s het werk Ontwikkelingen en oorzaken van jeugdwerkloosheid in 1979 in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken (SoZa). Dit geeft
3
5
daarom voornamelijk ideeën weer van het toenmalige kabinet. In 1980 beoordeelde een projectgroep aan de economische faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen in haar onderzoek Jeugdwerkloosheid, oorzaken en beleid jeugdwerkloosheid en het beleid van de voorgaande regeringen. De economische crisis was echter nog niet afgelopen en de beoordeling is niet volledig. 4
Daarnaast is dit onderzoek politiek gekleurd gezien de kritiek op het overheidsbeleid en de eigen aangedragen oplossingen die centraal staan in de studie. In mijn onderzoek probeer ik juist sporen van eigen politieke voorkeuren en idealen tot een minimum te beperken. De projectgroep economie van de Rijksuniversiteit deed eind jaren zeventig onderzoek naar aanleiding van het onderzoek ‘Jeugdwerkloosheid en subsidies een verslag van falend beleid’. De projectgroep concludeerde dat het aangewende subsidiegeld in het plan van de jeugdarbeid niet bepaald goed is terecht gekomen. In haar optiek kwam het subsidiegeld met name terecht bij de toch al winstgevende bedrijven, zonder dat dit verder onderbouwd werd. Uit deze stellingname bleek al dat de projectgroep het onderzoek bepaald niet onbevooroordeeld instak.5 De groep was onderverdeeld in verschillende subgroepen die elk aparte facetten van de jeugdwerkloosheid onderzochten. Voor dit onderzoek zou vooral interessant zijn geweest wat hun bevindingen waren op het gebied van de beleidsvorming, met name wat de projectgroep zag als voorwaarden of motivatie voor beleidsvorming ten aanzien van de arbeidsloze status van jongeren.
In het zesde hoofdstuk van het gezamenlijke onderzoek van de projectgroep komt het beleid aan bod. Volgens de schrijvers had de Nederlandse overheid zich tot het einde van de jaren zeventig zich vooral gericht op de bestrijding van de werkloosheid in haar algemeenheid. Er waren sinds het aantreden van minister Boersma stimulerende maatregelen om specifiek jongeren aan het werk te krijgen. De maatregelen werden door het volgende kabinet Van Agt weer afgeschaft. Echte ideeën om nieuwe banen voor jongeren te creëren of de beschikbare werkgelegenheid te verdelen kwamen niet van de regering.6
De onderzoekers beschreven vier soorten maatregelen: plaats bevorderende, discrepantie verminderende, werk verdelende en werk scheppende. De motivatie voor de vier beleidsmaatregelen was volgens de onderzoekers niet concreet duidelijk gemaakt. Uit hun beschrijving van de doelstelling en werking van de maatregelen van de overheid wordt duidelijk dat dat vooral de hoge kosten van de jeugdwerkloosheid door de beleidsmakers als probleem werd gezien. Financiën als drijfveer voor beleid. In het vervolg van het hoofdstuk zetten zij met name uiteen dat ze het regeringsbeleid als te licht beoordelen.7 Dit onderzoek geeft derhalve weinig
4
Christine Andriessen en Josien Gerritsen, Jeugdwerkloosheid: oorzaken en beleid (Groningen 1980) 1-2.
5 Andriessen, Jeugdwerkloosheid: oorzaken 3-5. 6 Ibidem, 115.
7
6
inzicht in de motivatie van politici en een éénzijdig, naar mijn mening politiek gekleurd, inzicht in de beweegredenen van de beleidsmakers en regering.
Twee andere werken waarin jeugdwerkloosheid de hoofdrol speelt, zijn die van Atkinson en Rees (1982) en Martin (1984). Vooral bij de eerste twee auteurs speelt het ‘waarom’ voor het beleid ook een rol, maar de oorzaken van de jeugdwerkloosheid an sich voeren de boventoon. Daarnaast betreffen deze studies niet de Nederlandse casus, maar verschillende andere Westerse landen. Het kan daarom wel als vergelijkingsmateriaal dienen, maar niet als raamwerk voor de Nederlandse situatie. Ten Have en Jehoel-Gabers hadden met hun onderzoek Werkloze jongeren: een verloren generatie? vooral de intentie om inzicht te verschaffen in de gevolgen die werkloosheid hadden voor jongeren. Interessant, maar niet relevant voor mijn onderzoek aangezien die de motivatie van partijen, politici en regeringen betreft.
Jeugdbeleid als bevolkingspolitiek van Bolderman komt gevaarlijk dichtbij datgene wat ik wil onderzoeken. Zij ontwaart specifiek beleid voor jongerenwerkloosheid. En zij gaat in op de achterliggende redenen voor het beleid. Volgens haar initieerde de overheid deze politiek, omdat zij jongeren zo snel en zo veel mogelijk wilde inpassen in het arbeidsbestel om arbeidsontwenning te voorkomen en er voor te zorgen dat jeugd zich zoveel mogelijk aanpaste aan de toenmalige maatschappelijke orde.8 Om de positief integrerende functie te behouden moest volgens haar het ‘sociale’ op de schop. Dit klinkt wat vaag, maar wat Bolderman wilde onderzoeken waren de veranderingen in de maatschappij die plaatsvonden om de problemen op te lossen en in hoeverre het overheidsbeleid ten aanzien van jeugdwerkloosheid veranderingen teweegbracht in de verzorgingsstaat. 9
Het welzijnswerk had een belangrijke positie in het jeugdwerkloosheidsbeleid. De functie van het welzijnswerk was volgens haar tweeledig. Enerzijds moest het de positie van de jeugdige baanlozen verbeteren en anderzijds werd het welzijnswerk geacht de [onaangepaste] jeugd te vereenzelvigen met de waarden en normen van de verzorgingsstaat. Dit was echter een onmogelijke opgave, stelde Bolderman, omdat door de crisis deze verzorgingsstaat financieel niet te continueren was en het bovendien onmogelijk was iedereen te vereenzelvigen met dezelfde normen en waarden. Om de positief integrerende functie van het beleid te houden moest het ‘sociale’ op de schop. Met het ‘sociale’ bedoelde zij het arbeidsbegrip [van de jongeren] en het zekerheidstelsel [van de staat].10 Bolderman wilde onderzoeken welke aanpassingen er in het ‘sociale’ gedaan werden om de problemen op te lossen. Daarnaast onderzocht ze in hoeverre ‘het overheidsbeleid
8 Marga Bolderman e.a., Jeugdbeleid als bevolkingspolitiek (Groningen 1985) 1. 9 Ibidem, 4-5.
10
7
ten aanzien van jeugdwerkloosheid veranderingen teweegbracht in de verzorgingsstaat’. Vanuit daar keek ze naar een mogelijke verandering van jongeren op de arbeidsmarkt hierdoor.11
Naar de diepere zielenroerselen van de politici en bewindsvoerders om uiteindelijk te komen tot dit beleid deed ze niet direct onderzoek en die wil ik juist bloot leggen. Wel legde Bolderman de volgende doelstellingen die ten grondslag lagen aan het jeugdwerkloosheidsbeleid bloot: de regering ijverde voor volledige werkgelegenheid, volwaardige werkgelegenheid, een redelijke verdeling van de inkomsten en een sluitend stelsel van sociale zekerheid, omdat de grenzen van de reikwijdte van de verzorgingsstaat bereikt waren.12 Het probleem van de langdurig thuiszittende jongeren onderkende men ook in de jaren zeventig. Een werkloze status confronteerde de jeugd met doemdenken, angst en pessimisme. Daardoor vervaagde de band met de samenleving en ook dit motiveerde volgens Bolderman de politici en bewindslieden om wat te doen aan het probleem.13
Een ander groot verschil met het onderzoek met Bolderman is het tijdsverschil. Haar onderzoek is tweeëndertig jaar oud. Zij schreef haar onderzoek in de jaren tachtig en dat is enerzijds mooi, omdat in haar vraagstelling de tijdsgeest doorklinkt. Bolderman stelt daarmee automatisch andere vragen dan dat ik doe in mijn onderzoek. Dat is anderzijds ook een nadeel. Omdat Bolderman in die tijd minder ver van haar onderzoeksonderwerp afstond, was het voor haar veel lastiger om het onderzoek en de resultaten in perspectief te plaatsen. Voor mij is het juist makkelijker om de materie in perspectief te plaatsen, vanwege het feit dat het inmiddels ruim drie decennia gelden is.
Volgens mij is er dus ruimte in het veld om specifiek onderzoek te doen naar de motieven van de politiek. Hoewel Bolderman op het eerste gezicht al aandacht besteedde aan de motieven achter het beleid van de overheid, legde ze de nadruk op het feit dat de overheid beleid gebruikte als middel om de maatschappij te veranderen. Daarnaast schonk zij geen aandacht aan de specifieke partijprogramma’s. Bovendien bestreek haar onderzoek niet de gehele periode die ik wil onderzoeken en tenslotte vond haar onderzoek wel heel dicht plaats op de periode die zij onderzocht en is haar werk inmiddels al meer dan dertig jaar oud.
In dit onderzoek zal ik dus niet de oorzaken van jeugdwerkloosheid bestuderen. Noch besteed ik aandacht aan de gevolgen van het ontbreken van een betrekking voor jongeren. Daarnaast is het ook geen studie slechts naar de motieven die ten grondslag liggen aan het jeugdwerkloosheidbeleid van verschillende regeringen. Ik trek het breder en wil de motieven van de achtereenvolgende regeringen blootleggen in het verlengde van de ideeën die de verschillende politieke partijen hadden over het oplossen van de problematiek van de jeugdigen zonder baan
11 Ibidem, 5.
12 Ibidem, 24. 13
8
waardoor er een completer overzicht zal zijn. Op deze manier wil ik met mijn onderzoek een bijdrage leveren aan de parlementaire geschiedschrijving.
Het gaat er niet om of de Nederlandse burgers de werking van het parlement als juist of onjuist beoordelen. Het gaat er juist om dát zij beoordeeld wordt. Dat betekent dat er wisselwerking is tussen de politiek en het publiek (de kiezer). Aerts is van mening dat dit een onderbelicht onderdeel van de parlementaire geschiedenis is. Externe beeldvorming kan laten zien wat de samenleving van haar parlement verwacht.14 Met die externe beeldvorming doelt Aerts volgens mij op kranten en televisieprogramma’s. Ik zal in mijn onderzoek eerder gebruikmaken van interne documenten, zoals de handelingen van de Tweede Kamer. Echter het onderwerp van mijn onderzoek behelst wel precies dat element van de parlementaire geschiedenis waarvan Aerts vindt dat het te summier onderzocht is: die wisselwerking van de maatschappij wat betreft de jeugdwerkloosheid. Waar kwamen die motieven van de parlementariërs vandaan? Die kwamen immers niet zo maar uit de lucht vallen.
Het beeld dat de volksvertegenwoordiging van zichzelf heeft, is namelijk dat zij de stem van het volk vertegenwoordigt. Het behartigde via een vierjaarlijks representatief electoraal systeem de belangen van alle Nederlanders. Dat was niet altijd de realiteit van het Nederlandse parlement. Pas sinds het tweede decennium van de twintigste eeuw werden de lijnen tussen parlement en het kiesvolk korter door journalistieke parlementaire verslaggeving. De parlementariërs zelf waren nog niet zo bezig met de verantwoording en relevantie voor de maatschappij. In de jaren zestig vond op dat gebied een verandering plaats. Vanaf toen hechtten volksvertegenwoordigers steeds meer waarde aan wat de gewone Nederlanders eigenlijk vonden van het politieke bedrijf.15
Een andere tak van sport binnen de parlementaire geschiedenis, is de studie naar de politieke stijl en cultuur van het de volksvertegenwoordiging. Zo veranderde de gepolitiseerde sfeer met felle jaren zeventig naar gedisciplineerde fractiediscipline in de jaren tachtig. Daardoor vond er een verschuiving binnen het parlement plaats. Waar het politieke zwaartepunt eerst in de bankjes van de Tweede Kamer lag, verschoof dat naar de bankjes van de coalitie. Dat betekende onder andere geen dissidente Kamerleden van de coalitie meer die de regering hoofdpijn bezorgden. Rumoer kwam er vooral nog wel vanuit de oppositiebanken, maar die haalde weinig uit door de forse meerderheid van de coalitiepartijen. De functie van de Tweede kamer verschoof van die van
14 Remieg Aerts, ‘Iemandmoet het doen. Tweehonderd jaar beeld en zelfbeeld van de Tweede Kamer’ in:
Remieg Aerts e.a. ed., In dit huis. Twee eeuwen Tweede Kamer (Amsterdam 2015) 441.
15
9
controlerende medewetgever, naar die van een medebestuurder die in de achterkamers akkoorden bekokstoofden.16
Deze veranderingen van de aard van de debatten in de Tweede Kamer stonden niet los van de maatschappelijke context. De verschuiving van gepolitiseerd, dwingend debat naar een zakelijk, pragmatisch karakter van politiek bedrijven vond plaats in de tijd van economische crisis. De Tweede Kamer zag haar rol steeds meer als een rationele, zaakgerichte instantie om de problemen van het land op te lossen.17 Deze zakelijke vorm van politiek bedrijven kreeg na de millenniumwisseling een flinke optater. Populistische partijen bleven substantiële verkiezingsoverwinningen boeken en zorgden er voor dat het karakter van het voeren van het politieke debat veel minder zakelijk werd.18 Dit onderdeel van de parlementaire geschiedenis komt in mijn onderzoek zeker aan bod, aangezien mijn onderzoeksperiode juist die twee decennia beslaat, waarin de door Hoetink beschreven depolitiseringsbeweging plaatsvond. In mijn onderzoek richt ik me echter met name op de herkomst van de motieven van politici ten aan zien van het instigeren van jeugdwerkloosheidsbeleid. Dat valt wat mij betreft meer in de categorie parlementaire geschiedenis die Aerts beschrijft: de wisselwerking tussen staat en samenleving.
Hoofdstukindeling en periodisering
Om te komen tot een antwoord op de vraag ‘hoe het “probleem” jeugdwerkloosheid zich in Nederland ten tijde van economische recessie vertaalde in het beleid dat de regeringspartijen voorstonden’ zal ik beginnen met een hoofdstuk waarin ik de sociaaleconomische context van de crisisjaren zal schetsen. Deze context ligt ten grondslag aan de motivatie voor het instigeren van specifiek jeugdwerkloosheidsbeleid. Hoe zag het maatschappelijk-economische en sociaal-culturele toneel eruit waarop de ontwikkelingen van de partijprogramma’s en het beleid betreffende jeugdwerkloosheid zich in de jaren zeventig en tachtig (1973-1986) afspeelden. Welke ideeën waren gangbaar over de rol van de overheid als het ging om de economie en maatschappij? Welk beeld bestond er in die tijd van jongeren en hun verhouding tot andere leden van de maatschappij?
In het tweede hoofdstuk begint het onderzoek in de archiefstukken. Het beslaat de periode van het eerste kabinet Den Uyl dat begon in 1973 tot aan het einde van dit centrumlinkse kabinet in 1977. Ter inleiding van het hoofdstuk beschrijf ik eerst de politiek-economische context om de tijdsgeest nog beter te begrijpen. Daarna behandel ik de partijstandpunten die het (jeugd)werkloosheidsbeleid betreffen van coalitiepartijen ARP, D’66, KVP, PPR en PvdA en de
16 Carla Hoetink, ‘Tussen traditie en modernisering. De Tweede Kamer op het breukvlak van de
eenentwintigste eeuw’ in: Aerts, R. e.a. ed., In dit huis. Twee eeuwen Tweede Kamer (Amsterdam 2015) 417 en 421.
17 Ibidem, 423-424. 18
10
grootste oppositiepartijen CHU en VVD. Deze standpunten filter ik uit een apart slag documenten. Dit zijn de verkiezingsprogramma’s.
Verkiezingsprogramma’s zijn bijzondere documenten, omdat ze meerdere doelen hebben. Enerzijds zijn het een soort reclamefolders. Partijen smelten hierin hun abstracte partijidealen om in gespecificeerde beleidsvoorstellen. Ze willen hiermee de stemgerechtigde Nederlander informeren over hun ideeën en hen vervolgens overtuigen, opdat ze zoveel mogelijk zetels binnen halen bij de Kamerverkiezingen. Anderzijds is er een hele andere dimensie die komt kijken bij het opstellen van de programma’s. Ze dienen namelijk ook als basis voor de coalitieonderhandelingen na de verkiezingen. Dat betekent dat de partijprogramma’s van in ieder geval de regeringspluche-fähige politieke partijen niet al te uitgesproken kunnen zijn, omdat dat toekomstige coalitiepartners zou kunnen afschrikken.19 Waarom zijn deze bijzondere documenten dan toch bruikbaar voor mijn onderzoek? Omdat ze een goede indicatie geven over welke maatschappelijke kwesties er spelen en als belangrijk worden gezien genoeg leeft en wat belangrijk is op dat moment
Belangrijker is volgens mij de politieke realiteit. Die komt enerzijds naar voren in het kabinetsbeleid en daarom bestudeer ik het daadwerkelijke beleid van de regering. Daarvoor gebruik ik de documenten waarin de ideeën en beleidslijnen van de ministersploeg tot uiting komen. Dergelijke documenten zijn onder andere regeringsverklaringen, rijksbegrotingen, nota’s, interim nota’s en ministersbrieven aan de Tweede Kamer. Anderzijds wordt die realiteit ook gevormd door de discussies over het te voeren beleid betreffende de jeugdwerkloosheid in het parlement. Als bronnen hiervoor dienen de relevante handelingen, Kamerstukken en Kamervragen uit de periode 1973-1977. Voor alle bronnen geldt dat ik zal proberen de motivaties bloot te leggen die voorafgingen aan de ideeën en dat ik daarna probeer te ontdekken welke herkomst de motivaties hebben. Met andere woorden kan ik de motivaties die politici te berde brengen, herleiden tot de sociaaleconomische context van die tijd.
Het derde hoofdstuk betreft de jeugdwerkloosheidprogrammapunten van de regeringspartij CDA en de afwisselend regerings- en oppositiepartijen D’66, PvdA en VVD én het regeringsbeleid ten tijde van de twee kabinetten onder leiding van premier Van Agt (1977-1982). Net als in het vorige en het volgende hoofdstuk behandel ik eerst kort de politiek-economische context, vervolgens de partijafhankelijke ideeën en daarna passeren ook de debatten in het parlement en het daadwerkelijke regeringsbeleid de revue. Om deze partijprogramma’s en parlementaire debatten te duiden zal ik deze staven aan de sociaaleconomische context.
19 Robert Thomson, The party mandate. Election pledges and government actions in the Netherlands, 1986-1998 (Groningen 1999) 4-5.
11
De periode van het eerste kabinet Lubbers (1982-1986) en het prille begin van zijn tweede kabinet tot aan het JWG is het decor van het vierde en laatste hoofdstuk. In dit deel ook weer eenzelfde opzet als in de voorgaande twee hoofdstukken. In dit laatste hoofdstuk en de epiloog besteed ik aandacht aan het Jeugdwerkgarantieplan, dat uiteindelijk resulteerde in een heuse wet om specifiek de jeugdwerkloosheid aan te pakken. Bij hoofdstuk vier dienen wederom de regeringsverklaringen, partijprogramma’s en relevante handelingen, Kamerstukken en Kamervragen als uitgangspunt voor het onderzoek.
12 1. Maatschappelijke dynamiek in de polder
Beleid ten behoeve van werklozen is niets nieuws. Tijdens de depressie in de jaren dertig nam de Nederlandse regering ook maatregelen om de werkloosheid tegen te gaan zoals bijvoorbeeld de aanleg van het Amsterdamse Bos. Er bestond echter nauwelijks regeringsbeleid specifiek gericht op het verkleinen van de groep jongeren zonder baan. Vanaf de jaren zeventig benoemden politici jeugdwerkloosheid in ieder geval als aparte categorie. Sindsdien ondernamen bewindslieden en volksvertegenwoordigers steeds meer concrete stappen op dit specifieke beleidsterrein. Wat zorgde er nu voor dat politici jeugdwerkloosheidsbeleid in de jaren zeventig en tachtig explicieter benoemden en bestreden?
De maatschappelijke context maakte het verschil. De sociaaleconomische en sociaal-culturele veranderingen in de toenmalige Nederlandse samenleving lagen samen ten grondslag aan het ‘nieuwe’ jeugdwerkloosheidsbeleid. Om het debat in het parlement, de kabinetsstukken en de partijprogramma’s van deze twee decennia te kunnen begrijpen is de historische context cruciaal. In dit hoofdstuk beschrijf ik de algemene sociaalhistorische context. Deze veranderingen beschrijf ik hieronder. Echter dat is niet de enige variabele die politieke agency bepaalt. Ook de positie van een partij in het parlementaire landschap is bepalend en daarom zal ik alle drie de afzonderlijke ‘bronhoofdstukken’ beginnen met een korte schets van de toenmalige politieke situatie. Deze variabele is in mijn onderzoek echter niet leidend. Na de korte politieke introductie zal ik uit de bronteksten proberen op te maken of en zo ja, hoe de maatschappelijke context ten grondslag lag aan het instigeren van jeugdwerkloosheidsbeleid.
De veranderingen in Nederland vonden plaats in de context van een naoorlogse welvaartsexplosie en economische modernisering. De veranderingen kenmerkten zich door complexe koppeling van verzorging en welzijn aan economische groei en een toenemende rol van de overheid in dit proces. De basis voor de welvaartstaat, voornamelijk het sociaal-culturele, hadden de Verenigde Staten gelegd in hun wederopbouwplannen voor het door oorlog geteisterde Europa. Deze plannen, Atlantic Charter (1941) en het Bretton Woods verdrag (1942) smeedden zij met hun bondgenoten al tijdens de Tweede Wereldoorlog.20 Het gezamenlijk beleid in Nederland van de verantwoordelijke politici en industriëlen in de eerste tien jaar na de wereldoorlog was er op geënt de levensstandaard van alle landgenoten te verhogen. Hierin waren zij behoorlijk succesvol. Alle lagen van de Nederlandse bevolking profiteerden van de welvaartsgroei.21
Volgens Schuyt en Taverne behelsde de Nederlandse welvaartstaat meer dan alleen de economische groei en de hierboven beschreven veranderingen. Nederland bewoog zich naar een
20
Kees Schuyt & Ed Taverne, Welvaart in zwart-wit (Den Haag, 2000) 51-52 en 63.
21
13
verzorgingsstaat waarin de staat zorg nam voor het collectieve welzijn van haar bevolking en zich bemoeide met het kapitalistische productiesysteem en de continuering van het democratische staatsmodel. De naoorlogse verzorgingsstaat heeft er voor gezorgd dat er een maatschappij ontstond waarin een klimaat van culturele vrijheid en gelijkheid de boventoon voerde. Het klinkt tegenstrijdig, maar de staatsinterventie creëerde tevens een maatschappelijk klimaat waarin de bestaande structuren oftewel, de sociale kaders van de kerk, werk, gezin en klasse, konden verdwijnen. Op breder niveau had dit gevolgen voor generaties. Veel jongeren kregen de kans flink te klimmen op de maatschappelijke ladder en hun levensstijl en denkwijze veranderden.22
Ook James Kennedy heeft een dergelijke visie over Nederland in de jaren zestig. Hij stelt enerzijds dat bestuurders dachten dat het beter was om in de nog steeds pluralistische, maar snel veranderende Nederlandse samenleving vrijer te besturen op het gebied van normen en waarden. Aan de andere kant was het voor hen echter ook belangrijk dat zaken niet uit de hand liepen. Steeds meer werd de belangrijkste taak van de overheid om de vooruitgang en de sociale ontwikkelingen in de juiste richting te manoeuvreren. Dat betekende ook dat de overheid de sinds de jaren dertig beproefde laissez faire-methode, waarin de staat zich zo min mogelijk bemoeit met de economie, ook op het beleidsterrein van het sociaal-maatschappelijke liet varen.23
De grotere rol van de Nederlandse overheid in het sociale domein gingen samen met veranderende verhoudingen in de onderlinge hiërarchische verhoudingen tussen jonge en oudere volwassenen. De Nederlandse politieke elite geloofde dat onder invloed van de universele modernisering, deze verschuiving onafwendbaar was. Ze ging mee in wat er gebeurde en probeerde zo de revolutiesfeer te pacificeren. Kenmerkend voor deze pacificatiepolitiek was dat de meeste partijen zich konden vinden in bescheiden en voorzichtige vernieuwing. De eerder in de jaren zestig doeltreffende, conservatieve retoriek, was afwezig. Geen pleidooien meer voor het handhaven van de status quo of voor een terugkeer naar een luisterrijk verleden.24
In de golf van verandering is vooral één thema heel interessant in relatie tot het beleid op het gebied van jeugdwerkloosheid. Dit betreft de zogenaamde verwildering van de jeugd na de Tweede Wereldoorlog. De jongere generatie stond vanaf de jaren vijftig steeds onverschilliger tegenover ideologie en religie. Uiteraard baarde dit de gevestigde orde zorgen. Jongeren hielden er minder traditionele mores op na dan hun ouders. Kennedy haalt Goudsblom aan die deze mentaliteitsverandering bestempelde als een product van de moderniteit. Andere sociale wetenschappers noemden het ‘het jeugdprobleem’. De jeugd was toleranter, sceptischer en minder blind geleid door ideologie of religie. Omdat de oudere generatie de oorlogsschuld torste en
22
Ibidem, 287 en 302.
23
James Kennedy, Nieuw Babylon in aanbouw. Nederland in de jaren zestig (Amsterdam 1995) 209-210.
24
14
daarmee hun natuurlijke autoriteit verloren had, bestond het idee dat jongeren ideologisch hun gang moesten kunnen gaan. Dwang maakte plaats voor discussie binnen de opvoeding. Begrip was de formule die de jeugd uiteindelijk de oude waarden en prioriteiten moest doen omarmen.25
Ook Schuyt en Taverne benoemden het problematische aspect van de ideeën van de overheid over jongeren in de naoorlogse periode. Net na de oorlog voerde pedagoog Langeveld in opdracht van de regering een onderzoek uit naar het probleem van de massajeugd. Hij leverde in 1952 het rapport ‘Maatschappelijke verwildering der jeugd’ af. Hierin gaf de wetenschapper een onrustbarend beeld over jongeren. Hoewel de ontnuchterende analyse van de sociale wetenschappers Vercruysse en Krantz in hun onderzoek ‘De jeugd in het geding’, Langevelds conclusies goed onderbouwd neersabelde, stellen Schuyt en Taverne dat het laatste onderzoek de onrustige gedachtes die men in de Nederlandse samenleving had over de jongeren niet kon wegnemen. Ook bij bestuurders bleef het negatieve beeld over de jeugd bestaan.26 Daarmee zeggen zij eigenlijk het tegenovergestelde van wat in eerste instantie Kennedy beweerde met diens stelling dat jongeren ideologisch hun gang konden gaan, omdat door het verlies van autoriteit vanwege de gebeurtenissen in de oorlog de oudere generatie zich op dit vlak niet met hen dorstte te bemoeien.
Verder in het werk van Kennedy blijkt dat begrip van de oudere generatie voor de veranderingen uiteindelijk niet het beproefde middel was om de jongeren de oude normen en waarden te doen omarmen. Een blijvende mentaliteitsverandering van de jeugd kwam in de jaren zestig nog duidelijker naar voren. Er ontstond een gewoonte bij vooral hoger opgeleide jongeren om afstand te doen van en af te geven op de eigen vroegere burgerlijke gewoontes. Ze wilden af van de ‘spruitjeslucht’. Deze trend legde het fundament voor de tegencultuur die niet veel later tot volle wasdom zou komen. Kennedy suggereerde dat deze beweging ook kon ontstaan, doordat jongeren onafhankelijker van hun ouders waren. Nederlandse jongeren beschikten sinds de jaren zestig over meer inkomsten en waren dus zelfstandiger.27
Opvallend volgend gegeven is dat er volgens Kennedy uiteindelijk van jeugdrebellie toch niet echt sprake was. Ouders zaten vaak met hun kroost op één lijn wat betreft de modernisering. Door die overeenkomstige denkbeelden kon de zogenaamde jongerenopstand voet aan de grond krijgen. De generatiekloof was in Nederland minder groot dan elders, omdat hier de oudere generatie haar jongeren meer ruimte gaf. Het bijkomende straatvandalisme gepleegd door jongeren was volgens de elite een bijproduct van de nieuw verworven welvaart. Jongeren werden steeds eerder zelfstandig en nieuwe inzichten moedigden hen aan. Bovendien bevond de jeugd zich door meer vrije tijd, welvaart en verveling in een positie, waarin zij het gezag konden tarten. De homo ludens had
25
Ibidem, 43-45.
26
Schuyt & Taverne, Welvaart, 388 en 389.
27
15
speelruimte nodig die overheidssubsidies voor ontspanningsgelegenheden mogelijk maakten. Een meerderheid van de Nederlandse bevolking was echter van mening dat voor deze relschoppers een pak slaag beter zou helpen. Van onbeperkte ruimte was geen sprake, al liet de elite de jeugd meer zijn gang gaan dan menig Nederlands Jan Modaal lief was. 28
Ook volgens Piet de Rooy viel het met de maatschappelijke ontwrichting wel mee. Er was in de jaren vijftig en zestig helemaal geen sprake van revoltes en het ging volgens hem eerder om een assertieve wijze van belangenbehartiging door de jongeren die door de oudere generaties werd ervaren als een verwildering van de jeugd. De verbetering van de positie van jongeren kon plaatsvinden, omdat er in de jaren vijftig veel veranderde. Onder andere het onderwijs was toegankelijker en meer jongeren participeerden op de arbeidsmarkt. Dat laatste resulteerde in een grotere consumptie en minder hiërarchie tussen de oudere en jonge generatie.29 De behoefte om de kroost een onbezorgde jeugd te bezorgen bleef echter bestaan, ondanks dat jongeren door hun hogere arbeidsparticipatie financieel onafhankelijker werden. De verhouding tussen jongeren en hun ouders bleven over het algemeen goed en slechts een klein deel van de oudere generatie maakte van de veranderingen een jongerenprobleem.30
Door de groei van de welvaart na de Tweede Wereldoorlog en de afbrokkeling van de bestaande machtsstructuren van de zogenaamde zuilen, vergrootte de rol van de overheid langzamerhand. Enerzijds stuurde de overheid steeds meer aan in de economie en anderzijds domineerde zij ook steeds meer in het sociale domein. Uiteindelijk resulteerde dit ook in meer en toegespitster beleid om (toekomstige) werkloze jongeren te helpen. De verantwoordelijkheid van de staat nam toe en de Nederlanders vonden dat eigenlijk best wel prima.
Daarnaast veranderde ook de verhouding van de Nederlandse jeugd ten opzichte van de rest van de maatschappij. Zij werd in die jaren steeds vrijer. De maatschappelijke vrees voor ontsporing der eigen kroost hoorde daarbij. Een dergelijke angst is volgens mij niet zo bijzonder en inherent aan de mensheid. Deze onontkoombare vrees komt voort uit het instinct dat de mens heeft om voor zijn nageslacht te zorgen tot het op eigen benen kan staan. Dit lijkt een beetje wild filosoferen, maar zoals hier boven is gebleken, blijkt ook uit onderzoek dat er een bijna permanente angst bestond voor het ontsporen van de jeugd. De verantwoordelijkheid voor het oplossen van ‘het jeugdprobleem’ dat de oudere Nederlandse generatie door die angst zag, lag echter steeds meer bij de Nederlandse regering.
28
Ibidem, 128-129 en 153.
29 Piet de Rooy, ‘Vetkuifje waarheen? Jongeren in Nederland in de jaren vijftig en zestig’, Bijdragen en Mededelingen betreffende de geschiedenis der Nederlanden 101 (1986) afl. 1, 77.
30
16
In de volgende hoofdstukken zal ik proberen bloot te leggen dat deze angst voor het ontsporen van de Nederlandse jeugd gekatalyseerd door de maatschappelijke veranderingen ten grondslag lag aan de motivatie van politici. Die veranderingen behelsden onder andere dat burgers de regering en de overheid haarzelf een steeds grotere verantwoordelijkheid in het sociaal domein oplegden. Ik zal proberen aan te tonen in mijn onderzoek dat die beweging, maar vooral de angst voor een ontsporende werkloze jongere generatie, politici inspireerden om specifiek jeugdwerkloosheidsbeleid te maken. Na deze sociaaleconomische en maatschappelijke contextualisering komt in de volgende hoofdstukken het daadwerkelijke speurwerk in de politieke bronnen aan bod.
17 2. Den Uyl zat in de hoogste Haagse olmen
Sinds de Rooms-rode coalities van de jaren vijftig bemoeide Den Haag zich steeds meer met zaken die voordien veelal door de zuilen werden verzorgd. Vooral op het gebied van de sociale voorzieningen en in de economie groeide de rol van de regering. Aan de naoorlogse vette jaren kwamen aan het begin van de jaren zeventig een eind. De Nederlandse concurrentiepositie verslechterde, de economie haperde en de werkloosheid steeg gestaag. Vooral buiten het economische kerngebied in de Randstad was de neerwaartse beweging goed voelbaar.31 Na de wederopbouw was dit een economische situatie die velen nooit eerder meemaakten. Het was al weer bijna veertig jaar geleden dat het land voor het laatst een echte economische recessie ervoer. In de jaren dertig was dit net als in de jaren zeventig ook het geval.
De oliecrisis maakte in 1973 een einde aan de ongeremde voorspoed in de geïndustrialiseerde landen. Uiteindelijk zou blijken dat de periode van stijgende werkloosheid en inflatie ruim tien jaar zou aanhouden. In eerste instantie werd de inflatie veroorzaakt door het plotseling sterk stijgen van de olieprijs. De inflatie trof vooral particulieren en bedrijven. De Nederlandse staatskas bleef gespaard door de stijgende aardgasbaten. De economie was echter resistent geworden voor het Keynesiaanse medicijn van overheidsinvesteringen en laat dat nu net het middel zijn dat het roodste kabinet ooit gebruikte om de crisis te bezweren.32 Daarnaast waren de jaren zeventig tegelijkertijd een decennium van economisch neergang en één van een toename van het totale arbeidsaanbod. De groei van de beroepsbevolking viel toe te schrijven aan een algemene groei daarvan alsook de stijgende arbeidsparticipatie van vrouwen die tot dusver veelal binnenshuis werkzaam waren.33
Net als de economische situatie werd de nieuwe regering gezien als iets nieuws. Een breuk met het verleden en totaal in de geest van de jaren zestig en zeventig waarin vernieuwing de boventoon voerde.34 In het kabinet van Joop den Uyl werkten drie linkse partijen, D66, PPR en PvdA samen met de katholieke KVP en protestantse ARP. Het rood-confessioneel kabinet Den Uyl werd vooral vanuit linkse hoek gepresenteerd als het begin van een nieuwe periode, zette de regenteske bestuursstijl op een zijspoor en probeerde met haar beleid een progressieve koers te varen.35
Het kabinet kreeg in 1973 na haar aantreden al snel de eerste oliecrisis en de daaropvolgende economische teruggang voor haar kiezen. De hervormingspolitiek liep daardoor vertraging op. Deze politiek gaf de toekomstige premier al woordelijk vorm in zijn tijd bij het wetenschappelijk instituut van de PvdA. Het rapport Om de kwaliteit van het bestaan behelsde het
31
J.J. Woltjer, Recent Verleden, Nederland in de twintigste eeuw (Amsterdam 2001) 366 en 536.
32
Ibidem, 598 en 600.
33
Ad van Oord, Voor arbeid en brood (Amsterdam 1990) 138.
34 Ilja van den Broek, Heimwee naar de politiek. De herinnering aan het kabinet-Den Uyl (Amsterdam 2002) 15. 35
18
aanwenden van de economische groei om de collectieve voorzieningen van de welvaartsstaat uit te breiden. Ook nadat zijn bewindsploeg in 1977 het veld moest ruimen en de economische crisis aanhield, bleef Den Uyl geloven in de vooruitstrevende politiek van werkgelegenheidsprogramma’s en inkomensnivellering als oplossing voor de problematische economie en werkloosheid. Bovendien was hij van mening dat het neoliberale beleid van zijn tegenstanders slechts ten goede kwam van de hogere economische klasse.36
Het lijkt erop dat het kabinet Den Uyl voor de economische problemen staatsalmacht als oplossing zag. Van den Broek stelt dat dit beeld onjuist was. Een sterk sturende overheid kwam vooral terug in de politiek die de PvdA na 1979 wilde bedrijven. Den Uyl geloofde weliswaar in een maakbare samenleving, maar zag daarin de politiek eerder als een sturend instrument. Ten tijde van dit kabinet vonden er verschuivingen in de rol van de overheid plaats. Die rol groeide onder andere in kwesties die meer betrekking hadden op het persoonlijke leven van mensen. Dat resulteerde echter niet zozeer in ongebreidelde, politieke controledwang, als wel in dat de overheid (en dus het kabinet) dichter bij de Nederlander kwam te staan.37
2.1 Politieke samenklontering en versnippering
De verkiezingen van 1972 volgden snel op de daaraan voorafgaande verkiezingen slechts een jaar eerder in 1971. Het kabinet van (mooie) Barend Biesheuvel kwam al binnen een jaar in 1972 ten val. De politieke partijen kwamen niet met echt nieuwe verkiezingsprogramma’s. De VVD bijvoorbeeld verspreidde een beknopt urgentieprogramma gebaseerd op het eerdere plan uit 1971. De andere te bestuderen partijen hadden nog wel een eigen programma in 1971, maar gingen de electorale strijd een jaar later aan met gecombineerde krachten.
De PvdA vormde met D’66 en PPR een links stembusakkoord, de mannenbroeders van de ARP bundelde hun krachten met de katholieken en de christelijk historischen. In de Tweede Kamer na de verkiezingen van 1971 en 1972 ging het politieke landschap behoorlijk op de schop. Aan de ene kant was er sprake van versnippering met veel kleine splintergroeperingen die zetels wisten te bemachtigen. Aan de andere kant besloten andere partijen in meer of mindere maten gezamenlijk op te trekken. Deze versnippering had een veelheid aan partijen tot gevolg en heeft mij doen beslissen om in de volgende paragrafen slechts aandacht te besteden aan een beperkt aantal partijen, zodat het verhaal overzichtelijk en behapbaar blijft. Dat zijn de partijen die gedurende de periode 1973 tot en met 1986 de coalitie vormden of de belangrijkste oppositiepartijen waren.
36 Ibidem, 55.
37
19 2.1.1 Liberale urgentie
De VVD ging de verkiezingsstrijd in met een verduidelijking van het oorspronkelijke verkiezingsprogramma. In dit Urgentieprogramma zei VVD geen regeringsverantwoordelijkheid te willen nemen met een PvdA of aanverwante partijen. Ze was van mening dat dergelijke politiek al het particuliere initiatief in de kiem smoorde. Ruimte voor de individuele vrijheid van de burger, maar zeker ook aandacht en maatregelen om de minder bevoorrechte Nederlanders vooruit te helpen. Daarbij vergat de programmacommissie niet in het vijfde punt te onderstrepen heel zuinig met overheidsuitgaven om te springen.38
Voor een apart speerpunt jeugdbeleid was geen ruimte gemaakt. Daarbij is het van belang in ogenschouw te nemen dat er van oliecrisis nog geen sprake was en dat ondanks de inflatie the sky the limit scheen. Geen economische noodzaak om ferme beleidsmaatregelen te nemen. Voor meer diepgang in de denkbeelden van de VVD moeten we duiken in het program ‘Liberalen op nieuwe wegen’, het verkiezingsprogramma dat de partij schreef voor de verkiezingen van 1971. Daar opende de partij met een inleiding over een veranderende maatschappij. Nederland werd complexer. In de directe naoorlogse jaren werkte de overheid volgens de liberalen vooral mee aan de verbetering van de materiële welvaart, terwijl het onderwijs daarop achterbleef. Nu was volgens hen de verbetering van de immateriële welvaart aan de beurt. Ze benadrukten dat overheid en de maatschappij daar een gezamenlijke verantwoordelijkheid in hadden.39
‘Onze samenleving vormt als het ware een huishouding, waarin we allen tezamen lasten dragen naar draagkracht. Ons doel is om samen gemeenschappelijke voorzieningen tot stand brengen voor ons en onze kinderen.’40 Daarin droeg de regering volgens de VVD de zorg om niet alleen, maar wel ten dele welvaart en welzijn te creëren voor haar burgers. Voor jongeren reserveerden de liberalen een aparte paragraaf. Allereerst zetten zij voorop dat er geen sprake was van ‘DE jeugd’ en dat er per categorie binnen het verzamelbegrip jeugd moest worden afgestemd. Daarnaast was de overheid er om mogelijkheden te scheppen door het creëren van jongerenhulpcentra en niet om methodes op te dringen.41 Deze vorm van Jeugdbeleid laat wel de bezorgdheid van de partij doorschemeren over de complexiteit van de maatschappij en hoe die haar uitwerking had op Nederlandse jongeren.
Wat betreft de economie zagen de liberalen voor de overheid zeker een belangrijke rol weggelegd. Hun tweede doel voor de regering was het realiseren van volledige werkgelegenheid. Om tot deze overheidsdoelen te komen wilde de VVD overheidsmiddelen efficiënter inzetten, de
38 Verkiezingsprogramma VVD, De VVD belooft niet meer dan mogelijk is, kies Wiegel. Urgentieprogram 1972
(1972) 2-3.
39 Verkiezingsprogramma VVD, Liberalen op nieuwe wegen: verkiezingsprogram 1971-1975 (1971) 2. 40 Ibidem, 5.
41
20
lonen niet te ver laten stijgen en de concurrentiepositie verbeteren. Wat betreft het bereiken van het doel volledige werkgelegenheid valt uit het document goed op te maken dat er geen structurele en ernstige werkloosheidsproblemen zijn in 1971. De belangrijkst maatregelen betroffen het oplossen van de werkloosheid die ontstond door de discrepantie tussen de vraag en het aanbod van arbeid. Zo wilden de liberalen bijvoorbeeld inzetten op bijscholing en hogere mobiliteit.42
Uit dit program maak ik op dat bij de VVD angst voor de jeugd door een verschuivende hiërarchie niet bepalend is voor het weinige beleid specifiek gericht op jongeren dat zij voorstond. Uit het urgentieprogram en het daaraan voorafgaande verkiezingsprogramma van de liberalen uit 1971 kwam vooral naar voren dat overheidsingrijpen als logisch werd gezien door de grotere rol van de overheid in het economische verhaal.
2.1.2 Confessioneel geschets
Ondanks het feit dat het in 1971 nog lang niet zo ver was dat de drie partijen van de gereformeerden, hervormden en katholieken samen het Christen Democratisch Appel vormden, zetten de partijbesturen wel een gezamenlijk toekomstplan op papier: de ‘Schets van beleid voor 1973 en volgende jaren’. Daarnaast waren de eigen partijprogramma’s ook nog relevant. De gemeenschappelijke koersbepaling vormde echter de handleiding van de drie confessionele Kamerfracties vanaf 1973. De partijbureaus beperkten zich tot dit beknopte document, omdat het gros van de punten al was opgenomen was in de rijksbegroting. Doordat het kabinet viel benoemden de bureaus de belangrijkste punten nogmaals in dit document. 43
De confessionelen benadrukten dat de verwachtingen die de burgers van hun overheid hadden, groeiden. Ze pleitten daarom ook voor een verbetering van de overheidsinstellingen, opdat de overheid zich beter kon kwijten van haar nieuwe takenpakket. Één van deze taken betrof een betere ‘vorming’ van de werkende jeugd. Van het grootste belang voor de confessionele partijen was de realisatie van het participatieonderwijs. Dit betekende dat vijftien-, zestien- en zeventienjarigen minstens twee dagen in de week naar school moesten om onderwijs te volgen.44
In hun sociaaleconomisch beleid richtten zij zich vooral op het speerpunt inkomens. Het was voor hen van belang dat de inkomens niet te ver uiteenliepen en bovendien niet te veel toenamen. Aan democratisering op de werkvloer hechtten de confessionelen ook belang. Verder is er een apart kopje voor werkgelegenheid. Er is nog geen sprake van een diepe crisis in 1972 en in het werkgelegenheidsvraagstuk hielden de confessionelen zich met name bezig met passende arbeid, arbeidsmobiliteit en een veranderend loopbaanperspectief in vergelijking met het verleden. Er is
42 Ibidem, 59-63 en 70-71.
43 Verkiezingsprogramma ARP, CHU en KVP, Schets van beleid voor 1973 en volgende jaren (1972) 2-3. 44
21
zelfs een kopje apart voor werkgelegenheid en jeugd. Daarin opperden zij duidelijker omschreven arbeidsvoorwaarden voor jongeren.45
Ook wat betreft het sociaal-culturele beleidsdomein zagen de confessionele partijen een belangrijke taak weggelegd voor de overheid. Het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) droeg er aan bij om een Nederlander daadwerkelijk mens te laten zijn. Daarbij was specifieke aandacht voor de jeugd in het jeugd en jongerenwerk in achterstandswijken, te creëren eenheid in het jeugdwelzijnsbeleid en werkende jongeren.46
De confessionelen zagen evenals de VVD een belangrijke rol weggelegd voor de staat in het goed leiden van mogelijke sociaaleconomische kwesties. Met name hun specifieke aandacht voor participatieonderwijs en het beleid ten aanzien van het jongerenwerk wekken de indruk dat ze probeerden de rol van het sociale vangnet, dat eerder de zuilen vervulden, continuïteit te geven via de overheid. Jongerenwerk en onderwijs als ‘vormingswerk’, een taak die in de jaren zeventig door de afbrokkeling steeds minder bij de morele gemeenschappen kwam te liggen.
2.1.3 Progressief collectief
Voor de verkiezingen van 1972 kwamen drie linkse partijen D66, PPR en PvdA tot een gezamenlijk programma. De vernieuwingsgedachte en de revolutionaire sfeer van de jaren zestig en begin jaren zeventig spatte er vanaf. Zo bestreden de progressievelingen niet alleen de economische ongelijkheid, maar ook de immateriële:
‘Het aksent [sic] dient niet langer te liggen op kennisoverdracht en prestatiedrang, maar op ontwikkeling van kreativiteit [sic], kritische zin, politieke bewustwording. Dit maakt ook een welzijnsbeleid mogelijk waarbij de drang tot wedijver plaatsmaakt voor ontspannen samenleven.’47
In hun inleiding roemden de progressieven het nieuwe beleid, bestel en democratie die zij voorstonden.48 Democratische vernieuwing door de hele maatschappij was hun belangrijkste boodschap. Het specifieke onderwerp jeugd kwam zeker voor in het programma, maar het werd niet al te zeer geproblematiseerd.
Het collectief verwachtte dat onderwijs zo toegankelijk mogelijk was voor alle Nederlanders. Bijzondere aandacht hadden de linkse partijen daarom voor de werkende jongeren. Voor hen was het immers lastiger (hoger) onderwijs te genieten. Wat betreft het collegegeld lagen er plannen die
45
Ibidem, 15-17.
46 Ibidem, 19.
47 Verkiezingsprogramma D66, PvdA en PPR, Keerpunt 1972. Regeerakkoord van de progressieve drie (1972) 5. 48
22
elke potentiële student voorzagen van middelen en mogelijkheden om te kunnen studeren. Na de studie zouden studenten deze overheidssteun naar draagkracht terug betalen.49 Eén sub-paragraaf van het hoofdstuk welzijn was specifiek gewijd aan jeugdbeleid. Daarin zeiden de beoogde regeringspartners toe dit beleid te richten op het vergroten van de zelfstandigheid van jongeren onder andere door daar buurt- en clubhuizen voor in te zetten. In het volgende hoofdstuk over welvaartsverdelingsvraagstuk stond ook nog iets specifiek over jongeren. De progressieve drie-eenheid was van zin de arbeidssituatie voor en de verloning van de jongeren te verbeteren.50
Het lijkt erop dat de progressieven zich in hun jeugdbeleid meer lieten inspireren door de tendens tot individualisering en de ontzuiling die daaraan ten grondslag lag. Als het aan hen lag, nam de staat de rol van het collectief, de zuil, voor haar rekening. Ze wilden er voor zorgen dat jongeren zelfstandig konden functioneren in de maatschappij en vervulden volgens hun gezamenlijk program de rol van belangenbehartiger om goede arbeidsvoorwaarden voor de jongeren te bewerkstelligen. Net als de confessionele partijen hadden de progressieve drie ook nog partij specifieke verkiezingsdocumenten. Deze programma’s hebben logischerwijs eenzelfde strekking als de gezamenlijke toekomstvisie en zijn door dit marginale verschil niet relevant genoeg om hier apart te bespreken. Daarom snel over naar de verslagen van de volksvertegenwoordiging.
2.2 Handelingen en beleidsstukken 1973-1977
In navolging van de bovenstaande behandeling van de verkiezingsprogramma’s zal ik in het volgende deel de departementale en politieke realiteit in de Tweede Kamer gedurende het parlementaire jaar de revue laten passeren. Hieronder komen de beleidstukken van de ambtenaren en de Kamerdebatten (opgetekend in de handelingen) aan bod. Deze zal ik analyseren en bekijken of en in hoeverre de voorgenomen ideeën uit de partijprogramma’s corresponderen met de relevante debatten over jeugd terugkomen. Daarnaast zal ik bekijken in hoeverre de politieke debatten zijn terug te voeren op de maatschappelijke ontwikkelingen die ik beschrijf in het eerste hoofdstuk.
2.2.1 1973-1974
Door de uitslag van de verkiezingen kwam er in 1973 onder leiding van Joop den Uyl een nieuw kabinet tot stand. In de regeringsverklaring begon premier Den Uyl met het statement dat de coalitie niet de voorkeur had van alle betrokkenen. Op een aantal punten zou de regering daarom ook de beslissing door het parlement laten nemen. Om toch duidelijkheid te verschaffen over wat dit kabinet bewoog en welke richting het in zou slaan, beperkte hij zich tot het uitlichten van een aantal
49 Ibidem, 9.
50
23
hoofdthema’s op het gebied van sociaaleconomisch beleid, woon- en leefmilieu, ontwikkeling en ontplooiing, democratisering en de internationale samenleving.51
Den Uyl onderstreepte dat van belang was dat ongelijkheid en achterstelling van sommigen ten aanzien van anderen in de Nederlandse samenleving moest worden opgeheven. De bestrijding van inflatie en overbesteding kon past echt slagen in zijn ogen, als de bestaande ongelijkheid in inkomen, bezit, macht en kennis werd teruggedrongen. Hij stelde dat de centrale thema’s in de naoorlogse industriestaten het verenigen van volledige werkgelegenheid en een groeiend welvaartspeil in de private sfeer waren met een hoog niveau van overheidsbestedingen en een stabiel prijspeil. De Hollandse realiteit was echter anders. Den Uyl sprak uit dat er sprake was van onaanvaardbare inflatie, relatief hoge werkloosheid en een in omvang achterblijvende groei van overheidsvoorzieningen bij die van sommige particuliere bestedingen.52
Het sociaaleconomisch beleid behelsde tevens dat de groei van de particuliere consumptie niet ten kosten mocht gaan van het welzijn van de burgers. In zijn ‘toenmalige’ industriële samenleving zag Den Uyl dat ‘hebben’ belangrijker was dan ‘zijn’ [het materiële prevaleerde boven het immateriële] en dat moest anders volgens hem. De stijging van de werkloosheid nam ernstige vormen aan en was bovendien onderhevig aan de grillen van de internationale conjunctuur. De werkloosheid in Nederland breidde zich van de daar oorspronkelijk voor gevoelige gebieden uit naar de stedelijke gebieden, die daar van oudsher minder snel last hadden. Daarnaast betrof de werkloosheid niet zoals gewoonlijk het lager geschoolde personeel, maar het bedreigde ook de hogeropgeleiden. Het nieuwe kabinet wilde daarom een studie naar de oorzaken van deze nieuwe soort werkloosheid. Het wilde daarnaast deze nieuwe werkloosheid heel actief bestrijden door de Nederlandse bedrijvigheid te stimuleren.53
Tijdens de behandeling van de regeringsverklaring in de Tweede Kamer kwamen er echter wel afwijkende reacties. Fractievoorzitter Frans Andriessen (KVP) merkte op dat de aandacht voor de jeugd te summier was en stelde dat een gerichte aanpak om de jeugdwerkloosheid te lijf te gaan ontbrak. Ook Bram van der Lek (PSP) vroeg zich af wat het kabinet deed voor de al werkende jongeren, behalve het invoeren van een zogenaamde schoolvorming-dag, aangezien de jeugdwerkloosheid bleef stijgen.54 In de tweede behandelsessie ging de premier niet in op het ontbreken van specifiek op jeugd gerichte plannen. Wel was hij het eens met de inbreng van Ed van Thijn (PvdA). Van Thijn achtte het noodzakelijk dat er voor de stijgende werkloosheid een concreet bestrijdingsprogramma tot stand moest komen dat al in het najaar van 1973 aanvang kon hebben 51 HTK 1972-1973 (28 mei 1973) 5. 52 Ibidem. 53 Ibidem, 5-6 en 8. 54 Ibidem, 36 en 55.
24
om de werkloosheid zo snel mogelijk onder de 100.000 werklozen terug te krijgen. Hij stelde dat de minister van SoZa een eigen stuk aan de Tweede Kamer zou moeten presenteren waarin de aanpak van de werkloosheid werd beschreven. In dit stuk was ook speciale aandacht voor de jeugdwerkloosheid. Ook Marcus Bakker (CPN) pleitte voor concrete toezeggingen in de werkloosheidsbestrijding.55
Wat betreft de jeugdwerkloosheid bleef de aanpak van het kabinet Den Uyl nogal minimaal. In zijn brief aan de Tweede Kamer over de regeringsverklaring repte hij maar met weinig woorden over deze kwestie. Bij de behandeling van de welvaartsverdeling in de regeringsverklaring zegde het kabinet een loonaanvulling en garantie toe aan werklozen, waarbij meer aandacht werd gegeven aan ouderen en jongeren.56 Ook hechtte het kabinet veel belang aan de vorming van de werkende jeugd middels extra scholing. Dat bleek bovendien doordat er onder het kopje ontplooiing extra aandacht was voor werkende jongeren.57 De meeste aandacht ging echter uit naar het zo eerlijk mogelijk verdelen van de werkgelegenheid over zowel Nederland als de rest van de wereld. Daarnaast benadrukte de premier dat er geen evenwicht tussen de hoeveelheid investeringen in de economie en de omvang van investeringen in het sociaal-culturele domein. De economie veranderde en was dynamisch en hoewel de regering de taak had iedereen uitzicht te bieden op passend werk was dat niet meer de realiteit van alledag.58 Blijkens deze reactie was ook voor de sociaaldemocratische premier de rol van de overheid niet oneindig.
Bij de behandeling van Rijksbegroting kwam vanzelfsprekend ook het specifieke gedeelte van het ministerie van SoZa aan de orde. Volgens Ep Wieldraaijer (PvdA) moest de meeste aandacht worden gegeven aan de werkgelegenheidsproblemen. Zijn inziens was het grootste probleem dat vraag en aanbod van de werkgelegenheid niet op elkaar aansloten. Hij zag de oplossing voor deze kwalitatieve structurele werkloosheid in het her-, bij- of omscholen van werkloze werknemers.59 In dit aandachtspunt van Wieldraaijer kwam de steeds groter wordende rol van de overheid weer naar voren.
Volgens Wieldraaijer zou de beste benadering een individuele benadering van de werkloze werknemer zijn. Hij vroeg daarbij speciale aandacht voor de werklozen tussen de 19 en 24 jaar oud die ingeschreven stonden bij de gemeentelijke arbeidsbureaus. Tevens vroeg hij de minister naar de stand van zaken betreffende het arbeidsverbod voor partieel leerplichtigen op onderwijsdagen.60 De volksvertegenwoordiging vroeg dus niet specifiek om apart beleid ten aanzien van de oplopende 55 HTK 1972-1973 (29 mei 1973) 33-34, 50 en 57. 56 HTK 1972-1973 (30 mei 1973) 13. 57 Ibidem, 32. 58 Ibidem, 10, 17, 33 en 37. 59 HTK 1973-1974 (7 november 1973) 55-56. 60 Ibidem.
25
jeugdwerkloosheid, maar een deel van de Kamer vroeg bij monde van dit sociaaldemocratische Kamerlid wel om een doelgroepgerichte aanpak.
ARP-Bewindsman Jaap Boersma van SoZa reageerde op de bijdrage van Wieldraaijer. Hij wees het Kamerlid op de daling van de jeugdwerkloosheid ten aan zien van het voorgaande jaar zeker wat betreft de mannelijke arbeidsloze jongelingen, de vraag naar arbeidskrachten tussen de 15 en 18 jaar oud was zelfs groter dan het aanbod ervan. Bij jongere vrouwen was net als bij wat oudere vrouwen slechts een lichte stijging van de werkloosheid waar te nemen. De minister gaf aan daarom geen aanleiding te zien om bijzondere maatregelen te treffen naast de al bestaande werkgelegenheidsmaatregelen voor deze specifieke doelgroep. Mocht de partiële leerplicht jonge werknemers problemen opleveren bij het zoeken of behouden van een baan, dan zou de minister bekijken of hij stappen zou ondernemen.61
De ARP-minister stond in deze discussie duidelijk voor een minder grote rol van de overheid dan de PvdA-parlementariër. Enerzijds valt dat te verklaren vanuit praktische beweegredenen. Het ministerie en Boersma als minister zouden meer werk op hun bordje krijgen als er meer maatregelen vanuit overheidswege zouden komen. Anderzijds is hier voor ook een ideologische verklaring te geven. De sterke morele gemeenschap van de orthodox-protestanten waarvan de ARP de vertegenwoordiger was in het parlement, was van origine gewend deze sociaaleconomische problematiek vanuit de zuil op te lossen. De aanpak van werkgelegenheid in haar algemeenheid, maar met name die van het arbeidsloze bestaan van de jeugd, was dien ten gevolge een interne aangelegenheid van de zuil en viel zodoende niet op het conto te schrijven van de overheid. Vreemd is wel dat zijn confessionele collega Andriessen van de KVP eerder pleitte voor meer aandacht van de overheid.
Ook bij de beantwoording van de mondelinge vragen naar aanleiding van de begroting van het ministerie van CRM door PPR-minister Harry van Doorn passeerde de kwestie jeugdwerkloosheid de revue. Allereerst beantwoordde minister Van Doorn een vraag over de duur van sociaal-culturele opvang projecten voor jongere werklozen. De strekking van het antwoord is dat de minister de looptijd van een halfjaar te kort achtte en daarom verlengde met nog eens zes maanden. De projecten waren weliswaar niet afdoende om de jeugdwerkloosheid te beslechten, maar hadden wel een positieve rol in het geheel. In overleg met het ministerie van SoZa wilde de minister subsidiering continueren in 1974. Daarnaast was hij ook van plan jeugd- en jongerenwerkcentra in regio’s die te kampen hebben met hoge jeugdwerkloosheid te ondersteunen.62 Dit verschil van aanpak met die van zijn kabinetsgenoot Boersma is interessant. Van Doorn, ook een confessioneel politicus, maar
61
HTK bijlagen 1973-1974 (12 november 1973) 7.
62
26
dan aan linkerzijde van het politieke spectrum, zocht in tegenstelling tot Boersma naar oplossingen voor de jeugdwerkloosheid waarbij de overheid een grotere rol zou gaan spelen.
Opvallend is dat in verdere Kamerdebatten verschillende Kamerleden zich zorgen maakten over de koppeling van het minimum jeugdloon aan het minimum loon. Cor van Dis (SGP) pleit voor terughoudendheid, omdat hij voorzag dat dit vooral voor kleine zelfstandigen zou weerhouden om nieuw, jong personeel aan te nemen met negatieve gevolgen voor de jeugdwerkloosheid. Ook parlementariër De Boer van ARP maakte zich hier druk over en vroeg om voorzichtigheid bij het optrekken van het minimale jeugdloon.63 Bijzondere aandacht en maatregelen van overheidszijde voor de problematiek van jongeren op de arbeidsmarkt was voor door deze twee heren, die zich bevonden aan de rechterzijde van het politieke spectrum, geen overheidsaangelegenheid.
Hun linkse collega André de Leeuw (CPN) uitte in de vaste commissie voor Onderwijs en Wetenschappen zijn zorgen over de toekomst. Hij zag de jeugdwerkloosheid toenemen. Tegelijkertijd wilde hij de werkloosheid in oudere leeftijdscategorieën niet bagatelliseren. Hij was echter van mening dat werkloosheid juist bij jongeren ernstig was, omdat er in hun geval sprake was van een slechte start van de beroepscarrière. Minister Boersma beaamde dat niets erger is dan je carrière te beginnen zonder baan, maar zegde De Leeuw en de werkloze jongeren niets toe.64 Daarmee was in dit parlementaire jaar alleen op de uiterst linkse flank de angst voor het mislukken der jeugd die regeerde en aanzette tot specifiek jeugdwerkloosheidsbeleid.
2.2.2 1974-1975
In 1974 stelde het kabinet een interim-nota op voor de bestrijding van de werkloosheid in haar algemeenheid. Na 1970 was de werkloosheid steeds maar toegenomen. De regering was daarom niet in het minst bezorgd over deze ontwikkeling door de menselijke aspecten die aan een uitschakeling uit het arbeidsproces verbonden waren. De overheid wilde de werkgelegenheid stimuleren door in haar begroting de eigen uitgaven te verhogen en meer ruimte te scheppen voor particuliere bestedingen.65
Het kabinet beschreef de werkloosheid in de rijksbegroting als niet homogeen. Zij was volgens haar onder te verdelen in frictiewerkloosheid, seizoenswerkloosheid, conjuncturele werkloosheid en structurele werkloosheid. Vooral het laatste type was veel voorkomend. Door de verscheidenheid van de aard van de oorzaken moest ook de aanpak van het probleem heterogeen
63 HTK 1973-1974 ( 2 mei 1974) 11 en 14. 64 HTK bijlagen 1973-1974 (17 juni 1974) 24-25. 65
27
zijn. Naast een stimulerend begrotingsbeleid zochten de bewindslieden oplossingen in herstructurering, vergroting arbeidsmobiliteit, arbeidsbemiddeling en onderwijs.66
Hoewel de regering jeugdwerkloosheid niet specifiek benoemde in de rijksbegroting was, bestond er al sinds 1968 de interdepartementale werkgroep Jeugdwerkloosheid. Voor de interim nota werkloosheid bekeek zij welke specifieke maatregelen er al bestonden en nog genomen moesten worden om de jeugdwerkloosheid te bestrijden. Daarnaast probeerde de werkgroep te voorkomen dat er overlap ontstond tussen de maatregelen die verschillende ministeries namen en bovendien een betere samenwerking tussen de verschillende departementen te bewerkstelligen. Deze specifieke werkgroep was in het leven geroepen, omdat het jonge gedeelte van de beroepsbevolking extra kwetsbaar was. Werkloze jongeren vormden bijna drie procent van de hele beroepsbevolking. Dat lijkt weinig, echter: afgezet tegen het totaal van werkloze jongeren onder de vijfentwintig jaar oud, was dat maar liefst dertig procent.67
De interim-nota werkgelegenheid benoemde als maatregelen tegen jeugdwerkloosheid, een jeugdminimumloon en de partiële leerplicht. De werking van deze maatregelen was niet voor eenieder vanzelfsprekend positief. Koos Rietkerk (VVD) trok ze sterk in twijfel. Hij was er van overtuigd dat deze maatregelen een tegenovergesteld negatief effect zouden hebben en dat de werkloosheid juist zou toenemen. Zijn gedachte was dat het in eerste instantie goed was voor werkende jongeren, maar dat door deze maatregelen juist die banen zouden verdwijnen.68
Voor de liberale Rietkerk dus minder regels, in tegenstelling tot zijn linkse evenknie Pier van Gorkum (PPR). De laatste stelde dat jeugdwerkloosheid onaanvaardbaar was en dat er grenzen waren voor ondernemers als het ging om de bewegingsvrijheid in het werkgelegenheidsvraagstuk. Dit betekende een actieve rol voor de overheid in de hoedanigheid van regelgeving. Ook Bram van der Lek (PSP) zinspeelde op meer overheidsbemoeienis. Hij constateerde dat werkloosheid een groot probleem was, maar vooral een groot probleem voor jongeren. Zij kwamen namelijk bij hun start op de arbeidsmarkt direct al niet aan de bak. Veel van deze werkloosheid was verborgen en de PSP wilde hier daarom graag beter over worden geïnformeerd door de minister.69
In het onderzoek beschreven in de nota werd ook beschreven hoe werklozen hun arbeidsloze status zelf ervaren en beoordelen. De meerderheid, tachtig procent van de werklozen, beoordeelde hun arbeidsloze bestaan als negatief. De voordelen van het niet hebben van een baan wogen in hun ogen niet op tegen de nadelen ervan. Jongere werklozen in het bijzonder benoemden
66 Ibidem, 4-5. 67 Ibidem, 83-84. 68 HTK 1974-1975 (11 december 1974) 49. 69 HTK 1974-1975 (17 december 1974) 54 en 69.
