Van Proeftuin Amsterdam tot Voedsel Verbindt : de ontwikkeling van regionaal voedselbeleid binnen de Amsterdamse metropoolregio

Van Proeftuin Amsterdam tot Voedsel

Verbindt

De ontwikkeling van regionaal voedselbeleid binnen de Amsterdamse metropoolregio

Sybren Allan 11054883

sybrenallan@gmail.com

Onderzoeksgroep: Grootstedelijke governance dhr. prof. dr. J.J.M. Hemel

Sociale Geografie en Planologie Universiteit van Amsterdam 17 juni 2019

Voorwoord

In deze scriptie worden de voedselstrategieën binnen de Amsterdamse metropoolregio vanaf 2006 beschreven. Het onderzoek is de afsluiting van mijn bacheloropleiding Sociale Geografie en Planologie aan de Universiteit van Amsterdam.

Middels het voorwoord wil ik alle betrokken bij deze scriptie bedanken. Speciale dank gaat uit naar Arnold van der Valk, Carlo Verhart, Daniëlle Lieuwen, Frank Bakkum en Marijke van Schendelen, die ik heb mogen interviewen voor mijn onderzoek. Daarnaast wil ik mijn begeleider Zef Hemel bedanken, met name voor de hulp met het regelen van de interviews.

In 2006 startte de gemeente Amsterdam met de voorbereiding van de regionale voedselstrategie Proeftuin Amsterdam. De gemeente werkte veel samen met andere overheidspartijen. In een tijdsbestek van ongeveer drie jaar werden er verschillende resultaten geboekt. Door schooltuinen en boerderijeducatie groeide de kennis over voedsel onder Amsterdamse scholieren enorm. Proeftuin Amsterdam werd niet direct opgevolgd. In 2014 werd de voedselvisie gepresenteerd door wethouder Freek Ossel. Veel doelstellingen uit de voedselvisie werden echter niet behaald. Na de gemeenteraadsverkiezingen in 2014 werd Ossel als wethouder opgevolgd door Abdeluheb Choho. Choho stelde andere prioriteiten in zijn Agenda Groen, waardoor veel plannen uit de voedselvisie niet uitgevoerd werden. In april 2019 werd de stichting Voedsel Verbindt opgericht. Dit platform presenteert zich als een niet-hiërarchisch platform (‘polycentrisch’) waar verschillende soorten partijen samenkomen. Aan de hand van een aantal design principles uit de theorie van Elinor Ostrom (1990) is de governance-structuur van Voedsel Verbindt geanalyseerd. Er wordt gekeken naar de mogelijkheid die deelnemers hebben om de regels binnen het platform aan te passen, het bestaan van een eventueel sanctiesysteem binnen Voedsel Verbindt en of het Rijk dit samenwerkingsverband genoeg autonomie toekent om hun eigen beleid te maken. De analyse toont aan dat het platform niet hiërarchisch is, het platform gaat uit van het zelforganiserende vermogen van het netwerk. Er wordt niet met een sanctiesysteem gewerkt. Ostrom raadde sancties in haar theorie wel aan, polycentrische platforms hebben vaak meer slagkracht wanneer deelnemers elkaar scherp kunnen houden door middel van lichte straffen. Het platform Voedsel Verbindt krijgt de ruimte vanuit het Rijk om een eigen regionale

Inhoudsopgave

3.4 Elinor Ostrom: Governing the Commons 9

3.5 Voedselbeleid: markt tegen staat 12

4. Methodologie 15 4.1 Data-analyse 15 4.2 De geïnterviewden 16 5. Resultaten 18 5.1 Proeftuin Amsterdam (2006 – 2010) 18 5.2 De voedselvisie (2011 – 2016) 25

5.3 Nieuwe platforms die gericht zijn op de lokale voedselketen (2016 – heden) 30

6. Conclusie 38

7. Literatuurlijst 43

1

Inleiding

Vlak na de Tweede Wereldoorlog werd Sicco Mansholt minister van Voedselvoorziening. De voormalige boer begon later als eurocommissaris het eerste Europese Gemeenschappelijke Landbouwbeleid. Mede dankzij de subsidiëring van de landbouw en het feit dat de staat grond van boeren kon opkopen werd de staat pachter van de landbouwgrond. De staat kon op die manier veel invloed uitoefenen op de voedselproductie. Dankzij de subsidies en de schaalvergrotingen binnen de landbouw groeide de voedselproductie in Europa na de oorlog enorm. Dit beleid kwam voort uit idealisme. Door schaalvergroting en industrialisatie zou de honger wereldwijd afnemen. Later kreeg Mansholt echter spijt van zijn maatregelen. Inmiddels begon het denken over voedselproductie te veranderen. Mede dankzij de bezorgdheid die geuit werd door de Club van Rome werd er steeds meer aandacht besteed aan de nadelige effecten van de industrialisatie van de voedselproductie. Vanuit een milieuoogpunt werd er nagedacht over ‘de grenzen aan groei’. Deze thema’s zijn vijftig jaar later nog altijd relevant. Inmiddels is Nederland de tweede voedselexporteur ter wereld, alleen in de Verenigde Staten worden er meer landbouwproducten verhandeld. In 2017 werd er voor zo’n 92 miljard euro aan landbouwproducten omgezet (Ramaekers et al., 2018). Dit bedrag komt naast de productie van goederen voor een groot deel voort uit het doorverkopen van landbouwproducten. Deze voedselproductie heeft een impact op het klimaat en op de biodiversiteit. De biodiversiteit neemt wereldwijd, ook binnen Nederland, af (Schaap et al., 2009 en PBL, 2014).

Het onderwerp voedsel leeft in de maatschappij. Er bestaan flinke discussies over voedselproductie, dierenwelzijn en volksgezondheid. Daarnaast staat het onderwerp ook politiek op de agenda. Carola Schouten, de huidige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, is de afgelopen maanden veel in gesprek geweest met agrarisch ondernemers over de kansen die duurzame voedselproductie biedt. In een kamerbrief schreef de minister in februari dat ze boeren en tuinders wil gaan belonen als zij progressie maken in de bevordering van biodiversiteit (Schouten, 2019).

Een deel van de discussie gaat ook over logistiek. Er is sprake van een food swap binnen veel landen. Dit begrip werd populair gemaakt door de Britse politica Caroline Lucas. De politica van de Green Party wees erop dat er elk jaar 61.400 ton aan kippenvlees vanuit Nederland gehaald wordt door de Britten. Daarnaast wordt er door Groot-Brittannië 33.100 ton aan kippenvlees geëxporteerd richting Nederland (Lucas, 2001). Ze noemde meerdere voorbeelden. Er wordt ook veel varkens- en lamsvlees geïmporteerd, terwijl Groot-Brittannië

dit vlees zelf ook op grote schaal produceert. Haar oproep was om de voedselketen effectiever in te richten. Jaren later doet Alphons Kurstjens, oud-directievoorzitter van de Rabobank, een vergelijkbare oproep. Kurstjens stelt dat een Amsterdamse maaltijd gemiddeld ruim 30.000 kilometer aflegt voordat het bij de Amsterdammer op zijn bord ligt. Zijn oproep is daarom om de logistiek binnen de voedselketen efficiënter te maken (Lanjouw, z.j.).

Om de beoogde veranderingen binnen het voedselsysteem vorm te geven startte de gemeente Amsterdam in 2006 met het voorbereiden van het actieprogramma Proeftuin Amsterdam. Proeftuin Amsterdam is zo’n drie jaar actief geweest. Vanaf 2013 werd er dankzij een motie in de Amsterdamse gemeenteraad gewerkt aan een voedselvisie, die de leidraad moest zijn voor het voedselbeleid binnen de Amsterdamse metropoolregio voor de jaren die volgden. Vanaf 2016 verschijnen er verschillende platforms die zich bezighouden met de voedselketen binnen de Amsterdamse metropoolregio, bijvoorbeeld Voedsel Verbindt en de Food Council MRA.

2

Probleemstelling

Het onderzoek richt zich op de samenwerkingsverbanden op het gebied van voedsel binnen de Amsterdamse metropoolregio. Er wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen drie periodes:

• De periode 2006 tot 2010. In deze periode begon de Amsterdamse gemeente met het project Proeftuin Amsterdam.

• De periode 2011 tot 2016. Dit is de periode waarin de voedselvisie samengesteld en uitgevoerd werd.

• _{De periode 2016 tot nu. In deze periode begonnen platforms als de Food Council MRA en} Voedsel Verbindt met het verenigen van partijen binnen de regionale voedselketen. De regionale voedselstrategieën worden geanalyseerd aan de hand van de onderzoeksvraag:

“Hoe heeft de governance van de lokale voedselketen in de Amsterdamse metropoolregio zich ontwikkeld vanaf 2006?”

Deelvragen in dit onderzoek zijn;

I. Welke partijen doen mee aan de governance van de lokale voedselketen in de Metropoolregio Amsterdam?

II. Hoe komt besluitvorming tussen de partijen tot stand?

III. Voldoet het platform Voedsel Verbindt aan Elinor Ostrom’s design principles voor polycentrische governance?

2.1 Leeswijzer

In het theoretisch kader zullen een aantal centrale begrippen en het belangrijkste werk van Elinor Ostrom (1990) toegelicht worden. Haar werk zal gebruikt worden om het governance- model van Voedsel Verbindt te analyseren. Hierna volgen de onderzoeks- en de analysemethode. De resultaten zullen in drie verschillende hoofdstukken besproken worden. Een hoofdstuk over het actieprogramma Proeftuin Amsterdam, een hoofdstuk over de voedselvisie en een hoofdstuk over de nieuwe platforms Food Council MRA en Voedsel Verbindt. De conclusie vat de veranderingen in de wijze van governance samen. De discussie biedt inzage over mogelijk vervolgonderzoek op dit terrein. In de bijlagen zijn alle transcripten te vinden. Daarnaast is de standaardvragenlijst toegevoegd als bijlage.

2.2 Wetenschappelijke relevantie

analyse zal pogen een bijdrage te leveren aan de bestaande kennis. Na onderzoek naar dit platform zou het governance-model ook door andere platforms binnen de MRA gebruikt

3

Theoretisch kader

Allereerst zullen er in het theoretisch kader een aantal centrale begrippen toegelicht worden. Daarna wordt de belangrijkste theorie van Elinor Ostrom uitgelegd.

3.1 Metropoolregio Amsterdam

Zo’n 25 jaar geleden werden er in de Amsterdamse gemeenteraad de eerste gesprekken gevoerd over de vorming van de stadsprovincie Amsterdam. Amsterdam en zijn omliggende gemeenten zouden in 1998 samengevoegd worden tot een groot regionaal bestuursorgaan. Echter spraken veel mensen hun twijfels uit over het nut dit plan. Sommige mensen waren bang dat Amsterdam ‘opgeheven’ zou worden als dit plan door zou gaan, anderen vonden het plan juist een voorbeeld van bestuurlijk ‘landjepik’ waarbij de omliggende gemeenten geannexeerd zouden worden door de stad (De Rijk, 1994). Op 17 mei 1995 stemde 92,6 procent van de kiezers bij het referendum tegen het opnemen van Amsterdam en zijn ommelanden in de nieuwe stadsprovincie. De opkomst was op die dag 39,8 procent, waardoor het correctieve referendum geldig werd verklaard. De onderhandelingen tussen Amsterdam en het Rijk over de stadsprovincie werden hierna stopgezet (Trouw, 1995).

Later begonnen andere regionale partijen aan de vorming van een grootstedelijk netwerk rondom Amsterdam, zo werd in 2004 het samenwerkingsverband Amsterdam Marketing opgericht. Dit samenwerkingsverband tussen verschillende publieke en private partijen had als doel de stad internationaal te promoten, om onder andere toeristen en bedrijven naar Amsterdam te laten komen. Eind 2007 werd de Metropoolregio Amsterdam (MRA) opgericht. In totaal sloten ruim dertig gemeenten, Vervoerregio Amsterdam en de provincies Noord- Holland en Flevoland een samenwerkingsovereenkomst. Een van de eerste doelen van de MRA was de aanpak van de kantorenleegstand in de regio, deze samenwerking wordt ook wel Plabeka genoemd. Later gingen partijen binnen de regio op veel meer vlakken samenwerken. Amsterdam Smart City, Amsterdam Economic Board en de Amsterdam Innovatie Motor zijn voorbeelden van dit soort platforms.

Afbeelding 1: Invloed in de keten, afgebeeld door het PBL (Huitzing, 2012).

3.2 De voedselketen

Het Planbureau voor de Leefomgeving (Huitzing, 2012) maakte een duidelijk overzicht van de voedselketen binnen Nederland. In 2012 kende Nederland zo’n 65.000 boeren die hun geld verdienen met voedselproductie. Hun producten worden vervolgens verkocht aan ongeveer 6500 levensmiddelenfabrikanten die dit voedsel omzetten tot halffabricaten en ingrediënten. Zij verkopen hun goederen weer aan één van de 1500 leveranciers in Nederland, die de producten brengen naar vijf inkoopkantoren. Omdat er maar vijf inkoopkantoren zijn van supermarkten hebben deze partijen veel macht. Via supermarktformules en lokale supermarkten komen de producten uiteindelijk bij huishoudens terecht. Zie de onderstaande afbeelding voor een duidelijk overzicht van de voedselketen.

3.3 Quadruple Helix

Het quadruple helix-model houdt in dat overheidspartijen, onderwijsinstellingen, burgerinitiatieven en ondernemers samenkomen binnen een platform of organisatie. Hierbij zijn kennisproductie, het scheppen van een gunstig ondernemersklimaat en het stimuleren van innovatie vaak belangrijke doelstellingen.

3.4 Elinor Ostrom: Governing the Commons

Veel onderzoek in de twintigste eeuw naar de governance van goederen bouwt voort op klassieke economische theorieën. Ostrom (1990) had hier kritiek op. Ze stelt dat de wereld niet zo simpel in elkaar zit als dat er toen werd gedacht. Destijds hadden veel academici een dichotome visie van de wereld, waarin alleen de staat en de markt een rol spelen. Zo werd er gesproken over twee ‘optimale organisatievormen’. De markt is hierin optimaal voor de productie en uitwisseling van private goederen. De staat is verantwoordelijk voor wetgeving, belasting en publieke goederen. Eén overheidseenheid werd door destijds aanbevolen om de chaotische structuur van de overheid te verminderen. Dit zou de efficiëntie van het bestuur

verbeteren en kans op conflict tussen overheidseenheden doen laten afnemen (Anderson & Weidner 1950, Gulick 1957 en Friesema 1966). Het centraliseren van macht is de meest effectieve manier van governance, aldus deze theorieën.

Deze opvatting werd niet gedeeld door Elinor Ostrom en haar partner Vincent Ostrom, zij geloofden dat ‘polycentrische governance’ in tegenstelling tot een hiërarchische (gecentraliseerde) organisatiestructuur veel te bieden had. Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout en Robert Warren introduceerden het begrip ‘polycentrische governance’ voor het eerst. Zij deden dit aan de hand van de volgende definitie:

‘“Polycentric” connotes many centers of decision making that are formally independent of each other.(…) To the extent that they take each other into account in competitive relationships, enter into various contractual and cooperative undertakings or have recourse to central mechanisms to resolve conflicts, the various political jurisdictions in a metropolitan area may function in a coherent manner with consistent and predictable patterns of interacting behavior. To the extent that this is so, they may be said to function as a “system.’ (V. Ostrom, Tiebout, en Warren 1961:

831–32).

Polycentrisch duidt dus op vele centra van besluitvorming, die formeel onafhankelijk zijn van elkaar. Het is een ‘horizontale’ organisatievorm, de macht is niet gecentraliseerd. Ostrom’s opvatting over polycentrisme gaat in tegen de aanname dat er twee optimale organisatievormen zijn. Onderzoek in de jaren ‘60 van Vincent Ostrom (1962), Elinor Ostrom (1965), Warren (1966) en Weschler (1968) naar het beheer van grondwater in het zuiden van Californië toont aan dat publieke en private partijen effectief de common-pool resource (de gedeelde hulpbron) konden beheren. Dit lukte hen zonder een duidelijke onderlinge hiërarchie. Een (externe) macht die orde in de chaos aanbrengt tussen meerdere partijen is niet nodig, stelt Elinor Ostrom (2010). Ze beschrijft in haar boek Governing the Commons uit 1990 meerdere empirische voorbeelden die bewijzen dat bemiddeling en communicatie (cheap talks) leiden tot vertrouwen binnen sociale dilemma’s, waardoor deze dilemma’s opgelost kunnen worden. Het werk van Elinor Ostrom is daarmee ook een reactie op de belangrijkste publicaties van de ecoloog Garett James Hardin. Hardin wijst op de beperkte draagkracht van de aarde. Hij stelt dat mensen zelf nauwelijks inzien hoe hun handelen uit eigenbelang tot het uitputten van natuurlijke hulpbronnen leidt. Hierdoor wordt er massaal druk uitgeoefend op de draagkracht van de aarde, het is een dilemma van collectieve actie (Hardin, 1968). De ecoloog is pessimistisch over de hoedanigheid waarin mensen afspraken kunnen maken over het beheer van natuurlijke hulpbronnen, omdat mensen uit eigenbelang zullen blijven handelen (Hardin, 1974).

Ostrom stelt in haar boek Governing the Commons dat de theorie van Hardin veel te veel gebaseerd is op aannames. Haar werk toont immers aan dat bottom-up instituties in bepaalde gemeenschappen het voor elkaar krijgen om natuurlijke hulpbronnen te beheren zonder deze uit te putten. Privatisering of het uitsluiten van groepen via overheidsregulering is niet per se nodig voor het beheer van deze hulpbronnen. Elinor Ostrom (1990, 2005) stelde een aantal principes op voor deze optimale vorm van polycentrisch beheer van de common-pool

resource. Cox et al. (2009) vatten deze principes als volgt samen:

1A. User boundaries: een duidelijke afbakening en definitie van wie de gebruikers van de gedeelde hulpbronnen zijn.

1B. Resource boundaries: een duidelijke afbakening en definitie van de gedeelde hulpbronnen. 2A. Congruence with local conditions: de regels omtrent toe-eigening en provisie zijn congruent met lokale, sociale en ecologische omstandigheden.

2B. Appropriation and provision: de regels omtrent toe-eigening zijn congruent met de voorziening en de verdeling van de kosten is evenredig aan de uitkering van het goed.

3A. Collective choice arrangements: de individuen die door de hulpbron beïnvloed worden zijn gemachtigd om deel te nemen aan het maken en wijzigen van de regels.

4A. Monitoring users: er is toezicht op de gebruikers van de hulpbron door andere gebruikers. 4B. Monitoring the resource: er wordt toezicht op de bron gehouden door de gebruikers hiervan (of de verantwoordelijken hiervoor).

5A. Graduated sanctions: er zijn duidelijke straffen bij misbruik van de gedeelde hulpbron. Deze straffen zijn laag, maar kunnen oplopen bij meerdere incidenten.

6A. Conflict resolution mechanisms: Snelle, laagdrempelige en goedkope lokale arbitrage bij conflicten, waar de gebruikers van de hulpbron terecht kunnen.

7A. Minimal recognition of rights: de gemeenschap maakt zelf afspraken over het beheer van de bron, dit wordt erkend door de overkoepelende overheidsorganen.

8A. Nested enterprises: wanneer een gemeenschappelijke hulpbron verbonden is met een groter sociaal-ecologisch systeem, vindt de governance in een gelaagd systeem met (lokale) groepen plaats.

Afbeelding 2: Vier type goederen (Ostrom, 2005, p.24)

De principes zijn brede institutionele regelmatigheden. Cox, Arnold en Villamayor (2009) hebben meer dan honderd onderzoeken naar het beheer van common-pool resources geanalyseerd. In twee derde van de succesvolle projecten is een groot deel van Ostrom’s

design principles te herkennen.

3.5 Voedselbeleid: markt tegen staat

Ostrom (2005) deelt zelf voedsel in bij de private goederen, mensen kunnen namelijk uitgesloten worden van het gebruik van voedsel. Daarnaast is het product ‘rivaliserend’, het goed kan maar één keer gebruikt worden. Voedsel wordt door Ostrom niet als strikte

common-pool resource gezien. Voorstanders van vrije marktwerking binnen de voedselmarkt rekenen

op de sturende kracht van de consument. Ze gaan uit van een zekere ‘zelfsanering’ van de

markt, dat een potentieel marktfalen zal corrigeren (Jansen, 2011). In Nederland wordt de voedselmarkt echter niet volledig overgelaten aan vrijemarktwerking, er bestaat overheidsbeleid om de voedselmarkt te reguleren. Verschillende subsidies, interventies, Europese wet- en regelgeving en de Europese binnenmarkt beïnvloeden de voedselketen. Voorstanders van overheidsingrijpen wijzen erop dat de voedselmarkt verschilt van andere markten en daarom niet volledig aan de vrije markt overgelaten kan worden. Er is sprake van lage elasticiteit, er zijn veel aanbieders, het aanbod op deze markt is nauwelijks flexibel en de productie is afhankelijk van externe factoren. Een oogst kan zomaar mislukken. Theorieën over marktwerking zijn daarom niet toepasbaar op de voedselmarkt (Kuneman, 2012).

Daarnaast worden de externe effecten van voedselproductie wel eens over het hoofd gezien. De focus van boeren ligt vaak op andere zaken, aldus Kuneman. Nederland is, ondanks de beperkte oppervlakte van het land, de tweede voedselexporteur ter wereld (Raemakers et al., 2018). Dit komt zowel door de effectieve productiemethoden binnen de industriële landbouw als het op grote schaal doorverkopen van landbouwproducten. Deze vorm van intensieve industriële landbouw heeft een negatief effect biodiversiteit in een gebied. In het IPBES

Global Assessment Report uit 2019 wordt gesteld dat de biodiversiteit wereldwijd in een hoog tempo afneemt. IPBES, een wetenschappelijk panel van de Verenigde Naties, baseert dit op een groot aantal publicaties van wetenschappers. Door het hoge tempo waarin grondstoffen uit de natuur gehaald worden, kan deze hier niet van herstellen. Er wordt aangetoond dat in de afgelopen vijftig jaar zo’n vijftig procent van de ecosystemen in de zee en op het land aangetast is. Bevolkingsgroei, overconsumptie, de wijze van voedselproductie, exploitatie van land en energieopwekking worden genoemd in het rapport als oorzaken van de afname van biodiversiteit (Venhuizen en Luttikhuis, 2019). Deze conclusies werden al eerder gedaan door het PBL. Onderzoekers van het planbureau stellen dat het verlies aan biodiversiteit in Nederland groter is dan elders in de wereld. Het (industriële) landbouwbeleid en verstedelijking worden door het planbureau genoemd als oorzaken van dit verlies (PBL, 2014).

Hoewel voedsel dus een privaat goed is, wordt er door de Nederlandse overheid nagedacht over hun rol op de voedselmarkt. De voedselmarkt wordt niet volledig overgelaten aan de vrije markt. De kamerbrief van Schouten (2019) uit februari toont dit aan. Boeren worden beloond wanneer zij progressie maken in het verduurzamen van hun werkwijze. Een alternatief voor de industriële landbouw is bijvoorbeeld agro-ecologie, waar voedselproductie en natuur gecombineerd worden. Het stimuleren van deze vorm van landbouw via subsidies is een van de maatregelen die overheidspartijen kunnen nemen om de voedselketen te beïnvloeden.

3.6 Ostrom’s design principles

Het platform Voedsel Verbindt bestaat pas net. Het is om deze reden niet mogelijk om nu al de behaalde doelstellingen van het platform te onderzoeken. Toch is het wel interessant om te kijken of dit platform voldoet aan de design principles van Ostrom (1990). Het platform presenteert zichzelf als polycentrisch. De principes gelden als kader om het polycentrisme in het platform Voedsel Verbindt te onderzoeken. Hoewel voedsel dus geen strikte common-pool

resource is, is de theorie van Ostrom wel zeer bruikbaar om de polycentrische governance

van Voedsel Verbindt te toetsen.

De gekozen principes in het onderzoek zijn de volgende: I. Design principle 3:

Most individuals affected by the operational rules can participate in modifying the operational rules.

Deelnemers van het platform moeten zelf in staat zijn om hun eigen beslissingen te nemen. Mensen werken vaak efficiënter wanneer ze in overleg zelf kunnen besluiten welke beslissingen ze nemen, in plaats van dat ze vanuit een hogere macht te horen krijgen wat ze

moeten doen, aldus Ostrom (1990). Individuen kunnen in overleg vaak het beste zelf invulling geven aan de bijdrage die ze leveren omdat ze de lokale omstandigheden goed kennen.

In dit onderzoek wordt gekeken of partijen die betrokken zijn bij het netwerk rondom Voedsel Verbindt zelf kunnen bepalen welke acties zij ondernemen om hun gestelde doelen te bereiken, of dat er toch een partij is die de regels binnen het platform bepaalt.

II. Design principle 5:

Appropriators who violate operational rules are likely to be assessed graduated sanctions (depending on the seriousness and context of the offense) by other appropriators, by officials accountable to these appropriators, or by both.

Het opstellen van goede regels betekent niet dat de deelnemers zich aan deze regels zullen houden. Ostrom (1990) wijst op het belang van sancties bij misbruik van de gedeelde hulpbron. De sancties komen niet vanuit een externe macht die de regels oplegt, maar vanuit de deelnemers zelf. Deze straffen zijn laag, maar kunnen oplopen bij meerdere incidenten. Vaak zijn deze lage straffen een soort ‘herinneringen’ aan deelnemers om scherp te blijven. Doordat de straffen laag zijn, ontmoedigen de sancties anderen niet om deel te nemen.

In dit onderzoek wordt gekeken naar het bestaan van een eventueel sanctiesysteem binnen het platform Voedsel Verbindt. Er wordt onderzocht of er maatregelen genomen worden wanneer partijen zich niet aan hun beloften houden of niet genoeg doen om de doelstellingen te behalen.

III. Design principle 7:

The rights of appropriators to devise their own institutions are not challenged by external governmental authorities.

De gemeenschap moet zelf afspraken kunnen maken over het beheer van de hulpbron. Dit wordt erkend door de overkoepelende overheidsorganen. In dit onderzoek wordt de invloed vanuit het Rijk op het platform Voedsel Verbindt geanalyseerd. Er wordt gekeken naar de mogelijkheid van het platform om hun eigen beslissingen te nemen.

4

Methodologie

De onderzoeksvraag wordt via kwalitatief onderzoek beantwoord. Het is een single case study die het beleid binnen de Metropoolregio Amsterdam beschrijft. De belangrijkste literatuur in deze scriptie is het eerdergenoemde boek van Elinor Ostrom (1990). Haar artikel Beyond

Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems (2010) is een

duidelijke samenvatting van haar werk. Daarnaast zijn verschillende beleidsstukken bruikbaar voor de analyse van het beleid rondom voedselvraagstukken binnen de Amsterdamse metropoolregio. Na het actieprogramma Proeftuin Amsterdam is er een voortgangsrapportage (2006–2009) gemaakt. Daarnaast verscheen het boekje ‘Voorbij een metropolitane voedselstrategie’ aan het eind van het Proeftuinproject. In deze twee rapportages worden alle doelstellingen van het project beschreven. Bij de analyse van de voedselvisie is er vooral gebruikt gemaakt van verschillende rapporten van de gemeente Amsterdam, die de voortgang en de doelstellingen van de voedselvisie beschrijven.

Naast literatuuronderzoek zijn er ook semi-gestructureerde interviews gehouden met directe betrokkenen. Dit is gedaan om het beleid vanaf 2006 te reconstrueren. Alle geïnterviewden hebben zich de afgelopen jaren beziggehouden met de voedselketen binnen de MRA.

4.1 Data-analyse

De interviews met de betrokkenen zijn opgenomen en getranscribeerd. De meest uit het oog springende fragmenten zijn verwerkt in de tekst, om de analyse te ondersteunen. De gesprekken vonden face-to-face plaats. Alleen het gesprek met Daniëlle Lieuwen was telefonisch. Bryman (2012) noemt informed consent een van de belangrijkste voorwaarden van de ethiek van een onderzoek. De respondenten zijn voorafgaand aan het interview geïnformeerd over het doel van het onderzoek. Door alle respondenten is toestemming gegeven voor het opnemen en transcriberen van de interviews.

Aan de hand van een thematische analyse zijn de transcripten van de interviews geanalyseerd. Bryman (2012) stelde een aantal richtlijnen op voor het identificeren van thema’s in transcripten. Door het coderen van de transcripten kan de rode lijn van het interview naar boven komen. Vooraf is er een codelijst vastgesteld. Deze is gebaseerd op de

voedselstrategieën en de gebruikte design principles. In het computerprogramma Atlas.ti is deze codelijst gebruikt om de belangrijkste citaten over de verschillende beleidsprogramma’s te vinden. De Food Council MRA en Voedsel Verbindt vallen allebei onder de code ‘platforms’, beide platforms zijn namelijk actief geworden in de periode na de voedselvisie. Voor de gebruikte design principles is ook een aparte code aangemaakt.

De codelijst ziet er als volgt uit: - J1 Proeftuin Amsterdam

- J2 Succes Proeftuin Amsterdam - J3 Niet geslaagd Proeftuin Amsterdam - K1 voedselvisie

- K2 Succes voedselvisie - K3 Niet geslaagd voedselvisie - L1 Platforms

- L2 Succes Food Council MRA - L3 Niet geslaagd Food Council MRA - L4 Succes Voedsel Verbindt

- L5 Niet geslaagd Voedsel Verbindt

- L6 Invloed partijen binnen Voedsel Verbindt (Principe 3 van Ostrom) - L7 Sancties Voedsel Verbindt (Principe 5 van Ostrom)

- L8 Invloed Rijk Voedsel Verbindt (Principe 7 van Ostrom)

De interviews zijn aan elkaar gekoppeld en in een ‘family’ geplaatst. Zo worden de codes uit de verschillende transcripten aan elkaar gekoppeld. Het zoeken naar een specifieke code wordt daarmee makkelijker.

4.2 De geïnterviewden

Arnold van der Valk: De heer Van der Valk is emeritus-hoogleraar Landschapsplanning aan Wageningen University. Daarnaast is hij samen met Jeffey Spangenberg de oprichter van de Food Council MRA. Hij is lid van de stuurgroep van Voedsel Verbindt.

is hij sinds 2015 werkzaam als Manager Marketing & Communications bij de Rabobank Amsterdam.

Daniëlle Lieuwen. Mevrouw Lieuwen is beleidsadviseur van het platform Voedsel Verbindt. Daarnaast werkt ze als beleidsadviseur duurzame landbouw voor de provincie Noord-Holland. Ze is al jarenlang bezig met regionaal voedselbeleid. Lieuwen was betrokken bij de ambtelijke werkgroep van Proeftuin Amsterdam in 2007 en de Agri & Food Cluster van de Amsterdam Economic Board.

Frank Bakkum. De heer Bakkum behaalde zijn doctoraalexamen in politieke geografie aan de Universiteit van Amsterdam. Als planoloog werkt hij voor de gemeente Amsterdam bij de afdeling Ruimte en Duurzaamheid. Hij houdt zich met name bezig met thema’s als stadslandbouw en voedsel. Daarnaast was hij betrokken bij de voedselvisie.

Marijke van Schendelen. Mevrouw van Schendelen studeerde Planologie en Sociale Geografie aan de Universiteit van Amsterdam. Later gaf ze ook les aan deze universiteit. Als lid van de provinciale staten van Noord-Holland (voor de PvdA) hield ze zich bezig met thema’s rondom Verkeer en Vervoer, EZ en Landbouw en Ruimtelijke Ordening. Samen met de planoloog Pim Vermeulen werkte ze aan het project Proeftuin Amsterdam. Momenteel is ze voorzitter van de afdeling van de PvdA in Amsterdam-Noord.

5

Resultaten

In drie opvolgende hoofdstukken zullen de verschillende regionale voedselstrategieën besproken worden. De hoofdstukken zullen ingaan op de achtergrond van de strategie, de betrokken partijen, de succesvolle- en niet geslaagde projecten. Aan het eind van elk hoofdstuk zullen de belangrijkste resultaten opnieuw samengevat worden in een korte alinea.

5.1

Proeftuin Amsterdam (2006-2010)

In 2006 startte de gemeente Amsterdam de voorbereiding van het actieprogramma Proeftuin Amsterdam. Bij de Dienst Ruimtelijke Ordening was de planoloog Pim Vermeulen al langer bezig met voedselvraagstukken. In 2002 werd het Europese landbouwbeleid herzien, de nadruk ging meer liggen op duurzaamheid. Volgens Vermeulen heeft Amsterdam toen gepoogd stad en platteland meer samen te brengen, de voedselketen moest beter ingericht worden (De Vré, 2009). In 2006 trad wethouder Marijke Vos aan. De GroenLinks-politica kreeg taken rondom milieu, gezondheid en groene ruimte in haar portefeuille. Vermeulen stelt dat haar komst de uitvoering van zijn plannen enorm gestimuleerd heeft. Regionaal voedselbeleid kreeg eindelijk ook op beleidsniveau een plaats. Het plan van de gemeente was om voedsel één jaar lang centraal te stellen in doelstellingen rondom gezondheid en voedselveiligheid. Het project heeft uiteindelijk drie jaar lang geduurd. Er werden geen nieuwe nota gemaakt, het programma bouwde voort op bestaande initiatieven en werkte door verschillende lagen en sectoren heen (De Vré, 2009 en Vermeulen, 2012).

5.1.2 De doelstellingen van Proeftuin Amsterdam

Pim Vermeulen noemt Proeftuin Amsterdam de eerste voedselstrategie waarin de relatie tussen gezondheid en voedsel zo expliciet benoemd wordt (De Vré, 2009). De Amsterdamse strategie is geïnspireerd door de London Food Strategy (Lenhart, 2015 en Bijlage E), die in 2006 door de London Development Agency gestart is. Met het programma hoopte de gemeente Amsterdam treffende collectieve maatregelen te nemen om zo de publieke gezondheid te verbeteren. Daarnaast draagt de voedselketen bij aan CO₂-uitstoot. Er zijn veel fossiele brandstoffen nodig voor de productie, verwerking, verpakking en transportatie van

voedsel. Het derde punt dat genoemd wordt in het programma is de verhouding tussen de stad en het platteland die onder druk staat. Er wordt geconstateerd dat veel stedelijke consumenten weinig kennis hebben over de herkomst van hun voedsel. Daarnaast worden veel agrarische producenten weggedrukt door de verstedelijking van Nederland. Ze kunnen nauwelijks meer uitbreiden. Een doel van Proeftuin Amsterdam is om aan de stadsrand het landschapsgebruik multifunctioneel te ontwikkelen. Zo krijgen plattelandsondernemers grip op de verstedelijking.

Het programma bestond dus uit vier Proeftuinthema’s (Vermeulen, 2012); - dichtbij en natuurlijk (gericht op landbouw en transport)

- duurzaam en diervriendelijk (voor bedrijven) - gezond en lekker (voor consumenten)

- kennis, werk en opleiding (hier lag de focus op scholing)

Kort samengevat waren de hoofdlijnen in het actieprogramma Proeftuin Amsterdam (2010) de volgende:

- Veertig procent van het voedsel in de gemeentelijke kantines moet biologisch worden. - Er moet een internationaal netwerk van duurzame regionale voedselketens gebouwd worden. - Gezond voedsel uit de Amsterdamse metropoolregio moet gestimuleerd worden. Deze producten moeten beschikbaar zijn in zoveel mogelijk schoolkantines, ziekenhuizen en zorginstellingen.

- Het van boerderijbezoek door schoolklassen moet gestimuleerd worden. - Alle stadsdelen moeten een schooltuin in de buurt hebben.

- Het aantal voedselkilometers moet gereduceerd worden door meer voedsel uit de regio te halen.

5.1.3 Governance van het programma Proeftuin Amsterdam

De belangrijkste partners van wethouder Marijke Vos waren overheidspartijen. Een stuurgroep zette samen met een ambtelijke werkgroep het beleid uit. De partners van Proeftuin Amsterdam waren (Lauwers & Morren, 2009 en Wiskerke, 2009):

- Gemeente Amsterdam.

Toenmalig wethouder Zorg & Milieu Marijke Vos en de planoloog Pim Vermeulen van de Dienst Ruimtelijke Ordening waren de aanjagers van het project. De heer Vermeulen maakte ook deel uit van de ambtelijke werkgroep. Mevrouw Vos was daarnaast de voorzitter van de

stuurgroep Proeftuin Amsterdam. - Gemeente Zaanstad.

Marc Buiter was als senior beleidsadviseur bij de afdeling Milieu van de gemeente Zaanstad onderdeel van de ambtelijke werkgroep.

- Provincie Noord-Holland.

Hier speelde gedeputeerde Jaap Bond een belangrijke rol in de uitvoering van het project. Beleidsmedewerker Daniëlle Lieuwen en beleidsadviseur Peter Graven maakten deel van de ambtelijke werkgroep uit.

- Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

Peter de Waal was destijds als beleidsmedewerker directie regionale zaken onderdeel van de ambtelijke werkgroep.

- Stuurgroep Groene Hart.

Dit was een organisatie die als vijfde convenantpartner van Proeftuin Amsterdam een rol moest gaan spelen in het programma. De programmadirecteur van stuurgroep Groene Hart was Lex Hartholt.

Deze partners werden aangevuld door een aantal directe betrokkenen. Hierbij horen onder andere de GGD, Cordaan, ROC Amsterdam, Food Center, HvA Voeding en De Kweker. Marijke van Schendelen, die samenwerkte met Pim Vermeulen om het project Proeftuin Amsterdam vorm te geven, vertelde dat de governance-structuur totaal niet hiërarchisch was (Bijlage E). Vanuit de gemeente Amsterdam werden er ambities gevormd en aan de hand hiervan zochten ze partners. De gemeente had meer een faciliterende rol en stuurde het project aan door partners te betrekken en subsidies te verstrekken aan verschillende partijen.

5.1.4 De rol van de Rijksoverheid

Het Rijk sloot zich aan bij Proeftuin Amsterdam via het ministerie van LNV. Hiermee speelde het Rijk in op een maatschappelijke ontwikkeling waarin onder andere milieu en gezondheid centraal staan. Toenmalig minister Verburg had de hoop dat zowel de productie als de consumptie van voedsel met meer respect voor mens, dier en milieu zouden plaatsvinden. Dit moest gerealiseerd worden door minder vlees te eten, meer op het seizoensaanbod te letten en gezonder te eten te promoten (Proeftuin, 2010). Toch werden er in het rapport kanttekeningen geplaatst bij de bijdrage vanuit het Rijk;

“De door LNV en andere ministeries genoemde waarden zijn in feite publieke waarden die publieke behartiging verdienen, waarvoor convenanten een te zwak middel zijn. Concurrentieposities binnen het bedrijfsleven kunnen bijvoorbeeld een belemmering vormen bij de doorvoering van deze publieke waarden, zoals gezondheidseisen, eisen aan arbeidsverhoudingen, eisen van dierenwelzijn en duurzaamheidcriteria op vrijwillige basis.”

(Proeftuin Amsterdam, 2010, p.23).

Niet alleen het aanpassen van het gedrag van consumenten is van belang, ook is er een andere werkwijze vereist vanuit instituties. De Rijksoverheid is in staat om de omslag in de werkwijze en structuur van verschillende instituties in gang te zetten, volgens het rapport. Wetten en bedrijfsstructuren zitten nu nog de uitvoering van convenanten in de weg.

Hoewel het Rijk geen dominante rol innam in het project, kon de gemeente Amsterdam wel op steun rekenen vanuit minister Gerda Verburg. Verburg kwam een aantal keer op werkbezoek in Amsterdam. Daarnaast bezocht ze verschillende evenementen die georganiseerd zijn door de stuurgroep van Proeftuin Amsterdam (Bijlage E).

5.1.5 De rol van private partijen

In de reflectie op het programma Proeftuin Amsterdam staat het volgende over de invloed van burgerinitiatieven op het ontwikkelen van een duurzame voedselstrategie:

“Dit vereist een bundeling van krachten om de vele interessante, maar ook soms

fragmentarische aanzetten effectief te benutten als tegenmacht tegen de gangbare structuren en voedselstromen in, waarin mondiale spelers als Cargill, Unilever, Ahold en Campina een dominante positie vervullen” (Proeftuin Amsterdam, 2010, p.18).

Er wordt dus gesteld dat de gangbare structuren binnen de voedselketen doorbroken moeten worden. De grote multinationals waren geen partners van het actieprogramma Proeftuin Amsterdam. Toch wordt samenwerking met deze marktpartijen niet uitgesloten;

“De centrale positie van de regio biedt bij uitstek de mogelijkheid om het belang van voedsel in relatie tot verduurzaming op de agenda te plaatsen. De verschillende schakels in de voedselketen kunnen op hun duurzaamheidmerites nader worden onderzocht. Samenwerking met mondiale spelers zoals Unilever, Cargill, Ahold, Nestlé, Campina en anderen ligt daarbij voor de hand. Ook zij zouden zich hiertoe aangesproken dienen te voelen” (Proeftuin Amsterdam, 2010, p.29)

Hoewel deze multinationals formeel geen partners waren van het programma, zijn er toch ontwikkelingen die de verandering in het beleid van marktpartijen aantoont. Zo probeert Albert Heijn in te spelen op de vraag naar duurzaam en gezond voedsel via hun eigen merk Puur&Eerlijk (tegenwoordig heet dit AH Biologisch). Het winkelketen speelt in op duurzaamheidskeurmerken en dringt aan op betere wetgeving. Het convenantkarakter van het Rijk op het gebied van duurzame voedselproducten vinden ze blijkbaar te zwak (Proeftuin, 2010). Het feit dat niet alleen speciaalzaken, maar ook grote ketens inzetten op duurzaam en gezond voedsel is een opvallende ontwikkeling in de omslag van het voedselsysteem.

5.1.6 Geslaagde projecten van Proeftuin Amsterdam

Pim Vermeulen heeft later in een essay teruggeblikt op de successen en de knelpunten van het programma Proeftuin Amsterdam. Een belangrijk doel van het programma was het stimuleren van boerderijbezoek door basisschoolleerlingen. Vermeulen (2012) stelt dat dit een groot succes is geworden. Vanuit het Rijk, de provincie en marktpartijen werd er positief gereageerd op de inspanningen om leerlingen het boerenleven te tonen. Ongeveer zeshonderd klassen bezochten tussen 2008 en 2011 een in de regio gelegen boerderij. De verbeterpunten zijn vooral op het logistieke gebied, aldus Vermeulen. Niet alle scholen kregen het voor elkaar om een bus te regelen, die ze naar de boerderij kon brengen. Dit was de reden dat sommige scholen volledig afhaakten.

Via educatie over boerderijen en voeding poogde de stuurgroep van het programma om overgewicht bij jongeren terug te dringen. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport sloot in 2005 het Convenant Overgewicht, dat door 20 partijen ondertekend is (Proeftuin Amsterdam, 2010). In 2009 werd deze vervolgd met het Convenant Gezond Gewicht, dat net als het eerste convenant een samenwerking is tussen overheidspartijen, bedrijven en maatschappelijke organisaties is. In 2015 is dit Convenant Gezond Gewicht opgeheven, het gaat wel door als de stichting Jongeren Op Gezond Gewicht.

Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft in samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken de Food Nutrition Delta opgericht. Dit is een programma waarvan het doel is om Nederland de leidende ‘food & nutrition innovatie regio’ te maken. Dit wordt gedaan door de duurzaamheidseisen binnen de voedselketen te verkennen.

Daarnaast ontstond er rondom de activiteiten van Proeftuin Amsterdam een heel netwerk van burgers en bedrijven, die elkaar vooral ontmoetten bij debatten en bijeenkomsten. Zo was er een tweedaags congres, het Wibautcongres in 2009, waar verschillende bestuurders, planologen en experts samenkwamen. Thema’s rondom voedsel, afval en mobiliteit werden

besproken op het congres. Verder werd er op het symposium ‘Stad Land Arrangementen’ op 21 september 2009 door verschillende ondernemers, ambtenaren, bestuurders en minister Verburg kennis uitgewisseld over onder andere de relatie tussen het stad en het platteland. Dit symposium werd georganiseerd bij het Food Center (Proeftuin Amsterdam, 2010). Ook ontstonden er verenigingen als Boerenstadswens, Farming the City en de Youth Food Movement.

Amsterdam werd in 2009 de ‘hoofdstad van de smaak’. Deze actie heeft als doel om het gebruik van seizoens- en streekproducten te agenderen en kan rekenen op steun vanuit onder andere het ministerie van LNV, de NS en de Volkskrant. Amsterdam volgde Zwolle op als hoofdstad van de smaak. Er werden verschillende projecten tentoongesteld in de ‘Week van de Smaak’, dat plaatsvond in september 2009. Marijke Vos was aanwezig bij vele evenementen die week, maar ook toenmalig burgemeester Job Cohen, voormalig minister van LNV Gerda Verburg en gedeputeerde van Noord-Holland Jaap Bond waren aanwezig bij verschillende gelegenheden. Een jaar lager werd Amsterdam opgevolgd door ’s Hertogenbosch.

Vermeulen (2012) beschrijft daarnaast een burgerinitiatief met als doel om met de lunches op basisscholen te experimenteren. Gemeentelijke instanties werkten samen met de basisscholen. De focus lag eerst voornamelijk op het gezondheidsaspect van voedsel en hoe dit overgewicht kan tegengaan. Later werd de focus meer gelegd op de vraag waar het voedsel vandaan komt en welke effecten goed eten op leerprestaties kan hebben. Ook de GGD erkent inmiddels de positieve effecten van deze integrale benadering, aldus Vermeulen.

5.1.7 Niet (volledig) geslaagde projecten van Proeftuin Amsterdam

Toch werden niet alle doelstellingen van Proeftuin Amsterdam behaald. De ambitie om het percentage regionale en biologische producten in de gemeentelijke kantines te vergroten naar veertig procent werd bij lange na niet gehaald. Volgens Vermeulen (2012) voelde niemand zich verantwoordelijk voor de realisatie van deze ambitie, de verantwoordelijkheden waren te versnipperd.

De ambitie van woonstichting De Key en de zorginstelling Cordaan om een boerderij aan de Amstel te laten beheren door verstandelijk gehandicapten kwam moeilijk op gang. Het plan was om deze verstandelijk gehandicapten hun eigen groenten en vlees te laten produceren. Deze boerderij kreeg eerst de bestemming voor tuinlandbouw in combinatie met recreatie en opvang. Na veel moeite lukte het om het bestemmingsplan aan te passen, maar er kon geen plek gevonden worden voor het snijden en wassen van groente waar aan de gestelde eisen rondom

hygiëne voldaan werd. Er werd uiteindelijk niet geleverd aan het instellingsrestaurant dat hiervoor aanwezen was, maar aan een coöperatie van regionaal producerende boeren (Vermeulen, 2012).

Het doel om tussen 2007 en 2011 het biologische areaal in het landelijk gebied te vergroten (van 3.5% naar 7%) werd niet gehaald. Uiteindelijk groeide het percentage van 3% naar zo’n 5% (Vermeulen, 2012). Er werd gepoogd om boeren te doen omschakelen naar biologische teelt via bijeenkomsten, een promotiecampagne en subsidies. De meeste boeren bleven echter op een conventionele manier hun voedsel produceren.

5.1.8 Proeftuin Amsterdam samengevat

Wethouder Marijke Vos wist met een aantal projecten in kort tijdbestek zeer tastbare resultaten te behalen. Proeftuin Amsterdam kan om deze reden gezien worden als eerste (succesvolle) regionale voedselstrategie. Hoewel niet alle doelstellingen behaald zijn, kon het actieprogramma rekenen op draagvlak. De basis voor toekomstige voedselstrategieën is hiermee gelegd. De bewustwording onder consumenten, het verbreden van het draagvlak en het ontstaan van verschillende (internationale) netwerken zijn de belangrijkste uitkomsten van het actieprogramma. Proeftuin Amsterdam toonde aan dat de politiek met gerichte maatregelen het realiseren van een duurzaam regionaal voedselsysteem kan stimuleren. Het actieprogramma kon op veel enthousiasme rekenen, waardoor het twee jaar langer heeft geduurd dan van tevoren het plan was.

Toch was het project slechts gefocust op een aantal kleine onderdelen van het voedselsysteem, het actieprogramma was erg ‘niche’. Marijke van Schendelen erkent dit ook. Hoewel er door veel betrokkenen met veel enthousiasme en overtuiging gewerkt werd, noemt ze het project toch slechts een ‘druppel op een gloeiende plaat’ (Bijlage E). Een aantal plannen werden succesvol uitgevoerd, maar echte grote stappen naar een duurzame voedselstrategie werden nog niet gezet tijdens deze periode. Het actieprogramma richtte zich voornamelijk op het informeren van Amsterdammers. Het programma was afhankelijk van politieke steun en financiering. Met een beperkt budget werden er al veel resultaten geboekt, maar na het aftreden van Marijke Vos als wethouder in 2010 werd het Proeftuin-project niet voortgezet.

5.2

De voedselvisie (2011 – 2016)

5.2.1 Achtergrond van de voedselvisie

In 2011 diende de lokale Amsterdamse fractie van de Partij voor de Dieren een voorstel in om een voedselvisie voor de stedelijke regio op te stellen. Raadslid Jonas van Lammeren wilde een uiteenzetting hoe de gemeente Amsterdam het beste landbouwgebieden, leegstaande kantoren en braakliggende grond kan gebruiken voor de duurzame productie van voedsel. Hoewel er lange tijd twijfels waren over de financiering van het project, werd in 2014 onder leiding van PvdA-wethouder Freek Ossel de voedselvisie uitgebracht. De visie had de titel ‘Voedsel en de stad’.

5.2.2 De doelstellingen van de voedselvisie

Net als in het project Proeftuin Amsterdam lag de focus op het effectiever inrichten van de lokale voedselketen. De afstand die voedsel aflegt voordat het geconsumeerd wordt, moest verkleind worden. De gezondheid van Amsterdammers stond daarnaast centraal in de voedselvisie. Er werd geconstateerd dat veel te veel Amsterdammers overgewicht hebben en dat dit aantal bleef toenemen. Vooral onder de jeugd kwam overgewicht steeds vaker voor (Gemeente Amsterdam, 2014). Het voedselpatroon is een belangrijke oorzaak hiervan. De ambitie van de voedselvisie was om, door het aanbod van gezond voedsel te vergroten, mensen te stimuleren meer verantwoorde keuzes te maken. De ambities van de voedselvisie lijken op de doelstellingen van het programma Proeftuin Amsterdam.

Daarnaast bevat de voedselvisie een agenda met doelstellingen, een toekomstvisie voor het jaar 2024 en een financieel plan dat jaarlijks bijgewerkt moest worden. De toekomstvisie beschrijft een stad waarin obesitas is teruggedrongen, de kennis over voedsel verder verspreid is en lokaal geproduceerde en verantwoorde producten zijn doorgedrongen in bedrijfs-, school- en sportkantines. Het plan was daarnaast om een Voedsel Informatie Punt (VIP) te realiseren, waar informatie-uitwisseling kon plaatsvinden tussen partijen en waar boeren informatie over

subsidies kunnen krijgen (Gemeente Amsterdam, 2014 en Versprille, 2016).

5.2.3 Governance van de voedselvisie

Het opstellen van de voedselvisie is gedaan door: - ANMEC.

Deze stichting probeert stadsbewoners te informeren over thema’s rondom duurzaamheid. - De Amsterdam Economic Board.

- Gemeente Amsterdam (vanuit Economische Zaken en de Dienst Ruimtelijke Ordening). - Het programmateam Gezond Gewicht.

De visie zou als opvolger van Proeftuin Amsterdam moeten dienen, echter was de totstandkoming van de voedselvisie anders dan die van zijn voorloper. Proeftuin Amsterdam werd duidelijk gestuurd door overheidspartijen, het schrijven van de voedselvisie werd gedaan in overleg met meerdere soorten partijen. Door bijeenkomsten (een netwerkbijeenkomst en een ambtswoninggesprek in mei 2013) werden de doelstellingen door overheidspartijen, private partijen en particuliere initiatieven geformuleerd. Het betrekken van burgers en ondernemers via inspraakavonden was een poging van Freek Ossel om de voedselvisie meer

bottom-up samen te stellen.

Het grootste deel van de voedselvisie werd gefinancierd door de gemeente. Er was ook ruimte voor initiatieven zonder financiering en projecten waar elders fondsen voor werden gevonden. De financiering was bescheiden. Er werd in 2014 zo’n €200.000 euro vrijgemaakt voor de voedselvisie (Gemeente Amsterdam, 2014).

Het project werd gefinancierd door de gemeente, maar deze nam niet alle verantwoordelijkheid voor het behalen van de doelstellingen op zich. In de voedselvisie staat dit beschreven:

“Onderdeel van de gemeentelijke prioriteiten zijn het Voedsel Informatie Punt (VIP), het

mogelijkheden om een toegevoegde waarde te hebben als gemeente, zonder daar meteen geld bij te leveren. (…) Al deze ideeën realiseren wij in overleg met organisaties en bedrijven die met voedsel bezig zijn. Wij gaan geen activiteiten overnemen of dubbel doen. Wij zien veel initiatieven, ook om partijen bij elkaar te brengen en informatie uit te wisselen. Als dat naar tevredenheid verloopt is er geen reden om er als gemeente een initiatief naast te ontwikkelen. Daarnaast zijn andere organisaties vanuit hun eigen verantwoordelijkheid bereid te investeren in de voedselagenda.’ (Gemeente Amsterdam, 2014, p.12).

De gemeente nam minder verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de voedselvisie dan dat het deed bij Proeftuin Amsterdam, er werd meer geëist vanuit andere organisaties en bedrijven.

5.2.4 Politieke wisselingen

Vlak na de presentatie van de voedselvisie vonden er verkiezingen plaats. Het college van burgemeester en wethouders in Amsterdam bestond tussen 2010 en 2014 uit politici van PvdA, VVD en GroenLinks. Freek Ossel (PvdA) was als wethouder onder andere verantwoordelijk voor de portefeuille Groen. Het college tussen 2014 en 2018 werd gevormd door een coalitie van D66, SP en de VVD. Dit was het eerste college in Amsterdam sinds de oorlog waar de PvdA geen wethouder leverde. Freek Ossel werd na zijn periode als wethouder in Amsterdam de waarnemend burgemeester van Beverwijk. Momenteel is hij waarnemend burgemeester van Wijdemeren, in het Gooi. De taken van Ossel werden grotendeels overgenomen Abdeluheb Choho (D66). Choho kreeg onder andere Openbare ruimte en Groen, Klimaat, Luchtkwaliteit en Energie in zijn portefeuille. VVD’er Eric van der Burg werd verantwoordelijk voor onder andere Zorg en Welzijn, Sport en Recreatie en Ruimtelijke ordening.

In de visie staat het volgende:

‘In 2014 vinden er verkiezingen plaats. Er komt een nieuwe Raad en een nieuw College van B&W. Deze voedselvisie pretendeert een langere geldigheid. Wij bevelen voedsel als belangrijk beleidsonderdeel aan in de aandacht van het bestuur voor de komende jaren. Structurele financiering is nodig om voedsel tot een permanent item te maken.’ (Gemeente

Amsterdam, 2014, p.12)

De ambitie was om de voedselvisie ook na de veranderingen het college van B&W voort te zetten.

5.2.5 Geslaagde projecten uit de voedselvisie

Wethouder Eric van der Burg heeft succesvol overgewicht onder kinderen weten terug te dringen. Uit een outcome monitor van de GGD in 2016 bleek dat het aantal te zware kinderen in Amsterdam tussen 2012 en 2014 van ruim 27000 naar zo’n 25000 is gedaald. Amsterdam werkte met partners samen om een gezonde levensstijl te promoten. Sport, gezonde voeding en openbare ruimte stonden centraal in deze aanpak. Kinderen uit gezinnen met een lage sociaaleconomische status hebben ook steeds minder vaak obesitas (Gemeente Amsterdam, 2016). De Amsterdamse Aanpak Gezond Gewicht stond ook vermeld in de voedselvisie als belangrijk project in de strijd tegen obesitas onder de jeugd. Amsterdam moet in 2033 tenminste op het nationale gewicht van de jeugd zitten en daarnaast bij de vijf gezondste steden voor de jeugd in Europa horen (Gemeente Amsterdam, 2014). Echter moet wel de kanttekening geplaatst worden dat de Amsterdamse Aanpak Gezond Gewicht al vóór de samenstelling van de voedselvisie gestart is. De successen kunnen niet volledig aan de voedselvisie toegeschreven worden.

Er heeft regionaal niet veel plaatsgevonden op het gebied van voedsel naar aanleiding van de voedselvisie. Toch zijn er hier en daar wel wat lichtpuntjes. Wethouder Choho presenteerde in 2015 Agenda Groen. Ambities in Agenda Groen zijn onder andere het aantal stadsparken vergroten, het totale oppervlakte aan groen dak vergroten en de biodiversiteit te bevorderen (Gemeente Amsterdam, 2015). In Monitor Agenda Groen (Gemeente Amsterdam, 2017) staan verschillende projecten die geslaagd zijn op het gebied van voedsel. Verschillende subsidies gingen naar voedselinitiatieven en stadslandbouw, zoals Anna’s tuin en ruigte op Sciencepark. Daarnaast is het platform Van Amsterdamse Bodem gelanceerd als website. Dit vond plaats in 2017. Op deze website kunnen bewoners en ondernemers initiatieven indienen en informatie vinden over alle voedselgerelateerde projecten in de Amsterdamse metropoolregio. Dit platform is de realisatie van het plan dat eerst het Voedsel Informatie Punt werd genoemd. De website bestaat nog steeds en heeft dit jaar nieuwe subsidie gekregen (Bijlage E).

5.2.6 Niet (volledig) geslaagde projecten uit de voedselvisie

Er is veel kritiek geweest op Agenda Groen van wethouder Choho. Zo schrijven Sebastiaan Aalst, Samuel Levie en Helen Kranstauber (2015) van het adviesbureau Food Cabinet dat er van de ambities uit de voedselvisie weinig waargemaakt is. Het Parool publiceerde in 2016 een artikel waarin Hiske Verprille vergelijkbare kritiek uit op de Amsterdamse gemeenteraad. Er wordt in het duurzaamheidsprogramma van de wethouder Choho bijna niet gesproken over de rol van voedselproductie in de verduurzaming van Amsterdam. Hoewel er wel kort wordt

geschreven over mogelijke subsidies voor stadslandbouw, is de aandacht in de agenda gefocust op het besparen van energie en niet op de rol van de voedselketen (Aalst et al., 2015 en Versprille, 2016).

Arnold van der Valk (emeritus hoogleraar landschapsgebruik aan de Wageningen University) was een tijd adviseur van Eetbaar Amsterdam. Dit is een platform waar burgerinitiatieven verbonden worden. Van der Valk zei over de voedselvisie het volgende:

“Eigenlijk is dat een hele succesvolle actie geweest. Wij hebben het toen voor elkaar gekregen

om alle clubjes die iets met voedsel deden in Amsterdam bij elkaar te brengen en hun input te laten geven. Dat is ook voor een belangrijk deel beland in de voedselvisie. Dus daar bestonden grote verwachtingen van. Des te groter was de tegenvaller toen dat document op de plank belandde” (Bijlage A).

Het bescheiden budget dat bestemd was voor de voedselvisie wordt genoemd als oorzaak van de teleurstellende resultaten. Arnold van der Valk zei hierover het volgende:

“… daar waren eigenlijk helemaal geen middelen voor beschikbaar. Wat er aan middelen was ging vooral op aan ambtelijke capaciteit’ (Bijlage A).

5.2.7 De voedselvisie samengevat

De voedselvisie wordt over het algemeen niet gezien als een succesvol regionaal voedselbeleid. De verantwoordelijke wethouder, Abdeluheb Choho, gaf zelf het volgende aan: ‘We doen wel degelijk voedselprojecten, zoals het cofinancieren van

stadslandbouwinitiatieven. Ook hebben we het International Food Pact en de Green Deal ondertekend, overeenkomsten die aangeven dat we voedsel belangrijk vinden. Maar we vinden niet dat de stad al te sturend te werk moet gaan op dit gebied’ (Versprille, 2016).

Hoewel overgewicht in de periode na het opstellen van de voedselvisie teruggedrongen is, zijn de meeste projecten uit de visie niet gerealiseerd. Het wisselen van het college is hier een belangrijke oorzaak van. De wethouder die de voedselvisie presenteerde, Freek Ossel (PvdA), werd opgevolgd door D66-politicus Abdeluheb Choho. De nieuwe wethouder had andere prioriteiten. Deze prioriteiten werden gepresenteerd in Agenda Groen. In dit document ging het maar weinig over de rol die voedselproductie speelt het verduurzamen van de regio. Hoewel er kort over stadslandbouw gesproken wordt in Agenda Groen, worden vele doelstellingen uit de voedselvisie niet benoemd in de agenda. Toch was de samenstelling van de voedselvisie geen volledig verspilde energie. Frank Bakkum legt dit als volgt uit:

“Het feit dat die voedselvisie er is, ook al heeft hij weinig opvolging gekregen, heeft ons wel heel erg geholpen. Daardoor hoeven wij niet weer het hele verhaal uit te leggen, waarom het belangrijk is. Wij hoefden alleen maar te zeggen ‘kijk, dat is de voedselvisie en daarmee gaan wij verder’. Anders moet je weer dat hele verhaal vertellen en uitleggen waarom het belangrijk is. (…)

Ook al ligt hij stil, het feit dat hij vastgesteld is, helpt ons nu wel om snel verder te kunnen.”

(Bijlage D)

Momenteel is wethouder Ivens (SP) bezig met het opstellen van een nieuwe voedselstrategie voor de gemeente Amsterdam. Hij kan voortbouwen op het feit dat voedsel op beleidsniveau zijn plaats behouden heeft (Bijlage D).

5.3

Nieuwe platforms die gericht zijn op de lokale voedselketen (2016 –

heden)

5.3.1 Oprichting van de Food Council MRA

Er was veel kritiek op de uitvoering van de voedselvisie. De oprichting van de Food Council MRA kwam mede voort uit deze teleurstelling. Door de bijeenkomsten rondom het vormen van de voedselvisie ontstond er een groot actief netwerk van mensen die zich bezighouden met de voedselketen binnen de MRA. In 2017 werd de Food Council MRA opgericht door de initiatiefnemers Arnold van den Valk en Jeffrey Spangenberg. De belangrijkste thema’s binnen de Food Council MRA zijn het verduurzamen van de economie, het verbeteren van logistieke systemen en het stimuleren van de volksgezondheid (Food Council MRA, z.j. en Spangenberg, 2018). De Food Council MRA heeft verschillende partners, zoals Amsterdam Economic Board, Aeres Hogeschool, Rabobank en de provincies Noord-Holland en Flevoland. Arnold van der Valk en Jeffrey Spangenberg besloten dus om zelf initiatief te nemen en een council op te richten. Van der Valk zei hierover het volgende:

“Vanuit mijn positie als hoogleraar in Wageningen had ik veel contacten met mensen die al jarenlang bezig zijn met het voedselsysteem in een meer duurzame richting te veranderen. Wat de daar opviel is dat er met heel veel enthousiasme gewerkt wordt, maar dat er ook heel veel langs elkaar heen gewerkt wordt. Dat wereldje is heel versnipperd.” (Bijlage A).

Hoewel er veel enthousiaste mensen waren die vooral als vrijwilliger werkten, zagen sommigen elkaar als concurrenten. Van der Valk stelt dat deze clubjes vrijwilligers vaak concurreerden met elkaar om fondsen. Hierdoor zagen die groepen elkaar eerder als

concurrerende macht dan als potentiële bondgenoot, aldus de hoogleraar (Bijlage A). De Food Council MRA focust zich op burgerinitiatieven. Vooral bottom-up partijen, zoals groene start-ups en collectieve stadstuinen, verenigen zich via de Council. Normaal gesproken zijn deze partijen niet betrokken bij besluitvorming, maar via de Council weten deze start-ups toch in contact te raken met bedrijven en overheidspartijen.

Daarnaast was de hoogleraar niet overtuigd door de politieke inspanningen op het gebied van het regionale voedselbeleid in de MRA. Van der Valk zei hierover in een interview met Duurzaam Bedrijfsleven het volgende:

“Een aantal wethouders en politieke partijen in Amsterdam zegt voedsel belangrijk te vinden, alleen bekijken ze het allemaal door een andere bril die wordt gekleurd door hun portefeuille en hun specifieke partijbelang. Dat is niet verbazingwekkend, maar het doet afbreuk aan de mogelijkheden om gecombineerde oplossingen te ontwikkelen zoals in Toronto gebeurt" (De

Thouars, 2017).

Arnold van der Valk doelt hier op de versnippering van voedselbeleid in meerdere portefeuilles. De lokale voedselketen bestaat uit verschillende onderdelen. Denk hierbij aan de productie van voedsel, de verwerking van voedsel en ook de distributie van deze producten. In de periode 2010 tot 2014, waarin de voedselvisie opgesteld is, hadden verschillende wethouders deze taken in hun portefeuille. Freek Ossel was verantwoordelijk voor onder andere Groen, terwijl Eric van der Burg verantwoordelijk was voor Zorg en Welzijn en Dierenwelzijn. Eric Wiebes had tot februari 2014 taken op het gebied van Verkeer, Vervoer en Infrastructuur en Maarten van Poelgeest was verantwoordelijk voor Ruimtelijke Ordening, Grondzaken en Klimaat. Beleidsterreinen met betrekking tot de regionale voedselketen komen terecht bij verschillende wethouders. Dit is volgens Van der Valk slecht voor de politieke effectiviteit.

5.3.2 Flows of Food

Het organiseren van het internationale congres Flows of Food was een belangrijk resultaat van de inspanningen vanuit de Food Council MRA. Op dit congres kwamen vele betrokkenen samen om ideeën uit te wisselen en nieuwe inzichten op te doen. Het congres, waar het regionale voedselsysteem centraal stond, vond plaats op 7 en 8 december 2017. Wayne Robert, het brein achter de Food Policy Council in Toronto, was een van de sprekers op het congres. Ook gedeputeerde van de provincie Noord-Holland, Jaap Bond, was aanwezig bij Flows of Food. Arnold van der Valk zegt zichzelf vooral als netwerker te zien. Door het in contact brengen van mensen via bijvoorbeeld zo’n festival probeert hij het voedselnetwerk meer samenhangend te laten opereren (Bijlage A).

5.3.3 Voedsel Verbindt

In 2017 werd het rapport ‘Voedsel Verbindt’ gepresenteerd. Dit rapport was samengesteld door verschillende bestuurders in de MRA, onder andere de gedeputeerde Landbouw van de provincie Noord-Holland. Deze initiatieven hebben later geleid tot het manifest Voedsel Verbindt. Dit manifest werd ondertekend door de provincies Noord-Holland en Flevoland, LTO Noord, Rabobank Amsterdam, Food Council MRA, de gemeente Zaanstad, het onderwijsinstituut Amsterdam Metropolitan Solutions (AMS), Greenport Noord-Holland en Amsterdam Green Campus.

Op 24 april 2019 werd het netwerk rondom Voedsel Verbindt officieel verbonden in een stichting. Het stichtingsbestuur bestaat uit Carlo Verhart (Rabobank), Gerry Kouwenhoven (Inholland) en Nico Verduin (LTO Noord). De stichting moet dienen als versterking van het bestaande netwerk. Het is een regionaal samenwerkingsverband waar verschillende soorten partijen in samenkomen, denk aan overheidspartijen, onderwijsinstellingen en platforms voor burgerinitiatieven. Vanuit het platform Economie van de MRA werd een bijdrage van 100.000 euro beschikbaar gesteld voor de stichting Voedsel Verbindt. De stichting werkt momenteel aan een uitvoeringsagenda met concrete doelstellingen en ambities.

5.3.4 Governance binnen Voedsel Verbindt

Eerste bijeenkomsten Manifest Voedsel Verbindt Stichting Voedsel Verbindt

Verkade (namens de foodbedrijvencluster van de Amsterdam Economic Board) Greenport Noord-Holland Noord Greenport Noord-Holland Noord

LTO Noord LTO Noord LTO Noord

Food Council MRA Food Council MRA Food Council MRA

Rabobank Rabobank Rabobank

Gemeente Zaanstad Gemeente Zaanstad Gemeente Zaanstad Provincie Noord-Holland Provincie Noord-Holland Provincie Noord-Holland Provincie Flevoland Provincie Flevoland Provincie Flevoland

AMS AMS

Spang31 (opgericht door Jeffrey Spangenberg)

Afbeelding 3: De betrokken partijen bij Voedsel Verbindt (eigen tabel, gebaseerd op informatie van Daniëlle Lieuwen).

Aeres Hogeschool Aeres Hogeschool

Amsterdam Green Campus Amsterdam Green Campus Gemeente Purmerend InHolland

Vrije Universiteit Amsterdam Meerlanden Holding N.V. Gemeente Almere

Hogeschool van Amsterdam ANMEC

Slow Food Youth Network

Het platform dient als een soort hergroepering van verschillende organisaties die actief zijn binnen het voedselsysteem. In tegenstelling tot de twee eerder genoemde voedselstrategieën, heeft de overheid een veel minder sturende rol in de governance van beleid. Binnen Voedsel Verbindt is er geen sprake van een duidelijke hiërarchie (Bijlage A, Bijlage B, Bijlage C en Bijlage D). Er worden vanuit verschillende partijen agendapunten uitgedragen. Het hele systeem drijft op vertrouwen, er is geen sanctiesysteem. Veel mensen uit het netwerk kennen elkaar al langer, waardoor men vaak een goed beeld van de ander heeft. Initiatieven ontstaan

bottom-up. Het zelforganiserende vermogen van het platform is een belangrijke eigenschap, er

wordt niet met strakke doelstellingen of deadlines gewerkt.

Er wordt door verschillende auteurs gesteld dat het ontbreken van een hiërarchie leidt tot een collectief actieprobleem. Posthumus (2012) beschrijft de opbrengst van de klimaatconferentie van Doha in dat jaar als magertjes. Door het ontbreken van een mondiale instantie kan een snellere emissiereductie niet afgedwongen worden. Volgens de auteur ontstaat er hierdoor ‘bijna automatisch een collectief actieprobleem’. Hoewel de partijen het eens zijn over het doel, komt de uitvoering van de plannen maar moeilijk op gang. De mogelijkheid van partijen om onder verplichtingen uit te komen is vaak een probleem wanneer er een duidelijke onderlinge hiërarchie ontbreekt, aldus Posthumus. De auteur beschrijft hier hetzelfde probleem als de bekende econoom Mancur Olson (1965) al deed in de jaren ’60. De econoom beschreef in de jaren ’60 het dilemma van de collectieve actie. Volgens Mancur Olson is een overkoepelend staatsorgaan die de governance uitvoert een oplossing van dit probleem.

Het is echter geen wetenschappelijk vastgesteld feit dat een organisatie zonder duidelijke hiërarchie minder effectief opereert. Zo beschrijft Elinor Ostrom (2010) hoe haar onderzoek

naar politieafdelingen in de jaren ’70 in de Verenigde Staten aantoont dat de centralisatie van macht niet altijd de beste oplossing is (Ostrom, 1973). Beleidsmakers wilden destijds het aantal politieafdelingen flink terugbrengen. Het idee was dat dit minder chaos tussen afdelingen zou opleveren, waardoor het een effectiever functionerend netwerk zou worden. Toch werd er geen enkel voorbeeld gevonden van een gecentraliseerde politieafdeling die effectiever werkte dan kleinere gedecentraliseerde afdelingen. Kleinere organisaties waren vaak beter ingesteld op lokale omstandigheden en de lokale gemeenschap.

Cardenas, Stranlund en Willis (2000) beschrijven hoe communicatie en vertrouwen (Ostrom noemt dit cheap talks) tussen actoren beter werkt voor het gezamenlijke beheer van

common-pool resources dan strenge regelgeving. In hun empirische onderzoek worden er tien keer tien

dorpen geanalyseerd. Het doel van een dorp was om een te grote mate van exploitatie van de gedeelde hulpbron te voorkomen. Vijf dorpen communiceren onderling over de hulpbron en in de andere vijf dorpen worden er van buitenaf regels opgesteld over de maximale hoeveelheid tijd die een dorp mag besteden aan het verzamelen van middelen uit de hulpbron. In deze dorpen met regelgeving bestaat er een 1/16 kans dat er gecontroleerd wordt op de hoeveelheid tijd die er besteed wordt aan het verzamelen van goederen. Bij het overschrijden van de limiet wordt de dader gestraft. De dorpen die onderling communiceerden met elkaar wisten veel beter de hulpbron te beheren. Vertrouwen en communicatie zijn hier de oorzaak van, volgens de onderzoekers. Wetenschappelijk gezien is er geen reden om aan te nemen dat gecentraliseerde macht per se tot een beter functionerend netwerk leidt dan een polycentrisch platform. Het succes hangt af van de omstandigheden.

5.3.5 Doelstellingen en ambities

Carlo Verhart, bestuurder bij het platform Voedsel Verbindt, stelt dat agenderen momenteel de belangrijkste doelstelling is vanuit het platform (Bijlage B). Hij vertelt dat het grote doel van het platform is om op termijn twintig procent van het voedsel in de metropool vanuit de regio te laten komen (Bijlage B). Daarnaast heeft het platform een aantal pijlers, die de belangrijkste ambities van Voedsel Verbindt zijn. Deze zes pijlers zijn:

- Circulaire voedseleconomie - Gezond eten is gezond leven - Leren van eigen data

- Voedsellandschappen: voedsel uit eigen regio - Slimmere voedselstromen