Het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in de Nederlandse asielprocedure

(1)

HET RECHT OM GEHOORD TE WORDEN

VAN ALLEENSTAANDE MINDERJARIGE

VREEMDELINGEN IN DE NEDERLANDSE

ASIELPROCEDURE

ANALYSE VAN DE RECHTSPRAAK VAN DE NEDERLANDSE

VREEMDELINGENRECHTER

Renee Van Achter

Studentennummer: 01505644

Promotor: Prof. Dr. Ellen Desmet

Commissaris: Mr. Lennert Dierickx

Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de Rechten Academiejaar 2019 – 2020

(2)

Illustratie uit Passport to your rights van de Raad van Europa - Kinderen beschikken over rechten, met name het recht om gehoord te worden, het recht op vrijheid van meningsuiting, vrijheid van religie en vrijheid van vereniging

(3)

Vertrouwelijkheidsclausule

Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag worden geraadpleegd en/of

gereproduceerd voor persoonlijk gebruik. Het gebruik van deze masterproef valt onder de bepalingen van het auteursrecht en bronvermelding is steeds noodzakelijk.

(4)

DANKWOORD

Deze masterproef vormt het sluitstuk van mijn vijfjarige opleiding tot Master in de Rechten. Dit dankwoord biedt de mogelijkheid om een aantal mensen te bedanken voor hun vertrouwen en begeleiding, niet alleen bij het schrijven van mijn masterproef, maar ook gedurende de afgelopen vijf jaar.

Vooreerst wil ik prof. Dr. Ellen Desmet bedanken. Haar feedback en positieve houding motiveerden mij om telkens het beste van mijzelf te geven en deze masterproef tot een goed einde te brengen. Ze was altijd bereikbaar en ik kon steeds rekenen op een snel antwoord op al mijn vragen.

Daarnaast wil ik ook mijn familie bedanken. Door hun steun, vertrouwen en liefde slaagde ik er steeds in om stressvolle periodes door te komen. Ik wens in het bijzonder mijn ouders en zus te bedanken. Dankzij hun steun haalde ik het einde van de meet.

Tot slot wens ik ook mijn vrienden te bedanken voor de leuke en ontspannende momenten gedurende de voorbije vijf jaar.

Renee Van Achter,

(5)

ABSTRACT

Een alleenstaande minderjarige vreemdeling die een verzoek om internationale bescherming indient, moet de mogelijkheid krijgen om gehoord te worden over zijn asielmotieven, de omstandigheden waaronder hij de vlucht naar Europa heeft gemaakt en allerhande andere gebeurtenissen die een invloed kunnen hebben op de beoordeling van zijn asielrelaas. Op grond van internationale en Europese wet- en regelgeving moet het gehoor van een alleenstaande minderjarige vreemdeling in de asielprocedure aan verschillende kindvriendelijke waarborgen voldoen. Tevens bevat het Nederlands vreemdelingenrecht verschillende bepalingen die verduidelijken dat het gehoor van een alleenstaande minderjarige asielzoeker in de Nederlandse asielprocedure omgeven is met waarborgen. Deze waarborgen zorgen ervoor dat het gehoor in de asielprocedure op een kindvriendelijke manier plaatsvindt.

In deze masterproef wordt aan de hand van zowel een literatuurstudie van verschillende wetgevende teksten, beleidsdocumenten, rapporten, boeken en tijdschriftartikelen, als een analyse van rechterlijke uitspraken van de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak een antwoord geboden op de vraag of de rechtspraak van de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak met betrekking tot het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in de Nederlandse asielprocedure in lijn ligt met de internationale, Europese en Nederlandse wet- en regelgeving die een invulling geeft aan het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen.

Uit de rechtspraakanalyse blijkt dat de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak bevestigen dat het gehoor van een alleenstaande minderjarige asielzoeker aan een aantal kindvriendelijke waarborgen moet voldoen, zoals blijkt uit de internationale, Europese en Nederlandse wet- en regelgeving. De Nederlandse vreemdelingenrechter oordeelt dat het gehoor dient afgenomen te worden in een taal die de alleenstaande minderjarige asielzoeker begrijpt door een daartoe opgeleide gehoormedewerker in een kindvriendelijke omgeving waarin de alleenstaande minderjarige asielzoeker zich veilig voelt om de gronden van zijn asielrelaas uitvoerig uiteen te zetten. Daarnaast bevestigen de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak dat tijdens het gehoor rekening moet gehouden worden met de leeftijd en persoonlijke omstandigheden van de alleenstaande minderjarige asielzoeker. Deze vaststelling van de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak dat het gehoor aan kindvriendelijke waarborgen moet voldoen, betekent niet dat de rechters telkens de alleenstaande minderjarige verzoekers in het gelijk stellen. Zo oordelen de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak dat de alleenstaande minderjarige asielzoeker wel degelijk gehoord is door een gekwalificeerd gehoorambtenaar en dat tijdens het gehoor rekening is gehouden met de leeftijd en persoonlijke omstandigheden van de alleenstaande minderjarige asielzoeker.

(6)

INHOUDSOPGAVE

DANKWOORD ...

ABSTRACT ...

INHOUDSOPGAVE ...

LIJST MET AFKORTINGEN ...

HOOFDSTUK I. INLEIDING ... 1

Afdeling 1. Situering van het onderzoek en onderzoeksvragen ... 1

Afdeling 2. Relevantie van het onderzoek ... 3

Afdeling 3. Afbakening van het onderzoek en begrippenkader ... 7

Afdeling 4. Methodologie ... 10

Afdeling 5. Opbouw van het onderzoek ... 13

HOOFDSTUK II. HET RECHT OM GEHOORD TE WORDEN VAN ALLEENSTAANDE

MINDERJARIGE VREEMDELINGEN OP INTERNATIONAAL EN EUROPEES

NIVEAU ... 16

Afdeling 1. Het recht om gehoord te worden op internationaal niveau ... 17

§ 1. Verdrag inzake de Rechten van het Kind van de Verenigde Naties ... 17

1. Algemeen ... 17

2. Artikel 12 van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind ... 18

I. Artikel 12, lid 1 VRK ... 22

II. Artikel 12, lid 2 VRK ... 25

3. Een effectieve implementatie van artikel 12 van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind ... 27

4. Verhouding tussen het recht om gehoord te worden en het recht op informatie ... 28

§ 2. Richtlijnen van de UNHCR ... 29

Afdeling 2. Het recht om gehoord te worden op Europees niveau ... 31

§ 1. Regelgeving van de Raad van Europa ... 31

§ 2. Regelgeving van de Europese Unie ... 32

1. Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie ... 33

(7)

3. Resolutie inzake niet- begeleide minderjarige onderdanen van derde landen ... 35

4. EU Guidelines for the promotion and protection of the rights of the Child ... 35

HOOFDSTUK III. VERDRAG INZAKE DE RECHTEN VAN HET KIND IN DE

NEDERLANDSE RECHTSORDE ... 37

Afdeling 1. Ratificatie van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind in Nederland ... 37

Afdeling 2. Rechtstreekse werking van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtsorde met betrekking tot vreemdelingenzaken ... 39

§ 1. Visie van de Nederlandse wetgever ... 39

§ 2. Beoordeling van de rechtstreekse werking door de Nederlandse vreemdelingenrechter en Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak ... 41

HOOFDSTUK IV. DE NEDERLANDSE ASIELPROCEDURE VOOR ALLEENSTAANDE

MINDERJARIGE VREEMDELINGEN ... 46

Afdeling 1. Ter inleiding: structuur van het Nederlands vreemdelingenrecht ... 46

Afdeling 2. Verloop van de Nederlandse asielprocedure voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen . 48 § 1. Eerste fase: aanmelding en indienen van de asielaanvraag ... 49

§ 2. Tweede fase: rust – en voorbereidingstijd ... 51

§ 3. Derde fase: onderzoek van de asielaanvraag ... 53

1. Het eerste gehoor op dag één ... 54

2. Voorbereiding op het nader gehoor op dag twee ... 57

3. Het nader gehoor op dag drie ... 57

4. Correcties en aanvullingen op dag vier ... 60

5. Toezending of uitreiking van het voornemen tot afwijzing op dag vijf en zes ... 60

6. Uitreiken van de beslissing op dag zeven en acht ... 61

§ 4. Vierde fase: beslissing van de asielaanvraag ... 61

1. Toetsingsvolgorde van de IND ... 61

2. Geloofwaardigheidsbeoordeling van het asielrelaas ... 64

§ 5. Rechtsmiddelen bij een afwijzende beslissing ... 67

1. Algemeen ... 67

2. Wijzigingen naar aanleiding van de omzetting van de Procedurerichtlijn ... 68

I. Volledig en ex nunc onderzoek door de rechter ... 68

II. Schorsende werking ... 70

III. Beslistermijn ... 71

(8)

HOOFDSTUK V. HET RECHT OM GEHOORD TE WORDEN VAN ALLEENSTAANDE

MINDERJARIGE VREEMDELINGEN IN DE NEDERLANDSE RECHTSPRAAK ... 72

Afdeling 1. Gebreken met betrekking tot het gehoor van de alleenstaande minderjarige vreemdeling ... 73

§ 1. Gehoord worden in een taal die de alleenstaande minderjarige vreemdeling niet begrijpt ... 74

§ 2. Niet gehoord worden door een gekwalificeerd gehoormedewerker ... 75

§ 3. Niet gehoord worden in een kindvriendelijke omgeving ... 81

§ 4. Tijdens het gehoor werd geen rekening gehouden met de leeftijd en persoonlijke omstandigheden van de alleenstaande minderjarige vreemdeling ... 83

§ 5. Niet gehoord worden omwille van de leeftijd van de alleenstaande minderjarige vreemdeling ... 86

§ 6. Gehoord worden in de AC-procedure ... 88

Afdeling 2. Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak en artikel 12 van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind ... 90

Afdeling 3. Conclusies met betrekking tot de rechtspraakanalyse ... 92

HOOFDSTUK VI. CONCLUSIE ... 97

LITERATUURLIJST ... 102

BIJLAGE I: OVERZICHT INTERNATIONALE EN EUROPESE WET- EN

REGELGEVING RECHT OM GEHOORD TE WORDEN ... I

BIJLAGE II: RECHTSPRAAKOVERZICHT ... III

(9)

LIJST MET AFKORTINGEN

AC Aanmeldcentrum

AMA-Beleid Beleid alleenstaande minderjarige asielzoekers

Amv Alleenstaande minderjarige vreemdeling

AVIM Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel

Awb Algemene wet bestuursrecht

COA Centraal Orgaan opvang asielzoekers

EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens

IND Immigratie- en Naturalisatiedienst

JV Jurisprudentie Vreemdelingenrecht

POL Procesopvanglocatie

SRA Stichting Rechtsbijstand Asiel

UNHCR United Nations High Commissioner for the Refugees

Vb Vreemdelingenbesluit 2000

Vc Vreemdelingencirculaire 2000

VN Verenigde Naties

VRK Verdrag inzake de Rechten van het Kind

Vv Voorschrift Vreemdelingen

(10)

1

HOOFDSTUK I.

INLEIDING

Afdeling 1. Situering van het onderzoek en onderzoeksvragen

1. Minderjarige vluchtelingen ervaren grote gevaren en risico’s tijdens hun tocht naar Europa. De Europese

Commissie stelt dat minderjarige vluchtelingen – in vergelijking met meerderjarige vluchtelingen – een groter risico lopen om het slachtoffer te worden van geweld, fysieke en seksuele uitbuiting, mensensmokkel, kinderarbeid, militaire werving en opsluiting.1_{Bovendien worden vele minderjarigen tijdens de tocht naar}

Europa gescheiden van hun ouders of raken ze vermist.2_{Daarnaast stelt het Comité voor de Rechten van het}

Kind van de Verenigde Naties dat alleenstaande minderjarige vluchtelingen een groter risico lopen op seksuele uitbuiting en misbruik, militaire werving, kinderarbeid en detentie.3_{Bovendien wordt hen vaak de}

toegang ontzegd tot voedsel, onderdak, gezondheidszorg en onderwijs.4_{Alleenstaande minderjarige}

vluchtelingen ervaren grote psychologische angst als gevolg van herhaaldelijke blootstelling aan traumatische gebeurtenissen, een opeenstapeling van problemen, scheiding van hun familie, persoonlijk verlies en grote onzekerheid over hun toekomst.5

2. Bovenop de grote gevaren die minderjarige vluchtelingen lopen en de grote psychologische angst die ze

ervaren, worden minderjarige vluchtelingen in eerste instantie gezien als vreemdelingen en pas daarna als kinderen die nood hebben aan bescherming en toezicht van volwassenen.6_{Echter is het van belang om een}

minderjarige niet louter te beschouwen als een object van rechten dat afhankelijk is van bescherming en toezicht van volwassenen, maar tevens als een houder van rechten.7_{Deze zienswijze bevestigde het Comité}

voor de Rechten van het Kind van de Verenigde Naties: “The Convention recognizes the child as a subject of rights […].”8

1 _E_UROPESE _C_OMMISSIE_, _{“Protecting} _children _in _{migration”,} _november _2016, _geraadpleegd _op

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/factsheet_protecting_children_in_migration_nov2016_en_1.pdf.

2 _E_UROPESE _C_OMMISSIE_, _{“Protecting} _children _in _{migration”,} _november _2016, _geraadpleegd _op

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/factsheet_protecting_children_in_migration_nov2016_en_1.pdf.

3_C_{OMMITTEE ON THE}_R_{IGHTS OF THE}_C_HILD_{, General Comment No. 6. Treatment of unaccompanied and separated children outside}

their country of origin, CRC/GC/2005/6, 2005, par. 3.

5_T._M._B

EAN,E.EURLINGS –BONTEKOE en P.SPINHOVEN, “Course and predictors of mental health of unaccompanied refugee minors

in the Netherlands: One year follow-up”, Social Science & Medicine 2007, (1204) 1204-1205. 6_D_{EFENCE FOR}_C_HILDREN_{, “Statement of Good Practice. 5th revised edition”, 2019, 26.}

7_S._R_AP_{, “Working Paper Series. The Right to Effective Participation of Refugee and Migrant Children: A Critical Children’s Rights} Perspective”, United Nations University, 2019, 7; M.CROCK en H.MARTIN, “First things first: international law and the protection

of migrant children” in M.CROCK en L.B.BENSON (eds.), Protecting Migrant Children. In Search of Best Practice, UK en USA,

Edward Elgar Publishing, 2018, (75) 90-91.

8_C_{OMMITTEE ON THE}_R_{IGHTS OF THE}_C_HILD_{, General Comment No. 12. The Right of the child to be heard, CRC/C/GC/12, 2009, par.} 18.

(11)

2

3. Door hun zeer kwetsbare positie hebben alleenstaande minderjarige vluchtelingen baat bij een actieve

deelname in juridische en administratieve procedures, zoals een asielprocedure.9_{In de asielprocedure moeten}

alleenstaande minderjarige asielzoekers de gelegenheid krijgen om hun asielrelaas aan de beslissingsautoriteit mee te delen. Bijgevolg is het aangewezen dat de alleenstaande minderjarige asielzoeker gehoord wordt door de beslissingsautoriteit over zijn asielmotieven, de omstandigheden waaronder hij10_de

vlucht naar Europa heeft gemaakt en allerhande andere gebeurtenissen die een invloed kunnen hebben op de beoordeling van het asielrelaas.11_{Aan het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige}

asielzoekers kleven een aantal waarborgen.12_{Deze waarborgen worden niet altijd nageleefd door de instantie}

die het gehoor van de alleenstaande minderjarige asielzoeker afneemt. Wanneer een gebrek kleeft aan het gehoor van de alleenstaande minderjarige kan deze laatste met behulp van een rechtsbijstandverlener een vordering instellen voor de rechtbank om het gebrek aan te kaarten.13

4. Dit onderzoek wil een antwoord bieden op de vraag hoe de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad

van State, Afdeling bestuursrechtspraak het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in de Nederlandse asielprocedure invullen. De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt: Ligt de rechtspraak van de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak met betrekking tot het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in de Nederlandse asielprocedure in lijn met de internationale, Europese en Nederlandse wet- en regelgeving die een invulling geeft aan het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen?

5. Om tot een antwoord te komen wordt de centrale onderzoeksvraag onderverdeeld in

deelonderzoeksvragen. De eerste deelonderzoeksvraag luidt als volgt: In welke internationale en Europese wet- en regelgeving is het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen verankerd? De tweede deelonderzoeksvraag kan als volgt omschreven worden: Welke werking heeft het Verdrag inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtsorde met betrekking tot vreemdelingenzaken? Ten derde: Hoe verloopt de Nederlandse asielprocedure voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen? Ten vierde: Welke waarborgen en knelpunten met betrekking tot het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen liggen vervat in de Nederlandse asielprocedure? Ten vijfde: In welke mate zijn de waarborgen met betrekking tot het recht om gehoord te worden in de Nederlandse asielprocedure in overeenstemming met de waarborgen in internationale en Europese wet- en regelgeving? De zesde deelonderzoeksvraag kan als volgt omschreven worden: Welke

9_S._R_AP_{, “Working Paper Series. The Right to Effective Participation of Refugee and Migrant Children: A Critical Children’s Rights} Perspective”, United Nations University, 2019, 7.

10_{Waar ‘hij’ en ‘zijn’ staat dient ook ‘zij’ en ‘haar’ gelezen te worden.}

11_A._M._R_ENEMAN_{, EU asylum procedures and the right to an effective remedy, Leiden Universiteit, Uitgeverij BoxPress, 2012, 153.} 12_{Infra Hoofdstuk II.}

(12)

3 gebreken met betrekking tot het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in de asielprocedure worden aangekaart bij de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak? De zevende en laatste deelonderzoeksvraag luidt als volgt: Hoe beoordelen de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak deze gebreken?

Afdeling 2. Relevantie van het onderzoek

6. In de Nederlandse juridische literatuur is al wat inkt gevloeid over de draagwijdte en implementatie van

het Verdrag inzake de Rechten van het Kind van de Verenigde Naties van 20 november 1989. In dit opzicht kan verwezen worden naar de onderzoeken van RUITENBERG (2003)14_,_VAN_E_MMERIK₍₂₀₀₅₎15_{, P}_ULLES

(2014)16_{en het Centre for Children’s Rights Amsterdam (2012, 2015)}17_{. Het onderzoek van R}_UITENBERG

(2003) beoordeelt de doorwerking van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtsorde voor de periode 1995-2001.18_{Uit dit onderzoek blijkt dat de invloed van het Verdrag inzake de}

Rechten van het Kind bescheiden was.19_{Uit de navolgende onderzoeken van}_VAN_E_MMERIK_{(2005), P}_ULLES

(2014) en het Centre for Children’s Rights Amsterdam (2012, 2015) blijkt dat het Verdrag inzake de Rechten van het kind meer wordt ingeroepen dan de periode daarvoor. Vooral in het vreemdelingenrecht zien de onderzoekers een toename van het aantal zaken waarin de bepalingen van het Kinderrechtenverdrag worden ingeroepen.20

In opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voerde het Centre for Children’s

Rights Amsterdam twee keer een rechtspraakanalyse uit met betrekking tot de toepassing van het Verdrag

inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtspraak. In een eerste onderzoek analyseerden de

14_G.C.A.M._R_UITENBERG_{, Het Internationaal Kinderrechtenverdrag in de Nederlandse rechtspraak, Amsterdam, Uitgeverij SWP,} 2003.

15_M._VAN_E_MMERIK_{, “De toepassing van het Kinderrechtenverdrag in de Nederlandse rechtspraak”, NJCM-Bulletin 2005, jrg. 30, nr.} 6.

16_G._J._P_ULLES_{, Vijfentwintig jaar IVRK en de Nederlandse rechter. Beschouwingen over de toepassing van het Internationale}

Verdrag voor de Rechten van het Kind in de Nederlandse Rechtspraak, Oisterwijk, Wolf Legal Publishers, 2014.

17_J.H._D_E_G_RAAF_,_M.M.C._L_IMBEEK_,_N.N._B_AHADUR_{en N.}_V_AN_D_ER_M_EIJ_{, De toepassing van het Internationaal Verdrag inzake de}

Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtspraak. 1 januari 2002 – 1 september 2011, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2012; J.H.DE

GRAAF,E.POLHUIJS,N.N.BAHADUR,N.VAN DER MEIJ en L.SCHÄPERKÖTTER, De toepassing van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtspraak. Deel II. 1 september 2011 – 1 september 2014, Amsterdam, De Boekdrukker, 2015.

18_S._M_EUWESE_,_M._B_LAAK_en_M._K_AANDORP_{, Handboek Internationaal Jeugdrecht, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2005, 23; M.}_L_IMBEEK en M.BRUNING, “The Netherlands. Two decades of the CRC in Dutch Case Law” in T.LIEFAARD en J.E.DOEK (eds.), Litigating the Rights of the Child. The UN Convention on the Rights of the Child in Domestic and International Jurisprudence, New York en London, Springer, 2015, 93.

19_S._M_EUWESE_,_M._B_LAAK_en_M._K_AANDORP_{, Handboek Internationaal Jeugdrecht, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2005, 23; M.}_L_IMBEEK en M.BRUNING, “The Netherlands. Two decades of the CRC in Dutch Case Law” in T.LIEFAARD en J.E.DOEK (eds.), Litigating the Rights of the Child. The UN Convention on the Rights of the Child in Domestic and International Jurisprudence, New York en London, Springer, 2015, 93.

20_M._L_IMBEEK_{en M.}_B_RUNING_{, “The Netherlands. Two decades of the CRC in Dutch Case Law” in T.}_L_IEFAARD_{en J.}_E._D_OEK_(eds.),

Litigating the Rights of the Child. The UN Convention on the Rights of the Child in Domestic and International Jurisprudence, New York en London, Springer, 2015, 94.

(13)

4 onderzoekers 1028 uitspraken uit de periode van 1 januari 2002 tot 1 september 2011.21_{Het onderzoek licht}

toe op welke wijze de Nederlandse rechter de bepalingen van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind toepast in het personen- en familierecht, civiel jeugdrecht, vreemdelingenrecht, socialezekerheidsrecht en strafrecht.22_{In grote lijnen stelt het onderzoek in eerste instantie vast dat de Nederlandse rechter}

terughoudend is wat betreft de toekenning van rechtstreekse werking aan de bepalingen van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind. In tweede instantie blijkt uit het onderzoek dat de lagere rechter meer bereidheid vertoont om het nationaal recht in overeenstemming met het Verdrag inzake de Rechten van het Kind uit te leggen en toe te passen. De Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak houdt daarentegen in zijn rechtspraak minder rekening met het Verdrag inzake de Rechten van het Kind.23_{Het Centre for}

Children’s Rights Amsterdam voerde eenzelfde onderzoek een tweede keer uit. Dit keer werden 650

uitspraken uit de periode van 1 september 2011 tot 1 september 2014 geanalyseerd.24_{In dit onderzoek werd}

bijkomend aandacht besteed aan de vraag of in vergelijking met het voorgaande onderzoek uit 2012 kan gesproken worden van een bepaalde ontwikkeling in de toepassing van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtspraak.25

7. Daarnaast wordt in de Nederlandse juridische literatuur aandacht besteed aan de positie van minderjarige

vreemdelingen in de Nederlandse asielprocedure.

Ten eerste onderzocht SUZY DUIVENVOORDE, een gewezen student aan de universiteit van Leiden, in het kader van haar masterscriptie in hoeverre het participatierecht van minderjarige vreemdelingen in de Nederlandse asielprocedure voldoet aan de vereisten uit internationale en Europese wet- en regelgeving.26

Het onderzoek bekijkt de positie van zowel begeleide als alleenstaande minderjarige vreemdelingen die in Nederland internationale bescherming aanvragen in de zin van artikel 28 van de Nederlandse Vreemdelingenwet 2000.27_{Haar onderzoek beslaat enkel de procedure in eerste aanleg.}28_{Aan de hand van}

Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtspraak. 1 januari 2002 – 1 september 2011, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2012, XI.

Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtspraak. 1 januari 2002 – 1 september 2011, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2012, 169 en 171.

24_J.H._D_E_G_RAAF_,_E._P_OLHUIJS_,_N.N._B_AHADUR_,_N._V_AN_D_ER_M_EIJ_{en L.}_S_{CHÄPERKÖTTER}_{, De toepassing van het Internationaal}

Verdrag inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtspraak. Deel II. 1 september 2011 – 1 september 2014, Amsterdam, De Boekdrukker, 2015, IX.

25_J.H._D

E GRAAF,E.POLHUIJS,N.N.BAHADUR,N.VAN DER MEIJ en L.SCHÄPERKÖTTER, De toepassing van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtspraak. Deel II. 1 september 2011 – 1 september 2014, Amsterdam, De Boekdrukker, 2015, IX.

26_S._D_UIVENVOORDE_{, Het participatierecht van minderjarige vreemdelingen in de Nederlandse asielprocedure, scriptie Rechten} Universiteit Leiden, 2017, 8.

27_S._D_UIVENVOORDE_{, Het participatierecht van minderjarige vreemdelingen in de Nederlandse asielprocedure, scriptie Rechten} Universiteit Leiden, 2017, 9-10.

28_S._D_UIVENVOORDE_{, Het participatierecht van minderjarige vreemdelingen in de Nederlandse asielprocedure, scriptie Rechten} Universiteit Leiden, 2017, 9-10.

(14)

5 interviews met medewerkers van de Immigratie- en Naturalisatiedienst en medewerkers van stichting NIDOS29 komt ze tot de conclusie dat Nederland voor een deel voldoet aan de vereisten opgesomd in internationale en Europese wet- en regelgeving, maar dat op een aantal punten de Nederlandse asielprocedure niet in overeenstemming is met de internationale en Europese wetgevende en regelgevende instrumenten.30

Ten tweede voert professor STEPHANIE RAP31 aan de universiteit van Leiden een onderzoek naar de theoretische en praktische implicaties van het recht om te participeren voor minderjarige vluchtelingen in de Nederlandse asielprocedure. Haar onderzoek loopt van 2018 tot 2021.32_{Professor R}_AP_{voert een kwalitatief}

onderzoek bestaande uit interviews van zowel professionelen als kinderen, observaties van gehoren van kinderen en focusgroepen van minderjarigen van acht tot achttien jaar.33_{De focus van haar onderzoek ligt op}

de procedure in eerste aanleg, meer bepaald het eerste verhoor bij de eerste asielaanvraag.34_{Daarnaast betrekt}

professor RAP zowel alleenstaande minderjarige vreemdelingen als begeleide minderjarigen in haar

onderzoek.35

Ten derde geeft het rapport ‘In de eerste plaats een kind. Bevindingen, aanbevelingen en oplossingen in het belang van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in Nederland’ van 2019 van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen (hierna ‘UNHCR’)een overzicht van de huidige situatie van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in de Nederlandse asielprocedure.36_{Aan de hand van focusgroepsgesprekken en}

brainstormsessies met 35 (ex-) alleenstaande minderjarige vreemdelingen tussen de 16 en 21 jaar, gesprekken, expertmeetings en twee bijeenkomsten met 52 individuele stakeholders geeft het rapport een weergave van de tekortkomingen in de bescherming van alleenstaande minderjarige vreemdelingen zoals

31_{Dr. S}_TEPHANIE _R_AP_{is universitair docent bij de Afdeling Jeugdrecht van de universiteit Leiden. Zie} https://www.universiteitleiden.nl/medewerkers/stephanie-rap#tab-2.

32_U_NIVERSITEIT_L_EIDEN_{, “Kwetsbaar en niet gehoord: Vluchtelingenkinderen en hun recht op effectieve participatie in de} asielprocedure”, geraadpleegd op https://www.universiteitleiden.nl/onderzoek/onderzoeksprojecten/rechtsgeleerdheid/kwetsbaar-en-niet-gehoord-vluchtelingenkinderen-en-hun-recht-op-effectieve-participatie-in-de-asiel-procedure.

33_U_NIVERSITEIT_L_EIDEN_{, “Kwetsbaar en niet gehoord: Vluchtelingenkinderen en hun recht op effectieve participatie in de} asielprocedure”, geraadpleegd op https://www.universiteitleiden.nl/onderzoek/onderzoeksprojecten/rechtsgeleerdheid/kwetsbaar-en-niet-gehoord-vluchtelingenkinderen-en-hun-recht-op-effectieve-participatie-in-de-asiel-procedure.

34_{Deze informatie werd verkregen via een telefoongesprek met professor S}_TEPHANIE_R_AP_{op 15 april 2019.} 35_{Deze informatie werd verkregen via een telefoongesprek met professor S}_TEPHANIE_R_AP_{op 15 april 2019.}

36_U_NHCR_{, “In de eerste plaats een kind. Bevindingen, aanbevelingen en oplossingen in het belang van alleenstaande minderjarige} vreemdelingen in Nederland”, Den Haag, april 2019, 22.

(15)

6 aangegeven door de minderjarigen en stakeholders.37_{Het rapport draagt tevens een aantal oplossingen aan}

voor de geïdentificeerde tekortkomingen.38

8. Ook vanuit sociaal en psychologische hoek hebben onderzoekers belangstelling voor de positie van

minderjarige vreemdelingen. Bij wijze van voorbeeld kan het onderzoek van KALVERBOER en HEINRICH

aangehaald worden. Deze onderzoekers voerden aan de Rijksuniversiteit Groningen een onderzoek uit naar de ontwikkeling van asielkinderen in Nederland. De onderzoeksresultaten geven een beeld van de ontwikkeling van kinderen in asielgezinnen, hun leefsituatie en de manier waarop instanties in de asielprocedure rekening houden met de belangen van deze kinderen.39

9. Uit bovenstaande stand van zaken blijkt de wetenschappelijke relevantie van deze masterproef. In de

eerste plaats zijn de bovenvermelde onderzoeken naar de doorwerking van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtspraak zeer ruim in twee opzichten. Ten eerste zijn de rechtspraakanalyses niet beperkt tot een welbepaalde rechtstak. De onderzoeken lichten toe op welke wijze de Nederlandse rechter de bepalingen uit het Kinderrechtenverdrag toepast in het personen- en familierecht, jeugdrecht, strafrecht, vreemdelingenrecht en socialezekerheidsrecht. Ten tweede beslaan de onderzoeken alle bepalingen uit het Verdrag inzake de Rechten van het Kind. Deze masterproef zal zich enkel toespitsen op het vreemdelingenrecht en op één specifiek recht uit het Verdrag inzake de Rechten van het Kind, met name het recht om gehoord te worden van minderjarigen.40_{In de tweede plaats bekijken de onderzoeken van}

DUIVENVOORDE en professor RAP zowel de positie van alleenstaande als begeleide minderjarige vreemdelingen in de Nederlandse asielprocedure. In deze masterproef zal enkel naar de situatie van alleenstaande minderjarige vreemdelingen gekeken worden.41

10. Naast de wetenschappelijke relevantie heeft deze masterproef tevens een maatschappelijk belang.

Minderjarige vreemdelingen vormen een kwetsbare groep in onze samenleving. Deze stelling gaat nog meer op voor alleenstaande minderjarigen die helemaal alleen de gevaarlijke tocht maken om in Europa een verzoek tot internationale bescherming in te dienen. Het is dan ook van groot belang dat toezicht wordt gehouden op hun situatie en ervoor gezorgd wordt dat hun rechten worden gewaarborgd in de asielprocedure.

37_U_NHCR_{, “In de eerste plaats een kind. Bevindingen, aanbevelingen en oplossingen in het belang van alleenstaande minderjarige} vreemdelingen in Nederland”, Den Haag, april 2019, 21-22.

38_U_NHCR_{, “In de eerste plaats een kind. Bevindingen, aanbevelingen en oplossingen in het belang van alleenstaande minderjarige} vreemdelingen in Nederland”, Den Haag, april 2019, 22.

39_M._K_ALVERBOER_en_W._H_EINRICH_{, “Asielgezinnen en kinderrechten. Het belang van het kind en het recht op ontwikkeling in de} Nederlandse asielpraktijk”, Journaal Vreemdelingenrecht 2007, 10, (772) 781. Het onderzoek toont aan dat de ontwikkeling van de meeste onderzochte kinderen zorgelijk verloopt. Zie voor meer informatie hieromtrent M. KALVERBOER en W. HEINRICH,

“Asielgezinnen en kinderrechten. Het belang van het kind en het recht op ontwikkeling in de Nederlandse asielpraktijk”, Journaal Vreemdelingenrecht 2007, 10, (772) 781-783.

40_{Infra 9-10, nr. 14.} 41_{Infra 7, nr. 11.}

(16)

7 Een noodzakelijke – maar geen voldoende – voorwaarde opdat een alleenstaande minderjarige vreemdeling in de asielprocedure zijn rechten kan laten gelden is dat de alleenstaande minderjarige gehoord wordt over zijn asielmotieven.

Afdeling 3. Afbakening van het onderzoek en begrippenkader

11. Zoals reeds gesteld, zal deze masterproef zich in de eerste plaats beperken tot alleenstaande minderjarige

vreemdelingen. In het Nederlands vreemdelingenrecht wordt – in tegenstelling tot in het Belgisch vreemdelingenrecht – de term ‘alleenstaande minderjarige vreemdeling’ gebruikt en niet het begrip ‘niet-begeleide minderjarige vreemdeling’.42_{Aangezien dit onderzoek betrekking heeft op de Nederlandse}

asielprocedure wordt ervoor geopteerd om de term ‘alleenstaande minderjarige vreemdeling’ te gebruiken zoals voorzien in het Nederlands vreemdelingenrecht.

De Nederlandse wet- en regelgeving, met name de Vreemdelingenwet 2000, het Vreemdelingenbesluit 2000, de Vreemdelingencirculaire 2000 en het Voorschrift Vreemdelingen, bevatten geen definitie van wat onder een ‘alleenstaande minderjarige vreemdeling’ begrepen moet worden.43_{We dienen bijgevolg naar de}

internationale en Europese wet- en regelgeving te kijken voor een omschrijving van het begrip.

Het VN Comité voor de Rechten van het Kind onderscheidt drie categorieën asielzoekende minderjarigen: alleenstaande minderjarige vreemdelingen, gescheiden minderjarigen en begeleide minderjarige vreemdelingen. Het Comité voor de Rechten van het Kind definieert alleenstaande minderjarige vreemdelingen als “children, as defined in article 1 of the Convention44_{, who have been separated from both}

parents and other relatives and are not being cared for by an adult who, by law or custom, is responsible for doing so.”45_{Het gaat hierbij over minderjarige vreemdelingen die van hun beide ouders en andere wettelijke}

vertegenwoordigers gescheiden zijn.46_{Volgens het Comité voor de Rechten van het Kind zijn gescheiden}

kinderen: “children, as defined in article 1 of the Convention, who have been separated from both parents, or

42_{Artikel 61/14, 1° van de Wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de} verwijdering van vreemdelingen, BS 31 december 1980 vermeldt het begrip ‘niet-begeleide minderjarige vreemdeling’.

43_G._C_ARDOL_{, De alleenstaande minderjarige vreemdeling, Den Haag, SDU Uitgevers, 2006, 34.}

44_{Op grond van artikel 1 van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind van de Verenigde Naties van 20 november 1989 is een} kind elke persoon onder de leeftijd van 18 jaar, tenzij volgens het op het kind van toepassing zijnde recht de meerderjarigheid eerder wordt bereikt. In Europa wordt deze definitie ook gebruikt om te verduidelijken wat onder een kind moet begrepen worden, zie EUROPEAN UNION AGENCY FOR FUNDAMENTAL RIGHTS AND COUNCIL OF EUROPE, Handbook on European law relating to the rights of the child, Luxemburg, Publications Office of the European Union, 2015, 17.

46_{Zie ook U}_NHCR_{, “Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum”, 1997, par.} 3.1 – 3.2; UNHCR, “Guidelines on International Protection: Child Asylum Claims under Articles 1(A)2 and 1(F) of the 1951

(17)

8 from their previous legal or customary primary care-giver but not necessarily from other relatives. These may, therefore, include children accompanied by other adult family members.”47_{Begeleide minderjarige}

vreemdelingen zijn kinderen die met hun ouders of vertegenwoordiger arriveren.48

Ook de Europese regelgeving omschrijft wat onder een alleenstaande minderjarige vreemdeling moet begrepen worden. Op grond van artikel 2, sub k) en l) van de Kwalificatierichtlijn49_{is een alleenstaande}

minderjarige vreemdeling een onderdaan van een derde land of een staatloze, jonger dan achttien jaar, die zonder begeleiding van een voor hem hetzij wettelijk, hetzij volgens het gewoonterecht verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van de lidstaten aankomt, zolang hij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke volwassene is gesteld.50_{Volgens de Kwalificatierichtlijn is een minderjarige die, nadat hij het}

grondgebied van de lidstaten is binnengekomen en zonder begeleiding is komen te verkeren tevens een alleenstaande minderjarige vreemdeling.51

In dit onderzoek wordt onder een ‘alleenstaande minderjarige vreemdeling’ verstaan “een persoon onder de achttien jaar die gescheiden is van beide ouders en die niet wordt verzorgd door een volwassene, die daarvoor op grond van wet of gewoonte de verantwoordelijkheid heeft.”52_{Deze omschrijving is een combinatie van}

de definitie van het ‘kind’ uit artikel 1 van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind van de Verenigde Naties en de omschrijving van een ‘alleenstaande minderjarige vreemdeling’ door het VN Comité voor de Rechten van het Kind.

12. De keuze om enkel de positie van alleenstaande minderjarige vreemdelingen te bespreken, is gebaseerd

op de bijzondere kwetsbaarheid van deze groep minderjarigen. Volgens de UNHCR,het VN Comité voor de Rechten van het Kind en de Europese Commissiezijn alleenstaande minderjarige vreemdelingen extra kwetsbaar aangezien ze de weg naar Europa afleggen zonder hun ouders of andere wettelijke vertegenwoordigers of naar gewoonterecht verantwoordelijke volwassenen. Ze lopen een groter risico om in handen te komen van mensensmokkelaars of bloot gesteld te worden aan geweld. Daarnaast verliezen de

48_S._R_AP_{, “Working Paper Series. The Right to Effective Participation of Refugee and Migrant Children: A Critical Children’s Rights} Perspective”, United Nations University, 2019, 7.

49_{Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake de normen voor de erkenning van} onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming, PB.L. 20 december 2011, afl. 337, 9. Hierna ‘Kwalificatierichtlijn’.

50_{Artikel 2, sub k) en l) Kwalificatierichtlijn.} 51_{Artikel 2, sub k) en l) Kwalificatierichtlijn.}

52_{Op de website van de Nederlandse Rijksoverheid is een gelijkaardige definitie terug te vinden: “Een alleenstaande minderjarige} vreemdeling (amv) is: bij aankomst in Nederland minderjarig (jonger dan 18 jaar); afkomstig buiten de Europese Unie; naar Nederland gekomen zonder ouder(s) of een andere persoon die het gezag over de jongere heeft.” Geraadpleegd op https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/alleenstaande-minderjarige-vreemdelingen-amv.

(18)

9 alleenstaande minderjarige vreemdelingen door de scheiding van hun ouders hun rolmodellen waardoor de emotionele ontwikkeling van deze kinderen in gevaar komt.53

13. Vervolgens is het onderzoek beperkt tot alleenstaande minderjarige vreemdelingen die een verzoek om

internationale bescherming indienen in Nederland en bijgevolg op grond van artikel 28, lid 1 van de Nederlandse Vreemdelingenwet 2000 een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd aanvragen. In dit opzicht zal in deze masterproef ook gebruik gemaakt worden van de term ‘alleenstaande minderjarige asielzoeker’. De keuze om een aspect van de Nederlandse asielprocedure te onderzoeken is gebaseerd op een aantal redenen. Ten eerste vormt het bestuderen van een buitenlands rechtstelsel een extra uitdaging. Ten tweede vormt de taal geen barrière. Ten derde was het bronmateriaal relatief gemakkelijk beschikbaar.54

14. Tot slot zal dit onderzoek zich richten op het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige

vreemdelingen die in Nederland een verzoek om internationale bescherming indienen, zoals geformuleerd in artikel 12 van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna ‘VRK’) en verder uitgewerkt in internationale en Europese wet- en regelgeving. De reden om te kiezen voor het recht om gehoord te worden is tweeledig. Ten eerste beschouwt het VN Comité voor de Rechten van het Kind artikel 12 VRK als een van de general principles van het Kinderrechtenverdrag.55_{Deze algemene beginselen vormen de basis van het}

Verdrag inzake de Rechten van het Kind. Artikel 12 VRK kan niet afzonderlijk gezien worden van de andere artikelen uit het Kinderrechtenverdrag. Zoals reeds gesteld is het recht om gehoord te worden een noodzakelijke voorwaarde opdat een alleenstaande minderjarige vreemdeling zijn rechten kan laten gelden. Er kan slechts bepaald worden wat in het belang van het kind is (artikel 3 VRK) wanneer dat kind eerst is gehoord over zijn visie en mening.56_{Daarnaast kunnen kinderen maar optimaal ontwikkelen (artikel 6 VRK)}

53 _U_NHCR_, _“Refugee _Children: _Guidelines _on _Protection _and _Care”, _Genève, _2014, _geraadpleegd _op https://www.refworld.org/docid/3ae6b3470.html; COMMITTEE ON THE RIGHTS OF THE CHILD, General Comment No. 6. Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, CRC/GC/2005/6, 2005, par. 3; EUROPESE COMMISSIE, “Protecting children in migration”, november 2016, geraadpleegd op https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/factsheet_protecting_children_in_migration_nov2016_en_1.pdf.

54_{Infra 10-11, nr. 16.}

55_{De vier basisprincipes zijn: non-discriminatie (artikel 2 VRK), belang van het kind (artikel 3 VRK), recht op ontwikkeling (artikel} 6 VRK) en het recht om gehoord te worden (artikel 12 VRK). Dit verduidelijkt het VN Comité voor de Rechten van het Kind in de General Comment No. 12. The Right of the child to be heard, CRC/C/GC/12, 2009.

56_K._K_LOOSTERBOER_{, “To be Heard and Seen: Youth Participation as a goal and as a Means to Improve Children’s Rights Situations”} in T. LIEFAARD en J. SLOTH-NIELSEN (eds.), The United Nations Convention on the Rights of the Child: taking stock after 25 years and looking ahead, Leiden, Brill Nijhoff, 2017, (736) 738-739.

(19)

10 wanneer ze zich kunnen uiten en hun mening kunnen vormen.57_{Bovendien speelt het recht om gehoord te}

worden een cruciale rol in het helpen verbeteren van kinderrechtensituaties. 58

Afdeling 4. Methodologie

15. In dit onderzoek werd zowel een literatuurstudie als een rechtspraakanalyse uitgevoerd om de centrale

onderzoeksvraag en de verschillende deelonderzoeksvragen te beantwoorden.

16. In eerste instantie werd een literatuurstudie uitgevoerd van verschillende wetgevende teksten,

beleidsdocumenten, rapporten, boeken en tijdschriftartikelen. De masterscriptie van SUZY DUIVENVOORDE

werd gebruikt om een eerste beeld te krijgen van het relevante bronmateriaal.

Om een antwoord te bieden op de eerste deelonderzoeksvraag (‘In welke internationale en Europese wet- en regelgeving is het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen verankerd?’) werd beroep gedaan op het Verdrag inzake de Rechten van het Kind van de Verenigde Naties van 20 november 1989, verschillende General Comments van het VN Comité voor de Rechten van het Kind59_,

verschillende richtlijnen van de UNHCR60, de Procedurerichtlijn61 van het Europees Parlement en de Raad van

de Europese Unie en beleidsdocumenten van de Raad van Europa62_.

Om de tweede deelonderzoeksvraag te beantwoorden (‘Welke werking heeft het Verdrag inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtsorde met betrekking tot vreemdelingenzaken?’) werd gebruik gemaakt van verschillende Nederlandse Kamerstukken van de Eerste en Tweede Kamer van de Staten-Generaal63_,

59_{Zie C}_{OMMITTEE ON THE}_R_{IGHTS OF THE}_C_HILD_{, General Comment No. 5. General measures of implementation of the Convention on}

the Rights of the Child (arts. 4, 42 and 44, para. 6), CRC/GC/2003/5, 2003; COMMITTEE ON THE RIGHTS OF THE CHILD, General Comment No. 6. Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, CRC/GC/2005/6, 2005; COMMITTEE ON THE RIGHTS OF THE CHILD, General Comment No. 7. Implementing child rights in early childhood, CRC/C/GC/7,

2006; COMMITTEE ON THE RIGHTS OF THE CHILD, General Comment No. 12. The Right of the child to be heard, CRC/C/GC/12, 2009. 60_{Zie U}_NHCR_{, “Interviewing Applicants for Refugee Status (RLD 4)”, 1995; U}_NHCR_{, “Guidelines on Policies and Procedures in} dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum”, 1997; UNHCR,“Guidelines on Determining the Best Interests of the Child”,

2008; UNHCR, “Guidelines on International Protection: Child Asylum Claims under Articles 1(A)2 and 1(F) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees”, 2009.

61_{Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor} de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, Pb.L. 29 juni 2013, alf. 180, 60. Hierna ‘Procedurerichtlijn’. 62_C_{OUNCIL OF}_E_UROPE_{, “Council of Europe Strategy for the Rights of the Child (2012-2015)”, 15 februari 2012, 12 p; C}_{OUNCIL OF} EUROPE, “Council of Europe Strategy for the Rights of the Child (2016-2021)”, maart 2016, 25 p.

63_{De Kamerstukken van de Eerste Kamer en Tweede Kamer zijn te raadplegen op volgende website:} https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken.

(20)

11 boeken, tijdschriftartikelen en de bestaande onderzoeken omtrent de doorwerking van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind64_{. Bij het verzamelen van de boeken en tijdschriftartikelen werd gebruik gemaakt van}

de catalogus en de databanken van de universiteitsbibliotheek van de faculteit Rechten en Criminologie te Gent, alsook van de universiteitsbibliotheek van de faculteit Rechten te Leiden. Niet alle boeken en tijdschriftartikelen waren beschikbaar in België, waardoor ik genoodzaakt was om een tweedaags bezoek te brengen aan de faculteit Rechten van de universiteit te Leiden om daar mijn opzoekingswerk verder te zetten.65

De derde deelonderzoeksvraag (‘Hoe verloopt de Nederlandse asielprocedure voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen?’) werd tevens beantwoord aan de hand van boeken in combinatie met de Nederlandse wetgeving, meer bepaald de Vreemdelingenwet 2000, het Vreemdelingenbesluit 2000, de Vreemdelingencirculaire 2000, het Voorschrift Vreemdelingen, en verschillende werkinstructies van de Immigratie- en Naturalisatiedienst.

Op de vierde en vijfde deelonderzoeksvraag (respectievelijk ‘Welke waarborgen en knelpunten met betrekking tot het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen liggen vervat in de Nederlandse asielprocedure?’ en ‘In welke mate zijn de waarborgen met betrekking tot het recht om gehoord te worden in de Nederlandse asielprocedure in overeenstemming met de waarborgen in internationale en Europese wet- en regelgeving?’) werd een antwoord geformuleerd op basis van het rapport ‘In de eerste plaats een kind. Bevindingen, aanbevelingen en oplossingen in het belang van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in Nederland’ van 2019 van de UNHCR en op basis van een vergelijking met de resultaten van de eerste deelonderzoeksvraag.

17. In tweede instantie werd een analyse uitgevoerd van de rechtspraak van de Nederlandse

vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak om de zesde en zevende deelonderzoeksvraag ( respectievelijk ‘Welke gebreken met betrekking tot het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in de asielprocedure worden aangekaart bij de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak?’ en ‘Hoe beoordelen de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak deze gebreken?’) te beantwoorden. In de rechtspraakanalyse werden uitspraken van de Vreemdelingenkamer van de Rechtbank Den Haag en nevenzittingsplaatsen en uitspraken van de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak

64_{Het gaat hierbij over de onderzoeken van R}_UITENBERG_(2003),_VAN_E_MMERIK_{(2005), P}_ULLES_{(2014) en Centre for Children’s}

Rights Amsterdam (2012, 2015). Zie supra 3-4, nr. 6.

65_{Ik bracht op 8 en 9 januari 2020 een tweedaags bezoek aan de universiteit van Leiden om boeken en tijdschriftartikelen te} verzamelen.

(21)

12 geanalyseerd.66_{De Rechtbank Den Haag is op grond van de bevoegdheidsverdeling in de Nederlandse}

bestuursrechtspraak de bevoegde rechtbank om uitspraak te doen over vreemdelingenzaken.67_De

Vreemdelingenkamer van de Rechtbank Den Haag kan tevens in andere zittingsplaatsen recht spreken, in een van de rechterlijke districten van Nederland.68_{De Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak is}

bevoegd om in hoger beroep kennis te nemen van uitspraken van de Vreemdelingenkamer van de Rechtbank Den Haag en nevenzittingsplaatsen.69

Om de rechtspraak te selecteren werd gebruik gemaakt van de databanken rechtspraak.nl70_{, raadvanstate.nl}

en Opmaat Sdu.71_{In de databank Opmaat Sdu zijn uitspraken terug te vinden uit het Nederlandse tijdschrift}

‘Jurisprudentie Vreemdelingenrecht’ (JV). De relevante uitspraken gepubliceerd in ‘Jurisprudentie Vreemdelingenrecht’ werden bij de rechtspraakanalyse betrokken.

De selectie van de uitspraken van de Rechtbank Den Haag en nevenzittingsplaatsen gebeurde in drie stappen. In een eerste stap werd in de databank rechtspraak.nl twee criteria ingegeven: uitspraken van de instantie “rechtbanken” uit het rechtsgebied “vreemdelingenrecht”. In een tweede stap werden verschillende zoektermen ingegeven: “amv”, “amv” in combinatie met “horen”, “ama”, “ama” gecombineerd met “horen”, “alleenstaande minderjarige vreemdeling”, “IVRK”72_{, “IVRK” in combinatie met respectievelijk “amv”,}

“ama” en “alleenstaande minderjarige (vreemdeling)”. Deze zoektermen leverden respectievelijk 271, 53, 118, 31, 350, 341, 30, 8, 65 en 30 resultaten op. In een derde stap werden deze 1297 resultaten teruggebracht tot 24 relevante uitspraken.73

De arresten van de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak werden geselecteerd in de databanken rechtspraak.nl en raadvanstate.nl. De selectie van de uitspraken in de databank rechtspraak.nl gebeurde tevens in drie stappen. In een eerste stap werden twee criteria ingegeven: uitspraken van de instantie “Raad

66_{De zoekopdracht werd uitgevoerd op 20 januari 2020. Bijgevolg zijn enkel uitspraken die tot en met 20 januari 2020 in de} verschillende databanken werden gepubliceerd, meegenomen in de analyse.

67_{Artikel 6 Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak.}

68_G.G._L_ODDER_{, Vreemdelingenrecht in vogelvlucht. Over toelating en verblijf van vreemdelingen in Nederland, Den Haag, Sdu,} 2018, 26.

69_G.G._L_ODDER_{, Vreemdelingenrecht in vogelvlucht. Over toelating en verblijf van vreemdelingen in Nederland, Den Haag, Sdu,} 2018, 156.

70_{In het ‘Besluit selectiecriteria uitspraken databank Rechtspraak.nl’ zijn de selectiecriteria opgenomen op basis waarvan uitspraken} worden gepubliceerd in de databank. Zie https://www.rechtspraak.nl/Uitspraken/Paginas/Selectiecriteria.aspx.

71_{Andere databanken zoals rechtsorde.nl, vluchtweb.nl, rsj.nl en Kluwer Navigator konden ook relevante zoekresultaten opleveren,} maar werden niet in de analyse betrokken wegens gebrek aan toegang tot deze databanken.

72_{De zoekterm “IVRK” werd ingegeven omdat zowel de Nederlandse literatuur als de Nederlandse rechtspraak deze afkorting} gebruikt. Dit heeft tot gevolg dat de zoektermen “(internationaal) Verdrag inzake de rechten van het kind” en “(internationaal) Verdrag voor de rechten van het kind” niet werden ingegeven.

73_{De volgende zoektermen werden tevens ingegeven in de databank rechtspraak.nl maar leverden geen (relevante) resultaten op:} “recht om gehoord te worden”, “artikel 12 IVRK”, “artikel 12 Kinderrechtenverdrag”, “artikel 12 (internationaal) Verdrag inzake de rechten van het kind”, “artikel 12 (internationaal) Verdrag voor de rechten van het kind”, “kinderrechten”, “participatie”, “amv” in combinatie met “VRK”, “ama” gecombineerd met “VRK”, “VRK” en “VRK” in combinatie met “alleenstaande minderjarige (vreemdeling)”.

(22)

13 van State” uit het rechtsgebied “vreemdelingenrecht”. In een tweede stap werden verschillende zoektermen ingegeven: “IVRK”, “(internationaal) verdrag inzake de rechten van het kind”, “artikel 12 van het IVRK”, “amv” en “alleenstaande minderjarige vreemdeling”.74_{Deze zoektermen leverden respectievelijk 83, 10, 123,}

4, 28 en 69 resultaten op. In een derde stap werden deze 317 resultaten teruggebracht tot 2 relevante uitspraken. In de databank raadvanstate.nl werd in een eerste stap het type uitspraak, met name “Vreemdelingenzaak”, en het toepasselijke rechtsgebied, namelijk “asiel” geselecteerd.75_{In een tweede stap}

werden twee zoektermen ingegeven: “IVRK” en “persoonlijk onderhoud”. Dit leverde respectievelijk 57 en 5 resultaten op.76_{Deze 62 resultaten leverden geen relevante uitspraken op. In de databank Opmaat Sdu werd}

gezocht naar relevante uitspraken gepubliceerd in het tijdschrift ‘Jurisprudentie Vreemdelingenrecht’. In een eerste stap werden de zoektermen “horen” in combinatie met “alleenstaande minderjarige vreemdeling” en “artikel 12 IVRK” ingegeven. Dit leverde na een selectieronde 7 relevante resultaten op.77

De 2778_{relevante uitspraken werden geanalyseerd via Excel aan de hand van de volgende criteria: datum}

uitspraak, instantie (lagere rechter of Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak), zittingsplaats, vindplaats/zaaknummer, land van herkomst van de alleenstaande minderjarige vreemdeling (indien gekend), leeftijd op ogenblik van indienen van het verzoek om internationale bescherming (indien gekend), standpunt alleenstaande minderjarige vreemdeling, standpunt staatssecretaris, oordeel vreemdelingenrechter of Raad van State, (hoger) beroep al dan niet gegrond verklaard en opmerkingen. Het rechtspraakoverzicht is terug te vinden in bijlage II bij dit onderzoek.

Afdeling 5. Opbouw van het onderzoek

18. Om te beginnen wordt in hoofdstuk II ( ‘Het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige

vreemdelingen op internationaal en Europees niveau’) een antwoord geboden op de eerste deelonderzoeksvraag (‘In welke internationale en Europese wet- en regelgeving is het recht om gehoord te

74_{De volgende zoektermen werden tevens ingegeven in de databank rechtspraak.nl maar leverden geen (relevante) resultaten op:} “VRK”, “(internationaal) verdrag voor de rechten van het kind”, “VRK” in combinatie met “alleenstaande minderjarige vreemdeling”, “VRK” gecombineerd met “ama”, “VRK” gecombineerd met “amv”, “participatie”, “kinderrechten”, “het recht om gehoord te worden”, “artikel 12 IVRK”, “artikel 12 (internationaal) verdrag inzake de rechten van het kind”, “artikel 12 (internationaal) verdrag voor de rechten van het kind”, “ama”, “ama” in combinatie met “horen”, “amv” in combinatie met “horen”, “IVRK” in combinatie met “alleenstaande minderjarige (vreemdeling)”.

75_{Per 21 januari 2020 zijn 25747 vreemdelingenzaken gepubliceerd in de databank raadvanstate.nl, waarvan 12544 behoren tot het} rechtsgebied “asiel”.

76_{De volgende zoektermen werden tevens ingegeven in de databank raadvanstate.nl maar leverden geen (relevante) resultaten op:} “VRK”, “(internationaal) verdrag voor de rechten van het kind”, “VRK” in combinatie met “alleenstaande minderjarige (vreemdeling)”, “VRK” gecombineerd met “ama”, “VRK” gecombineerd met “amv”, “ama”, “participatie”, “kinderrechten”, “het recht om gehoord te worden”, “artikel 12 (van het) IVRK”, “artikel 12 (internationaal) verdrag inzake de rechten van het kind”, “artikel 12 (internationaal) verdrag voor de rechten van het kind”, “ama”, “ama” in combinatie met “horen”, “amv” in combinatie met “horen”, “IVRK” in combinatie met “alleenstaande minderjarige (vreemdeling)”.

77_{Gelijkaardige zoektermen als in bovenstaande zoekacties leverden geen relevante resultaten op.}

78_{Vanwege de overlappingen in de resultaten van de zoektermen komen we op 27 relevante arresten. Het beperkt aantal relevante} uitspraken valt te betreuren.

(23)

14 worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen verankerd?’). Ten eerste wordt een overzicht gegeven van de verschillende internationale en Europese wetgevende en regelgevende instrumenten79_{waarin het recht}

om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen is opgenomen. Ten tweede wordt op basis van de verschillende internationale en Europese instrumenten weergegeven uit welke elementen het recht om gehoord te worden bestaat. In bijlage I bij dit onderzoek wordt een overzicht gegeven van de toepasselijke internationale en Europese wet- en regelgeving.

19. Vervolgens biedt hoofdstuk III (‘Verdrag inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtsorde’)

een antwoord op de tweede deelonderzoeksvraag (‘Welke werking heeft het Verdrag inzake de Rechten van het Kind in de Nederlandse rechtsorde met betrekking tot vreemdelingenzaken?’). In dit hoofdstuk wordt in de eerste plaats de ratificatie van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind in Nederland besproken. In de tweede plaats wordt aandacht besteed aan de al dan niet rechtstreekse werking van de bepalingen uit het Kinderrechtenverdrag. Hierbij wordt zowel de visie van de Nederlandse wetgever als die van de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak besproken.

20. Daarna wordt in hoofdstuk IV (‘De Nederlandse asielprocedure voor alleenstaande minderjarige

vreemdelingen’) een antwoord geboden op de derde, vierde en vijfde deelonderzoeksvraag (respectievelijk ‘Hoe verloopt de Nederlandse asielprocedure voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen?’, ‘Welke waarborgen en knelpunten met betrekking tot het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen liggen vervat in de Nederlandse asielprocedure?’ en ‘In welke mate zijn de waarborgen met betrekking tot het recht om gehoord te worden in de Nederlandse asielprocedure in overeenstemming met de waarborgen in internationale en Europese wet- en regelgeving?’). Ten eerste wordt bij wijze van inleiding kort ingegaan op de structuur van het Nederlands vreemdelingrecht. Ten tweede wordt het verloop van de Nederlandse asielprocedure voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen toegelicht. Hierbij zal stilgestaan worden bij de waarborgen en knelpunten in de Nederlandse asielprocedure met betrekking tot het gehoor van alleenstaande minderjarige asielzoekers.

21. In hoofdstuk V (‘Het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in de

Nederlandse rechtspraak’) wordt een antwoord geboden op de zesde en zevende deelonderzoeksvraag (respectievelijk ‘Welke gebreken met betrekking tot het recht om gehoord te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in de asielprocedure worden aangekaart bij de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak?’ en ‘Hoe beoordelen de Nederlandse vreemdelingenrechter en de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak deze gebreken?’). In de rechtspraakanalyse worden de 27 relevante rechterlijke uitspraken met betrekking tot het recht om gehoord

(24)

15 te worden van alleenstaande minderjarige vreemdelingen in de Nederlandse asielprocedure besproken, geanalyseerd en voorzien van een commentaar.

(25)

16

HOOFDSTUK II.

HET RECHT OM GEHOORD TE WORDEN VAN

ALLEENSTAANDE

MINDERJARIGE

VREEMDELINGEN

OP

INTERNATIONAAL EN EUROPEES NIVEAU

23. Op internationaal niveau was het Verdrag inzake de Rechten van het Kind van 20 november 1989 van de

Verenigde Naties de eerste regelgeving waarin het recht om gehoord te worden van minderjarigen werd opgenomen.80_{Op basis van artikel 2 VRK zijn de bepalingen uit het Kinderrechtenverdrag van toepassing}

op alle kinderen, zonder discriminatie op grond van ras, kleur, geslacht, taal, religie, politieke of andere overtuiging, nationaliteit, etniciteit, eigendom, geboorte of andere status. Bijkomend stelt het VN Comité voor de Rechten van het Kind dat verdragsstaten de verplichting hebben om het recht om gehoord te worden te verzekeren voor kinderen die moeilijkheden ondervinden om hun mening te uiten. Hierbij valt te denken aan kinderen die behoren tot een minderheid, zoals minderjarigen in een migratiecontext.81_{Bijgevolg kunnen}

ook alleenstaande minderjarige vreemdelingen zich beroepen op de rechten opgenomen in het Verdrag, met inbegrip van het recht om gehoord te worden. Daarnaast benadrukken verschillende richtlijnen van de UNHCR

het belang van het recht om gehoord te worden voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen.82

24. Op Europees niveau houden de Raad van Europa en de Europese Unie zich steeds meer bezig met het

recht om gehoord te worden van (alleenstaande) minderjarige vreemdelingen. Zo nam de Raad van Europa twee actieplannen aan om het recht om gehoord te worden van minderjarigen te bevorderen.83_{Op het niveau}

van de Europese Unie kan verwezen worden naar het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie van 2000, enkele bepalingen van de Procedurerichtlijn en de Resolutie inzake niet-begeleide minderjarige onderdanen van derde landen.84

80_S._M_EUWESE_,_M._B_LAAK_en_M._K_AANDORP_{, Handboek Internationaal Jeugdrecht, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2005, 1; S.}_R_AP_, “Working Paper Series. The Right to Effective Participation of Refugee and Migrant Children: A critical Children’s Rights Perspective”, United Nations University, 2019, 8.

81_C_{OMMITTEE ON THE}_R_{IGHTS OF THE}_C_HILD_{, General Comment No. 12. The Right of the child to be heard, CRC/C/GC/12, 2009, par.} 21.

82_{Infra 29-31, nr. 46-47.} 83_{Infra 31-32, nr. 48-49.} 84_{Infra 33-35, nr. 51-56.}