Representatie, Deliberatie en Toezicht in een
Theorie van Gemende Democratie
Jelle Niels van Aanholt
VEELZIJDIGE
DEMOCRATIE
Scriptie voor Wijsbegeerte van een Bepaald Wetenschapsgebied
Begeleider: Prof. Huub Dijstelbloem
INHOUDSOPGAVE
Inleiding ... 2
Vanzelfsprekende democratie – de deliberatieve benadering ... 6
Deliberatieve democratie: de burger als redelijke machthebber ... 7
Het deliberatieve antwoord op de representatieve democratie ... 8
Drie voordelen van deliberatie ... 10
Kritische democratie – het plebiscitaire alternatief ... 13
De burger als kritisch toeschouwer ... 14
Waarachtigheid als basis voor de democratie ... 15
Redelijkheid en/of waarachtigheid? ... 17
Praktische democratie – democratisch engagement rond schaliegas ... 19
Schaliegas in Boxtel, 2008-2013 ... 20
2008-2010: vergunningen ... 20
2011: lokale controverse ... 21
2012: stilte voor de storm? ... 23
2013: nationale controverse ... 24
Eerste democratisch moment: met de bus naar Den Haag ... 26
Duiding ... 27
Tweede democratisch moment: de consultatieronde... 28
Duiding ... 30
Derde democratisch moment: PVDA in Boxtel ... 31
Duiding ... 33
Alles onder controle? ... 34
Objectgeorïenteerde democratie – deliberatie en toezicht in verhouding ... 37
Bruno Latour: volg de objecten ... 38
Objecten, translaties, netwerken ... 40
Een kort voorbeeld ... 41
Noortje Marres: het democratisch tekort herzien ... 42
Deliberatie en toezicht in een correctief mechanisme ... 44
Naar een veelzijdige theorie van democratie ... 45
1
1. INLEIDING
Op 1 december 2009 is het onrustig in Barendrecht. Twee ministers bezoeken de Zuid-Hollandse plaats om uit te leggen dat de opslag van CO2-gas onder een woonwijk, ondanks luide protesten van burgers en gemeente, toch door zal gaan. Ze begeven zich in het hol van de leeuw –
Barendrecht ontvangt de ministers met posters, leuzen, en een brandweersirene. Ongeveer vijfhonderd burgers gaan in lokaal theater Het Kruispunt met de ministers in discussie. In het gemeentehuis - een paar honderd meter verder op - volgen nog eens vijfhonderd Barendrechters de gebeurtenissen live via een groot scherm. Een groot deel van de overige 40.000 inwoners kijkt mee via de lokale TV.
Het is duidelijk dat de burgers van Barendrecht boos zijn. Maar waarover precies? De directe aanleiding voor de ophef is uiteraard de opslag van CO2-gas, en de risico’s die daar al dan niet aan verbonden zijn. Toen de controverse eerder in 2009 oplaaide was de risicovraag initieel dan ook de belangrijkste inzet. Afgaande op de spreekbeurten van burgers tijdens de bijeenkomst en de mediaberichtgeving over CO2-opslag in Barendrecht in november en december 2009, is het risico van CO2-opslag echter niet meer de belangrijkste reden voor ophef op 1 december - de meeste kritiek richt zich inmiddels op de gevolgde besluitvormingsprocedure. Verschillende burgers laten weten dat ze het gevoel hebben niet gehoord te zijn, en dat de besluiten niet op
democratische wijze tot stand zijn gekomen. De belangrijkste stappen zouden al gezet zijn
voordat de burgers ook maar iets van de plannen afwisten. Minister Cramer belooft volledige
openheid in de rest van de procedure: “wat mij betreft is alles open. Er zijn geen geheimen, u mag
alles vragen.” De poging tot toenadering wordt echter met hoongelach ontvangen: de burgers hebben alle hoop op een legitiem besluitvormingsproces opgegeven. In hun ogen is door het falen van de representatieve democratie een democratisch tekort ontstaan (van Aanholt 2014: 46; Locom 2009).
In zijn werk Counter-Democracy bespreekt Pierre Rosanvallon de beperkingen van de representatieve democratie (Rosanvallon 2008). Volgens Rosanvallon kan een gekozen volksvertegenwoordiging op zichzelf geen werkelijk democratisch besluitvormingssysteem garanderen. Deze gedachte resoneert in de bestuurskundige literatuur rond verplaatste politiek. Deze literatuur toont aan de politiek in toenemende mate verplaatst van representatieve
instituties naar andere maatschappelijke domeinen, zoals wetenschap en techniek, het bedrijfsleven, en transnationale organisaties (e.g. Duyvendak 1997; Bovens 2005). Deze
2
verplaatsing werd door de burgers van Barendrecht nadrukkelijk ervaren: de belangrijkste besluiten rond CO2-opslag waren in hun ogen in achterkamers en boardrooms genomen, voordat noch de burgers noch hun politieke vertegenwoordigers er iets van af wisten.
Zo betoogde Mark Bovens dat de representatieve instituties moeten worden uitgebreid om het ontstaan van een democratisch tekort te verhelpen (Bovens 2005). Een dergelijke uitbreiding van de bestaande instituties biedt echter geen uitweg voor onbekende kwesties als CO2-opslag, die zich doorgaans in een institutionele leemte manifesteren: een ruimte waar de regels en normen voor politiek en beleid niet vast liggen (Hajer 2003; cf. Dijstelbloem, 2009). Ook Rosanvallon laat zien dat de representatieve democratie inherente beperkingen heeft, die niet op te lossen zijn door het bereik van de representatie te vergroten. Zonder verdere interactie of controle kunnen gekozen leiders tussen verkiezingen in ongestoord hun gang gaan. Bovendien kan slechts een fractie van alle voor burgers relevante beleidskwesties daadwerkelijk onderdeel worden van een verkiezingsstrijd (Rosanvallon 2008: 274).
Volgens Rosanvallon moet de representatieve democratie daarom worden gecorrigeerd door twee alternatieve vormen van democratisch engagement: deliberatie en toezicht. Als de gekozen volksvertegenwoordiging de democratische legitimiteit van een besluit niet kan waarborgen, ontstaat idealiter ofwel een directe deliberatieve dialoog tussen belanghebbenden en overheid, of een beweging van kritische, desnoods activistische burgers. Als een dergelijk correctief systeem goed functioneert, is er volgens Rosanvallon sprake van een gemengd democratisch
regime. Tegenover een verbreding van de instituties van representatie stelt Rosanvallon dus een
verbreding van de notie van democratie: zaken als directe burgerparticipatie en activisme zijn voor hem geen indicaties van een democratisch tekort, maar essentiële vormen van
democratisch engagement 1 (Rosanvallon 2008: 314-315).
Op het eerste gezicht lijken de correctieve mechanismes van Rosanvallon’s gemende regime in de controverse in Barendrecht goed te hebben gefunctioneerd. In navolging van het gebrek aan representatief gelegitimeerde besluitvorming ontstond een divers scala aan interacties die aan te merken zouden zijn als vormen van democratisch engagement (c.f. Blankesteijn, Munnichs & van Droge 2014). Er is uitgebreid gedelibereerd in informatie- en discussiebijeenkomsten en er werd op allerlei niveaus intensief (inter)bestuurlijk overleg gevoerd, al dan niet in de
aanwezigheid van belangstellenden. Ook was er zeker sprake van kritisch toezicht: de actiegroep CO2isNee voerde actie en lobby om het beleid te beïnvloeden, maar deed ook onderzoek om het
1 Rosanvallon gebruikt de term contrademocratie om de democratische rol van kritische en
wantrouwende burgers te duiden. Het is echter enigszins verwarrend om de notie contrademocratie onderdeel te maken van een theorie van democratie. Daarom gebruik ik liever de notie van toezicht, die in het werk van Rosanvallon ook een belangrijke rol speelt. Bovendien sluit deze notie goed aan bij de
3
obscure besluitvormingsproces voor de inwoners van Barendrecht meer inzichtelijk te maken (van Aanholt 2014).
De cruciale vraag is echter of deze alternatieve vormen van engagement ook daadwerkelijk de democratische legitimiteit van de besluitvorming vergroten. Met behulp van een theorie van democratie die zijn criteria voor legitimiteit volledig aan het representatieve systeem ontleent is het onmogelijk deze vraag te beantwoorden. Om de verplaatsing van democratie voorbij de representatieve grenzen te kunnen beoordelen, is daarom een evenredige verplaatsing van de
theorie van democratie voorbij een representatieve definitie nodig: een theorie van gemengde democratie. Rosanvallon laat in zijn werk de noodzaak van een dergelijke verbreding van
democratische theorie overtuigend zien, maar komt er zelf niet aan toe deze verbreding uit te werken. Met dit onderzoek zal ik proberen Rosanvallon’s voorstel van een eerste uitwerking te voorzien. Ik zal onderzoeken of een theorie van gemengde democratie in staat is het tot stand komen van democratische legitimiteit in een context van verplaatste politiek te beoordelen. De cruciale vraag is of, en zo ja hoe Rosanvallon’s veronderstelde correctieve mechanisme werkt: kan een gebrek aan representatieve legitimiteit inderdaad worden ondervangen door
deliberatie en toezicht? En zo ja, hoe verhouden deliberatie en toezicht zich tot elkaar in een dergelijk mechanisme?
Om deze vragen te beantwoorden zal ik in het volgende hoofdstuk de twee alternatieve democratische dimensies binnen de gemengde theorie verder uitwerken. Eerst zal ik de
deliberatieve theorie van Amy Gutmann en Dennis Thompson bespreken. Zij bepleiten een vorm
van democratie waarin burgers met de overheid meepraten over concrete democratische besluiten. Daarna zal ik ingaan op de plebiscitaire theorie van Jeffrey Green, die zich richt op kritisch toezicht door wantrouwende burgers. Het samenbrengen van deze twee theorieën zou een belangrijke stap richting van een theorie van gemengde democratie zijn. De deliberatieve en plebiscitaire alternatieven staan echter op gespannen voet met elkaar – de eerste baseert zich op vertrouwen tussen burgers en overheid, terwijl de ander juist uit gaat van wantrouwende burgers. In het tweede hoofdstuk zal ik de essentie van deze spanning blootleggen, en betogen dat deze theorieën van democratie wel degelijk complementair kunnen zijn, mits ze beide hun universalistische ambities laten varen. Ik zal aan de twee theorieën een set criteria ontlenen waarmee alternatieve vormen van engagement in de praktijk kunnen worden geduid. In het derde hoofdstuk zal ik onderzoeken hoe middels deze alternatieve vormen van engagement democratische legitimiteit tot stand kan worden gebracht middels een casusstudie van verplaatste politiek: schaliegasboring in Nederland tussen 2009 en 2013.
4
Aan de hand van dit casusonderzoek zal ik in hoofdstuk vier een basis leggen voor de theorie van gemengde democratie. Uit het casusonderzoek zal blijken dat representatie, deliberatie en toezicht in de praktijk voortdurend door elkaar lopen. Echter, deze (complementaire en conflicterende) interacties zijn aan de hand van het deliberatieve en plebiscitaire denken moeilijk te duiden, omdat de twee theorieën legitimiteit beoordelen aan de hand van
universalistische ideaalbeelden van democratie. Om aan deze polarisering te ontsnappen is een meer flexibel theoretisch fundament nodig. Hiertoe zal ik het werk van Noortje Marres en Bruno Latour bespreken. Zij nemen geen abstract democratisch ideaal, maar de verplaatsing van concrete objecten door verschillende bestuurlijke en maatschappelijke domeinen als uitgangspunt. Criteria voor legitiem democratisch handelen zijn voor Marres en Latour niet universeel bepaald, maar afhankelijk van de context van een specifiek politiek object. Door criteria van democratie in verhouding tot objecten te bepalen, kunnen de criteria van het deliberatieve en plebiscitaire denken elk in een eigen type domein functioneren. Aan de hand van het objectgeoriënteerd denken zal ik uiteindelijk de contouren schetsen van een gemengde theorie van democratie. Deze theorie beschrijft een democratie waarbinnen de representatieve, deliberatieve en plebiscitaire vormen van engagement naast elkaar bestaan, en elkaars tekorten kunnen corrigeren.
5
2. VANZELFSPREKENDE DEMOCRATIE-
DE DELIBERATIEVE BENADERING
In dit hoofdstuk zal ik beginnen aan een verbreding van de notie van democratie voorbij de kaders van de representatieve theorie. Het deliberatieve en plebiscitaire denken vormen hierbij het uitgangspunt. Beide theorieën gaan uit van een kritiek op het representatieve denken, maar ze komen uit op zeer uiteenlopende alternatieven.
Alvorens ik over ga tot de bespreking van deze twee kritische democratietheorieën is het waardevol om kort wat dieper in te gaan op het representatieve gedachtengoed. Het is
onmogelijk om hier een uitputtende bespreking van de theorie rond representatieve democratie te geven. Het is voor dit onderzoek vooral interessant hoe de representatieve dimensie van democratie zich tot de deliberatieve en plebiscitaire dimensies verhoudt. Daarom zal ik me hier beperken tot een korte bespreking van de representatieve theorie zoals die vanuit de
deliberatieve en plebiscitaire kritieken wordt weergegeven.
De kern van de representatieve democratie is als vanzelfsprekend het idee van representatie. Overheidshandelen is legitiem zodra een besluit teruggevoerd kan worden op een legitieme vertegenwoordiger. De representatieve theorie stelt dat een één-op-één afspiegeling van de belangen van burgers door politici mogelijk en wenselijk is, en pleit daarom voor besluitvorming door een gekozen elite. Periodieke verkiezingen garanderen de representativiteit en daarmee de legitimiteit van het bestuur (Green 2010: 18). Deze notie van legitimiteit leidt tot het tweede centrale kenmerk van representatieve democratie: aggregatie. Vertegenwoordigers zijn legitiem zo lang ze optreden als spreekbuis voor de geaggregeerde wensen en belangen van individuele burgers (e.g. Gutmann & Thompson 2008: 13). De gedachte is dat de burger via haar invloed op volksvertegenwoordigers haar stem (letterlijk en figuurlijk) kan doen gelden in besluitvorming, en zo beschikt over reële wetgevende macht (Gutmann & Thompson: 17-21). Een kritiek op representatie is in zowel de plebiscitaire als de deliberatieve theorie terug te vinden. Het onderscheid tussen de plebiscitaire en deliberatieve alternatieven begint echter bij het specifieke aspect van de representatieve theorie waar deze kritiek op gericht is: waar het deliberatieve denken het met name op het onderliggende idee van aggregatie heeft gemunt, richt de plebiscitaire theorie haar pijlen direct op de notie van representatie.
In dit hoofdstuk zal ik me eerst richten op het deliberatieve denken. De deliberatieve theorie democratie wint sinds de jaren negentig terrein in een breed scala aan vakgebieden, en kan zich intussen met recht de meest prominente alternatieve democratietheorie noemen (Dryzek &
6
Niemeyer 2012: 1-2). Centraal in de deliberatieve stroming staat de gedachte dat “democratie niet slechts gaat over het maken van besluiten door het aggregeren van voorkeuren. Integendeel, het gaat ook over het proces van oordeel- en voorkeursvorming en transformatie in
geïnformeerde, respectvolle en competente dialoog” (Dryzek & Niemeyer 2012, vertaling JvA). De theorie maakt, in tegenstelling tot het representatieve model, de vorming van preferenties onderdeel van het democratisch proces. Het deliberatieve denken zal ik verder bespreken aan de hand van het werk van Amy Gutmann en Dennis Thompson.
De plebiscitaire kritiek richt zich niet alleen tegen de representatieve, maar ook tegen de deliberatieve theorie: beide stromingen zouden onterecht alleen de stem van burgers
benadrukken, en daarmee de democratische kracht die uit gaat van de toeziende blik van het volk verwaarlozen. Het is volgens plebiscitaire denkers essentieel voor de democratie dat er sprake is van een structureel wantrouwen, wat moet resulteren in kritisch toezicht van burgers op het handelen van de overheid. In mijn behandeling van het plebiscitaire denken ga ik uit van het werk van Jeffrey Green.
Het bestuderen van de verhouding tussen deze twee kritische benaderingen stelt me in staat invulling te geven aan Rosanvallon’s ideaal van een gemengde theorie van democratie, wat uiteindelijk kan bijdragen aan het begrijpen van de democratisering van verplaatste politiek.
Deliberatieve democratie: de burger als redelijke machthebber
In het begin van de jaren ’90 heeft er in de politieke theorie rond democratie een aanzienlijke verschuiving plaatsgevonden. Geïnspireerd door theoretisch werk van vooral Jürgen Habermas (1962 en 1992) en John Rawls (1971 en 1993) werd er in toenemende mate in termen van deliberatie over democratie geschreven. Deze ontwikkeling heeft met terugwerkende kracht het label deliberatieve wending (deliberative turn) meegekregen (Dryzek & Niemeyer 2012: 1). John Dryzek en Simon Niemeyer laten zien hoe de notie van deliberatie zich sinds de wending verplaatst heeft over uiteenlopende vakgebieden, van filosofie tot beleidsanalyse. Dryzek en Niemeyer geven een overzicht van de verschillende ontwikkelingen die het denken over deliberatie sinds de opkomst begin jaren ’90 heeft doorgemaakt, waarbij de nadruk
achtereenvolgens op institutioneel ontwerp, systeemdenken, en het empirisch analyseren van deliberatieve praktijken is komen te liggen. Ook manifesteert het idee van deliberatie zich steeds meer in daadwerkelijk openbaar bestuur: met behulp van technieken als deliberatieve
opiniepeilingen (James Fishkin) en participatieve ruimtelijke ordening (John Forester) wordt het deliberatieve gedachtengoed de laatste jaren steeds meer in de praktijk gebracht. De
7
aanzienlijke reikwijdte van de deliberatieve stroming maakt een omvattende bespreking binnen de grenzen van dit onderzoek onmogelijk. Omdat ook de plebiscitaire kritiek van Green, die ik later behandel, zich richt op de deliberatieve theorie in het algemeen, zal ik me hoofdzakelijk beperken tot het aangeven van de overeenkomsten binnen de kaders van het deliberatieve denken. Wat is de kern van het deliberatieve programma? In welke opzichten wijkt het af van de representatieve theorie van democratie?
Het deliberatieve antwoord op de representatieve democratie
Het fundament van de deliberatieve democratie is voor Gutmann en Thompson dat zowel leiders als burgers de beweegredenen voor hun beslissingen publiekelijk moeten uitleggen (ibid.: 3). Voorkeuren moeten worden beargumenteerd, en er moet ruimte zijn om deze voorkeuren aan te passen als gevolg van de argumenten van anderen. Redelijkheid is dan ook de centrale waarde van het deliberatieve gedachtengoed: als verschillende partijen op redelijke wijze aan elkaar uitleggen ontstaat ruimte voor de verbetering van de kwaliteit van de besluitvorming. Een dergelijke uitwisseling van standpunten moet volgens Gutmann en Thompson aan een aantal essentiële voorwaarden voldoen om redelijke deliberatie te produceren. Ten eerste moet de uitwisseling toegankelijk zijn, en moeten de gegeven argumenten begrijpelijk zijn voor alle burgers voor wie ze relevant zijn2. Ten tweede moet de delibererende groep zo inclusief mogelijk
zijn: alle betrokkenen moeten in ieder geval de kans krijgen om mee te praten. Ten derde moet deliberatie in ieder geval in potentie invloedrijk zijn. Er moet uitzicht zijn op een besluit dat in ieder geval voor een bepaalde periode bindend is. Aan de hand van deze criteria definiëren Gutmann en Thompson deliberatieve democratie als “een vorm van bestuur waarin vrije en gelijke burgers (of hun vertegenwoordigers) beslissingen verantwoorden in een proces waarin ze elkaar redenen [voor hun voorkeuren] geven die wederzijds acceptabel en algemeen
toegankelijk zijn, met het doel besluiten te nemen die bindend zijn voor bepaalde duur, maar in de toekomst kunnen worden herzien” (Ibid.: 7).
Gutmann en Thompson positioneren zich met deze definitie van deliberatie lijnrecht tegenover het aggregatieve aspect van de representatieve benadering. De representatieve theorie
beschouwt voorkeuren van actoren immers als gegeven. Het bepalen en verantwoorden van voorkeuren en belangen is in de representatieve optiek een private aangelegenheid – de zaak wordt pas publiek wanneer na het optellen van individuele standpunten besluiten moeten
2 Op de vraag voor wie een specifieke deliberatie relevant is, gaan Gutmann en Thompson niet uitgebreid
in. Omdat deze kwestie aan de kern ligt van de pragmatistische democratietheorie, zal ik er later uitgebreid op terug komen.
8
worden genomen. Kortom, het uitgangspunt is dat een optelsom van individueel vastgestelde belangen uiteindelijk het beste resultaat oplevert voor de maatschappij als geheel. Het afwijzen van deze aanname vormt bij Gutmann en Thompson het vertrekpunt voor een deliberatieve theorie van democratie (Ibid. 13-20). Echter, Gutmann en Thompson ontkennen niet dat
aggregatieve besluitvormingsmethoden zoals de meerderheidsstem in de juiste omstandigheden wel degelijk waardevol kunnen zijn. Specifiek hebben aggregatieve besluiten twee belangrijke voordelen ten opzichte van deliberatieve. Ten eerste biedt aggregatie een eenduidig en
voorspelbaar eindpunt voor besluitvorming, waar deliberatief overleg bijna per definitie niet toe in staat is. Ten tweede impliceren representatieve methoden alle voorkeuren van burgers in principe als gelijkwaardig, wat besluitvorming meer egalitair kan maken (ibid. 16) 3.
Deze twee voordelen hebben echter ook belangrijke keerzijdes. Ten eerste is het heldere, eenduidige criterium van de meerderheidsstem bijzonder rigide. Als voorkeuren als gegeven en constant worden beschouwd en ook de besluitvormingsmethode vast ligt, is er in theorie maar één legitiem besluit bij elk probleem mogelijk. De hegemonie van de meerderheidsstem kan zo dienen als rechtvaardiging van een genomen besluit. Een dergelijke rechtvaardiging kan volgens Thompson en Gutmann voorkomen dat belangrijke bezwaren tegen een besluit in een later stadium nog overwogen worden (ibid.: 19). De aggregatieve methode biedt bovendien weinig ruimte voor meer iteratieve vormen van bestuur, waarbij beleid wordt aangepast aan de hand van voortschrijdend inzicht (Ibid.: 6). Ook is er weinig ruimte voor reflexiviteit: het kent een sterke inertie tegen herziening van het de eigen spelregels.
Het feit dat aggregatieve besluitvorming voorkeuren niet onderling kan beoordelen maakt het moeilijk om de kwaliteit van een besluit te verbeteren voorbij de optelsom van individuele voorkeuren4. Stel, er doet zich een probleem voor dat twee oplossingen kent: een erg
omslachtige, maar voor de hand liggende oplossing, en een oplossing die bijzonder efficiënt maar iets complexer is. Neem aan dat de eerste oplossing voor de hand liggend is, maar de tweede enige ervaring met dit type probleem vereist. Een groep van tien
volksvertegenwoordigers moet stemmen over deze oplossingen, maar slechts één beschikt over de benodigde ervaring. Als een puur aggregatieve besluitvormingsstrategie zou worden gevolgd - dat wil zeggen, als er alleen zou worden gestemd - zou waarschijnlijk gekozen worden voor de voor de hand liggende, maar inefficiënte oplossing. Deliberatie, daarentegen, zou de
3 Dit betekent overigens niet dat aggregatie moreel volledig neutraal is. Methoden als
meerderheidsstemming en onderhandeling zijn bijvoorbeeld sterk gevoelig voor bestaande
machtsverhoudingen, en hebben zo de neiging de status quo in stand te houden (Gutmann & Thompson: 14).
9
ervaringsdeskundige in staat stellen de rest te overtuigen van zijn gelijk, wat potentieel zou kunnen leiden tot een keuze voor de efficiëntere optie.
Gutmann en Thompson zijn van mening dat deliberatie deze tekortkomingen kan ondervangen, en als besluitvormingsstrategie dus de voorkeur zou moeten krijgen boven pure aggregatie. De ondersteunende argumentatie voor dit standpunt is drieledig – twee argumenten pleiten voor de instrumentele waarde van deliberatie, en één argument toont de intrinsieke waarde van deliberatie aan5. Deze drie argumenten zal ik in de volgende paragraaf verder uitwerken.
Drie voordelen van deliberatie
Het eerste argument voor de meerwaarde van deliberatie volgt tamelijk vanzelfsprekend uit het hierboven geschetste denkbeeldige voorbeeld. Deliberatie brengt informatie aan het licht die in stemming of onderhandeling achterwege zou kunnen blijven. In andere woorden, het helpt de nadelige gevolgen van beperkte rationaliteit (bounded rationality) verminderen (Witteveen & van Klink 92). Voorbij de feitelijke kennis die in het voorbeeld naar voren komt geeft deliberatie ook ruimte om bespreking van beweegredenen, belangen en persoonlijke visies op een bepaalde problematiek publiek te maken (Witteveen & van Klink 2002: 91). Het (letterlijk) publiceren van deze informatie middels dialoog met burgers biedt in theorie ruimte om redelijke
beweegredenen te scheiden van onredelijke. Het is volgens deliberatieve denkers als Gutmann en Thompson aannemelijk dat de kwaliteit van een besluit toeneemt als er over wordt
gedelibereerd.
Een relativistisch criticus zou kunnen tegenwerpen dat, uitgaande van een pluraliteit van concurrerende subjectieve standpunten in deliberatie, het onmogelijk is om objectief te spreken van een toegenomen kwaliteit van de resulterende besluitvorming. Immers, welk criterium kan worden gebruikt om redelijke van onredelijke argumenten te scheiden? Gutmann en Thompson zijn er echter van overtuigd dat wel degelijk onderscheid kan worden gemaakt tussen redelijke en onredelijke vormen van meningsverschil. Ze beroepen zich hierbij op het werk van John Rawls, wiens theorie in belangrijke mate heeft bijgedragen aan de vorming deliberatieve gedachtengoed. Rawls betoogt in Political Liberalism (1993) dat de zogenaamde burdens of
judgment - complexiteit van problemen, onzekerheden in kennis, en standplaatsgebondenheid –
er toe kunnen leiden dat zelfs in volledig redelijke deliberatie tussen burgers geen consensus kan worden bereikt (1993: 54-58). Deze burdens of judgment kunnen volgens Rawls worden gebruikt om in publieke deliberatie geldige van ongeldige argumentatie te scheiden. De gedachte
5 De argumenten die ik hier weergeef zijn een synthese van de argumentatie die te vinden zijn in Gutmann
10
is dat burgers elkaar van de onredelijkheid van elkaars argumentatie kunnen overtuigen, om zo de redelijkheid - en daarmee de kwaliteit - van het uiteindelijke besluit te verbeteren.
Dat het delen van private informatie via deliberatie kan leiden tot betere besluitvorming is overigens niet alleen theoretisch gezien aannemelijk. Uit meer empirisch georiënteerde bestuurskundige literatuur is bekend dat het achterhouden van private informatie om strategische redenen een belangrijke blokkade kan zijn voor het bereiken van resultaten die voor alle partijen acceptabel zijn, vooral in discussies rond controversieel beleid. Deze literatuur laat zien dat, als via deliberatie onder gecontroleerde omstandigheden private informatie kan worden uitgewisseld, besluitvorming rond schijnbaar onoplosbare problemen weer op gang kan komen (e.g. Laws & Forester 2007).
Het tweede voordeel van deliberatieve besluitvorming is dat het niet alleen de kwaliteit, maar ook de legitimiteit van besluiten kan vergroten, in ieder geval voor de burgers die bij het deliberatief proces betrokken zijn (Witteveen & van Klink: 92). Via deliberatie is een meer gedetailleerde inbreng van burgers mogelijk dan via stemming. Zoals ik eerder heb laten zien hoeft ook de meest redelijke deliberatie echter niet tot consensus te leiden. Dit betekent dat, zelfs onder ideale omstandigheden van redelijkheid, het standpunt van een bepaalde burger niet altijd terug te zien is in een besluit. Het is dan ook de vraag of goed luisteren op zichzelf de legitimiteit van een besluit vergoot. Gutmann en Thompson menen toch dat een deliberatief besluit altijd meer legitiem is dan een stemming, ook voor diegenen voor het besluit nadelig uitpakt. Het besluit is namelijk genomen op basis van de kwaliteit van de verschillende
argumentaties, en niet op basis van de invloed (onderhandelingspositie, hoeveelheid stemmen) van de sprekers. In andere woorden, deliberatie stimuleert, in tegenstelling tot aggregatie, een gelijk speelveld voor standpunten en redeneringen, wat de legitimiteit van het resulterende besluit vergoot (Gutmann & Thompson: 9). Dit betekent echter niet vanzelfsprekend dat
deliberatie ook de legitimiteit van een besluit vergroot voor diegenen die niet aan de deliberatie hebben deelgenomen, maar wel door de gevolgen van het besluit worden geraakt6.
Het derde argument voor deliberatieve besluitvorming is dat het niet alleen de kwaliteit van de besluiten verbetert, maar ook een intrinsieke waarde heeft. Deliberatie stimuleert burgers namelijk om hun standpunt te onderbouwen in termen van algemeen in plaats van individueel belang. De argumentatie voor een standpunt zal immers overtuigender zijn als de argumenten niet uitsluitend op het eigenbelang van de spreker zijn gebaseerd (Gutmann & Thompson: 10; Witteveen & van Klink: 93). Bovendien vraagt het burgers en bestuurders om zich in te leven in de beweegredenen van anderen. Ook als deliberatie niet leidt tot consensus over het algemeen
6 Ik zal meer uitgebreid op deze kritiek terug komen wanneer ik in het volgende de pragmatistische
11
belang, heeft het door deze kenmerken de potentie om de capaciteit voor empathie en
vertrouwen tussen deelnemers te vergroten (Gutmann & Thompson: 79). Ook oefent een
delibererend burger zich in vaardigheden als probleemoplossend denken, en vergroot ze haar kennis over maatschappelijke en politieke kwesties. Het lijkt voor Gutmann en Thompson tamelijk vanzelfsprekend te zijn dat dit per definitie positieve uitwerkingen zijn. In andere woorden, deliberatie zorgt niet alleen voor betere besluiten, maar ook voor betere burgers. Goed burgerschap kan aangeleerd orden, en deliberatie over publieke kwesties is hierbij een goede oefening.
Het intrinsieke argument impliceert een republikeins idee van burgerschap als plicht en deugd. Dit staat in contrast met de meer liberale notie van burgerschap die volgt uit de representatieve opvatting van democratie, waarin de vrijheid van handelen centraal staat. In het liberale beeld zijn burger en overheid strikt gescheiden. Burgers sturen de overheid van buitenaf aan via periodieke verkiezingen. In de republikeinse visie is burgerschap echter een ambt waarvoor alle burgers gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen, waardoor ze tot op zekere hoogte
deelnemen in de overheid. Deze republikeinse notie van burgerschap wordt binnen het
deliberatieve denken echter niet unaniem geaccepteerd – een deel van de stroming beroept zich uitsluitend op instrumentele argumenten, en blijft zodoende dichter bij de liberale notie van burgerschap. Gutmann en Thompson zelf plaatsen het deliberatieve idee van burgerschap tussen de republikeinse en representatieve noties in (Gutmann & Thompson: 23).
Samengevat zijn Gutmann en Thompson zijn van mening dat “aggregatieve concepties [van democratie] niet kunnen dienen als een primaire basis voor democratische besluitvorming” (ibid.: 21). Deliberatie is meer geschikt, omdat het de kwaliteit en legitimiteit van besluiten vergroot, en bovendien burgerschap en onderling vertrouwen van deelnemers kan versterken7.
Het deliberatieve denken is zelf echter ook niet gevrijwaard van kritische beschouwing. In het volgende hoofdstuk zal ik aan de hand van het werk van Jeffrey Green het recente plebiscitaire denken bespreken, dat sterke kritiek uit op zowel de representatie als deliberatieve noties van democratie8.
7 Dit sluit een combinatie van deliberatie met meer aggregatieve methoden overigens niet uit. Uit
deliberatie hoeft niet altijd een consensusbesluit te volgen. Zoals ik heb laten zien onderkennen Goodman en Thompson dat er geldige redenen zijn waardoor redelijk debat niet tot consensus hoeft te leiden (ibid. 20; cf. Rawls 1993). In het geval van een redelijk meningsverschil kan er na deliberatie alsnog worden overgegaan stemming of onderhandeling (Gutmann & Thompson 12).
8 Ook het werk van Pierre Rosanvallon zou onder de plebiscitaire noemer kunnen worden geschaard: hij
deelt Greens ambitie om te komen tot een democratie theorie die het toezicht van burgers voorop stelt. Ik zal in dit hoofdstuk hoofdzakelijk uitgaan van het werk van Green, op Rosanvallon kom ik in hoofdstuk 4 meer uitgebreid terug.
12
3. KRITISCHE DEMOCRATIE –
HET PLEBISCITAIRE ALTERNATIEF
In navolging van Gutmann en Thompson richt Jeffrey Green in het openingshoofdstuk van The
Eyes of the People zijn pijlen op de representatieve democratie. Hij schetst een status quo van de
democratische theorie en praktijk die vergelijkbaar is met het beeld waar de deliberatieve denkers zich tegen afzetten. Echter, in tegenstelling tot de deliberatieve kritiek, die zich hoofdzakelijk richt op de rol van aggregatie in representatieve democratie, opent Green de aanval op de notie van representatie zelf. Het is volgens Green een fundamentele vergissing om te veronderstellen dat de meerderheid van burgers via representatie daadwerkelijk significante inspraak heeft in politieke besluitvorming (Green 2010: 3-4).
Het is saillant hij langs deze lijn niet alleen de representatieve maar ook de deliberatieve theorie aanvalt. Verschillende opvattingen van de notie van ‘stem’ staan namelijk centraal in beide theorieën. Green stelt dat bijna alle moderne theoretici van democratie – van Alexis de Toqueville tot Jurgen Habermas – zich onterecht beperken tot de vocale inbreng van burgers. Hierdoor is de democratische functie van de burger als toeschouwer ernstig onderbelicht gebleven (Green 2010: 47, 75; cf. Rosanvallon: 317) 9. Het is voor Green daarom noodzakelijk
dat een theorie van democratie ontwikkeld wordt die zich niet op de stem maar op de blik van burgers richt. Uit het werk van Green zijn, voorbij de gesignaleerde blinde vlek in de bestaande theorieën, nog twee argumenten te destilleren die de noodzaak van deze opdracht
onderbouwen.
Ten eerste kan volgens Green het uitbreiden van democratische theorie in de richting van de toeschouwer helpen bij het ontkrachten van de mythe van de passieve burger – de wijdverbreide notie dat de eenentwintigste-eeuwse burger over het algemeen niet politiek geëngageerd is, en zich grotendeels heeft teruggetrokken in de private sfeer (Green: 290). Een plebiscitaire theorie zou volgens Green kunnen laten zien dat veel van deze zogenaamd passieve burgers in feite wel degelijk politiek geëngageerd zijn, maar zich niet actief (kunnen) mengen in politiek debat. Kortom, het is makkelijk om de meest luidruchtige stemmen alle aandacht te geven, maar dan zie je wel een belangrijk deel van de betrokkenen over het hoofd – de kritische toeschouwers. Recent empirisch onderzoek uit de bestuurskunde ondersteunt deze stelling. Imrat Verhoeven en Maarten Hajer hebben laten zien dat een groot deel van de Nederlandse burgers rond
9 De plebiscitaire stroming is, zeker in vergelijking met het deliberatieve denken, relatief klein, maar
breder dan alleen het werk van Green en Rosanvallon: relevant is bijvoorbeeld ook het werk van Jos de Beus (2011); Bernard Manin (1997). Gerelateerd is ook het recente werk van Maarten Hajer, die openbaar bestuur beschrijft in termen van een performance voor een publiek van burgers (2009).
13
bepaalde specifieke kwesties op stand-by staat. De burgers volgen deze kwesties nauwkeurig, maar laten slechts onder zeer specifieke omstandigheden hun stem horen (Verhoeven 2009; Hajer 2003a). Deze stille maar politiek geëngageerde burger blijft in een vocale theorie van democratische theorie onzichtbaar.
Ten tweede kan het uitbreiden van democratische theorie richting de burger als toeschouwer ruimte bieden voor experimenten met nieuwe vormen van democratie. Als de kritische blik van burgers wordt gezien als legitiem onderdeel van democratische theorie en praktijk, kunnen instituties (her)ontworpen worden om hun rol op meer structurele wijze te incorporeren in politiek (Rosanvallon: 300-301). Bestaande ideeën voor democratische vernieuwing gaan doorgaans uit van het versterken van de stem van burgers op allerlei manieren (denk aan referenda, deliberative opinion polls, collaborative planning, etc.).
De bovenstaande drie argumenten wijzen op belangrijke beperkingen van het deliberatieve denken. Deliberatie ziet per definitie alleen de groep burgers die zich actief en vocaal mengt in besluitvorming, en het is moeilijk een systeem voor te stellen waarmee in een westerse
hedendaagse democratie alle belangrijke besluiten in directe samenspraak met burgers kunnen worden genomen. Volgens Green moet daarom niet de burger als medebeslisser, maar de burger als kritische toeschouwer het uitgangspunt voor democratische theorie worden. Om door te dringen tot de essentie van de spanning tussen de deliberatieve en plebiscitaire theorieën is het de moeite deze alternatieve notie van burgerschap verder uit te diepen.
De burger als kritisch toeschouwer
Green betoogt dat het deliberatieve denken uit gaat van de burger als soeverein heerser. Hij meent dat de deliberatieve school hiermee een onrealistisch ideaalbeeld tot de norm voor democratisch burgerschap verheft, met de uitsluiting van grote groepen burgers als gevolg (Green 2010: 49).
Green meent dat deliberatieve programma dit probleem omzeilt met behulp van Rawls’ notie van een objectieve rationaliteit als basis voor besluitvorming. Dat deliberatie theoretisch afhankelijk van een substantieel onderscheid tussen rationele en niet-rationele argumentatie heb ik eerder in dit hoofdstuk laten zien. Als alle burgers baat hebben bij rationeel genomen besluiten, en deliberatie de rationaliteit van de besluitvorming vergroot, heeft deliberatie in besloten kringen toch een democratiserende werking voor de maatschappij als geheel, is de gedachte. Volgens Green probeert de deliberatieve theorie via de notie van universele
14
rationaliteit zo een in essentie elitaire besluitvormingsprocedure te vereenzelvigen met een ideaalbeeld van burgers als soevereine heersers (Green: 58).
Green betoogt dat de soevereiniteit van burgers veronderstelt dat elke burger toegang heeft tot processen van besluitvorming. Immers, als goed burgerschap wordt gedefinieerd als het leveren van een rationele en weloverwogen bijdrage aan publiek debat, zijn diegenen die zich niet kunnen of willen mengen in het debat per definitie geen goede burgers (Green: 60). Bovendien is het argument dat rationele deliberatie in beperkte kring altijd een democratiserende uitwerking heeft moeilijk houdbaar. Nota bene met behulp van Rawls’ notie van burdens of judgment wordt duidelijk dat ook onder omstandigheden van volledige redelijkheid niet te verwachten is dat alle burgers dezelfde voorkeuren hebben. Dat betekent dat zelfs wanneer we objectief te toetsen redelijkheid aannemen, deliberatie doorgaans zal uitvallen in het voordeel van de burgers die actief aan het proces (kunnen) deelnemen. Kortom, de egalitaire claim van het deliberatieve programma lijkt wankel. De plebiscitaire kritiek vreet met aan de poten van het deliberatieve bouwwerk. Echter, ook de plebiscitaire denkers realiseren zich dat er na de gedeeltelijke afbraak van dit bouwwerk een nieuw democratisch fundament zal moeten worden gelegd. Welke
alternatieve criteria voor democratie worden in het plebiscitaire denken voorgesteld?
Het werk van Green biedt ook in dit opzicht aanknopingspunten. Hij stelt voor een alternatieve democratietheorie op te bouwen die niet van de burger als soevereine heerser, maar de burger
als toeschouwer uitgaat (Green: 33). Green komt hiermee echter gevaarlijk dicht bij een notie van
democratie die de letterlijke definitie van het woord uitsluit – immers, hoe kan het volk regeren wanner het slechts toeschouwer is in een schouwspel van elitaire macht? Is het werkelijk mogelijk democratie op een overtuigende manier te conceptualiseren zonder de stem van burger? Hieronder zal ik ingaan op de antwoorden die Green geeft op deze uitdagende vraag, en bespreken hoe de resulterende proto-theorie zich verhoudt tot de deliberatieve theorie van democratie.
Waarachtigheid als basis voor de democratie
Zoals ik eerder al liet zien, is Jeffrey Green stellig van mening dat de invloed van de stem van burgers in de democratische praktijk niet groot genoeg is om een theorie van democratie op te baseren, en dat een dergelijke theorie daardoor burgers met weinig tot geen vocale invloed discrimineert. In The Eyes of the People kiest hij voor het andere uiterste, en zet hij volledig in op de burger als toeschouwer.
15
Green’s notie van toeschouwersdemocratie verschilt in drie belangrijke opzichten van bestaande vocale theorieën van democratie, waaronder de deliberatieve. Ten eerste verschuift de focus zoals ik al eerder heb laten zien van de stem als centraal orgaan voor de uitoefening van
democratische invloed naar de blik. Ten tweede verschuift het doel van deze invloed van het van vormgeven van wetgeving naar de beïnvloeding van leiders. Ten derde is verschuift de centrale
waarde van de inspraak van burgers naar de waarachtigheid (candor) van leiders (ibid.: 178;
203).
Deze notie van waarachtigheid staat centraal in Green’s alternatieve democratietheorie. Waarachtigheid kan worden gerealiseerd wanneer politieke evenementen als debatten, interviews en hoorzittingen onvoorspelbaar en veelbewogen zijn, en bovendien frequent plaatsvinden. Leiders verliezen dan de controle over de omstandigheden van hun publiciteit, waardoor burgers een inkijkje krijgen in hun werkelijke motieven, voornemens en idealen. Een strak geregisseerd tv-debat, waarin de deelnemende partijen van te voren onderwerpen en wellicht zelfs vragen hebben afgestemd, voldoet bijvoorbeeld niet aan de waarde van
waarachtigheid: de debaters hebben veel invloed op de omstandigheden van hun publiciteit. Echter, een meer spontaan debat met neutrale, onvoorspelbare leiding zou al meer
waarachtigheid in de hand werken, en daarmee meer democratisch zijn. Green betoogt dat frequente, onvoorspelbare en veelbewogen publieke optredens van leiders de democratische invloed van de burger-toeschouwer vergroten. Als een leider geen controle heeft over zijn eigen publiciteit zal het voor hem moeilijk zijn om zijn intenties, vergissingen of tekortkomingen te verbergen (Ibid.: 178-200).
Green’s notie van waarachtigheid wordt ondersteund door een belangrijke aanname. Hij stelt dat de keuzes van leiders beïnvloed worden door het feit dat ze bekeken worden, zelfs als de leiders weten ze dat de burger-toeschouwers in feite weinig tot geen directe macht over hun handelen hebben. Dit betekent dat er van de blik van burgers een intrinsieke invloed op het handelen van leiders uit gaat. Green maakt hiermee een opvallende omkering van de
Foucaultiaanse notie van discipline tot een centrale pijler van zijn theorie van democratie. 10 Met
behulp van het denken van Max Weber laat hij zien dat deze omgekeerde disciplinering reële invloed kan hebben op de besluitvorming door een politieke elite:: “de politicus die publieke
10 Het is dan ook opvallend dat hij nauwelijks ingaat op de verhouding tussen zijn notie van candor en het
werk van Michel Foucault. Hij laat zien zich van het verband bewust te zijn door het één keer kort aan te stippen (Green: 154); maar laat het verder links liggen. Als hij uitgebreider op Foucault was ingegaan had Green wellicht ook de vraag gesteld hoe de door hem beoogde surveillance dóór burgers zich kan
verhouden tot de surveillance ván burgers. Als we Green en Foucault volgen, dringt het idee zich op dat er sprake is van een wederzijds proces van disciplinering. Deze scriptie is niet de plek om dit verband verder uit te diepen, maar het is een interessant alternatief aanknopingspunt voor een inbedding van het
16
macht verwerft wordt blootgesteld aan de kritische blik van vijanden en de pers, en kan er zeker van zijn dat zijn motieven en de drijvende kracht achter zijn verkrijgen van macht in het gevecht tegen hem genadeloos zullen worden onthuld“ (Weber 1918 in Green 2010: 164). Als een leider dergelijke controverse kan verwachten, is het aannemelijk dat zij besluiten zal nemen die in het algemeen belang kunnen worden uitgelegd. Via Foucault en Weber komt Green zo uit op een antwoord op de schijnbaar paradoxale vraag naar de democratische invloed van
burger-toeschouwers: leiders schikken zich uit eigen beweging naar de democratische blik van burgers, mits ze door de juiste omstandigheden tot waarachtigheid gedwongen worden.
Green gaat met zijn focus op leiderschap, conflicten en ongeordende massavertoningen in op een deelgebied van politiek waar de deliberatieve theorie weinig over te zeggen heeft. Effectieve deliberatie vereist immers een bepaalde mate van gelijkheid, rationaliteit en orde. Hij betoogt op overtuigende wijze dat aan deze voorwaarden lang niet altijd kan worden voldaan, en biedt met zijn notie van waarachtigheid de mogelijkheid om ook in politieke domeinen die de deliberatieve theorie als fundamenteel ondemocratisch zou afdoen toch over democratisering na te denken.
Redelijkheid en/of waarachtigheid?
Cases van verplaatste politiek als de CO2-opslag Barendrecht leggen de beperkingen van het representatief-democratisch systeem bloot, en maken het noodzakelijk te overwegen of democratische legitimiteit ook buiten de kaders van dit systeem tot stand zou kunnen komen. Het doel van dit onderzoek is dan ook om een theorie te ontwerpen die alternatieve vormen van democratisch engagement in de context van verplaatste politiek kan duiden. Om deze vormen van engagement überhaupt te kunnen conceptualiseren is een theoretisch kader nodig dat de criteria voor legitieme democratische besluitvorming anders opvat dan als de aggregatie van voorkeuren door gekozen volksvertegenwoordigers. Rosanvallon stelt hiertoe een gemengde theorie van democratie voor, waarbinnen de dimensie van representatie wordt aangevuld met de dimensies van deliberatie en toezicht. In dit hoofdstuk heb ik de verhouding tussen deze twee alternatieve theorieën uitgewerkt. De deliberatieve democratie betoogt op overtuigende wijze dat de kwaliteit van besluitvorming kan verbeteren als burgers hun voorkeuren op redelijke wijze beargumenteren, maar de plebiscitaire kritiek laat minstens zo overtuigend zien dat dit lang niet altijd een reële optie is.
Voor het deliberatieve denken is een goed burger een rationele deelnemer aan publiek debat. Goede deliberatie werkt democratiserend door de redelijkheid van burgers en leiders te
17
en een invloedrijkheid. In het plebiscitaire denken, daarentegen, is de burger in eerste instantie een toeschouwer, die overheerst wordt door een min of meer onafhankelijke bestuurlijke elite. In plaats van de stem moet de blik van burgers worden verscherpt. De kernwaarde van het plebiscitaire denken is dan ook waarachtigheid: oprecht spreken en handelen van leiders ten overstaande van de democratische blik. Waarachtigheid kan worden bevorderd door de
veelbewogenheid, onvoorspelbaarheid en frequentie van politieke bijeenkomsten te stimuleren.
Het is problematisch dat de twee theorieën tegengestelde democratische idealen nastreven. Gutmann en Thompson zien burgers idealiter als rationele, actieve deelnemers aan het democratisch proces, terwijl Green een democratie voorstelt waarin alle burgers de
besluitvorming als kritische buitenstaanders in de gaten houden. De waarden van redelijkheid en waarachtigheid en de bijbehorende criteria sluiten elkaar, in tegenstelling tot de
achterliggende democratische idealen, echter niet direct uit. In tegendeel - doordat deze criteria zich richten op andere aspecten van democratische besluitvorming zouden ze wellicht zelfs complementair kunnen werken. Het verder verkennen van de compatibiliteit van de twee theorieën op het meer concrete niveau van waarden en criteria lijkt dus de moeite waard. Kunnen de democratische waarden van redelijkheid en waarachtigheid de basis bieden voor een gemengde theorie van democratie? Om een indruk te krijgen van de analytische (meer)waarde van een dergelijke combinatie zal in het volgende hoofdstuk de controverse rond schaliegas in Boxtel duiden aan de hand van de twee waarden en de bijbehorende criteria.
18
4. PRAKTISCHE DEMOCRATIE –
DEMOCRATISCH ENGAGEMENT ROND SCHALIEGAS
In het voorgaande hoofdstuk heb ik de tekortkomingen van de representatieve democratie besproken vanuit het perspectief van twee alternatieve theorieën: deliberatieve en plebiscitaire democratie. Zoals ik in het vorige hoofdstuk liet zien biedt zowel de deliberatieve als
plebiscitaire school een universalistisch georiënteerd antwoord op de vraag hoe democratie moet worden ingericht. Deze antwoorden contrasteren sterk. In tegenstelling tot de theoretische fundamenten, hoeven de criteria voor concrete momenten van democratische besluitvorming die beide theorieën bieden elkaar niet per definitie uit te sluiten. Met de verplaatsing van de politiek in ons achterhoofd is het ook onverstandig gedachte om op zoek te gaan naar criteria voor democratische besluitvorming die van toepassing zijn op het volledige scala aan domeinen waar de politiek zich heen kan verplaatsen. In dit hoofdstuk zal ik daarom pogen de
democratische criteria tijdelijk los te koppelen van hun universalistische fundamenten en ambities. Ik zal de voorwaarden voor democratisch engagement uit beide theorieën combineren, en uitzoeken hoe deze (voor)waarden zich in de praktijk tot elkaar verhouden. Bestaat er op het analytisch niveau van individuele acties van democratisch engagement ook een spanning tussen de deliberatieve en plebiscitaire opvattingen van democratie?
Om deze vraag te beantwoorden zal ik in dit hoofdstuk de casus van controverse rond schaliegasboring in Boxtel uitwerken11. Schaliegas is bij uitstek een kwestie waarop de
democratische invloed van de gebruikelijke representatieve kanalen initieel zeer beperkt is geweest. Een groot deel van de belangrijke besluiten werd in 2008 en 2009 achter de gesloten deuren van het ministerie van Economische Zaken en het college van B&W van Boxtel genomen (Metze 2013: 11-22). Toen het plan in de loop van 2009 echter geleidelijk een controversiële politieke kwestie werd, is de democratische legitimiteit van deze besluiten in twijfel getrokken. In het verdere verloop van de schaliegascontroverse zijn verschillende pogingen ondernomen om het besluitvormingsproces alsnog van democratische legitimiteit te voorzien. Deze
democratische momenten vormen in dit hoofdstuk de belangrijkste eenheid van analyse.
Democratische momenten zijn bijeenkomsten of procedures waarin dan wel door de overheid dan wel door andere actoren geprobeerd is om democratische legitimiteit tot stand te brengen in een context van verplaatste politiek. Als voorwaarden voor een democratisch moment stel ik dat zowel burgers als overheid in een bepaalde capaciteit betrokken moeten zijn, en dat
11 Voor verdere verantwoording van de selectie van een casus een van de drie democratische momenten,
19
democratisering van het besluitvormingsproces (direct of indirect) op het spel staat. Denk bijvoorbeeld aan hoorzittingen, informatiebijeenkomsten, consultatierondes,
zienswijzeprocedures, klankbordgroepen, manifestaties of debatavonden. Technologische controverses worden doorgaans gekenmerkt door een lange opeenvolging van dit soort momenten. Een controverse als die rond schaliegas kan hierdoor (voor overheid, burgers én onderzoekers!) gemakkelijk de indruk wekken van een eindeloze herhaling van zetten.
Ik verwacht echter dat er met behulp van de criteria uit het vorige hoofdstuk de democratische momenten op zinvolle wijze te duiden zijn. Ik zal de momenten daarom duiden als concrete pogingen van de overheid (of soms van burgers of andere actoren) om een democratisch tekort te compenseren door waarachtig toezicht en/of redelijke deliberatie te organiseren. Ik zal bij elk van de geanalyseerde momenten twee vragen stellen. Ten eerste, van welke vormen van politiek engagement is er sprake, en hoe interacteren deze vormen van engagement met elkaar? Ten tweede zal ik proberen de momenten te beoordelen aan de hand van de criteria van
waarachtigheid en redelijkheid die ik in het vorige hoofdstuk heb opgesteld: veelbewogenheid,
onvoorspelbaarheid en frequentie enerzijds en openheid, inclusiviteit en invloedrijkheid
anderzijds.
Schaliegas in Boxtel, 2008-2013
De kern van dit hoofdstuk bestaat uit een drietal analyses van democratische momenten die bepalend zijn geweest voor de controverse rond schaliegasboring in Boxtel: een hoorzitting in de Tweede Kamer in september 2011, een consultatieronde in februari 2012, en een bezoek van de landelijke PvdA-fractie aan Boxtel in september 2013. Om deze momenten van de nodige context te voorzien, zal ik eerst het algemene verloop van de schaliegascontroverse tussen 2008 en medio 2013 reconstrueren.
2008-2010: vergunningen
Op 24 juli 2008 start het Britse gasbedrijf Cuadrilla Resources formeel de procedure voor proefboringen naar schaliegas in Nederland. Het bedrijf verzoekt het ministerie van
Economische Zaken (EZ) om een zogenaamde verkenningsvergunning voor koolwaterstoffen12.
Het officiële verzoek voor vergunning wordt op 2 september van hetzelfde jaar verstuurd naar Maxime Verhagen, de toenmalige minister van Economische Zaken. In december 2008 en januari
12 Voor de reorganisatie van de ministeries onder kabinet Rutte 2 viel het relevante departement onder
het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (ELI). In dit verslag zal ik het ministerie, om verwarring te voorkomen, Economische Zaken (EZ) noemen.
20
2009 wordt de aanvraag in de Staatscourant gepubliceerd. Deze publicatie leidt niet tot
noemenswaardige publieke of politieke aandacht voor de plannen (Koninkrijk der Nederlanden 2009a). Het ministerie besluit op 13 oktober 2009 om Cuadrilla de benodigde
verkenningsvergunning te verlenen. Ook dit besluit verschijnt in de Staatscourant, maar leidt wederom niet tot noemenswaardige ophef (Koninkrijk der Nederlanden 2009b; Metze 2014a: 6).
Om te boren naar koolwaterstoffen is naast een verkenningsvergunning ook een ontheffing van het lokale bestemmingsplan nodig. Deze ontheffing wordt niet verleend door de Rijksoverheid, maar door de gemeente waar de beoogde boorlocatie zich bevindt: in dit geval het Noord-Brabantse Boxtel13. In juni 2010 vindt een bijeenkomst van het college van B&W en een
woordvoerder van Cuadrilla plaats. B en W hebben in eerste instantie twijfels, maar Cuadrilla weet het college te overtuigen, onder andere door de toezegging van een ‘goodwill’-betaling van 100.000 euro. De gemeenteraad en de burgers van Boxtel worden vooralsnog niet op de hoogte gebracht van de besprekingen – het is in de Nederlandse lokale politiek gebruikelijk dat niet-controversiële beslissingen over ruimtelijke ordening in eerste instantie door het college van B en W genomen worden (Metze 2014a: 12).
Op 8 oktober 2010 wordt de conceptovereenkomst tussen Boxtel en Cuadrilla gepubliceerd. Het college van B en W stuurt een brief naar de gemeenteraad en de omwonenden van de beoogde boorlocatie. Een informatieavond wordt georganiseerd op 20 oktober, waar Cuadrilla de plannen presenteert. Het bedrijf benadrukt dat schaliegas nodig is voor een transitie naar duurzame energie, dat de technieken goed bekend zijn, en dat het bedrijf een ‘goede buur’ wil zijn voor de omwonenden. Tijdens de bijeenkomst is er weinig ruimte voor vragen van burgers (Metze 2014a: 13).
2011: lokale controverse
Nadat een bij wet voorgeschreven zienswijzeprocedure is afgerond besluit het college van B en W van Boxtel de gevraagde ruimtelijke ontheffing te verlenen. Burgers worden wederom op de hoogte gesteld middels de nieuwsbrief van de gemeente (Gemeente Boxtel 2011a). B en W laten weten dat de bestaande wetten geschikt zijn om overlast en risico van de boring binnen de perken te houden, en dat er genoeg bewijs is voor de tijdelijke aard van het project. De Rabobank – met een datacentrum vlakbij de beoogde boorlocatie - en twee bezorgde burgers laten weten beroep te willen aantekenen tegen het besluit (de Vries et al. 2013: 69). Terwijl de
13 Ook de naburige gemeente Haaren is betrokken. In dit verslag zal ik me echter, zoals eerder vermeld,
21
aandacht van media en de kritiek van burgers geleidelijk aanzwelt, gaan de voorbereidingen voor het project ongestoord verder.
In april 2011 wordt het schaliegasdebat opgeschud door nieuws uit het Verenigd Koninkrijk: een kleine aardbeving treft het dorpje Preese Hall, vlakbij een actieve proefboring van Cuadrilla. De Britse Geological Survey laat weten dat het niet mogelijk is om sluitend vast te stellen dat er een causaal verband is tussen de boringen en de beving, maar de geest is desalniettemin uit de fles. De ophef rond de aardbevingen leidt in het voorjaar van 2011 tot een eerste piek in media-aandacht voor schaliegas in Nederland (Figuur 1). Op 6 april 2011 wordt in buurgemeente Haaren door lokale bewoners een actiegroep opgericht: Schaliegasvrij Haaren. Kort daarna volgt een Boxtelse evenknie. Via publicaties op weblogs en een actieve Facebook-groep weerleggen de actiegroepen de argumentatie van Cuadrilla en het Boxtels college: schaliegas is verre van duurzaam, en de techniek en bijbehorende risico’s zijn onbekend. In navolging van de
actiegroepen beginnen ook lokale politieke partijen zich te roeren. De lokale SP organiseert een vertoning van de kritische film Gasland die door meer dan 100 omwonenden wordt bezocht. De lokale controverse slaat geleidelijk over naar de regionale en nationale politiek. Eind april 2011 stelt Paulus Janssen van de SP Kamervragen aan minister Verhagen. Begin mei neemt een meerderheid van Provinciale Staten Noord-Brabant een motie aan die het boren ontraadt. De motie stelt dat er te weinig bekend is over de risico’s van schaliegasboring voor grondwater en milieu. De provincie heeft echter weinig tot geen mogelijkheden om de boringen te stoppen. Gedeputeerde Staten sturen een brief naar minister Verhagen: Noord-Brabant streeft naar een duurzame energievoorziening, en daar hoort schaliegas niet in thuis. Naar aanleiding van de toenemende ophef besluit Verhagen op 20 juli tot een moratorium op schaliegasboring:
Concluderend betekent dit dat er de komende maanden geen (proef)boringen naar schaliegas plaats zullen vinden. Er zullen ook geen onomkeerbare stappen worden gezet. [...] Ik kan u aangeven dat, indien blijkt dat er sprake is van onacceptabele risico’s, er geen boringen naar schaliegas zullen plaatsvinden (Ministerie van Economische Zaken 2011).
De gemoederen komen na het moratorium enigszins tot bedaren. In tegenstelling tot de piek in mei en juni is er in juli en augustus 2011 bijna geen media-aandacht voor schaliegas (figuur 1). De controverse keert echter in alle hevigheid terug als in september 2011 de Amerikaanse film
Gasland door VPRO Tegenlicht wordt uitgezonden. De documentaire speelde al eerder een
katalyserende rol in het lokale debat, en brengt nu ook het nationale debat weer op gang. Een aantal cruciale besluitvormingsmomenten volgt in het najaar van 2011. Op 14 september vindt een bijeenkomst van de vaste commissie voor Economische Zaken over de schaliegaskwestie
22
plaats. Burgers en ambtenaren uit de gemeente Boxtel reizen gezamenlijk in een gehuurde bus naar de Tweede Kamer, waar ‘rondetafelgesprekken’ worden gevoerd tussen energiebedrijven, milieuorganisaties, deskundigen en overheden. Deze bijeenkomst zal ik later in dit hoofdstuk meer uitgebreid duiden als democratisch moment.
De lokale controverse in Boxtel bereikt zijn voorlopige hoogtepunt op 25 oktober 2011, wanneer de rechtszaak van de Rabobank en twee burgers voorkomt. De bestuursrechter in Den Bosch geeft de aanklagers gelijk: de tijdelijke vergunning die verleend is door de gemeente Boxtel is in strijd met de Wet ruimtelijke ordening, omdat de tijdelijkheid van het project onzeker is. Als de proefboringen een succes zijn, zou er namelijk een permanente boorinstallatie geplaatst worden. Kort na de uitspraak kondigt minister Verhagen een onafhankelijk onderzoek naar de risico’s van schaliegasboring in Nederland aan. In afwachting van het onderzoek komt de controverse tussen november 2011 en januari 2012 op een laag pitje te staan, en neemt de media-aandacht scherp af (Metze 2014b).
2012: stilte voor de storm?
In februari 2012 kondigt het ministerie van Economische Zaken aan dat het een reeks consultatiebijeenkomsten zal organiseren. Tijdens deze consultatieronde krijgen
belanghebbenden “de kans vragen te stellen die zij relevant achten voor het onderzoek [...] De definitieve lijst onderzoeksvragen zal worden gebruikt om een geschikt onderzoeksbureau aan te wijzen” (ministerie van Economische Zaken 2012). De consultatieronde zal ik later in dit hoofdstuk uitdiepen als tweede democratisch moment.
Tijdens de voorbereiding van het risico-onderzoek blijft het moratorium op schaliegasboring van kracht. Het voorjaar en de zomer van 2012 zijn hierdoor relatief rustig. In de luwte
verenigen de lokale anti-schaliegasgroepen uit Boxtel, Haaren en de stichting Stop Steenkoolgas uit de Achterhoek zich in de Stichting Schaliegasvrij Nederland. Met logistieke en inhoudelijke steun van Greenpeace en Milieudefensie richt de nieuwe stichting zich op ‘‘het tegengaan van de winning van onconventioneel gas in Nederland [en] het bevorderen van een energiepolitiek waarbij het gebruik van fossiele brandstoffen zo veel mogelijk wordt gereduceerd’’ (Stichting Schaliegasvrij Nederland 2013). In mei 2012 verklaart de raad van Boxtel de gemeente ‘schaliegasvrij’ – een puur symbolisch, maar desalniettemin betekenisvol besluit. Waar het college van B en W in eerste instantie toestemming had gegeven voor de proefboringen, is het gemeentebestuur nu fel gekant tegen de plannen (Metze 2014b: 13).
23
In oktober 2012 publiceert het ministerie van Economische Zaken de opzet voor het
voorgenomen onderzoek naar de veiligheids- en milieurisico’s van schaliegasboring. Verslagen van de zeven consultatiebijeenkomsten zijn teruggebracht tot veertien pagina’s
onderzoeksvragen. Een Europese aanbestedingsprocedure wordt gestart. Op 20 december maakt het ministerie bekend dat het onderzoek zal worden gegund aan het Nederlandse adviesbureau Witteveen + Bos. De resultaten van het onderzoek worden medio 2013 verwacht. Tot die tijd worden er geen ‘onomkeerbare’ besluiten genomen (Ministerie van Economische Zaken 2012b). Aan de aanbesteding wordt door de media uitgebreid aandacht besteed, en de Stichting Schaliegasvrij maakt van de gelegenheid gebruik om een aantal kleinschalige acties te organiseren (Stichting Schaliegasvrij Nederland 2013).
2013: nationale controverse
Terwijl Witteveen + Bos in 2013 begint met het onderzoek naar de risico’s van schaliegas neemt de media-aandacht sterk toe, en verschuift het debat definitief van lokaal en regionaal naar landelijk niveau. Op 21 februari verschijnt de Hollywoodfilm Promised Land met Matt Damon in de bioscoop. In deze film is te zien hoe een klein Amerikaans dorp ten prooi valt aan een
energiebedrijf dat uit is op het schaliegas in de lokale ondergrond. Ondanks de grote verschillen tussen de Nederlandse en Amerikaanse situatie14 gebruikt de Stichting Schaliegasvrij de
publicatie van de film als platform voor debat over de Nederlandse schaliegasboring (Schaliegasvrij Nederland 2013). In februari laat Cuadrilla weten ook in de Flevolandse gemeente Noordoostpolder proefboringen te willen gaan uitvoeren. Enkele weken later wordt een lokale actiegroep opgericht: Schaliegasvrij Noordoostpolder.
In augustus 2013 worden de resultaten van het onderzoek van Witteveen+Bos gepubliceerd. In september concludeert de minister dat “de gevolgen en risico’s die mogelijk verbonden zijn aan de winning van schaliegas beheersbaar zijn en binnen de bestaande wettelijke kaders voldoende kunnen worden geadresseerd. Het onderzoek geeft daarmee aan dat de risico’s rond de
opsporing en winning van schaliegas in Nederland in het algemeen te ondervangen zijn”. Toch laat Henk Kamp, de nieuwe minister van Economische Zaken, weten meer onderzoek te laten uitvoeren: er zal een structuurvisie/plan-MER voor schaliegas in Nederland worden opgesteld. Hij laat weten dat binnen de MER-procedure “ruime gelegenheid is voor inspraak en overleg [...] Een open en transparant proces waarin de Nederlandse burger goed wordt geïnformeerd acht ik
14 De diepe ondergrond is in de Verenigde Staten, in tegenstelling tot Nederland, eigendom van de
grondeigenaar. Dit betekent dat gasbedrijven in de VS direct moeten onderhandelen met bewoners, in plaats van de gemeente. Vaak krijgen bewoners in ruil voor hun toestemming voor boren flinke sommen geld.
24
van grote waarde.” (Ministerie van Economische Zaken 2013). Kamp laat weten dat dit proces minstens een jaar zal duren, en dat tot die tijd nog altijd geen nieuwe vergunningen voor schaliegasboringen zullen worden verleend.
De publicatie van het onderzoek en het besluit van Kamp leiden tot het voorlopige hoogtepunt van aandacht voor schaliegas in de nationale media. In september 2013 worden in de vier grote dagbladen maar liefst 70 artikelen over schaliegas gepubliceerd. In het oog van de
publiciteitsstorm organiseert de gemeenteraad van Boxtel een discussiebijeenkomst. Aanwezig zijn Kamerleden van de (coalitiepartij) PvdA, vertegenwoordigers van de Stichting Schaliegasvrij Nederland, pers, en honderden burgers. De aanwezige PvdA-kamerleden worden fel
ondervraagd over de positie van hun partij in het schaliegasbeleid. De bijeenkomst in de Boxtelse gemeenteraad zal ik later in dit hoofdstuk meer uitgebreid analyseren als derde
democratisch moment.
In de loop van 2013 verklaren steeds meer Nederlandse gemeenten zich schaliegasvrij: zelfs in grote gemeenten waar nog geen concrete plannen voor boring zijn, zoals Amsterdam, komt schaliegas op de politieke agenda te staan. Ook Noordoostpolder verklaart zich in september 2013 schaliegasvrij. In het herfst van 2013 starten de gemeenten Noordoostpolder en Boxtel samen een mobilisatieactie - brieven worden verstuurd naar alle Nederlandse gemeenten en provincies. Waar begin 2013 zo’n vijftig gemeenten zich schaliegasvrij hebben verklaard, zijn dat er in november 146. Ook vijf provincies hebben laten weten tegen schaliegasboring te zijn (Schaliegasvrij Nederland 2014)15. Kortom, wanneer de mediastorm eind 2013 weer enigszins
gaat liggen, resteert een precaire wapenstilstand: het ministerie ziet schaliegas in principe nog altijd als essentieel onderdeel van de toekomstige Nederlandse energievoorziening, maar in de praktijk ligt de besluitvorming stil. Tegelijkertijd is het lokaal draagvlak voor schaliegas zo goed als volledig verdwenen16.
In de bovenstaande reconstructie heb ik drie democratische momenten aangewezen – de hoorzitting in de Tweede Kamer in september 2011, de consultatieronde in begin 2012, en de bijeenkomst in de Boxtelse gemeenteraad in september 2013. In de rest van dit hoofdstuk zal ik meer uitgebreid op deze momenten ingaan, en ze duiden met behulp van de democratische criteria van waarachtigheid en redelijkheid.
15 Deze lijn zou zich doorzetten: op het moment van schrijven hebben 223 van de 393 Nederlandse
gemeenten, en 10 van de 12 provincies zich bij de beweging aangesloten (april 2015).
16 De besluitvorming ligt op het moment van schrijven nog altijd stil. Ook op landelijk niveau is de steun
25
Eerste democratisch moment: met de bus naar Den Haag
Begin september 2011 laat de gemeente Boxtel via haar website en de reguliere nieuwsbrief aan bewoners weten dat er op 14 september een ‘rondetafelgesprek’ over schaliegas wordt
georganiseerd in de Tweede Kamer. De gemeente zegt groot belang te hechten aan het
informeren van haar burgers over de kwestie, en “wil omwonenden de gelegenheid dan ook niet onthouden om ook het rondetafelgesprek bij te wonen”. Om dit te faciliteren stelt de gemeente een bus beschikbaar, die vanaf het gemeentehuis naar Den Haag zal rijden (gemeente Boxtel 2011b). Op de ochtend van 14 september staat een gemêleerd gezelschap klaar voor het
stadhuis van Boxtel: gemeenteambtenaren, leden van het college, raadsleden, actievoerders van de Stichting Schaliegasvrij en lokale journalisten verzamelen zich voor het beladen uitstapje naar Den Haag.
Het formele doel van de hoorzitting is het informeren van de commissie Economische Zaken over de kansen en risico’s van schaliegas (Tweede Kamer 2011). De hoorzitting is een
institutioneel instrument dat onderdeel uitmaakt van de bevoegdheden van de Tweede Kamer – de te volgen procedure is vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht. De lijst van genodigden wordt door de Commissie bepaald, en reflecteert een breed spectrum aan standpunten in het debat: tijdens de drie uur durende bijeenkomst komen in drie achtereenvolgende rondes
milieuorganisaties en bedrijven, wetenschappers, en lokale politici aan het woord. Na elke ronde is drie kwartier beschikbaar voor aanvullende vragen van de Kamerleden. Voor debat tussen de sprekers onderling is geen ruimte. De wethouders van Boxtel en Haaren en de gedeputeerde van Noord-Holland spreken in de derde ronde. De rest van de delegatie uit Boxtel neemt plaats op de publieke tribune.
Een drietal thema’s komt in verschillende spreekbeurten terug. Ten eerste is de vraag of
schaliegas al dan niet kan bijdragen aan een transitie naar duurzame energie een belangrijk punt van discussie. Professor Jan Rotmans van de Universiteit Rotterdam stelt bijvoorbeeld dat schaliegas een werkelijk duurzame energievoorziening alleen maar in de weg staat, omdat het leidt tot meer CO2-uitstoot, en de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen niet kan
verminderen, terwijl Erik Visser van Cuadrilla volhoudt dat de technologie juist belangrijk is om het gat tussen traditionele fossiele brandstoffen en hernieuwbare energiebronnen te
overbruggen. De tweede centrale kwestie is de omgang met de onzekerheden over de risico’s rond schaliegas. Vertegenwoordigers van Cuadrilla en Staatstoezicht op de Mijnen (SODM) zijn van mening dat de veiligheid van de boringen kan worden verzekerd door de bestaande wettelijke kaders. Volgens SODM zijn de risico’s op aardbevingen niet groter dan bij andere vormen van gasboring. Waterbedrijf Brabant Water, dat eerder fel tegen de plannen van
