HET INNOVEREND VERMOGEN VAN DE ONDERWIJSSECTOR EN DE ROL VAN DE ONDERSTEUNINGSSTRUCTUUR
Jaap Scheerens
Inleiding
De opdrachtomschrijving voor dit paper gaat over het aandragen van wetenschappelijke inzichten ten aanzien van nog resterende vragen inzake de Maatschappelijke Innovatie Agenda, ontwikkeld door het Ministerie van OC&W. “Die Maatschappelijk Innovatie Agenda is een integrale visie op innovatie in het onderwijs en centraal in deze visie staat de versterking van de innovatiekracht van de onderwijsinstellingen zelf zodat zij steeds meer in staat zijn de uitdagingen waar ze voor staan op een innovatieve manier op te pakken”. (citaat uit de opdrachtbrief voor dit paper). Verderop in de opdrachtbrief wordt nog gesteld dat het vooral gaat om vraagsturing en “empowerment” van scholen om daar goed mee om te kunnen gaan. Niet alles is echter reeds koek en ei als het gaat om de innovatiekracht van scholen. Er worden belemmerende condities gesignaleerd en een van de vragen, die wordt opgeworpen, betreft de rol die de ondersteuningsstructuur van het Nederlandse onderwijs kan spelen om hierin verbetering aan te brengen:
a. Weerstand vanuit het veld, deels gevoed door misverstanden over wat innovatie is; b. Tijdsgebrek van docenten;
c. Geen gevoel voor urgentie van innovatie;
d. Onvoldoende professioneel innovatief leiderschap; e. Grote risico’s die aan innovatie verbonden zijn;
f. Onvoldoende kennis over welke innovaties daadwerkelijk werken.
Meer specifiek wordt van deze korte discussiebijdrage verwacht dat er op de bovenstaande problemen wordt ingegaan door een theoretische onderbouwing te geven over wat er op het gebied van onderwijsinnovatie “werkt””, met een evaluatieve bril te kijken naar het huidige functioneren van de onderwijsinnovatie, in te gaan op een effectieve organisatie van de ondersteuningsstructuur en tenslotte stil te staan bij mogelijkheden tot toekomstige evaluatie van de ondersteuning.
Het moge duidelijk zijn dat dit alles in luttele pagina’s neer te zetten (in de opdracht was sprake van 5 pagina’s, het zij er 10 geworden) alleen maar kan als genoegen wordt genomen met het aangeven van een denkrichting, verwijzing naar meer fundamentele bronnen en het poneren van stellingen die eerder het begin dan het eindpunt van een discussie zijn.
Laat ik beginnen met de stelling dat ik me niet zal laten beperken door de opvatting dat het alleen maar zou gaan om de innovatiekracht van scholen. De gesignaleerde problemen en de belangstelling voor de ondersteuning bevestigen in feite al dat het om meer gaat. Als het gaat om het innovatief vermogen van de onderwijssector dan zijn er meer actoren, c.q. betrokken instituties dan scholen.. Het feit dat we hier verkeren in een omgeving van Innovatie Kamers en Innovatie Agenda’s van OC&W illustreert al dat we het niet alleen kunnen hebben van de innovatiekracht van scholen. De “MIA onderwijs” staat wat dit betreft vol met dubbelzinnigheden. Enerzijds
wordt zeer veel verwacht van de innovatiekracht van scholen, maar anderzijds is er wel een Netwerk Onderwijsinnovatie nodig om in te grijpen als het veld zelf “de uitdagingen voor de nabije toekomst niet op tijd aanvoelt en oppakt”. Verder treft men er de volgende zinsnede aan, die misschien toch enigszins bevoogdend klinkt: “Het onderwijs is op plekken zeker innovatief en responsief, maar de indruk bestaat dat dit nog beter kan” (p.48).
Wat er aan deze bijdrage wetenschappelijk kan zijn, zou in de eerste plaats moeten bestaan uit begripsverheldering. Waar hebben we het eigenlijk over bij onderwijsinnovatie? Verbetering van de “ouderwetse” kwaliteit, zoals ik in een van de stukken van de opdrachtgever las, over de responsiviteit van scholen ten opzichten van allerlei maatschappelijke verwachtingen? Gaat het om verbetering van de dagelijkse praktijk, om herstructurering van het stelsel of zelfs om strategische verandering op de lange termijn? Wat zijn de doelen en de targets van de innovatie? Worden die eigenlijk wel geformuleerd, of blijft de vernieuwing alleen geformuleerd als proces? Is innovatie een ongrijpbare verzameling van zelforganisaties, of is er sprake van sturing? Is het eigenlijk wel mogelijk om van innovatie te spreken als meting van de resultaten van de innovatie verwaarloosd wordt? Waar ligt de beslissingsbevoegdheid over de innovatieagenda, wie stelt de strategische doelen, waar komt de instrumentele kennis vandaan (dat wil zeggen welke gefundeerde keuzes kunnen er worden gemaakt over middelen, methoden en effectieve programma’s)? Is vernieuwing een kwestie van afdwingen, van ideologische overtuiging of van rationele keuze? Wie heeft welke belangen in de innovatie business? Zijn scholen niet eerder gericht op conservering en continuïteit dan op voortdurende vernieuwing en? Voor welke aspecten geldt dit wel en voor welke niet? Waar is innovatie onontkoombaar, denk aan de verandering in leerlingen instroom? Alleen al over deze vragen is een klein boek te schrijven.
De tweede manier om een wetenschappelijke input te geven aan de discussie zou de verwijzing naar onderzoeksresultaten, kunnen zijn. Kennis over onderwijseffectiviteit zou kunnen bijdragen aan het maken van rationele keuzes bij het ontwikkelen van innovatieve programma’s. Kennis over effectieve veranderingsstrategieën zou misschien kunnen helpen bij de keuze van een doelmatige procedurele en structurele organisatie van het innovatiebeleid. En verder is natuurlijk kennis en duiding van de historisch gegroeide bestuurlijke en organisatorisch verhoudingen in het Nederlandse onderwijs van belang. De vraag waar de ondersteuningstructuur eigenlijk staat, welke functie zij in Nederland gekregen heeft hangt sterk met deze bestuurlijk en organisatorische traditie samen.
Tenslotte zou bij het ingaan op alle vragen over evaluatie en evalueerbaarheid van de innovatiepraktijken en de rol van de verzorgingsstructuur gewoon gebruikt kunnen worden van wetenschappelijke inzichten over evaluatie methodologie. Kernprobleem daarbij is dat de bottom up benadering van onderwijsinnovatie moeilijk te rijmen is met de planmatige eisen die experimentele toetsing en evaluatie stellen.
Begripsbepaling, indelingen bij onderwijsinnovatie
Ik beschouw onderwijsinnovatie als een doelgerichte activiteit. Een andere manier om dit te zeggen is dat innovaties constateerbare, liefst meetbare, opbrengsten hebben. Het lijkt me tevens evident dat onderwijsinnovatie gericht moet zijn op de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Kwaliteit kan daarbij dan nader verduidelijkt worden als productiviteit, effectiviteit,
efficiency, gelijkheid en responsiviteit (de vraag of het onderwijs zich aanpast aan eisen uit de omgeving, verandering van de leerlingenpopulatie e.d.). In deze typeringen is nog opengelaten welke effecten, cq welke nagestreefde opbrengsten het onderwijs heeft. Indelingen die hiervoor wel worden gebruikt gaan terug op door sociologen geformuleerde basisfuncties van onderwijs, zoals kwalificatie, selectie en socialisatie. Kwalificatie is dan bijvoorbeeld te associëren met de inhouden die in examens getoetst worden en socialisatie wordt wel met burgerschapskunde geassocieerd.
Wanneer de positie dat onderwijsinnovatie een doelgerichte evalueerbare praktijk zou moeten zijn strikt wordt doorgevoerd, zou iedere innovatie in termen van te toetsen doelstellingen geformuleerd moeten worden. Dat lijkt in de in de huidige innovatiepraktijk niet altijd het geval. Uit bloemlezingen van de Onderwijs Raad en stukken van de SLOA instituten komen innovaties aan de orde die vooral gericht zijn op exploratie van bepaalde middelen, zoals ICT, en organisatievormen (bijvoorbeeld projectonderwijs, brede school). In de bijdrage van Kerkhoff in de nota “Uitwijken en Inbrengen” (Onderwijsraad, 2008) wordt in dit verband gesteld dat er weliswaar publiekelijk en in de politiek veel discussie wordt gevoerd over het onderwijs in Nederland, maar dat deze discussie zelden gaat over de inhoud van vakken of programma’s. Verder zijn er exploraties van allerlei zaken waar het woord nieuw voor geplaatst wordt, nieuwe onderwijsvormen, onderwijs anders organiseren en nieuwe leervormen. Deze positiebepaling houdt in dat er afstand genomen wordt van veranderen om het veranderen, van innovaties die geen bijdrage leveren aan de verbetering van de kwaliteit en van veranderinitiatieven die niet, in de ruimste zin, opbrengstgericht zijn.
Onderwijsinnovaties kunnen worden onderscheiden naar de schaal en het aggregatieniveau waarop ze plaats vinden, de klas, de school, de gemeente of het schoolbestuur, dan wel het nationale niveau. Daarbij kan het aantal betrokken actoren, die eventueel op verschillende niveau’s gesitueerd zijn verschillen. Belangrijkste rollen van actoren zijn: initiëren, ondersteunen en uitvoeren van de innovatie (eventueel kan daar ook nog de rol van evaluator aan worden toegevoegd.
Tevens zijn er enorme verschillen in ambitieniveau bij onderwijsinnovatie, dat kan variëren van een docent in de klas die naar nieuwe oplossingen zoekt bij een veranderde samenstelling van de groep leerlingen in zijn of haar klas, tot een ontwerp van “de school van de toekomst” of een stelselherziening (toch maar de middenschool invoeren).
Een indeling van De Leeuw, (1990) in routine, adaptieve en doelsturing is bruikbaar om het onderscheid in ambitieniveaus bij onderwijsinnovatie nader te preciseren. Routinesturing is optimalisering van “business as usual”. Bij adaptieve sturing is sprake van structurele verandering in primaire processen en organisatiestructuur. Bij doelsturing worden de strategische doelen veranderd. Zie het onderstaande schema.
Systeem niveau Schoolniveau
Routine sturing Garanderen dat officiële lestijd wordt waargemaakt, bijvoorbeeld via de Onderwijsinspectie.
Zorgen dat het lesplan gevolgd wordt bij het onderwijs in de kernvakken.
Adaptieve sturing Verantwoordingsverplichting van scholen uitbreiden en
institutionaliseren.
De eerste fase VO ”comprehensive” maken
Een leerlingvolgsysteem
schoolbreed invoeren en toepassen. Invoering van competentiegericht onderwijs. Opnieuw invoeren van een tweejarige brugklas.
Doelsturing De pedagogische functie van de school uitbreiden en
institutionaliseren, o.m. door concrete eindtermen vast te stellen m.b.t. zaken als burgerschap.
Invoeren van een instructie strategie die kennis als middel en niet als doel ziet (Iederwijs e.d.)
Bovenstaande indeling in ambitieniveaus van verbetering en vernieuwing zou kunnen dienen om duidelijker te maken waar men op de verschillende niveaus mee bezig is. Innovatie wordt momenteel gezien als een intrinsieke functie van de school. Als men bijvoorbeeld personeelsadvertenties leest voor leidinggevenden in het onderwijs, wordt vernieuwing en innovatie als een van de kernfuncties gezien. Organisaties als de VO Raad en de Landelijke Pedagogische Centra zijn volop gericht op innovatieprocessen op het schoolniveau. De vraag hierbij is, in hoeverre het in de praktijk gaat om trouble shooting en verbetering van de effectiviteit, in de zin van routinesturing, dan wel om verdergaande hervormingen. Het is de vraag of het realistisch en wenselijk is dat alle scholen in Nederland zich bezig houden met structurele hervorming en het kiezen van andere doelstellingen. In de literatuur over schoolverbetering is de bottom up strategie sterk favoriet. De Landelijke Pedagogische Centra spelen hierop in, met hun R&D benadering, die vooral gebaseerd is op het benutten van lokale kennis, actie-onderzoek en ontwikkelonderzoek. In de voorgestelde programmalijnen van de MIA bestaat een ondertoon van hoge verwachting dat scholen zelf uitdagingen en invullingen tot modernisering zullen oppakken. Verder is de bestuurlijke context van belang wat betreft de beslissingsbevoegdheden op de verschillende bestuurlijke niveaus. Volgens OECD gegevens, is Nederland wereldkampioen schoolautonomie. Het concept van functionele decentralisatie is bijzonder nuttig om uit te drukken dat beslissingsbevoegdheden kunnen verschillen naar functioneel gebied. Zo kan de overheid controle houden over eindtermen en eventueel zelfs leerstandaarden, en tevens de scholen alle vrijheid geven om lesmethoden te kiezen. De over het algemeen sterke decentralisatie in het Nederlandse onderwijsbestel, en de sterke traditie van subsidiariteit, sluiten goed aan bij een innovatie filosofie, zoals die verwoord is in de MIA, en waarbij het credo is dat de innovatiekracht vanuit de instelling moet komen. In dit opzicht is dit een weinig verrassende keuze.
Tenslotte zijn er nog twee relevante indelingen te noemen die betrekking hebben op de procedurele kant van het innovatie beleid. Enerzijds de bekende driedeling van Bennes, Benne en Chin, in rationele, machts-dwang en normatief re-educatieve strategieën. Moderne jasjes voor deze drie benaderingen zijn respectievelijk evidence based werken, afrekening op basis van toetsing en inspectie (accountability) en “professional development”. Anderzijds een onderscheid in plannings of besturingsmodellen: rationeel –synoptische planning, evaluatie gecentreerde, of retro-actieve planning, marktmechanismen en zelf organisatie. De minst bekende van deze vier is de evaluatie-gecentreerde benadering, hierin worden evaluatie en feedback gezien als motor van de innovatie. Dit kan dan zowel via externe controle en sturing en vormen van accountability, als via school interne processen, zie het ideaal van de school als lerende organisatie.
De vraag of men bij onderwijsinnovatie de focus geheel wil richten op de school, of zelfs de individuele docent in de klas, kan worden gezien als een politiek ideologische voorkeur. Na een periode waarin alles autonomie vergroting was wat de klok sloeg, lijken er in het huidige onderwijsbeleid weer wat voorzichtige pogingen om een landelijke beleidsagenda neer te zetten. Dit blijkt bijvoorbeeld uit beleidsprogramma’s als doorlopende leerlijnen, kwaliteitsagenda’s voor de verschillende sectoren, maar ook uit het werk van ondersteuningsinstellingen als Kennis Net en het Bèta Platform, die in hun projecten duidelijk schooloverstijgende evaluaties inbouwen.
De Maatschappelijke Innovatie Agenda voor het Onderwijs, (MIA) omvat ook veel meer, dan bottom up school innovatie. Er is duidelijk kwaliteitsbeleid, gericht op, laten we zeggen de basisprogramma’s, voorbeelden zijn de doorlopende leerlijnen, het programma onderwijs bewijs, discussies over leerstandaarden en het bevorderen van opbrengstgericht werken op school. Er zijn ook meer facet matige vernieuwingsprogramma’s, zoals de 6 programmalijnen in de MIA. Voor deze projecten worden landelijke kaders uitgezet, gedacht in termen van bevorderende uitvoeringscondities en wordt ook een harde evaluatie verwacht. Laten we zeggen dat er op deze manier drie typen van vernieuwing te typeren zijn, waarbij innovatiekracht van scholen steeds iets anders betekent:
a) landelijk geïnitieerde vernieuwingen gericht op verhoging van de basiskwaliteit van onderwijssectoren (excellentie, toegankelijkheid, voorkomen van vroegtijdige uitval) waarbij de richting van de vernieuwing door de overheid wordt aangegeven, en meer technische instrumenten, zoals toetsprogramma’s en inspectie arrangementen door externe instellingen worden aangeboden, en scholen een rol hebben bij adaptatie en implementatie; b) facet matige vernieuwingsprogramma’s, waarbij alleen landelijke kaders en faciliteiten
zijn vastgesteld en van scholen een substantiële bijdrage wordt verwacht om zelf met creatieve oplossingen te komen; bij deze categorie projecten is vooral de evaluatie functie cruciaal, steeds frequenter wordt deze genoemd en soms ook uitgevoerd1;
c) door scholen geïnitieerde innovaties, die, zie publicaties van de Onderwijs Raad, op velerlei aspecten van onderwijs betrekking kunnen hebben, zowel wat het primaire proces als de schoolorganisatie aangaat; mogelijk vindt ondersteuning plaats vanuit een R&D perspectief, zoals bij de SLOA projecten;
Een vierde type trof ik aan in het programma “Denken, durven en doen” geïnitieerd door de VO- Raad. In dit programma ligt het initiatief tot innovatie eveneens bij de scholen, maar deze worden zeer intensief begeleid door onderzoekers, zowel proactief, wat betreft het aanreiken van kennis als retroactief, door middel van evaluatie.
Onderwijskundige kennis
De beperking die ik moet aanbrengen is dat de kennis waar ik misschien iets over kan zeggen betrekking heeft op wat ik ergens zag aangeduid als de “ouderwetse onderwijskwaliteit”, dat wil zeggen de vakgebonden kennis die in kernprogramma’s voor basis en voortgezet onderwijs is opgenomen.
1 Zie bijvoorbeeld het project Vensters op Verantwoording van de VO Raad, en het evauatie rapport van Ecyrys over
Onderzoeksresultaten van onderwijseffectiviteitsonderzoek geven aan welke, door het beleid, de school of de leerkracht te beïnvloeden variabelen kunnen bijdragen aan betere leerprestaties in kernvakken in basis en voortgezet onderwijs; voor overzichten zij verwezen naar Scheerens (2008) en Hattie (2009). Op systeemniveau blijken examens en accountability maatregelen van belang te zijn (Bishop, 1997; Wößmann, 2005; Ehren, 2009). Verder is er enige ondersteuning voor centraal vastgestelde curricula (Wößmann, 2003). Op schoolniveau blijkt een goede aansluiting van de aangeboden leerstof bij de inhoud van toetsen en examen (opportunity to learn) van belang te zijn, evenals een resultaatgericht en ordelijk schoolklimaat en frequent gebruik van toetsen en feedback. Het effect van onderwijskundig leiderschap is betrekkelijk klein. Op instructieniveau komt een activerende doceerstijl, die gekenmerkt wordt door een gestructureerde aanpak, het stellen van vragen, evaluatie en feedback evenals cognitieve activering en het aandacht besteden aan leren van leer strategieën sterk naar voren in de meta-analyses (zie ook Seidel en Shavelson, 2007). Wat betreft professionele vaardig heden van leerkrachten blijkt het concept “pedagogical content knowledge” (Shulman, 1987; Baumert et al. 2005) veelbelovend. Analytische en empirische bijdragen op terreinen als schoolverbetering en verandering in het onderwijs worden sterk gedreven door een op sociale processen gerichte organisatie – ontwikkelingsbenadering (zie met name het werk van Matthew Miles). Verandering vanuit de basis staat in deze benaderingen centraal. In zekere zin zou deze benadering kunnen worden gezien als een reactie op “teacher proof” curricula, waarbij bleek dat scholen en leerkrachten die toch op hun eigen wijze interpreteerden. Tegenover een fidelity perspectief (wat van buiten komt getrouw overnemen) werd een “mutual adaptation” benadering gesteld. In de Angel Saksische wereld ging dit “ownership paragdigm” (Muijs en Reynolds, 2001) samen met systeem hervormingen, waarbij in feite op het nationaal niveau doelstellingen en standards werden vastgesteld. Scholen moesten zelf uitzoeken hoe ze aan die externe eisen voldeden. In een zich ontwikkelende context van accountability, werden de eisen aan scholen om targets, in de zin van testprestaties te bereiken steeds sterker aangezet. In de Verenigde Staten ontwikkelde zich in deze context een derde weg (naast bottom up, school based development en systemic reform) die bekend staat als Comprehensive School Reform. In deze benaderingen krijgen scholen van buiten af curricula en onderwijsleer materiaal aangereikt, en is er sprake van een intensieve technische ondersteuning. De kenmerken van deze benadering kunnen als volgt worden samengevat:
- vindt plaats in een context van scherpe externe accountability, scholen moeten targets halen;
- integreert verschillende aangrijpingspunten voor schoolverbetering, het curriculum, instructiebenaderingen, klasse management, professionele ontwikkeling van leerkrachten, ouder participatie, school leiderschap, contacten met de lokale omgeving, formatieve toetsing en feedback;
- de benadering is evidence based, in de zin dat de aanpak ondersteund wordt door kennis op basis van onderwijseffectiviteitsonderzoek en evaluaties van CSR programma’s.
In het onderstaande citaat, ontleend aan Borman et al. (2005) wordt een motivering voor deze aanpak gegeven, die wellicht ook interessant is voor de huidige discussie in Nederland:
“The general spirit of today’s reform efforts continues to articulate top-down standards, which dictate many of the changes in the context of schooling, but fundamentally leaves the process of
school change up to the discretion of local educators. The problem is that the complex educational changes ” demanded by current standards-based reform initiatives, combined with an increasingly heterogeneous student population largely composed of student whom schools traditionally have failed, have pushed the technology of schooling to unprecedented levels of complexity. In many ways, expecting local educators to reinvent the process of educational reform, school by school, is both unrealistic and unfair. Externally developed Comprehensive School Reform models provide a type of top-down direction for designing and supporting the process of school reform. In this case, however, the top-down direction is not in the form of distant legislative mandates, but offers, in theory, tangible and accessible support for school change rooted in research and literally packaged and delivered to each school (ibid, p. 126)
Het is duidelijk dat de Amerikaanse context behoorlijk verschilt van de Nederlandse. In bepaalde opzichten kan de Nederlandse situatie echter geleidelijk aan meer op de Amerikaanse gaan lijken. Sporen daarvan zijn al aanwezig, zie discussies over leerstandaarden en examens, en de roep om evidence based onderwijsbeleid.
Conclusies
Hoe is de Nederlandse situatie op het terrein van onderwijsinnovatie te typeren?
De Nederlandse innovatie agenda wordt maar gedeeltelijk bepaald door het streven om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Veel energie lijkt te worden gestoken exploratie van vernieuwende elementen die op zich van belang worden geacht, of die in het teken staan van nieuwe doelstellingen, voortkomende uit een veranderende positie van de school en een eventueel bredere pedagogische functie van de school. De overzichten van de Onderwijsraad over Vernieuwing vanuit de Basis lezend, ontstaat het beeld van een bont geheel van lokale initiatieven. De indruk bestaat dat veel van deze initiatieven niet worden geëvalueerd. Dit doet de vraag opkomen hoe deze praktijk ooit tot synthese en tot overdraagbare praktijkkennis kan komen. Vanuit het oogpunt van de modernisering van de schoolorganisatie is veel te zeggen voor scholen die innovatief en reflectief met hun primaire proces bezig zijn. Speciaal wanneer men daarbij resultaatgericht te werk gaat en nagaat of de innovatie wat oplevert. We hebben het dan over onderwijsinnovatie met het ambitieniveau van routine sturing. Het is de vraag of de meer facet matige innovaties, de programmalijnen uit de MIA voor het onderwijs,niet teveel verwachten van de innovatiekracht van scholen. Veel van de gesignaleerde problemen komen misschien wel voort uit het stellen van een te hoog gegrepen soort verwachtingen aan scholen. Benaderingen als de Amerikaanse Comprehensive School Reforms, kunnen een alternatief bieden, waarbij een sterkere externe inhoudelijke inbreng is. Een proactieve component in evidence based werken, zou men dit (met excuses voor het afschuwelijke taalgebruik) kunnen noemen.
Welke structurele maatregelen zouden de innovatie praktijk effectiever kunnen maken?
In een andere context is een pleidooi voor output sturing gehouden, als een vorm die veel autonomie aan de basis kan laten, maar tegelijkertijd richting geeft en scholen aanzet om resultaatgericht te werken (Scheerens en Ehren, 2008). Examen en toetsprogramma’s, naast het werk van de onderwijsinspectie spelen daarbij een belangrijke rol. Er is, met TIER, al een structurele stap genomen om de mate waarin het onderwijsbeleid evidence based is te vergroten.
Hardere evaluaties staan in dit streven zeer terecht centraal. Maar daarnaast zou de knowledge brokerage functie sterker aangezet moeten worden. Om tenslotte nog even op de door de opdrachtgever gesignaleerde problemen terug te komen, dat scholen onvoldoende kennis hebben over de vraag welke innovaties werken is niet zo’n wonder, hier zouden ze te rade moeten kunnen gaan bij kennisinstellingen en ondersteuningsorganisaties. We komen hiermee op de functie van de ondersteuningsstructuur.
De rol van de ondersteuningsstructuur
De verzorgingsstructuur van het Nederlandse onderwijs, bestaande uit schoolbegeleidingsdiensten en Landelijke Pedagogische Centra, vroeger aangeduid als “algemene verzorgingsinstellingen” en het vroegere SVO (Stichting voor Onderzoek van het Onderwijs), SLO (Stichting Leerplan Ontwikkeling) en het CITO (Centraal Instituut voor Toetsontwikkeling) als specifieke verzorgingsinstellingen dekken belangrijke “hefbomen” om het onderwijs te verbeteren. Research en Development, knowledge brokerage, curriculum ontwikkeling, toetsontwikkeling en schoolbegeleiding. Wanneer men het onderwijssysteem in Nederland als een organisatie zou weergeven, zoals in de bekende diagrammen van Mintzberg, dan zou men de specifieke verzorgingsinstellingen kunnen zien als de technostructuur, en de algemene verzorgingsinstelling als de ondersteuningstructuur. Qua niveau staan deze organisatie componenten op een meso-niveau, tussen de strategische top en het primaire proces. Voegt men daarbij de lerarenopleidingen, die ook een rol kunnen spelen bij de nascholing van leerkrachten, dan is de institutionalisering voor de ondersteuning van de belangrijkste aangrijpingspunten voor onderwijsinnovatie compleet. De belangrijkste verandering in deze oorspronkelijke structuur was het opheffen van de SVO (omstreeks 1986) en het daarvoor in de plaats komen van de onder NWO ressorterende PROO (Programma Raad voor Onderwijs Onderzoek).
Toen ik in de periode tussen 1980 en 1983 onderzoek deed naar het functioneren van het beleidsgerichte onderwijsonderzoek rondom de toenmalige landelijke onderwijsinnovatie projecten, Midden School Experiment, Innovatieproces Basisonderwijs en de Open School Proefprojecten, bleken er vooral twee punten waarop het functioneren van de gehele verzorgingsstructuur discutabel was. In de eerste plaats was er sprake van wat toen wel werd aangeduid als “professionele verzuiling” (Scheerens, 1983). De verschillende verzorgingsinstellingen werkten weinig met elkaar samen. Vooral ontbrak er een relatie tussen de specifieke en de algemene verzorgingsinstellingen. In de tweede plaats bleek de gehele meso structuur NIET te functioneren in een rol die vooral dienstbaar was aan het overheidsbeleid. Dat was in die periode in die zin opmerkelijk, dat de landelijke innovatieprojecten de hoogtij dagen waren van de constructieve onderwijspolitiek. Een politiek, waarbij de minister de innovatie agenda bepaalde. Vooral de LPC stonden met hun gezicht naar de scholen, en kwamen hun werk met de scholen overeen. Over het toenmalige innovatieproces schreef ik in 1983: “De balans opmakend voor alle drie de bestudeerde projecten kan worden geconcludeerd dat de onderwijsvernieuwing vooral bepaald is door de ‘voortkruipende’ vernieuwing op de afzonderlijke scholen, waarbij de invloed van landelijke sturing en zelfs coördinatie, gering is geweest” (ibid, p. 193) en “Wat betreft de organisatiestructuur …verdienen vooral lacunes in de integratie tussen beleid op macro- en micro niveau, resp. het landelijk beleidskader en de vernieuwingsprocessen op de experimenteerscholen, de aandacht. In dit verband kan er …. een management vacuüm vastgesteld worden: er ontbreekt een orgaan op het meso-niveau dat zorg
draagt voor beleidsoperationalisatie en toeziet op de uitvoering van de landelijke vastgestelde uitgangspunten door de scholen”.
In de volgende decennia zijn schoolautonomie en bottom up innovatie alleen maar sterker geworden. Ook particuliere instellingen kwamen op die inspeelden op de vraagsturing van de scholen. Thans is de ondersteuningstructuur uitgebreid met de verschillende raden, de PO Raad, de VO Raad, etc. met Kennisnet en het Platform Beta Techniek en talrijke andere instellingen. “So far so good”, zou men kunnen zeggen. Nederland heeft het innovatiebeleid dat het verdient en dat ferm verankerd zit in de gedachte van de autonome school en de soevereiniteit in eigen kring van de verzorgingsinstellingen. De stap naar marktwerking en scholen die een eigen niche proberen te vinden met eigen onderwijsvisie en methodiek is klein. Als men dus serieus meent dat het eigenaarschap over de vernieuwing door scholen nog verder vergroot moet worden, hoeft er eigenlijk helemaal niets veranderd te worden. Wel zou de kritische vraag opgeworpen kunnen worden wat deze decennia bottom up evaluatie nu eigenlijk opgeleverd hebben. Men mag zondermeer aannemen dat scholen hun speelruimte goed aangewend hebben om in te spelen op veranderende condities, met name veranderende instroom van leerlingen. Als men tevreden is met innovatie op de korte baan, in de zin van routine sturing, dan kan men rustig op deze voet verder gaan. Sommige plaatselijke innovatie activiteiten zullen ongetwijfeld ook met meer structurele innovaties bezig zijn, en bezig zijn geweest. Zo zijn er altijd wel scholen actief om bijvoorbeeld de rol van ICT te maximaliseren. De zeggingskracht en overdraagbaarheid van dergelijke kleinschalige vernieuwingen is echter gering. Niet vreemd dat we het antwoord op de vraag “Waar zijn toch de meer generaliseerbare opbrengsten van de jarenlange bottom up innovatie van het onderwijs in Nederland?” schuldig moeten blijven.
Wat zou er moeten/kunnen veranderen?
Conform de gedachtegang bij de Amerikaanse Comprehensive School Reform projecten zou men wellicht willen komen tot een meer doelmatige aanpak van onderwijsvernieuwing, waarbij een meer opbrengstgerichte aanpak prevaleert, de kennisfunctie (evidence based werken) niet alleen retro-actief maar ook pro-actief wordt ingezet, en er dus meer top-down elementen in het innovatiebeleid voorkomen. Ook bij een dergelijke aanpak is er overigens nog heel veel ruimte voor lokale invulling en vormgeving, en wordt er volop geappelleerd aan de professionaliteit van leerkrachten. De vernieuwing in de ondersteuningsstructuur komt van de instituten die al meer planmatig werken aan evalueerbare programma’s (zoals bijvoorbeeld ook in de meer recente plannen in het kader van de besteding van de SLOA gelden door de LPC), sommige projecten van de VO Raad, de monitoring en audit functie bij het Platform Beta Techniek en, naar ik aanneem ook van de meer summatieve evaluaties van TIER. Een stap verder in de, mijns inziens, goede richting zou kunnen bestaan uit het sterker aanzetten van wat eerder is aangeduid als de proactieve component in evidence based werken. Dat wil zeggen dat wetenschappelijke kennis en onderzoeksresultaten worden vertaald naar vernieuwende programma’s die door deskundigen, in samenspraak met de onderwijspraktijk ontwikkeld worden. De organisatorische uitwerking hiervan zou kunnen bestaan uit gemengde projectorganisaties van universitaire instituten en verzorgingsinstellingen.
Door het toelaten van meer top-down en rationele planningselementen in de onderwijsvernieuwing en de input van de ondersteuning wordt de evalueerbaarheid van het een en het ander vanzelf vergroot.
Referenties
Baumert, J., Blum, W., Brunner, M., Jordan, A., Klusmann, U., Krauss, S., Kunter, M., Neubrand, M., & Tsai, Y-M. (2005). Professional Knowledge of Teachers, Cognitively Activating Instruction, and the Development of Mathematical Competence (COACTIV). Presentation at the OECD workshop of the Networks A and C on Teaching and Learning, Reykjavik, October, 2005.
Bishop, J. (1997). The effect of National Standards and Curriculum-Based Exams on Achievement. The American Economic Review, 87(2), 260-264.
Borman, G. D., Hewes, G., Overman, L. T., & Brown, S. (2003). Comprehensive school reform and achievement: A meta-analysis. Review of Educational Research, 73(2), 125-230.
Ehren, M.C.M. (2009). Effectiveness of strong accountability systems in education. Submitted to
Educational Policy.
Hattie, J. (2009). Visible Learning. Abingdon: Routledge.
Leeuw, A.C.J. de (1990). Organisaties: management, analyse, ontwerp en verandering: een systeemvisie. Assen/Maastricht: Van Gorcum.
Muijs, D., & Reynolds, D. (2001). Effective Teaching. London: Paul Chapman.
Scheerens, J. (1983). Het sectoronderzoek: onderwijsonderzoek in de marge van wetenschap en beleid? [Policy-oriented research in education: from case studies of innovatory projects in the Netherlands]. Een studie naar het functioneren van het beleidsgerichte onderzoek in het kader van enkele landelijke onderwijs-innovatieprojecten. Harlingen: Flevodruk b.v.
Scheerens, J. (2008). Een overzichtsstudie naar school- en instructie-effectiviteit. Enschede: Universiteit Twente, Vakgroep Onderwijsorganisatie en –management.
Scheerens, J., & Ehren, M. (2008). Voormodderen met het onderwijs. Den Haag, Notitie en presentatie voor het Ministerie van OC&W.
Seidel, T., & Shavelson, R.J. (2007). Teaching Effectiveness Research in the Past Decade: The Role of Theory and Research Design in Disentangling Meta-Analysis Results. Review of Educational Research, 77(4), 454-499.
Shulman, L.S. (1987). Knowledge and teaching: Foundations of the new reform. Harvard Educational Review, 57(1), 1–22.
Wößmann, L. (2003) Central Exit Exams and Student Achievement: International Evidence. In Peterson, P.E. & West, M.R. (Eds.), No Child Left Behind? The Politics and Practice of School Accountability, pp. 292-323 (Washington, D.C., Brookings Institution Press). Wößmann, L. (2005.) Accountability through external exams and the management of educational
