Duco Pels Rijcken, 10556206
Bachelorscriptie Fiscale Economie aan de Universiteit van Amsterdam. Aan de hand van kwalitatief literatuur onderzoek worden de mogelijke uitkomsten van de wet DBA geanalyseerd.
drs. S. Carstens RA
Lost de wet DBA de
problemen rondom de ZZP’er
op?
Verklaring eigen werk
Hierbij verklaar ik, Duco Pels Rijcken, dat ik deze scriptie zelf geschreven heb en dat ik de volledige verantwoordelijkheid op me neem voor de inhoud ervan.
Ik bevestig dat de tekst en het werk dat in deze scriptie gepresenteerd wordt origineel is en dat ik geen gebruik heb gemaakt van andere bronnen dan die welke in de tekst en in de referenties worden genoemd.
De Faculteit Economie en Bedrijfskunde is alleen verantwoordelijk voor de begeleiding tot het inleveren van de scriptie, niet voor de inhoud.
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1: Inleiding
Par 1.1 Aanleiding Onderzoek
Par 1.2 Centrale Vraag
Par 1.3 Onderzoeksmethode
Hoofdstuk 2: Positie van ZZP’ers in arbeidsmarkt en in weten regelgeving
par 2.1 Inleiding
par 2.2 ZZP’ers in de wet en de sociale zekerheid
par 2.2.1 VAR
par 2.2.2 Sociale Aspecten
par 2.3 Fiscale Aspecten
par 2.4 ZZP’ers op de arbeidsmarkt
par 2.5 Sub-conclusie
Hoofdstuk 3: Positie van ZZP’ers met wet DBA
Par 3.1 Inleiding
Par 3.2 Verschillen ten opzichte van huidige wet- en regelgeving
Par 3.2.1 Veranderingen voor werknemers
Par 3.2.2 Veranderingen ZZP’ers
Par 3.2.3 Veranderingen arbeidsmarkt
Par 3.3 Sub-conclusie
Hoofdstuk 4: Alternatieven en verbeterpunten wet DBA
Par 4.1 Mogelijke alternatieven voor wet DBA
Par 4.2 Verbeterpunten voor wet DBA
Par 4.3 Sub-conclusie Hoofdstuk 5: Conclusie Par 5.1 Conclusie Par 5.2 Nabeschouwing Hoofdstuk 6: Par 6.1 Bibliografie Par 6.2 Bijlagen
1. Inleiding
1.1 Aanleiding onderzoek
“Marktleider PostNL laat nieuwe pakketbezorgers alleen nog maar op een vast arbeidscontract voor zich werken.” kopt de Volkskrant op 15 april 2016.1 Op het
moment zijn er nog negenhonderd ZZP-ers werkzaam voor PostNL. Afgelopen tijd is er kritiek geweest op het gebruik van deze ZZP’ers. Die kritiek was geënt op de
schijnzelfstandigheid en het onderbetalen. Deze ZZP’ers zouden namelijk feitelijk in dienst zijn van PostNL. Zij zijn echter onder druk van PostNL in de hoedanigheid als ZZP’ers aan de slag gegaan bij PostNL. Daarenboven zouden de ZZP’ers onder het minimumloon betaald krijgen. PostNL zou door het gebruik van deze ZZP’ers dertig miljoen euro per jaar besparen. Deze kostenbesparing wordt door een aantal dingen gerealiseerd. Allereerst is PostNL niet verplicht pensioen op te bouwen, daarnaast is zij ook niet inhoudingsplichtige voor werknemersverzekeringen van de ZZP’ers.2 Tevens
zijn de ZZP’ers veel flexibeler in te zetten dan reguliere werknemers. De ZZP’er wordt namelijk niet in dienst genomen, maar werkt op projects- of uur-basis. De problematiek die zich bij PostNL afspeelt is geen op zichzelf staand voorbeeld. In Nederland zijn er ongeveer één miljoen ZZP-ers3. Dit aantal is met een grote snelheid
toegenomen. In bijlage 2 is duidelijk zichtbaar in welk tempo de hoeveelheid ZZP’ers is toegenomen. In 1997 was slechts één op de zeventien ZZP’er.4 Geschat wordt dat tussen
de twee en de zeventien procent schijnzelfstandige is. Door de toename van het aantal ZZP’ers is de controleerbaarheid van de werkelijke arbeidsomstandigheden van de fiscus ook achteruit gegaan. Om onder andere deze problemen op te lossen is per 1 juni 2016 Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties (hierna: wet DBA) in gegaan. Deze nieuwe wet heeft ten doel het versimpelen van de beoordeling van de arbeidsrelaties.5
Deze nieuwe wet zal de verklaring arbeidsrelatie (voorts: VAR) doen vervangen. De VAR gaf de werkgever de zekerheid dat de gebruikte constructie hem vrijwaarde van
naheffingen en eventuele correcties. Onderwerp van dit onderzoek wordt dan om te kijken in hoeverre deze nieuwe wet de geschetste problematiek zal gaan oplossen.
1 Troos, Alle nieuwe pakketbezorgers PostNL krijgen vast contract, Volkskrant, 2016 2Kamerstukken II, 2003/2004, 29 677 nr.3 (MvT)
3 Zie bijlage 2, CBS-statline
4 Leupen, Nederland telt een miljoen zzp'ers, die gaan niet meer weg, Financieel Dagblad, 2016 5 Kamerstukken II 2015/05, 34036, nr. 11 (MvT)
1.1 Centrale vraag en sub-vragen
De centrale vraag in dit onderzoek luidt: in hoeverre gaat de wet DBA de huidige
problematiek rondom de ZZP’er oplossen? Deze centrale vraag zal beantwoord worden aan de hand van de volgende sub-vragen:
Welke positie neemt de ZZP’er nu in op de arbeidsmarkt en in de regel- en wetgeving?
Wat gaat de wet DBA veranderen aan de positie van ZZP’ers in de arbeidsmarkt en in de regel- en wetgeving?
Wat zijn de eventuele alternatieven en verbeterpunten van de wet DBA? Allereerst zal gekeken worden naar de huidige positie van de ZZP’er in de regel- en wetgeving en op de arbeidsmarkt. De ZZP’er is een zelfstandige en wordt daarom onder bepaalde omstandigheden belast voor winst uit onderneming. De werknemer
daarentegen krijgt eerst een voorheffing in de loonbelasting en wordt daarna nog in de inkomstenbelasting belast. De werkgever c.q. de opdrachtgever hoeft geen
werknemersverzekeringen en loonbelasting in te houden. Door de uitbreiding van de rechtsgevolgen van de VAR-ruo of VAR-wuo is de werkgever verzekerd geen naheffing of correctie te ontvangen. Verder zal in dit hoofdstuk gekeken worden naar de sociale aspecten rondom de ZZP’er. De ZZP’er wordt namelijk niet beschermd door een cao, heeft geen verplicht pensioen of wordt ook niet beschermd door ontslagbescherming. Als laatst wordt de plek van de ZZP’ers op da arbeidsmarkt onderzocht. Bij de tweede deelvraag tracht ik te analyseren wat de effecten van de nieuwe wetgeving op de positie van de ZZP’er zal zijn. Hoe zullen werknemers en werkgevers zich gedragen nu de VAR niet meer bestaat? Ik hoop echter in combinatie met de achtergrond van de toename van het aantal ZZP’ers toch een goede voorspelling te kunnen doen van de effectiviteit van de wet DBA. Voortbordurend op deelvraag twee zal ik in deelvraag drie een analyse maken van de mogelijke verbeterpunten en de alternatieven van de wet DBA. Dit alles tezamen moet lijden tot een goed beeld van de invloed van de wet DBA op de ZZP-er. Hiermee wil ik dan de vraag kunnen beantwoorden in hoeverre de wet DBA de huidige problematiek rondom de ZZP’er gaat oplossen?
1.2 Onderzoeksopzet
Dit onderzoek zal worden verricht aan de hand van een kwalitatief empirisch literatuur onderzoek. Inhoudende dat aan de hand van verschillende literatuuronderzoeken onderzoek wordt gedaan naar een bepaald onderwerp. In dit geval zal bijvoorbeeld aan de hand van enquête-onderzoeken en onderzoeken van het CBS gekeken worden naar de startmotieven van ZZP’ers, maar ook naar de motieven van werkgevers op gebruik te maken van ZZP’ers. Verder zijn de rapporten van het CPB ook van belang om de grootte
van het probleem te analyseren. Deze onderzoeksrapporten van het CBS en het CPB bevatten belangrijke gegevens omtrent de groei en de positie van de ZZP’er. Verder zal aan de hand van Memories van Toelichtingen (hierna: MvT) onderzoek worden gedaan naar de VAR en wet DBA. Deze geven een goed beeld van de beweegredenen van de politiek om de VAR te vervangen. Dit moet een beter beeld geven van de gestelde
problematiek die de wetgever heeft willen oplossen. Om de mogelijk effecten van de wet DBA te analyseren zal deze vergeleken worden met de situatie zoals die was met de VAR.
Wanneer dit naast de achtergronden van de redenen van de groei van het aantal ZZP’ers wordt gelegd hoop ik goed zicht te krijgen op de effectiviteit van deze nieuwe wetgeving.
2. Positie van ZZP’ers in arbeidsmarkt en in wet- en regelgeving 2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal gekeken worden naar de plek van de ZZP’er in de wetgeving, in de regelgeving en op de arbeidsmarkt. De centrale vraag in dit hoofdstuk luidt: in hoeverre wordt de problematiek rond de ZZP’er opgelost door de wet DBA? Hiermee wordt de problematiek rondom de VAR goed in kaart gebracht en wordt duidelijk wat de wetgever heeft willen oplossen met de wet DBA. Gekeken zal worden naar de
problematiek die de wetgever heeft willen oplossen en zal gekeken worden naar andere probleemstukken die ik ben tegengekomen rondom de ZZP’ers. Dit deel van het
onderzoek is van belang om de verschillen tussen de wet DBA en de situatie daarvoor goed te kunnen analyseren. De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt: allereerst zal het ZZP-begrip verder worden uitgewerkt. Vervolgens zal de VAR-systematiek verder worden onderzocht. De ZZP’er gaat nu vaak aan de hand van een VAR-wuo aan de slag bij een opdrachtgever. Deze VAR-wuo garandeert dat naheffing van loonbelasting of werknemersverzekeringen zal uitblijven bij de opdrachtgever.6 Rondom de VAR bestaat
echter een aantal problemen. De controleerbaarheid van de VAR is onder andere verslechterd door het grote aantal ZZP’ers. Door deze slechte controleerbaarheid en ruime ondernemersfaciliteiten heeft er een groei in oneigenlijk gebruik van deze faciliteiten plaats gevonden. Deze problematiek uit zich onder andere in bepaalde
sectoren waar werknemers slechts in dienst worden genomen wanneer zij dit doen in de hoedanigheid als ZZP’er. De Memorie van Toelichting (hierna: MvT) van de wet DBA zal hierbij een grote rol spelen. Hierna zal de verschillende fiscale behandeling van de werknemer en de ZZP’er worden uitgewerkt. Zoals gesteld is het inkomen van een werknemer onderhevig aan loonbelasting en inkomstenbelasting.7 Daarentegen wordt
het inkomen van de ZZP’er belast als winst uit onderneming. Daarnaast beschikt de ZZP’er over een aantal ondernemersfaciliteiten aangeboden ter bevordering van het
6 Kamerstukken II, 2003/2004, 29 677 nr.3 (MvT)
ondernemingsklimaat in Nederland.8 Vervolgens zal er gekeken worden naar de rol van
de ZZP’er op de arbeidsmarkt. Door de hoge mate van flexibiliteit en door de fiscale voordelen van de ZZP’er nemen zij een bijzondere rol in op de arbeidsmarkt. Gedacht wordt dat de ZZP’er zorgt voor grotere doorstroom op de arbeidsmarkt. Met deze uitkomst wil ik onder andere analyseren in hoeverre de toenemende hoeveelheid van ZZP’ers wenselijk is. Als laatste zal ook nog worden gekeken naar de sociale aspecten rondom de ZZP’er. Eerder stelde ik al dat de ZZP’er niet verplicht is pensioen op te bouwen. De ZZP’er valt evenmin onder een cao. Daarnaast heeft de ZZP’er ook geen recht op WW en wordt hij ook niet beschermd tegen ontslag. Onderzocht gaat worden in hoeverre dit een probleem oplevert en in hoeverre de overheid op moet draaien voor deze problemen. De ZZP’er kiest er –in de meeste gevallen- er zelf voor ondernemer te worden. Dit alle tezamen moet mij een beter beeld geven van de huidige situatie en – problematiek van de ZZP’er. Dit alle tezamen moet antwoorden geven op de centrale vraag welke positie ZZP’ers in de wet- en regelgeving en de arbeidsmarkt innemen.
2.2 ZZP’ers in de wet
In deze paragraaf zal een aantal facetten rondom de ZZP’er in de wet worden besproken. Allereerst zal kort uiteengezet worden wanneer sprake is van een ZZP’er en wanneer er sprake is van schijnzelfstandigheid. Daarna zal de huidige wetgeving rondom de ZZP’er worden behandeld. Gekeken wordt dan onder andere naar de verschillende VAR
constructies en de consequenties en implicaties van het gebruik van de VAR. Daarnaast zullen in deze paragraaf ook de sociale aspecten ter sprake komen.
Eerst zal ik de term ZZP’er invulling proberen te geven. Daarna zal ik bespreken wanneer er sprake is van loondienst en waar het grijze gebied tussen de ZZP’er en werknemer ligt. De betekenis van de ZZP’er is niet eenduidig afgebakend. Inhoudende dat niet iedereen precies dezelfde definitie aanhoudt. De inhoud van dit begrip wordt door verschillende groepen verschillend ingevuld. Vanuit drie verschillende
perspectieven zal ik invulling proberen te geven aan dit begrip. Dat zijn vanuit de oogpunten van een jurist, fiscalist en wetenschapper. Vanuit juridisch oogpunt zijn er drie methodes om werk aan te nemen. Deze staan alle drie in boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). Dat zijn:
De arbeidsovereenkomst. Dit is de reguliere overeenkomst tussen werknemer en werkgever. Deze is geregeld in artikel 7:610.
De overeenkomst tot aanneming van werk. Dit is een redelijke specifieke
categorie, die vooral van toepassing is voor opdrachten van stoffelijke aard. Dit is geregeld in artikel 7:750 BW.
De overeenkomst van opdracht. Dit is de rest categorie waar het merendeel van de ZZP’ers gebruik van maakt. Deze is geregeld in artikel 7:400 BW.
8 Kamerstukken II, 1997/98 nr. 3 (MvT)
Vanuit het oogpunt van de fiscalist is belangrijk hoe de inkomsten van de ZZP’er belast worden. Voor ZZP’ers zijn er drie belangrijke categorieën. Dit zijn de volgende:
IB-ondernemers. Indien er sprake is van een IB ondernemer dan worden de inkomsten in Box I belast en kan de ZZP’er onder bepaalde voorwaarden aanspraak maken op ondernemersfaciliteiten.
Directeur-grootaandeelhouder (hierna: DGA). De DGA is werknemer in een vennootschap of coöperatie waarin hij minstens 5% van de geplaatste aandelen bezit.
Resultaatgenieter. Dit is de groep waarvan hun inkomen wordt gekwalificeerd als resultaat uit overige werkzaamheden. Deze groep maakt sowieso geen aanspraak op ondernemersfaciliteiten.
Deze groepen bij elkaar kunnen tot ZZP’ers worden gerekend volgens fiscale maatstaven.
Nu zal vanuit het oogpunt van de wetenschap worden gekeken naar het begrip ZZP’er. De Sociaal Economische Raad (hierna: SER) heeft een zo goed mogelijke omschrijving van het begrip ZZP’er geformuleerd. Deze luidt als volgt: een ZZP’er is een ondernemer die geen personeel in dienst heeft, waarbij voor de vaststelling of er sprake is van een ondernemer de volgende criteria gelden, zoals ook gehanteerd door de Belastingdienst in het kader van de inkomstenbelasting:
zelfstandigheid bij de inrichting van de eigen werkzaamheden en het uitvoeren daarvan;
het voor eigen rekening en risico verrichten van werkzaamheden;
het gericht zijn op en het perspectief hebben van het maken van winst;
bekendmaking van het ondernemerschap;
het streven naar meerdere opdrachtgevers.9
Met betrekking tot het begrip ondernemer is er in de wet het volgende geregeld. In artikel 3.4 wet IB 2001 staat het volgende: In deze afdeling en de daarop berustende
bepalingen wordt verstaan onder ondernemer: de belastingplichtige voor rekening van wie een onderneming wordt gedreven en die rechtstreeks wordt verbonden voor verbintenissen
betreffende die onderneming.10 De jurisprudentie biedt wat extra handvatten om te
controleren of er sprake is van een onderneming. Zo moet gekeken worden naar bekendheid naar buiten. Wordt er tijd besteed aan acquirerende taken? Hoeveel verschillende afnemers zijn er?11 Als laatst zal ik kort het begrip dienstbetrekking
behandelen. Een dienstbetrekking kenmerkt zich door de volgende drie aspecten: (1) de werknemer verplicht zich tot de werkgever om werk te verrichten, (2) de werkgever is
9 SER, ZZP’ers in beeld, 2010 10 art. 3.4. wet IB 2001 11 ECLI:NL:PHR:2012:BV0662
verplicht de werknemer loon te betalen en (3) en tussen de werknemer en werkgever bestaat een gezagsverhouding.
Onderzoeksbureau SEOR heeft aan de hand van verschillende onderzoeken van onder andere het CBS, SER en EIM een lijst van criteria gemaakt om schijnzelfstandigheid te bepalen. In bijlage 8 zijn al deze criteria opgenomen. De meest bruikbare criteria uit dit onderzoek zijn: het (beperkt) aantal uren werkzaam als ZZP’er, (beperkt) aantal
opdrachtgevers, werkt uitsluitend via bemiddelingsbureau, opdrachtgever bepaalt werktijden, vrijheid in uitvoering van opdracht. Bij deze criteria is het
onderscheidingsvermogen van ZZP’ers en schijnzelfstandige het sterkst te bepalen. Bij het eerste criteriumpunt wordt er gekeken naar de hoeveelheid tijd gespendeerd aan ZZP’en. Indien dit aantal laag is of bijvoorbeeld wel veel tijd wordt gestoken maar het rendement laag is dan kan getwijfeld worden aan het ondernemerschap.12 Het tweede
criterium is ook een goede indicator voor schijnzelfstandigheid. Bij een laag aantal opdrachtgevers is de onafhankelijkheid zeer arbitrair. Het aantal opdrachtgevers houdt ook een direct verband met de duur van de opdrachten. Hoe lager het aantal
opdrachtgevers hoe hoger de gemiddelde duur van de opdrachten. Het werken via uitsluitend een bemiddelingsbureau duidt ook vaak op schijnzelfstandigheid. Het deel wat uitsluitend werkt via een bemiddelingsbureau is kleiner dan het percentage die onder andere gebruik maken van zo’n bureau. De laatste twee criteria sluiten ook sterk aan bij het derde kenmerk van de dienstbetrekking; namelijk de gezagsverhouding. Die criteria zijn of de opdrachtgever de werktijden bepaalt en in hoeverre de ZZP’er vrijheid in organisatie en uitvoering heeft.
Aan de hand van deze criteria is ook een schatting gemaakt van het aantal
schijnzelfstandige. Echter door het ontbreken van één definitie van schijnzelfstandige lopen de beramingen sterk uiteen. De beramingen van SEOR kwamen uit op een schijnzelfstandigheid tussen de twee en zeventien procent.13
2.2.1 VAR
In 2001 werd de VAR ingevoerd. Er was – zo vond de wetgever- behoefte aan meer duidelijkheid voor mensen die tussen de dienstbetrekking en het ondernemerschap invielen. Deze verklaring had als doel de positie van de ZZP’ers te verbeteren op de arbeidsmarkt.14 Nu volgt een korte uitleg van de werking van de VAR. Bij de aanvraag
van een VAR zijn er vier mogelijke uitkomsten: de voordelen uit de arbeidsrelatie worden aangemerkt als winst uit onderneming, dit wordt afgekort met VAR-wuo. De tweede optie is dat de voordelen uit de arbeidsrelatie worden gezien als resultaat uit overige werkzaamheden. Dit wordt afgekort met VAR-row. Bij de derde optie worden de voordelen uit de arbeidsrelatie gezien als voordelen uit dienstbetrekking. Deze wordt
12SEOR, Tussen werknemer en ondernemer, 2010, p.26
13 Ibis p.37
afgekort met VAR-loon. Als laatst is de verklaring voor DGA’s; wanneer een
belastingplichtige werkzaamheden verricht voor een vennootschap waarin hij een aanmerkelijk belang houdt, dan worden deze voordelen aangemerkt als VAR-dga. In 2005 zijn er extra rechtsgevolgen verbonden aan het gebruik van de wuo en VAR-dga. Vanaf 1 januari 2005 gelden deze verklaring als zelfstandigenverklaring. Dit heeft twee consequenties. Ten eerste wordt de opdrachtnemer c.q. de ZZP’er niet verzekerd als werknemer. Met als gevolg dat de opdrachtnemer niet verzekerd is ingeval van werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en wanneer hij voor langere tijd ziek is. Hier zal later in deze paragraaf op in worden gegaan. De tweede consequentie van het afgeven van deze verklaringen is dat de opdrachtgever in beginsel is gevrijwaard van het inhouden van loonheffingen en premies voor werknemersverzekeringen. Hiervoor zijn de volgende cumulatieve voorwaarden aangesteld: de opdrachtnemer is in het bezit van de desbetreffende VAR verklaring en heeft deze ook getoond aan zijn opdrachtgever. De opdrachtgever heeft een kopie van deze verklaring in zijn administratie. Als laatst moet de opdrachtgever de identiteit hebben vastgesteld en ook daarvan een kopie in zijn administratie hebben opgenomen.15
Nu zal bekeken worden welke problemen de VAR met zich meebrengt. Uit de Memorie van Toelichting van de wet DBA komt naar voren dat de wetgever de volgende bezwaren had op de systematiek van de VAR. Allereerst vond de wetgever dat er een grote
disbalans bestond tussen de opdrachtnemer en opdrachtgever met betrekking tot de verantwoordelijkheid van de juistheid van de VAR. De verantwoordelijkheid lag namelijk in zijn geheel bij de opdrachtnemer. Dit terwijl de opdrachtnemer vaak de kwetsbaarste partij is. Daarnaast wilde de wetgever de schijnzekerheid bij de
opdrachtnemer weghalen. De ZZP’er had namelijk geen garantie dat zijn inkomsten uit de VAR-wuo ook belast zouden worden als winst uit onderneming. Tevens vond de wetgever het bezwaarlijk niet de werkgever te kunnen corrigeren. In de nieuwe systematiek is de verantwoordelijkheid verdeeld over de opdrachtgever en de opdrachtnemer waardoor beide gecorrigeerd kunnen worden. 16 Als laatst had de
wetgever een bezwaar tegen het oneigenlijk gebruik van de ondernemersfaciliteiten. ZZP’ers die feitelijk in dienst zijn, maar dit doen als ZZP’er maken oneigenlijk gebruik van de ondernemersfaciliteiten. 17 Daarnaast blijkt uit een brief van de staatssecretaris
dat de het aantal controles ontoereikend is voor het aantal afgegeven VAR’s.18
Daarnaast bevat wet DBA ook een vereenvoudiging van het huidige systeem. Zoals eerder vermeld zijn er vier verschillende uitkomsten bij de aanvraag van de VAR. In de nieuwe systematiek wordt er een modelovereenkomst voorgelegd.
15 Kamerstukken II, 2003/2004, 29 677 nr.3 (MvT) 16 Nota n.a.v. nader verslag Wetsvoorstel DBA, 2014 17 Kamerstukken II 2015/05, 34036, nr. 11 (MvT)
2.2.2. Sociale aspecten ZZP’ers
In deze paragraaf zullen verschillende sociale aspecten aan bod komen. Eerst zullen de sociale aspecten met betrekking tot de verzekeringen en pensioenen worden behandeld. Daarna zal ook gekeken worden naar de lonen en inkomens van de ZZP’ers. Voor alle werknemers wordt verplicht werknemersverzekeringen en premies voor
volksverzekeringen ingehouden. Dit gebeurt door de werkgever. Hij is namelijk
inhoudingsplichtige. Voor ZZP’ers gelden deze verplichting niet. In bijlage 3 is overzicht bijgevoegd met daarin een overzicht van deze verschillen.19 Uit dat overzicht wordt een
aantal dingen duidelijk. De werknemer wordt automatisch verzekerd tegen langdurige ziekte, tegen arbeidsongeschiktheid, voor bijstand en in geval van werkloosheid. ZZP’ers zijn ondernemers en daarmee zelf verantwoordelijk voor al deze voorzieningen. Dit sociale vangnet valt buiten het bereik van de ZZP’er. Onderzoeksbureau Pantei heeft onderzoek gedaan naar de inkomensvoorzieningen die ZZP’ers voor zichzelf treffen. Dat figuur laat onder andere zien dat slechts 53% van de ZZP’ers spaart voor een
oudedagvoorziening. Daarnaast blijkt uit de zelfde enquête dat slecht 20% een voorziening heeft getroffen in geval van ziekte en 38% bij langdurige ziekte.20
Berekeningen van het CBS laten zien dat in het eerste kwartaal van 2016 meer dan één miljoen zelfstandige zijn.21 Wanneer daarvan slechts de helft spaart voor de oude dag
blijkt dat er een groot deel onverzekerd blijft. Andere berekeningen van het CPB laten zien dat in 2030 14% van de beroepsbevolking zelfstandige is. Het past volgens mij niet in het beleid van de overheid om zo groot deel van de werkzame beroepsbevolking onverzekerd de laten.22
Een ander belangrijk sociaal punt is het inkomen van de ZZP’er. Omdat de ZZP’er vaak een hybride verdiener is moet ook gekeken worden naar de afhankelijkheid van de ZZP’er van zijn ZZP-inkomen. Het kan zijn dat de ZZP’er ook al aanspraak maakt op een vorm van uitkering. Daarnaast kan de ZZP’er naast zijn ZZP-schap ook in dienst zijn bij een werkgever. Onderzoeksbureau EIM heeft in een enquête onderzoek gedaan naar het inkomen van ZZP’ers. De uitslag van dit onderzoek staat in bijlage 4. Uit dit onderzoekt komt het volgende naar voren: 13% van de ZZP’ers heeft minder dan €10.000 omzet per jaar en 20% heeft minder omzet dan €25.000 per jaar. Daarnaast is er ook een
onderzoek gedaan naar omzet in combinatie met tijdsbesteding. Dit is relevanter gezien de afhankelijkheid van dit inkomen sterker naar voren komt. Indien iemand 10 uur per week werkt heeft hij/zij meer tijd over om op een andere manier inkomen te verwerven. De uitslag van dit onderzoek staat toegevoegd in dit onderzoek in bijlage 5. Dan valt direct op dat van de ZZP’ers die minder dan €1.500 euro per maand verdient 39% 40 uur of meer per week aan ZZP’en besteedt. Uit dit gegeven alleen kunnen geen
conclusies worden getrokken. Ook moet er gekeken worden naar de tijdsbesteding en de
19 Zie bijlage 6, SER 2010, p.45-48 20 Zie bijlage 3, ZZP-Panel 2011, EIM 21 Zie bijlage 1, CBS EEB 2016, CBS statline
22 Bosch e.a., De huidige en toekomstige groei van het aandeel zzp’ers in de werkzame
afhankelijkheid van dit inkomen. Volgens dit zelfde onderzoek is 74% van de
ondervraagde geheel afhankelijk van het inkomen uit ZZP’en.23 Dit betekent dat zij geen
terugvalopties hebben als een pensioen of enige andere vorm van uitkering. Dit in combinatie met de informatie uit bijlage 5 en bijlage 4 geeft wel een beeld van onderbetaling bij ZZP’ers.
2.3 Fiscale Aspecten
In deze paragraaf zal gekeken worden naar de fiscale aspecten rondom de ZZP’er. Hoewel ZZP’ers aangeven dat financiële- of fiscale redenen niet de grootste
beweegredenen zijn, is er toch er een deel van de ZZP’ers om deze redenen begonnen als ZZP’er (zie bijlage 1).24 Om een goed beeld te geven van de fiscale verschillen zal
allereerst een bondig overzicht worden gegeven van de te betalen belastingen en premies van werknemers. Daarna zal een overzicht worden gegeven van alles fiscale regels met betrekking tot de belasting van het inkomen van de ZZP’er.
Het inkomen van de werknemer is onderhevig aan loonbelasting. De loonheffingen bestaan uit: loonbelasting, premies voor volksverzekering, premies voor
werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage voor de Zorgverzekeringswet. De loonbelasting wordt geheven volgens het bekende progressieve tarief met een maximum van 52% (2016).25 De premies voor de
volksverzekeringen bestaan uit: algemene ouderdomswet, algemene nabestaandenwet, wet langdurige zorg en algemene kinderbijslagwet. De werknemersverzekeringen bestaan uit: ziektewet, wet op arbeidsongeschiktheidsverzekering, wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen en werkloosheid wet. Allerlaatst wordt nog over een deel van het inkomen een bijdrage voor de zorgverzekeringswet in mindering gebracht van het bruto-inkomen. De loonbelasting geldt als een voorheffing op de
inkomstenbelasting.
Het inkomen van de ZZP’er is onderhevig aan inkomstenbelasting in Box I. De ZZP’er is een ondernemer en betaalt daarom belasting over winst uit onderneming.26 De winst uit
onderneming wordt net als bij de werknemer tegen het progressieve tarief belast. Tot nog toe zijn er nog weinig verschillen. Echter heeft elke ondernemer recht op een aantal ondernemersfaciliteiten. Ik zal deze hieronder kort toelichten. De wetgever heeft verschillende faciliteiten voor de ondernemer onder de noemer ondernemersaftrek geplaatst.27 Tot deze ondernemersaftrek behoren de volgende faciliteiten: de
zelfstandigenaftrek, de aftrek voor speur- en ontwikkelingswerk, de meewerkaftrek, de startersaftrek bij arbeidsongeschiktheid en de stakingsaftrek. De zelfstandigenaftrek
23 Pantei: ZZP-panel 2010, p.32
24 Vries, de, Zelfbewust een Zelfstandige Positie, 2011, p.33 25 art. 20a Wet op Loonbelasting 1964
26 art. 3.4 Wet Inkomstenbelasting 2001 27 art 3.74 Wet Inkomstenbelasting 2001
bedraagt in 2016 €7.280. De ZZP’er mag dit bedrag elk jaar van zijn/haar belastbaar inkomen aftrekken, mits niet de pensioengerechtigde leeftijd bereikt. Dit is een van de faciliteiten die zorgt voor het verschil in de te betalen belasting tussen de werknemer en de ZZP’er. De zelfstandigenaftrek vindt haar opsprong in 1971. Deze was bedoeld om ondernemers een extra zetje in de rug te geven. De wetgever draagt drie grote
argumenten voor de zelfstandigenaftrek: allereerst zou het een inkomstensteun zijn voor kleine ondernemers, daarnaast zou het de ondernemers ruimte geven voor investeren en consumeren en als laatste zou het de behandelingen van
directeur-grootaandeelhouders (hierna: DGA’s) en IB-ondernemers rechttrekken.28 De aftrek voor
speur- en ontwikkelingswerk is minder relevant, omdat deze minder wordt gebruikt door ZZP’ers. Deze houdt kortweg in dat indien voldaan aan enkele eisen de startende ondernemer €12.848 kan worden afgetrokken.29
Ook de meewerkaftrek is minder van belang. Deze regelt een fiscale tegemoetkoming voor een meewerkende partner. Dit is echter niet van toepassing voor een zelfstandige zonder personeel30. De starteraftrek bij arbeidsongeschiktheid is ook minder relevant
voor deze fiscale vergelijking. Deze houdt kortweg in dat ingeval van
arbeidsongeschiktheid een extra van €2.110 in mindering kan worden gebracht op het belastbaar inkomen. Als laatst bestaat er nog de stakingsaftrek. Deze regeling houdt in dat elke stakende ondernemer een maal in zijn leven €3.630 van zijn stakingswinst kan aftrekken. Op de regelingen hiervoor genoemd kan alleen aanspraak worden gemaakt indien wordt voldaan aan het uren-criterium. Dit houdt in dat de ondernemer minsten 1.225 uren per jaar aan zijn onderneming moet besteden en dat dit meer dan 50% van zijn beschikbare tijd is.31 Door de ondernemersaftrek bestaat er een aanzienlijk verschil
tussen de belasting voor werknemer en ZZP’ers. Naast de ondernemersfaciliteiten bestaat er ook een aantal ondernemingsfaciliteiten. Tot de ondernemingsfaciliteiten worden de volgende gerekend: kleinschaligheidsinvesteringsaftrek,
energie-investeringsaftrek, milieu-energie-investeringsaftrek, aftrek speur en ontwikkeling en de MKB-winstvrijstelling. Voor de fiscale vergelijking is vooral de MKB-winstvrijstelling van belang. De MKB-winstvrijstelling bestaat sinds 2007. Deze regeling was een van de veranderingen die in de nota ‘Werken aan winst’ staan. 32 Deze had als doel het fiscale
vestigingsklimaat te verbeteren.33 Deze regeling stelt 14% van het belastbare inkomen
vrij van belasting. Deze regeling in combinatie met de zelfstandigenaftrek zorgen voor het grootste verschil tussen de werknemer en ZZP’er.
Om alleen op basis van bovenstaande gegevens te concluderen dat het voordeliger is om ZZP’er zou de werkelijkheid tekort doen. Ook moet er rekening worden gehouden met pensioen, werkloosheidverzekering en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen.
28 Memorie van toelichting - Wijziging van de Wet op de inkomstenbelasting 1964 29 art. 3.76 Wet Inkomstenbelasting 2001
30 art. 3.78 Wet Inkomstenbelasting 2001 31 art. 3.6 Wet inkomstenbelasting 2001 32 Nota ‘Werken aan winst’ (2005)
Daarnaast loopt de ZZP’er ook ondernemersrisico’s. Zo kan de ZZP’er ook een tijd
zonder werk zitten. Deze punten zullen echter later in dit hoofdstuk aan de orde komen.
2.4 ZZP’ers op de arbeidsmarkt
In deze paragraaf wordt er gekeken naar een aantal verschillende facetten van de ZZP’er op de arbeidsmarkt. Allereerst zal gekeken worden naar achtergrond van de groei van het aantal ZZP’ers. Wat zijn de beweegredenen om ZZP’er te worden? Deze informatie is voor dit onderzoek relevant, omdat aan de hand van deze gegevens een scherpere analyse kan worden gemaakt van de mogelijke gevolgen van de wet DBA. Daarnaast zal kort worden beschreven wat de bijdrage van de ZZP’ers zijn voor de arbeidsmarkt en de algehele welvaart. Met deze informatie kan dan gekeken worden of de mogelijke
gevolgen van de nieuwe wetgeving wel wenselijk is.
Uit onderzoek uitgevoerd door het CBS blijkt dat de instroom van ZZP’ers grofweg uit 50% uit werkenden bestaat en 50% niet-werkenden. Aangenomen kan worden dat de ZZP’ers vooral positieve gronden hebben om als ZZP’er te gaan werken.34 Belangrijkste
motieven voor ZZP’ers zijn vooral: eigen baas worden, het vooruitzicht om te handelen naar eigen inzicht. Onderzoek van SEOR laat zien dat slechts tussen de elf en zestien procent ZZP’er wordt op grond van negatieve gronden. Dit houdt in dat zij veelal ZZP’er worden, omdat zij geen andere manier zien om aan werk te komen. In bijlage 1 staat een enquête uitgevoerd door ZZP-panel. Ook hier geeft het merendeel aan gestart te zijn wegens de drang naar eigen zeggenschap.35 De resultaten van dit onderzoek geven aan
dat zelfs twee op drie van de startende ZZP’ers dit doet vanuit een baan als werknemer. Volgens dit onderzoek start één op de vijf vanuit werkloosheid, arbeidsongeschiktheid of pensioen. 36 Hierdoor zie je dat het ZZP-schap een bijdrage kan leveren aan de
algehele welvaart en. Omdat niet-werkenden namelijk aan de slag gaan maken zij – grotendeels- geen aanspraak meer op sociale voorzieningen. Dit is goed voor de Staatskas. Vanuit de groep die niet start vanuit een baan als werknemer heeft 16% een werkloosheiduitkering.37 Daarnaast verhoogt het ook de arbeidsparticipatiegraad.38 Op
deze manier kan het ZZP-schap dus voor een verbetering van de welvaart zorgen. Daarnaast zijn er ook nog van de kant van de opdrachtgever voordelen. Door de grote flexibiliteit van ZZP’ers zijn opdrachtgevers eerder geneigd een ZZP’er aan te nemen dan een werknemer. Bij een vaste werknemer is de kans op overcapaciteit vele malen groter. Bij een ZZP’er is hier geen sprake van, gezien hij op uur- of opdrachten basis werkt. Daarnaast kan een ZZP’er ook bepaalde kennis in huis hebben, waarover het reguliere personeel niet beschikt. Dit kan er weer voor zorgen dat er efficiënter gewerkt wordt of meer geïnnoveerd wordt. Die innovatiekracht bestaat volgens het onderzoek van
34 Zie bijlage 7
35 Pantei: ZZP-panel 2010, p.32
36 SEOR, Tussen werknemers en ZZP’ers, 2012
37 CBS, Achtergrondkenmerken en ontwikkelingen van ZZP’ers in Nederland, 2012 38 SER 2010, p.32
Braaksma uit drie onderdelen. ZZP’ers kunnen op eigen initiatief een nieuw product of dienst aanbieden, ZZP’ers kunnen doordat zij op verschillende plekken werken
innovaties op meerdere plekken doorvoeren en als laatst kunnen er door samenwerkingen met andere ZZP’ers synergiën ontstaan die ook zorgen voor
innovaties.39 Ook is er onderzoek gedaan naar de arbeidsproductiviteit en kennisniveau
van ZZP’ers ten opzichte van reguliere werknemers. Door de continue marktwerking bij ZZP’ers hebben zij een grotere prikkel om harder te werken en hun eigen kennisniveau op peil te houden. Het onderzoekt toonde dan ook aan dat de arbeidsproductiviteit van de ZZP’er hoger ligt dan die van de werknemer. De ZZP’ers moeten zichzelf namelijk continu verkopen aan de opdrachtgevers.40
Nu zal ik de economische effecten van schijnzelfstandigheid uiteenzetten. De economische effecten kunnen worden opgedeeld in drie onderdelen. Allereerst op niveau van het bruto binnenlands product (voorts: BBP). Daarnaast op macroniveau voor de arbeidsmarkt. Als laatst wordt gekeken op macro-economisch vlak. Wat betreft de effecten op niveau van BBP is er uit onderzoek van SEOR weinig significants waar te nemen. Binnen verschillende sectoren werd het onderzoek uitgevoerd. De resultaten lieten zien dat een deel van de omzet viel toe te rekenen aan de ZZP’ers. Dit stond overal in de verhouding van het aantal aanwezige ZZP’ers. Ook de effecten op de arbeidsmarkt zijn gering. In de sectoren bouw en zorg bleek het gemiddelde uurtarief onder de kosten van een werknemer te liggen. Dit zorgt dan voor een grotere vraag van
arbeidsvermogen.41 Alleen in de sector van zorg blijkt er sprake van verdringing. Van
verdringing is sprake wanneer sommige werknemers of ZZP’ers meer werken dan bijvoorbeeld 40 uur per week en er daardoor minder werknemers nodig zijn. Dit blijkt het geval te zijn in de sector zorg. Hier heeft de aanwezigheid van de ZZP’er een negatief effect op de werkgelegenheid. Op macro-economisch vlak zijn er wel een paar
interessante bevindingen gevonden. In de meeste sectoren zijn de schijnzelfstandigen goedkoper dan de werknemers. Dit heeft een paar mogelijke consequenties. Allereerst kan door deze goedkopere inzet van werkkracht de behoefte aan diepte-investeringen kleiner zijn. Bedrijven zijn minder geneigd om investeringen te doen om de inzet van arbeid te verkleinen. Daarnaast kan de inzet van schijnzelfstandigen ook de
ontwikkelingen van het algemeen loon doen verminderen. Door de vergrote concurrentie zijn werkgevers minder afhankelijk van het inzetten van reguliere werknemers.
39 Braaksma e.a. 2013, “Calimero creativiteit: de innovatieve netwerken van zzp’ers” 40 Berden e.a. 2010, p. 14
2.5 Sub-conclusie
De centrale vraag in dit hoofdstuk was welke positie neemt de ZZP’er in op de
arbeidsmarkt en in de regel- en wetgeving? Daarnaast is onderzocht wat de problemen rondom de situatie rondom ZZP’ers is ten tijde van de VAR. Duidelijk is geworden dat ZZP’ers een bijzondere plek innemen in de wetgeving. Door middel van een eigen
onderneming en de VAR kunnen ZZP’ers aan de slag bij opdrachtgevers. Met het gebruik van de VAR is een aantal problemen ontstaan. Allereerst is de controleerbaarheid van de VAR sterk achteruitgegaan. Door de uitbreiding van de rechtsgevolgen van de VAR-dga en VAR-wuo zijn deze erg in trek. Door deze grote instroom van ZZP’ers zijn de controle- en correctiemiddelen van de Belastingdienst ontoereikend gebleken. Oneigenlijk
gebruik van de VAR is moeilijk te controleren. Ook is de schijnzelfstandigheid onder ZZP’ers onderzocht. Gezien de verschillen in terminologieën en criteria voor
schijnzelfstandigheid lopen de cijfers sterk uiteen. Het veiligst is om te stellen dat tussen de twee en zeventien procent van de ZZP’ers schijnzelfstandige is. Tevens zijn de
economische effecten van de ZZP’er onderzocht. Vooral de flexibiliteit en de innovatieve kracht van de ZZP’er zorgt voor een toegevoegde waarde voor de arbeidsmarkt en het BBP. Het verdient dan ook geen aanbeveling om het aantal ZZP’ers sterk terug te dringen. Ook zijn de fiscale aspecten van de ZZP’er vergeleken ten opzichte van de werknemer. Door enkele ondernemings- en ondernemersfaciliteiten lijkt het op voorhand veel voordeliger te zijn om als ZZP’er te werken. Onder andere de
MKB-winstvrijstelling en de zelfstandigenaftrek zijn verantwoordelijk voor dit voordeel. In de paragraaf rondom de sociale aspecten werd echter ook duidelijk waardoor deze fiscale verschillen zich in uiten. Een werknemer is onder andere verzekerd voor: langdurige ziekte, werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, bijstand, doorbetaling bij ziekte en nog veel meer. Daarnaast valt de werknemer ook onder cao en wordt hierdoor vaak voor de werknemer onderhandeld voor een goed salaris. Ook kan geconcludeerd worden dat een deel van de ZZP’ers ondermaats betaald krijgt. Voor deze kwetsbare groep zou een cao dan ook mijn aanbeveling verdienen. Daarnaast ontbreekt mijns inziens ook een sociaal vangnet voor ZZP’ers. Zoals eerder genoemd zijn ZZP’ers zelf verantwoordelijk om zich te verzekeren tegen werkloosheid en arbeidsongeschiktheid. Dit blijkt echter te weinig te gebeuren. Ondertussen telt Nederland één miljoen ZZP’ers. Daarvan blijkt slechts de helft te sparen voor een oudedagvoorziening. Ik zie het dan als een taak aan de overheid om los van het oplossen en tegengaan van oneigenlijk gebruik van de VAR ook het probleem rondom de sociale zekerheid van ZZP’ers op te lossen.
3. Positie van ZZP’ers met wet DBA 3.1 Inleiding
Centraal in dit hoofdstuk staat de wet DBA. Onderzoek zal worden gedaan naar de verschillen tussen de situatie in tijden van de VAR-systematiek en de huidige situatie met de wet DBA. De centrale vraag in dit hoofdstuk luidt: wat gaat de wet DBA
veranderen aan de positie van ZZP’ers in de arbeidsmarkt en in de regel- en wetgeving? De wet DBA is onder andere ingevoerd om de verantwoordlijkheden van de
opdrachtgever en de opdrachtnemer in balans te brengen. De wetgever hoopt hiermee het aantal schijnconstructies terug te dringen. Daarnaast vereenvoudigt deze nieuwe wet de toewijzingssystematiek. In plaats van –de eerder besproken- vier VAR
mogelijkheden is het nu slechts mogelijk één modelovereenkomst te laten keuren. Op basis van de voorwaarden van dat modelovereenkomst wordt dan afgesproken of er sprake is van opdrachtgever-opdrachtnemer relatie of niet. Want hoewel de
opdrachtgever bij afgifte van de VAR-dga of VAR-wuo gevrijwaard is van inhouding van loonbelasting en premies voor volks- en werknemersverzekeringen is de
opdrachtnemer dit niet.42
In 2001 is de VAR ingevoerd. Dit werd gedaan om het grensvlak tussen ondernemers en werknemers beter te kunnen scheiden. De overheid wilde meer duidelijkheid bieden voor de fiscale status van arbeidsrelaties.43 Aan de hand van de verstrekte gegevens
wordt vooraf een beslissing gemaakt door de Belastingdienst over deze arbeidsrelatie. Aan de hand van de VAR-dga en de VAR-wuo was de opdrachtgever in beginsel
gevrijwaard van het inhouden van loonbelastingen en premies voor volks- en
werknemersverzekeringen. De zelfstandigheidsverklaring leverde de werkgever echter geen volledige vrijwaring. Dit stuitte veel zelfstandigenorganisaties, werkgevers en werknemers tegen de borst. In 2005 zijn ook vanwege deze grote waarde van de ZZP’ers de rechtsgevolgen van de VAR-wuo en VAR-dga uitgebreid. Als gevolg van die wet zijn onder bepaalde voorwaarden opdrachtgevers geheel gevrijwaard van hun
inhoudingsplicht. Dit hield in dat opdrachtgevers bij ontvangst van de
zelfstandigheidsverklaring verzekerd was van uitblijven van inhoudingsplicht voor loonbelasting en premies volks- en werknemersverzekeringen.44 Dit heeft deze regeling
erg populair gemaakt. In bijlage 2 en bijlage 2.1 is de sterke groei van het aantal ZZP’ers te zien. Het CPB heeft beraamd wanneer de wetgever niks verandert dat van de
werkzame beroepsbevolking in 2030 14% ZZP’er is. De aantrekkelijkheid van de fiscale regelingen die onder bepaalde voorwaarden de ZZP’er toekomen is er ook
schijnzelfstandigheid ontstaan. Dit gegeven in combinatie met enkele andere bezwaren heeft de wetgever doen beslissen de VAR te vervangen met de modelovereenkomst. Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd: om te beginnen worden de feitelijke verschillen tussen de VAR en de wet DBA onderzocht. Het doel van deze paragraaf is om inzichtelijk
42 Memorie van Toelichting- Wet DBA 2014 43 Kamerstukken II 2015/05, 34036, nr. 11 (MvT) 44 Kamerstukken II, 2003/2004, 29 677 nr.3 (MvT)
te maken wat feitelijk voor de opdrachtgevers en –nemers gaat veranderen. Vervolgens zal in paragraaf twee zowel de beoogde effecten als de feitelijke effecten van de
wetswijziging besproken worden. Dit zal veelal op basis van de gegeven redenen en doelstellingen uit de MvT van de wet DBA gebeuren. Naar aanleiding van deze analyse zal dan het succes van de wet DBA besproken worden.
3.2 Verschillen VAR en wet DBA
Een analyse van de situatie voor 1 juni 2016 is reeds gemaakt in hoofdstuk twee. In deze paragraaf zal dan ook vooral de nadruk liggen op de huidige situatie. Nu volgt dan ook een uiteenzetting van de wet DBA. De wetgever heeft eerst ter vervanging van de VAR de wet Beschikking geen loonheffing (hierna: BGL) voorgesteld. Dit wetsvoorstel heeft het echter niet gehaald. Wet DBA is naar aanleiding van het niet slagen van de wet BGL in het leven geroepen. Omdat de wet DBA geënt is op de BGL zal in deze paragraaf de BGL ook herhaaldelijk ter sprake komen. Eerst zal ik kort uiteenzetten wat de het voorstel met betrekking tot de BGL inhield en daarna naar de ingevoerde wet DBA gaan. Deze beschikking is ten opzichte van de VAR in de reikwijdte verschillend. BGL
beoordeelt alleen of een eventuele inhoudingsplicht voor de opdrachtgever bestaat. Deze inhoudingsplicht behelst zowel de loonheffingen als de premies voor volks- en werknemersverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage voor de Zwv. Anders dan bij de VAR gaat de Belastingdienst bij behandeling van de aanvraag alleen over tot toekenning of afwijzing van de BGL. Voor de invoering van de wet DBA had de
Belastingdienst vier mogelijkheden om de arbeidsrelatie mee te kwalificeren. Daarnaast geeft BGL geen oordeel over de manier waarop de inkomsten uit de arbeidsrelatie in de inkomstenbelasting worden verwerkt. Wat dat betreft is de reikwijdte van de BGL veel kleiner dan die van de VAR. Dit is relevant wanneer wordt gekeken of de inkomsten van een ZZP worden belast als winst uit onderneming of resultaat uit overige
werkzaamheden. Dit is relevant, vanwege de uitblijvende werknemersverzekeringen of uitblijven van ondernemersfaciliteiten. De Belastingdienst zal niet meer alleen op grond van de BGL overgaan op kwalificatie tot winst uit onderneming. Zij zal zich richten op de arbeidsrelatie in de praktijk.
Uitgangspunt is wanneer de omstandigheden uit de praktijk geheel overeenkomen met de omstandigheden opgegeven in BGL dat zekerheid voor de loonheffing wordt gegeven aan de opdrachtgever. Het gaat bij deze omstandigheden dan ook alleen over de
omstandigheden waarop de opdrachtgever de beslissende zeggenschap in heeft. Dat wil zeggen dat omstandigheden waarop de opdrachtgever geen invloed heeft niet vallen onder zijn verantwoordelijkheid. Dit leidt ertoe dat wanneer uit omstandigheden
waarop de opdrachtgever geen invloed heeft blijkt dat het gaat om een dienstbetrekking, de schuld ligt bij de opdrachtnemer zodat alleen de opdrachtnemer gecorrigeerd kan worden. In dit punt wijkt de nieuwe BGL sterk af van de VAR. Net als bij de VAR is de
BGL niet verplicht voor zelfstandigen. De BGL is voor opdrachtnemers en –gevers die twijfelen over de arbeidsrelatie. 45
Dit voorstel heeft twee kritiekpunten gekregen. Allereerst wilden vakbondsorganisaties als VNO-NCW en MKB een sectorale benadering. Inhoudende dat de opdrachtgever één overeenkomst kon voorleggen aan de fiscus om hierover zekerheid te krijgen voor alle ZZP’ers die onder zo’n overeenkomst vielen. De Belastingdienst beoordeelt vervolgens aan de hand van de bepalingen uit de overeenkomst die zien op de arbeidsrelatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer of uit de overeenkomst voortvloeit dat de
opdrachtgever loonheffingen moet afdragen of voldoen.46 Het tweede punt was dat de
opdrachtgever bij het voorleggen van één zo’n modelovereenkomst geconditioneerd gevrijwaard zou worden van de inhoudingsplicht die op de opdrachtgever rust. Deze twee punten zijn in wet DBA verwerkt.
De systematiek van de wet DBA is daarom als volgt geworden: opdrachtgevers kunnen modelovereenkomsten naar de Belastingdienst sturen om die te laten beoordelen. Wanneer deze goedgekeurd worden kan deze overeenkomst voor soortgelijke gevallen ook gebruikt worden voor andere ZZP’ers. Daarnaast zal de Belastingdienst indien mogelijk deze overeenkomsten publiceren, zodat andere opdrachtgevers van deze – goedgekeurde- overeenkomsten ook gebruik kan maken. De opdrachtgevers is dan gevrijwaard van de inhoudingsplicht, alleen dan als de voorwaarden in de praktijk overeenkomen met de voorwaarden en omstandigheden zoals opgesteld in de overeenkomst.
3.3 Beoogde effecten ten opzichte van de werkelijke effecten
In deze paragraaf zal gekeken worden naar de intentie en beweegredenen van de wetgever voor wet DBA en de BGL. De nadruk zal dan liggen om de intenties van de wetgever te vergelijken met de werkelijke uitkomsten van de wetswijzingen.
In de MvT van BGL geeft de wetgever een aantal redenen voor het voorstellen van de BGL. Deze redenen zijn in vier hoofdargumenten uiteen te zetten. (1)Allereerst wilde de overheid het grote verschil in de verantwoordelijkheid tussen de opdrachtnemer en de opdrachtgever verkleinen. In de systematiek van de VAR-wuo en de VAR-dga was de opdrachtgever onder omstandigheden geheel gevrijwaard van de inhoudingsplicht. De verantwoordelijkheid lag volledig bij de opdrachtnemer. (2) De wetgever wilde mede hierom de mogelijkheid hebben om de opdrachtgever te kunnen corrigeren. Hiermee wordt de verantwoordelijkheid beter verdeeld. (3). Daarnaast wilde de wetgever de bestaande schijnzekerheid bij de opdrachtnemers weghalen. De wetgever stelde dat de VAR bepaalde verwachtingen schepte. De opdrachtnemer ging – zo dacht de wetgever- er te snel vanuit dat de VAR een kwalificatie was voor de belasting van het inkomen dat voortvloeide uit het ZZP’en. 47(4) Als laatst wilde de wetgever ook het oneigenlijk
45 Kamerstukken II 2015/05, 34036, nr. 11 (MvT) 46 Kamerstukken II 2015/05, 34 036, nr. 11 (Nvw) 47 Kamerstukken II 2015/05, 34 036, nr. 11 (Nvw)
gebruik van de ondernemersfaciliteiten tegen gaan. De wetgever stelde dat in sommige gevallen er feitelijk sprake was van een dienstbetrekking terwijl er desalniettemin gebruik werd gemaakt van de ondernemersfaciliteiten.4849
Ik zal vervolgens in deze paragraaf de doelstellingen vergelijken met de uitkomsten van de wet DBA. Allereerst wilde de wetgever de verantwoordelijkheid verdelen over de opdrachtgever en de opdrachtnemer. Echter is de opdrachtgever slechts
verantwoordelijk over de factoren waarover hij invloed kan uitoefenen. De wetgever gaf aan dat dit omstandigheden zijn als de mogelijkheid voor de opdrachtnemer om zich te laten vervangen, of de mogelijkheid zelf te werktijden te mogen bepalen.
Omstandigheden waar de opdrachtgever geen beslissende invloed op kan uitoefenen vallen onder de verantwoordelijkheid van de opdrachtnemer. Hoe dit zich in de praktijk precies gaat ontwikkelen is niet geheel te overzien. Dit zal mede afhankelijk zijn van toekomstige uitspraken en beslissingen van de Belastingdienst. Vooralsnog lijkt mij deze verdeling van de verantwoordelijkheid dan ook geheel gerechtvaardigd.
Een tweede doelstelling van de wetgever was om de schijnzekerheid bij de
opdrachtnemer weg te halen. De wetgever had geconstateerd dat opdrachtnemers bepaalde verwachtingen hadden gekregen ten aanzien van de kwalificatie van hun inkomsten. Doordat de afspraken in de VAR gebaseerd waren op toekomstige omstandigheden is deze zekerheid inherent beperkt.50 De VAR gaf namelijk geen
kwalificatie van het inkomen van de ZZP’er. De vrijwaring van de inhoudingsplicht onder de wet DBA gaat dit ook niet doen. Ik zie dan ook niet precies hoe de wetgever deze schijnzekerheid heeft willen oplossen. Wanneer opdrachtgevers geen
inhoudingplicht hebben zullen opdrachtnemers nog steeds bepaalde verwachtingen krijgen ten opzichte van de kwalificatie van hun inkomen.
Een derde belangrijke doel van de wetgever was schijnzelfstandigheid tegengaan. Onder de VAR-systematiek zou er sprake zijn van schijnzelfstandigheid. Het is mij echter niet duidelijk hoe deze wetgeving precies gericht is op het voorkomen van
schijnzelfstandigheid. Uiteraard zal de Belastingdienst kritisch kijken naar de overeenkomsten die zij toegestuurd krijgt. Echter zullen door de blijvende aanzuigingskracht van de voordelen van vrijwaring van de inhoudingsplicht zich
situaties voordoen waarin opdrachtgever en opdrachtnemer de situatie zo voordoen dat zij recht hebben op vrijwaring van de inhoudingsplicht. Met andere woorden: net als bij de VAR-systematiek blijft het voor opdrachtgevers voordelig gevrijwaard te worden en zal het voor opdrachtnemers voordelig zijn recht te hebben op ondernemersfaciliteiten. Daarom is er wat mij betreft weinig aanleiding om aan te nemen dat de
schijnzelfstandigheid structureel wordt aangepakt door de wet DBA. De laatste doelstelling van de wetgever was een correctiemogelijkheid creëren naar de opdrachtgever toe. In de nieuwe wetgeving heeft de wetgever deze mogelijkheid gecreëerd. Als nu bij controle blijkt dat de invulling van de werkzaamheden niet
48 Kamerstukken II 2015/05, 34036, nr. 11 (MvT) 49 Kamerstukken II, 2003/2004, 29 677 nr.3 (MvT) 50 Kamerstukken II 2015/05, 34036, nr. 11 (MvT)
overeenkomt met de omstandigheden aangegeven in de overeenkomst dan kan de opdrachtgever alsnog als inhoudingsplichtige worden verklaard. De opdrachtgever is dan verantwoordelijk voor de premies werknemersverzekeringen.
Eerder in dit onderzoek is gekeken naar de toegevoegde waarde van ZZP’ers op de arbeidsmarkt. De toegevoegde waarde van ZZP’ers bleek van grote waarde te zijn. De ZZP’ers voegden op verschillende vlakken waarde toe aan de economie. Onder andere op het vlak van innovatie hadden de ZZP’ers een aanzienlijke bijdrage. De ZZP’ers zijn ook een goed instrument om tijdelijke over- of ondercapaciteit op te vangen. ZZP’ers zijn flexibeler in te zetten dan werknemers, wat onnodige ondercapaciteit makkelijk kan opvangen. Ook bleken de ZZP’ers een grote innovatiekracht te zijn voor de economie. Zij zorgden voor nieuwe producten en diensten. Daarnaast werkten zij ook efficiënter en konden zij op meerdere plekken innovaties toepassen. Voorts lag het kennisniveau en de arbeidsproductiviteit van de ZZP’er hoger dan de gemiddelde werknemer. Daarnaast bleek dat ongeveer de helft vanuit werkloosheid startte als ZZP’er. Hierdoor wordt er minder aanspraak gemaakt op de sociale voorzieningen. Dit is uiteraard goed voor de Staatskas. Al met al bleek de rol van de ZZP’ers van niet te onderschatten waarde. Dit heeft er mede toe geleid dat de rechtsgevolgen in 2005 zijn uitgebreid. Met deze veranderingen is het aantal ZZP’ers ook sterk toegenomen. Door die extra verkregen rechtszekerheid van de ZZP’ers en opdrachtgevers weer weg te halen is het de vraag of we niet weer teruggaan naar de situatie van voor 2005. Hierdoor rijzen er twee vragen op. Gelden de gebruikte argumenten voor de uitbreiding van de rechtsgevolgen uit VAR tien jaar later niet meer? En rechtvaardigt in dit geval het doel om onder andere de schijnzelfstandigheid op te lossen wel de middelen. De MvT biedt geen antwoorden op deze vragen.51 Het hoofddoel is namelijk de schijnzelfstandigheid terug te dringen.
Echter bleek al uit meerdere onderzoeken dat het exacte aantal schijnzelfstandige zeer lastig te schatten is. Schattingen van Pantei (?) liggen tussen de twee en de zeventien procent van alle ZZP’ers. Daarnaast zijn allereerst de effecten van deze
schijnzelfstandigheid op zichzelf niet uitgebreid onderzocht. Het onderzoek wat daar wel naar gedaan is geeft weer dat de mogelijke effecten verwaarloosbaar zijn. De groei van de het aantal ZZP’ers is aan een aantal factoren toe te rekenen. Één daarvan is de grote rechtszekerheid die de VAR bood. Wanneer deze rechtszekerheid in het geding is, rijst de vraag hoe het aantal ZZP’ers zich ontwikkelt.
3.3 Sub-conclusie
Het doel van dit hoofdstuk was om de wet DBA te onderzoeken. Centraal in dit
hoofdstuk was de vaag: wat de wet DBA gaat veranderen aan de problematiek rondom de ZZP’er. Gekeken is naar de feitelijke verschillen ten opzichte van de oude VAR-systematiek. Daarnaast zijn de beoogde doelen vergeleken met de feitelijke uitkomsten van deze nieuwe wetgeving. Uit de feitelijke analyse van de wet zien we dat de VAR geheel plaats maakt voor de wet DBA. In de paragraaf daarna is gekeken naar de beoogde doelstellingen en de uitwerkingen daarvan. Uit deze analyse is een aantal interessante dingen naar voren gekomen. De wetgever heeft als doelstelling het aantal schijnconstructies terug te dringen. Dit wilde zij onder andere bereiken door de
verantwoordelijkheid tussen de opdrachtnemer en opdrachtgever in balans te brengen. Dit is door de nieuwe wetgeving gelukt. Echter is het aantal schijnconstructies moeilijk bepaalbaar. Het analyseren van een mogelijke af- of toename van schijnzelfstandigheid is dan ook moeilijk. Daarnaast is de drijfveer voor ZZP’ers en werkgevers om gebruik te maken van de fiscaal gunstige ondernemersfaciliteiten niet verdwenen.52 Anders
gezegd; de prikkel om de modelovereenkomst oneigenlijk te gebruiken blijft bestaan. Daarnaast heeft de wetgever ook niet de intentie uitgesproken het aantal controles op te voeren. Uit een Kamerbrief bleek dat er in 2013 slechts 1.500 controles waren. De wetgever gaat er kennelijk uit van de nieuwe constructie meer controles overbodig maakt. Ook sprak de wetgever over ondermijning van de werknemersverzekeringen. Door het uitblijven van exacte getallen is de grootte van dit probleem niet bekend. Daarnaast valt op te merken dat een stijging van het aantal ZZP’ers sowieso het sociale stelsel uitholt. Door gebruik van het omslagstelsel wordt een toenemend aantal
ondernemers c.q. ZZP’ers ongunstig voor het sociale stelsel. Al met al kan men zich afvragen of deze –toch wat rigoureuze- wetswijzing wel te rechtvaardigen valt. Zowel de opdrachtnemers als de opdrachtgevers hebben een toegenomen administratielast. Terwijl onduidelijk is welke effecten deze nieuwe wetgeving heeft op het aantal schijnzelfstandigen. Daarnaast is het makkelijk voorstelbaar dat met deze nieuwe wetgeving zich er weer een situatie voordoet als voor 2005. Opdrachtgevers kunnen weer een huiverige blik hebben naar het gebruik van ZZP’ers. De centrale vraag van dit hoofdstuk luidde: Wat gaat de wet DBA veranderen aan de positie van ZZP’ers in de arbeidsmarkt en in de regel- en wetgeving? De positie van de ZZP’er in de wet- en regelgeving verandert als volgt: de verantwoordelijkheid voor de inhoud van de BGL wordt gedeeld met de opdrachtgever. De zekerheid van de kwalificatie van het inkomen voor de ZZP’er is er niet meer. Anders dan dat verandert voor de fiscaliteit niks. De positie van de ZZP’er op de arbeidsmarkt is onzeker. Denkbaar is dat de situatie voor 2005 zich herhaalt. In die situatie waren werkgevers huiverig voor het gebruiken van ZZP’ers. Als deze situatie zich weer zal voordoen zal het aantal ZZP’ers sterk afnemen en zullen zij weer terug in loondienst moeten keren.
Hoofdstuk 4: Alternatieven en verbeterpunten wet DBA
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zullen mogelijke alternatieve en verbeterpunten ten opzichte van de wet DBA besproken worden. Dit is om een aantal redenen van belang. Met de uitkomst van dit hoofdstuk kan het succes van de wet DBA worden beoordeeld. Wanneer blijkt dat effectievere en of simpelere alternatieven voor de wet DBA tot onze beschikking staan, dan is de wet DBA niet de beste oplossing geweest.
Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd; allereerst zal gekeken worden naar de doelstellingen van de wetgever. Dit zal gedaan worden aan de hand van het eerder uitgevoerde literatuuronderzoek. In hoofdstuk drie zijn zowel de bedoelingen en de beweegredenen van de wetgever geanalyseerd. Deze zullen worden vergeleken met de ook in hoofdstuk drie gevonden uitkomsten van de wet DBA. Met deze uitkomst zal dan eerst gekeken worden naar mogelijke verbeterpunten voor de wet DBA. Hadden de doelstellingen van de wetgever ook bereikt kunnen worden doormiddel van een minder ingrijpende wetswijziging? Vervolgens zal gekeken worden naar een drietal
alternatieven en naar de verbeterpunten voor de wet DBA. Aan de hand van de analyse uit paragraaf twee zal gezocht worden naar verbeterpunten voor de wet DBA. Dit alle tezamen zal antwoord geven op de centrale vraag van dit hoofdstuk. In de conclusie zal het bovenstaande worden samengevat en zal hieruit een antwoord volgen op de
hoofdvraag.
4.2 Doelstellingen en uitkomsten van wet DBA
In deze paragraaf zullen kort de doelstellingen en de uitkomsten van de wet DBA besproken worden. In hoofdstuk drie zijn de beweegredenen en argumenten ter invoering van de wet DBA behandeld. Onderstaand volgt een beknopte lijst van deze redenen:
De wetgever wil de balans in de verantwoordelijkheid voor de arbeidsrelatie terug in balans brengen.
Zij wil ook de mogelijkheid hebben de opdrachtgever te kunnen corrigeren in geval van schijnzelfstandigheid
Schijnzekerheid bij opdrachtnemers van kwalificatie oplossen
In hoofdstuk drie is daarnaast ook een prognose en analyse gemaakt van de mogelijke uitwerkingen van de wet DBA.
De verantwoordelijkheid voor de juiste naleving van opgegeven arbeidsrelatie is meer in balans. Nu is zowel de opdrachtnemer als de opdrachtgever
verantwoordelijk voor juiste naleving arbeidsrelatie. Dit is in tegenstelling tot de verantwoordelijkheid die onder de VAR slechts bij de opdrachtnemer lag.
De mogelijkheid tot correctie bij de opdrachtgever indien toch sprake blijkt te zijn van een dienstbetrekking. De fiscus heeft nu de mogelijkheid ook naheffingen loonheffing bij de opdrachtgever op te leggen.
Of de schijnzekerheid verdwijnt is onduidelijk. Het is nog steeds mogelijk dat opdrachtnemers bepaalde verwachting scheppen uit de goedkeuring van een modelovereenkomst.
Wat betreft het terugdringen van het oneigenlijk gebruik van de
ondernemersfaciliteiten kunnen wij slechts speculeren. Twee dingen merk ik graag op. Allereerst is de grootte van oneigenlijk gebruik onzeker en daarnaast zijn de mogelijke effecten zeer speculatief.
4.3 Verbeterpunten
In deze paragraaf zal ik enkele verbeterpunten voor de wet DBA onderzoeken. Allereerst zal ik de nut en de noodzaak van de wet DBA bespreken. Daarna zal ik de aanpak van de schijnzelfstandigheid bespreken. Hierna zal ik de vraag naar flexibiliteit op de
arbeidsmarkt bespreken. Als laatst zal ik de administratiekosten.
In de MvT van de wet DBA wordt gesproken over de nut en noodzaak van de invoering van de wet DBA. De wetgever begint met te zeggen dat de situatie met de VAR zorgde voor bepaalde schijnzekerheid voor de opdrachtnemer. De VAR wordt afgegeven op basis van gegevens die nog plaats moeten vinden. Daarmee is de rechtszekerheid voor de kwalificatie van het inkomen inherent beperkt.53 De kwalificatie van het inkomen
gebeurt namelijk achteraf. Dit gebeurde niet op basis van de VAR. De afgegeven VAR schepte echter wel bepaalde verwachtingen van rechtszekerheid bij de opdrachtnemers. Hier op voortbordurend stelt de wetgever dat deze beperkte rechtszekerheid
onvoldoende bekend is bij de opdrachtnemers. Het is begrijpelijk dat de wetgever deze schijnzekerheid wilt oplossen. Hoe de wetgever invulling heeft gegeven aan de oplossing hiervan is mij onduidelijk. Opdrachtnemer kunnen net zo goed als bij de VAR
verwachtingen krijgen ten behoeve van de kwalificatie van hun inkomen. De wetgever had dit kunnen verbeteren door jaarlijks dan wel op een ander termijn de
werkomstandigheden direct te toetsen door middel van bijvoorbeeld een web-module. Hierdoor kan deze schijnzekerheid worden omgezet in gerechtvaardigde verwachtingen ten behoeve van het inkomen.
Naast het bovenstaande wordt ook gesproken over de schijnzelfstandigheid in de MvT. Met de wet DBA wil de wetgever deze schijnzelfstandigheid oplossen. In de MvT stelt de wetgever:
“Hierdoor kan de situatie ontstaan dat volgens de wet sprake is van een dienstbetrekking,
terwijl de daarbij passende gevolgen voor de loonbelasting, premie volksverzekeringen, premies werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage Zvw (loonheffingen) op grond van de wettelijke systematiek achterwege blijven.”
Over bovenstaande merk ik graag twee dingen op. Allereerst is de informatie omtrent de omvang rondom schijnzelfstandigheid zeer beperkt. Onduidelijk is hoe groot deze groep van schijnzelfstandige is. Daarmee is het onduidelijk of deze wetswijziging wel te
rechtvaardigen is nu onduidelijk is hoe groot het doel is. Hoe dit probleem adequaat opgelost gaat worden blijft onbesproken. Dit had verbeterd kunnen worden door
allereerst het begrip schijnzelfstandige beter af te bakenen. Hiermee had deze groep ook beter gealloceerd kunnen worden. Met deze informatie had een specifiekere aanpak gemaakt kunnen worden.
Als laatst wijs ik graag nog op de grote vraag naar flexibiliteit op de arbeidsmarkt. Voor de uitbreiding van de rechtsgevolgen van de VAR-wuo en VAR-dga bestond grote vraag naar grotere rechtszekerheid voor opdrachtgevers om deze flexibele krachten in te kunnen zetten. Daar is in 2005 gehoor aan gegeven door de uitbreiding van de rechtsgevolgen van de VAR. Uit onderzoek van CPB en Josten blijkt eveneens dat een groot deel van de werkgevers aangeven dat de flexibiliteit van de ZZP’er de hoofdreden is om met ZZP’ers te werken.54 Zo geeft 40% van de opdrachtgevers die gebruik maken
van ZZP’ers aan dat de flexibiliteit hoofdreden is om gebruik te maken van ZZP’ers. Met de wet DBA zullen opdrachtgevers niet meer gegarandeerd gevrijwaard zijn van hun inhoudingsplicht. Hiermee vallen wij terug in de situatie die zich voor 2005 voordeed waar opdrachtgevers beperkte zekerheid hebben over hun inhoudingsplicht. De wetgever speelt niet in op die grote vraag naar flexibiliteit. Aannemelijk is het dat de vraag naar ZZP’ers sterk zal doen afnemen. De wetgever heeft geen alternatief geboden voor de ZZP’er.
54 Josten, Een onzeker perspectief: vooruitzichten van tijdelijke werknemers. Eerste
Het laatste kritiekpunt is gericht op de handhaving. Noch in de Kamerstukken, noch in de MvT wordt gesproken over de handhaving op schijnzelfstandigheid en oneigenlijk gebruik van de ondernemersfaciliteiten. Op het moment is het aantal controles
ondermaats. In 2013 werden slechts 1500 controles op naleving van de VAR-verklaring door middel van een boekenonderzoek uitgevoerd. 55 Terwijl in 2013 circa 504.000
VAR-verklaringen in de omloop waren.56 De veronderstelling dat schijnzelfstandigheid
verdwijnt door de wet DBA is ijdel. Daarmee is het mijn inzien ook onbegrijpelijk dat de controle- en handhavingsbevoegdheden niet meer worden gebruikt. Eerder in de vorige paragraaf besprak ik al de afschrikkingswerking en het algemene nut van controles. De wetgever spreekt niet de intentie uit deze hand instrumenten aan te wenden. De wet DBA zou veel effectiever en adequater de problemen rondom schijnzelfstandigheden oplossen wanneer zij het toezicht hierop zou vergroten. Door grotere inzet van handhavingsinstrumenten zou de oneigenlijk gebruik makkelijker bestreden kunnen worden
4.4 Mogelijke alternatieven
In de vorige paragraaf is gekeken naar verbeterpunten voor de wet DBA. Nu zal gekeken worden naar een aantal mogelijke alternatieven voor de wet DBA. Voor dit onderzoek heb ik mij beperkt tot drie alternatieven voor de wet DBA. Voor elke alternatief zal dan worden beoordeeld of deze in lijn is met de beweegredenen voor de invoering van de wet DBA, maar ook naar de problemen en moeilijkheden die in hoofdstuk één ten aanzien van de VAR zijn geconstateerd.
Alternatief 1:
In de MvT van de wet DBA wordt een aantal redenen geven voor invoering van de wet DBA. Het onderliggende probleemstuk van deze redenen is de schijnzelfstandigheid. De wetgever wil oneigenlijk gebruik van de fiscale regelingen tegengaan. Oneigenlijk gebruik van de ondernemersfaciliteiten is namelijk nadelig voor de staatskas. Een goed alternatief voor het invoeren de wet DBA is dan ook het opvoeren van het aantal
controles op de arbeidsrelaties.
In 2013 zijn in totaal vijftienhonderd boekenonderzoeken gedaan. Dit terwijl in 2013 zo’n 504.000 VAR waren afgegeven. Minder dan 1% van alle verklaringen zijn dus in dat jaar gecontroleerd. Er zijn verschillende onderzoeken gedaan naar het gedrag van mensen ten opzichte van de pakkans en de strafmaat. Deze onderzoeken gaan allemaal uit van de afschrikkingstheorie. Deze afschrikkingstheorie is uiteen te zetten in
algemene afschrikking en specifieke afschrikking. Algemene afschrikking behelst de
55 Antwoord op vraag 73 van de vaste commissie voor Financiën inzake de 13e halfjaarsrapportage
Belastingdienst (Kamerstukken II 2013/14, 31 066, nr. 200)
56 Antwoord op vraag 73 van de vaste commissie voor Financiën inzake de 13e halfjaarsrapportage
controle over huidig en toekomst regel overtredend gedrag. Volgens deze
afschrikkingstheorie zorgt een algemene toename van controles en straffen van afname van normoverschrijdend gedrag. Stel dat de Belastingdienst de frequentie van haar boekenonderzoek verhoogt dan zorgt dit ervoor dat mensen minder snel geneigd zijn om regels of normen te overtreden. Het tweede deel van de afschrikkingstheorie gaat uit van de specifieke afschrikkingstheorie. Deze theorie gaat er vanuit dat controle op de desbetreffende norm of regel het aantal overtredingen zal terugdringen. Uitgaande van deze theorie zijn er twee mogelijkheden om schijnzelfstandigheid terug te dringen. De eerste mogelijkheid is het aantal boekonderzoeken verhogen. Hoewel deze dus niet per se gericht is op arbeidsrelaties, zal hieruit toch een afschrikkende werking uitgaan. De tweede mogelijkheid is het aantal controles op de arbeidsrelaties te verhogen. Deze methode is uiteraard efficiënter dan de eerste methode voor ons doel.57 Het louter
verhogen van de controles en beboeten voldoet echter niet aan de wens van de wetgever om ook de opdrachtgever te kunnen corrigeren. Dit zou eventueel nog kunnen worden opgelost door het instellen van een wetswijzing die inhoudt dat de opdrachtgever medeverantwoordelijk wordt voor een juiste invulling van de arbeidsrelatie.
Alternatief 2:
Een tweede alternatief voor de wet DBA is het verkleinen van de verschillen tussen de ZZP’er en de werknemer. In hoofdstuk één zijn de fiscale verschillen tussen de ZZP’er en de werknemers reeds behandeld. Daar kwam naar voren dat er voor de ZZP’er veel fiscaal voordeelt valt te behalen. Indien voldaan aan bepaalde voorwaarden heeft de ZZP’er recht op ondernemersaftrekken en de MKB-winstvrijstelling. Onder de nieuwe wet DBA is er op dat front niks veranderd. Wanneer het inkomen van de ZZP’er als winst uit onderneming wordt gerekend krijgt de ZZP’er nog steeds dezelfde fiscale voordelen. Dit zorgt ervoor dat er nog steeds een aanzuigende kracht uitgaat van dit grote verschil. Opdrachtgevers en opdrachtnemers zullen nog steeds de neiging hebben de
modelovereenkomst zo in te vullen dat hier een vrijstelling uit komt. Een tweede
alternatief zou dit verschil kunnen verkleinen. In 2014 is er al een Kamerbrief gestuurd met daarin de aanbevelingen om dit systeem aan te passen. Door de grote toename van het aantal ZZP’ers kent Nederland nu 1 miljoen zelfstandigen. Het zou daarom gepast zijn voor deze bijzondere groep een aparte belastingregeling te treffen. Onlangs is door een werkgroep uitgebreid onderzoek gedaan naar de fiscale behandeling van ZZP’ers en naar mogelijke alternatieve behandeling. Zij hebben dit in het interdepartementale beleidsonderzoek zelfstandige zonder personeel (hierna: IBO ZZP) uitgewerkt. Gekeken werd naar de verschillende fiscale behandeling van werknemers en ZZP’ers, naar de externe effecten en naar mogelijke beleidsadviezen. De werkgroep concludeerde onder ander dat het onderscheid in de verschillende behandeling van de werknemer en de ZZP’er is niet gerechtvaardigd. De positieve externe effecten van de ZZP’ers zouden namelijk niet opwegen tegen de lasten van de ZZP’er. In hoofdstuk twee is de fiscaliteit
